стр. 1
(общее количество: 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ
К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ответственный редактор -
директор Института Л.А. Окуньков

Издание 2-е, дополненное и переработанное

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

БВС - Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации

БНА - Бюллетень нормативных актов министерств и
ведомств Российской Федерации

Бюллетень ЦИК - Бюллетень Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации

ВВС - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР),
Ведомости Съезда народных депутатов и
Верховного Совета (СССР, РСФСР,
Российской Федерации)

ВКС - Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации

САПП - Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской
Федерации

СП - Собрание постановлений Правительства
(СССР, РСФСР)

СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР

РГ - Российская газета

АПК - Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации

ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

ЖК - Жилищный кодекс РСФСР

КЗоТ - Кодекс законов о труде Российской Федерации

КоАП - Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях

СК - Семейный кодекс Российской Федерации

УК - Уголовный кодекс Российской Федерации

УПК - Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР



Авторы Комментария

Абрамова А.И., к.ю.н. ст. 104 (в соавт.), 105 (в соавт.),
108 (в соавт.)
Агапов А.Б., д.ю.н. ст. 74
Азарова Е.Г., к.ю.н. ст. 39
Андриченко Л.В., к.ю.н. ст. 65, 66
Апарова Т.В., к.ю.н. ст. 51, 119
Белоусова Е.В., к.ю.н. ст. 69
Боголюбов С.А., д.ю.н. ст. 13 (в соавт.), 30, 31, 42
Васильев В.И., д.ю.н. ст. 12, гл. 8
Галкин В.М., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.)
Глазырин В.В., к.ю.н. ст. 37 (ч. 1 - 3)
Гравина А.А., к.ю.н. ст. 32 (ч. 5), 47 (ч. 2), 120,
123 (ч. 4), 126
Жариков Ю.Г., д.ю.н. ст. 36
Заславская Л.А., к.ю.н. ст. 58
Звеков В.П., к.ю.н. ст. 110, 113, 114
Кашепов В.П., д.ю.н. вступление к гл. 7, ст. 21, 23,
25 (в соавт.), 47 (ч. 1), 52, 118,
121, 125, 128
Клейн Н.И., к.ю.н. ст. 34 (ч. 2), 127
Клюкин Б.Д., д.ю.н. ст. 9
Конюхова Т.В. ст. 57, 104 (ч. 3)
Кошаева Т.О., д.ю.н. ст. 124
Крылов Б.С., д.ю.н. вступление к гл. 3, 4, ст. 5,
11 (в соавт.), 71, 72, 73, 75, 79,
80, 83, 85, 86, 91, 92
Кузнецова И.М., к.ю.н. ст. 38
Лафитский В.И., к.ю.н. гл. 9
Лесницкая Л.Ф., к.ю.н. ст. 46 (ч. 1, 2)
Литовкин В.Н., к.ю.н. ст. 25 (в соавт.), 40
Маковский А.Л., д.ю.н. ст. 63 (ч. 2)
Манов Б.Г., к.ю.н. ст. 46 (ч. 3)
Марогулова И.Л., к.ю.н. ст. 45 (ч. 2), 48, 49, 50, 123
(ч. 1 - 3)
Марышева Н.И., к.ю.н. ст. 61, 62, 63 (ч. 1)
Масевич М.Г., д.ю.н. ст. 60
Медведев А.М., к.ю.н. ст. 54, 129
Михалева Н.А., д.ю.н. ст. 67, 70, 77, 78
Мицкевич А.В., д.ю.н. ст. 76
Ноздрачев А.Ф., д.ю.н. ст. 32 (ч. 4), 41, 43
Оксамытный В.В., д.ю.н. раздел II, ст. 15 (в соавт.), 16
Окуньков Л.А., к.ю.н. вступительная статья к Комментарию,
преамбула, вступление к гл. 6,
ст. 111, 117
Пиголкин А.С., д.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 26 (ч. 2),
68, 99, 101, 105 (в соавт.), 107
(в соавт.)
Постников А.Е., к.ю.н. вступление к гл. 5, ст. 3, 10,
11 (в соавт.), 81, 82, 94, 95, 96,
97, 102, 103 (в соавт.), 109
Постовой Н.В., к.ю.н. ст. 90
Пронина В.С., д.ю.н. ст. 112, 115, 116
Пяткина С.А., д.ю.н. вступление к гл. 2, ст. 2, 14,
17, 18, 19, 27 (ч. 1), 28, 29, 32
(ч. 1 - 3), 33, 45 (ч. 1, 2 в
соавт.), 55, 64, 103 (в соавт.)
Рахманина Т.Н., к.ю.н. ст. 4 (в соавт.), 15 (в соавт.),
100 (в соавт.), 108 (в соавт.)
Рахмилович В.А., д.ю.н. ст. 8, 34 (ч. 1), 35
Решетников Ф.М., д.ю.н. ст. 20
Руднев В.И. ст. 22, 93, 98, 122
Студеникина М.С., к.ю.н. ст. 106
Сукало А.Е., к.ю.н. ст. 6, 26 (ч. 1)
Сырых В.М., д.ю.н. вступление к гл. 1, ст. 1, 7,
13 (в соавт.)
Терещенко Л.К., к.ю.н. ст. 24
Трахтенгерц Л.А., к.ю.н. ст. 44 (ч.1)
Хангельдыев Б.Б., д.ю.н. ст. 56, 59, 87, 88
Хлестова И.О., к.ю.н. ст. 27 (ч. 2)
Хохрякова О.С., д.ю.н. ст. 37 (ч. 4, 5)
Чернобель Г.Т., к.ю.н. ст. 100 (в соавт.), 107 (в соавт.)
Шелютто Н.В., к.ю.н. ст. 44 (ч. 2, 3), 84, 89
Ярошенко К.Б., д.ю.н. ст. 53

Редакторы - М.А. Борисова (гл. 1, 5, 7,
раздел второй), М.Я. Булошников
(вступительная статья, гл. 3, 6),
Л.А. Мункуева (преамбула, гл. 2, 4,
8, 9)

Предметный указатель - И.В. Ермолаева



ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Конституция и развитие законодательства. Со времени первого издания Комментария к Конституции 1993 г., подготовленного специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения, прошло свыше двух лет. После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993 г. наступило испытание Конституции практикой. Текст Конституции остается пока неизменным. Ее пересмотр не стоял в числе главных тем предвыборных программ партий и общественно - политических движений на парламентских и президентских выборах в 1995 - 1996 гг. И хотя Государственной Думой, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого общественного резонанса. Причиной тому, на наш взгляд, является длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации в 1995 - 1996 гг., который несколько "отодвинул" решение других важнейших проблем общественной жизни.
Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для становления новой российской государственности. Несомненно ее влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства. Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать из виду главное - без них невозможно движение России вперед. Достаточно проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления, других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в демократизации общественной жизни.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации существенно обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании общественных отношений. В 1994 - 1995 гг. Государственной Думой было принято свыше трехсот федеральных законов, из которых более двухсот подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно интенсивно развивалось конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство, законодательство о выборах, что позволило по-новому решить, в частности, вопросы статуса субъектов Российской Федерации, правового положения государственных органов, органов местного самоуправления, прав и свобод граждан.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества явился одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства. В настоящее время на территории России одновременно действуют акты Верховных Советов РСФСР и СССР, союзные и республиканские (РСФСР) законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Нужно учитывать также бурную законотворческую деятельность субъектов Федерации, зачастую объясняемую желанием скорейшей "реальной самостоятельности" и, к сожалению, нередко противоречащую Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Обратим внимание только на один момент. Ряд конституций республик - субъектов РФ до сих пор не приведен в соответствие с федеральной конституцией. В свете этого обстоятельства трудно говорить о соответствии федеральным законам огромного массива нормативных актов субъектов Федерации.
Основной Закон внес существенные коррективы в отрасли, сферы и предметы ведения, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственному регулированию последних. Именно на этом правовом поле утверждается в настоящее время реальная Конституция федеративного Российского государства. Вместе с тем заключение договоров между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами, определенные тенденции к легитимному присвоению прерогатив Федерации, наметившиеся в региональном законотворчестве, могут стать, по мнению ряда авторитетных специалистов, той "миной замедленного действия", которая угрожает основам конституционного строя и федеративного устройства России.
Характерной чертой современного российского законодательства является его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
Пока не получили полноценной законодательной поддержки конституционные принципы государственного устройства, прежде всего в области федеральных отношений, не приняты законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Не удалось принять федеральный конституционный закон о порядке деятельности Правительства Российской Федерации, что отрицательно сказывается на разграничении компетенции Президента и Правительства, а также на взаимоотношениях его с палатами Федерального Собрания. Мирное разрешение парламентско - правительственного кризиса летом 1995 г. отнюдь не свидетельствует об оптимальном варианте конституционных сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.
В настоящее время остаются неиспользованными немалые резервы законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового, жилищного, трудового и социального законодательства.
Как создавалась Конституция. Концепция и содержание конституционной реформы на протяжении 1990 - 1993 гг. постоянно обсуждались в средствах массовой информации, на заседаниях парламента и в ходе научных дискуссий. Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993 г. носила главным образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались собственно текстом Конституции и даже не читали проект. Объективности ради заметим, что разъяснение положений новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что в конечном счете вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого "президентским", в котором прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой два варианта - "президентский" и "парламентский". Последний активно использовался при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант, предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 июня 1993 г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на первом Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно - правового решения, - это появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было также закреплено в 1992 г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской Федерации.
Конституционный референдум 12 декабря 1993 г. Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вниманием вопрос о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993 г. "за" или "против" новой Конституции в значительной мере было предопределено отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Сказалась и психологическая усталость населения от конституционных претензий политиков и ветвей власти. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993 г., большинство проголосовавших избирателей - 32937630 человек - высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990 г. <*>, согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а следовательно, как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 230.

Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что в условиях снижения избирательной активности в последние годы стало нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Отсутствие "всеобщего одобрения", которое, вообще-то говоря, свойственно только странам с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде других стран, когда разница в общем числе голосов "за" и "против" колебалась на уровне 5 - 10% общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном - доверие народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее, хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993 г., отметим, что ни Федеральное Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума. Все ясно понимали, что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее недействующей. Отсюда следует вывод - мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
Основные черты Конституции 1993 г. В представляемом читателю Комментарии к Конституции России достаточно полно раскрывается суть основных нововведений и отличий высшего Закона нашей страны от прежних конституций. Поэтому в предисловии обратим внимание только на некоторые из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего Союза ССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию РСФСР, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой - стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи, на улучшение благосостояния народа.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в феврале 1996 г. расширяет сферу действия европейских конвенций о защите прав и свобод и налагает серьезные обязательства на органы власти по их соблюдению.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1968 г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
По своей структуре и содержанию Конституция 1993 г. близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 - 8) и в значительной мере - две (гл. 1 "Основы конституционного строя" и гл. 3 "Федеративное устройство").
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства в новой Конституции многие правоведы и политологи находят аналоги в зарубежном законодательстве, и прежде всего во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28 сентября 1958 г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть принципиальных отличий в практике их применения.
Конституция и институты власти. В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что французская демократия за прошедшие более чем 30 лет "переварила" невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет собой безусловно сильную (но не диктаторскую) фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы ни одна власть не подавляла другие.
Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы конфронтации Президента и парламента в 1993 г. во многих ее институтах, положениях и предписаниях. Было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни. Однако при всем том нынешняя Конституция отражает динамичный процесс развития российской государственности, причем многие ее положения, особенно в области прав и свобод человека и гражданина, определяет то, что должно стать основным на долгие годы.
Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти, хотя до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще сохраняется "дистанция огромного размера".
Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, которые связаны с применением конституционных норм в судебной практике. В последние два года суды, разрешая дела, все активнее применяют Конституцию непосредственно. Это касается прежде всего тех случаев, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона. Кроме того, учитывая внутреннюю противоречивость российского законодательства, прямое применение конституционных норм судами весьма своевременно, если суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации, противоречит Конституции. Верховный Суд рекомендует применять конституционные нормы также в случаях, если нормативный акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения, противоречит Конституции России, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Таким образом, авторитет Конституции поддерживается и авторитетом судебной власти, и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и стыковку всех институтов государственной власти. В соответствии с законотворческой функцией Конституции 12 июля 1994 г. принят весьма актуальный для России Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации <*> - необходимый кирпичик в фундаменте правового государства. Решения Конституционного Суда укрепляют основы конституционного строя, защищают права и свободы граждан, способствуют цивилизованной развязке разногласий правового характера между структурами власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Уже можно с определенной долей оптимизма сказать, что Конституция работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей федеральной власти друг с другом.
"Притирание" властей происходит медленно, порой весьма болезненно, и процесс еще далеко не завершен. К одной из острых проблем следует отнести то, что пока еще ни в Конституции, ни в федеральных законах не проведена четкая грань между полномочиями Федерального Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным претензиям и чревато конфликтами.
Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов власти, приходится констатировать: в действующем законодательстве вопрос о том, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как представляется, можно было бы при согласии сторон путем заключения Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписаного соглашения, имеющего значение конституционного обычая. Но наиболее кардинальное решение - это внесение конституционной поправки.
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается "перетягивание каната" субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между Федеральным Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Достаточно сказать, что в 1995 - 1996 гг. было заключено более десятка договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; по этим вопросам было издано также несколько десятков постановлений Правительства Российской Федерации. Но законодательные решения, видимо, еще впереди, и в них существует настоятельная необходимость.
В российской действительности благие намерения и предложения по принятию неотложных мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и т.п. далеко не всегда вписываются в соответствующие конституционные нормы, что вызывает справедливую тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности. Для преодоления этих противоречий требуются прежде всего согласованная работа и постоянное взаимодействие всех ветвей власти, всех государственных органов, осуществляющих власть в России: Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и рычаги влияния друг на друга для решения общих для Российского государства задач на основе доброго согласия. Методы силового давления, конфронтации должны вытесняться поисками согласия и компромисса, деловой, конструктивной дискуссией. Для современной России стабильность Конституции - наиболее авторитетный гарант от эксцессов силовой борьбы за власть.
Исторический опыт многих экономически развитых государств доказывает непреходящую ценность Конституции как базы для формирования государственно - правовой системы, соответствующей принципам демократии. Известно, что Конституция США, принятая более 200 лет назад, отнюдь не стала архаизмом американской жизни. Конституционные принципы разделения властей, приоритет федерального законодательства, билль о правах и другие немногочисленные поправки сделали ее вполне современным законом, идеи которого заимствовали многие страны в своей конституционной практике. Конечно, незыблемость конституционного строя заключается не в том, что текст Конституции должен быть неприкосновенен. Нормы Основного Закона государства могут быть изменены, но конституционные поправки должны быть "выстраданы" практикой, а не быть результатом сиюминутной политической выгоды. В отличие от текущего законодательства, конституция всегда более консервативна, но именно это дает необходимую правовую устойчивость и четкие ориентиры для развития государства и гражданского общества в настоящем и будущем. Парадокс, очевидно, заключается в том, что даже далеко не идеальная конституция, подкрепленная развитием демократических процессов, прогрессивной нормативной базой, создает своеобразную правовую среду, поглощающую ее дефекты и усиливающую ее достоинства.
В Конституции 1993 г. мы не найдем ответа, на какую социально - экономическую модель рассчитаны ее принципы и нормы: социал - демократическую, либеральную либо какие-то иные зарубежные образцы. Но в ней есть ответ, что неприемлемо, - тоталитарный режим, однопартийная система, цензура, ограничения прав и свобод человека и гражданина, игнорирование общепризнанных принципов и норм международного права. Стратегическая задача политических сил, определяющих курс государства, видимо, состоит не в том, чтобы провозгласить в очередной раз, что мы выбираем - социализм или капитализм, а в четкой программе реализации идей построения демократического, правового, социального государства, закрепленных и конкретизированных в нормах действующей Конституции.
Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда отделилась от ее создателей. Теперь даже при обострении политической обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим творением, не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский персонаж Тарас Бульба с отступником сыном: "Я тебя породил, я тебя и убью!". Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик Основного Закона России, а многие высказывания по поводу Конституции покажутся весьма наивными и несостоятельными. Уже сейчас отдельные ее положения начинают применяться не совсем так, как предполагали ее создатели. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на которые предстоит ответить законодателям.
В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему правит бал в российской действительности. Особенно тревожит положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной защиты, ответственностью за их нарушения.
А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека, его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его жизнь конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные формы собственности, обеспечивающих свободу экономической деятельности, направленных на борьбу с коррупцией и организованной преступностью, устанавливающих минимальные размеры пенсий и заработной платы и гарантирующих их получение в установленные сроки, и любых других законов. Будут ли изданы такие законы, во многом зависит от умения и желания политиков в Центре и в регионах достичь взаимопонимания, нормальных деловых отношений. Конституционное поле может взойти добрыми всходами, но, если оставить его без внимания, оно неминуемо зарастет буйными сорняками.
Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства.
Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое место в иерархии законодательных и иных нормативных актов государства и является правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство Конституции проявляется прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы и любые другие нормативные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет Конституции - не самоцель данного документа, он обеспечивает единообразное применение Закона, является главным критерием при разрешении дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, различных правовых актов субъектов Федерации (включая их конституции и уставы).
Конституционные поправки: предложения и перспективы. Текст Конституции требует глубокого научного комментирования, а отдельные ее положения - официального толкования. Как известно, право официального толкования принадлежит в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституционному Суду Российской Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции и внесения в нее поправок весьма сложна.
Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих друг другу. Теперь для принятия поправок к гл. 3 - 8 действующей Конституции требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.
С учетом сказанного вполне объяснимо, что за прошедшие два года, несмотря на достаточно жесткую критику Конституции, содержание ее оставалось неизменным. Первые, достаточно энергичные шаги Государственной Думы и других участников законодательной инициативы по внесению конституционных поправок не встретили поддержки у членов Совета Федерации, а без этого невозможно дальнейшее прохождение поправок в рамках конституционной процедуры. Вместе с тем их анализ представляет интерес для читателей, поскольку они в известной мере предопределяют развитие конституционный реформы.
Содержание поправок, предлагаемых различными участниками законодательного процесса, в основном касается ст. 83, 90, 100 - 105 Конституции. Наибольшая часть их затрагивает прерогативы Президента, расширяет контрольные функции палат Федерального Собрания. Некоторые поправки увеличивают процедурные сроки прохождения законов после их принятия Государственной Думой. Можно выделить несколько позиций, по которым группируются предложения комитетов палат и других участников законодательной инициативы.
1. Суть поправки к ст. 83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента в ведение Государственной Думы либо Совета Федерации. На наш взгляд, представляется предпочтительным и логичным, чтобы этот документ утверждал Верховный Главнокомандующий, которым является Президент Российской Федерации. По своему содержанию военная доктрина - это своего рода программа, система концептуальных взглядов, а не законодательный акт, содержащий нормативные предписания. Кроме того, вряд ли целесообразно создание такого положения, при котором один субъект утверждает эту доктрину, а другой несет ответственность за ее реализацию.
2. Предложения о поправках к ст. 83 и 103 Конституции направлены на расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только Председателя федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки. Ряд субъектов законодательной инициативы предлагают включить в этот перечень еще и министров экономики, финансов, Председателя Государственного комитета по управлению имуществом и предоставить Государственной Думе право решать вопрос о доверии министрам, назначенным с ее согласия.
Принятие данных поправок, по мнению сторонников действующей системы разделения властей, представляет собой существенное ограничение полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и, с другой стороны, придает Государственной Думе - законодательному органу - не свойственные ей полномочия по назначению членов Правительства. Логика этих суждений представляется далеко не безупречной, ведь даже в типично президентской республике - США назначение многих должностных лиц исполнительной власти производится Президентом "по совету и с согласия Сената" (ст. 11 Конституции США) <*>.
--------------------------------
<*> Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 37.

3. Предложения об уточнении ст. 100 Конституции касаются предоставления права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению палат. Принцип раздельного заседания палат исходит из различий правовой природы и функций каждой из палат. Как известно, Государственная Дума представляет интересы избирателей в целом, а Совет Федерации - интересы населения субъектов Федерации, что гарантирует невозможность принятия законодательных решений, ущемляющих права регионов России. Раздельное заседание палат призвано не допустить давления депутатов одной палаты на депутатов другой. Это - общее правило. Однако совместные заседания палат, как представляется, могут проводиться в случаях, прямо не указанных в Конституции. Такие основания могли бы определяться регламентами палат без ущерба для Конституции, поскольку они затрагивают вопросы внутренней жизни парламента.
4. Поправки к ст. 101, 102, 103 Конституции, предлагаемые Государственной Думой, предусматривают закрепление за палатами Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Явка в такие комиссии и представление им документов обязательны. При оценке актуальности этой поправки следует выяснить, содержит ли Конституция ограничения для следственных комиссий парламента, требуется ли такая поправка по существу и с юридической точки зрения.
Контрольные полномочия парламента, по мнению многих юристов, в действующей Конституции по сравнению с прежней сильно ослаблены. В актуальности усиления парламентского контроля, особенно в отношении исполнительной власти, есть свои резоны и практическая необходимость, однако его рамки должны быть четко зафиксированы федеральным законом. Нельзя исключить, что в условиях переходного периода и при отсутствии специального закона такой контроль может привести к неоправданному расширению "следственных" функций палат Федерального Собрания в ущерб законодательному процессу, а также к "сведению счетов" победителей с побежденными после очередных парламентских и президентских выборов. Надо учитывать непредсказуемость каждого нового состава парламента в своих решениях и в отношении оппонентов. Для российских условий не менее важно укрепить независимость судов и прокуратуры, призванных проводить следствие и вершить правосудие.
Заметим, что упомянутая поправка, устанавливая принцип парламентского контроля, не содержат конкретного механизма его осуществления, а также санкций, применение которых является необходимой частью эффективного контроля.
Кроме того, необходима ли в принципе такая поправка? Так, в Конституции США (как и в российской) нет упоминаний о следственных комиссиях законодательного органа. Однако такая форма контроля парламента за деятельностью исполнительной власти никогда не отрицалась в американской конституционной практике. Напротив, осуществление таких действий рассматривалось как обязанность представительного органа, прямо вытекающая из принципа разделения властей. Между тем в дискуссиях на эту тему в России парламентский контроль расценивается преимущественно как попытка свести на нет принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции. По-видимому, многие из проблем парламентского контроля могли бы быть решены через толкования Конституционного Суда или путем принятия федеральных законов, содержащих нормы о таком контроле в отдельных сферах деятельности исполнительной власти, что, кстати, и делается на практике.
5. Поправки к ст. 109 и 125 Конституции предполагают возложение на Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае использования Президентом полномочий, закрепленных в ст. 111 и 117 Конституции (при выражении недоверия Правительству), и расширение, таким образом, полномочий Конституционного Суда. Положения ст. 111 и 117 Конституции содержат исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В этих случаях Конституционный Суд будет поставлен перед необходимостью констатации свершившегося факта вместо толкования ее статей. Нельзя также не видеть опасности вовлечения этой судебной инстанции в политическую деятельность, если вспомнить события, связанные с конституционным кризисом в России (1992 - 1993 гг.). Видимо, развязку проблемы отношений парламента с Правительством надо искать в более оптимальном варианте разделения властей, реальной ответственности Правительства перед Федеральным Собранием.
6. Поправка к ст. 104 Конституции предполагает установление месячного срока для представления Правительством заключений по законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции (затрагивающим федеральный бюджет). Поднятая данной поправкой проблема может быть урегулирована, на наш взгляд, более простым способом, например, включением соответствующей правовой нормы в федеральный закон о Правительстве Российской Федерации, который Государственная Дума намерена рассмотреть в 1996 г.
7. Поправка к ст. 105 Конституции касается увеличения срока, в течение которого принятый Государственной Думой федеральный закон должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации, с пяти до десяти дней (ч. 3 ст. 105), а также увеличения срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати до тридцати дней (ч. 4 ст. 105). Представляется, что механическое увеличение сроков неизбежно приведет к затягиванию законодательного процесса. В особенности это касается срока передачи на рассмотрение Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, который можно считать вполне достаточным для технической подготовки необходимых документов. В то же время полезно дополнить Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации специальными нормами, обеспечивающими соблюдение процедурных сроков. В частности, должно быть правилом без исключений вынесение на третье чтение только полностью подготовленного (в том числе и в юридико - техническом отношении) законопроекта. На наш взгляд, нуждаются также в четкой регламентации отношения между палатами на стадии обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Было бы полезно установить в Регламенте Государственной Думы, что замечания членов Совета Федерации должны быть предметом специального рассмотрения в этой палате на всех стадиях прохождения законопроекта.
Таким образом, анализ указанных поправок показывает, что некоторые из них носят характер уточнения действующих норм Конституции, устраняют отдельные противоречия в них и могут быть, при достижении согласия в палатах парламента и в субъектах Федерации, внесены в Основной Закон России.
Ряд рассматриваемых проблем могли бы быть решены путем толкования отдельных положений Конституции Конституционным Судом.
В 1995 г. Конституционный Суд рассмотрел только по запросам Совета Федерации и Государственной Думы дела о толковании положений восьми статей Конституции - ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 4 и 5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 (ч. 2) и 136. Своевременность и актуальность толкований Конституционного Суда по достаточно спорным положениям Конституции дают возможность разрешить проблему коллизий и неопределенности ее отдельных норм, ориентировать государственные органы на правовые пути разрешения разногласий в понимании закона.
Многие из поправок, затрагивающих доктрину разделения властей, основы конституционного строя, пока носят характер научных предложений и вряд ли в ближайшее время могут быть практически реализуемы.
Как отмечалось выше, большинство поправок, предлагаемых Государственной Думой, были на первом этапе (1995 г.) отвергнуты Советом Федерации. У этой палаты свой подход к их содержанию и назначению. Каждое предложение об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение контрольных функций Федерального Собрания, члены Совета Федерации вместе с тем считают, что они должны касаться прежде всего их палаты. Так, если Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства, кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров (речь идет о так называемых "силовых" министрах) целесообразно закрепить за верхней палатой по аналогии с Сенатом США.
В связи с отклонением Советом Федерации упомянутых поправок Государственная Дума приняла, на наш взгляд, разумное и дальновидное Постановление от 12 июля 1995 г. N 958-1 ГД "О дальнейшей работе над поправками к Конституции Российской Федерации" <*>. Подтвердив свою озабоченность отсутствием действенных конституционно - правовых механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума направила поправки к ст. 83, 101, 102, 103 и 117 Конституции в законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего мнения. Вместе с тем созданная для дальнейшей работы над конституционными поправками комиссия состояла из депутатов и не включала представителей Президента и Правительства. При формировании нового состава этой комиссии следовало бы расширить ее состав за счет привлечения представителей других ветвей власти и высококвалифицированных экспертов. При отсутствии согласованных подходов к поправкам со стороны всех различных ветвей власти трудно ожидать продвижения на этом пути. По-видимому, дальнейшую работу над поправками надо продолжать в направлении согласования интересов всех ветвей власти.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2880.

В ближайшие годы для России гораздо актуальнее проблема неукоснительного соблюдения Конституции, духа и буквы каждого ее положения. Это стратегическая задача. Следует также ускорить принятие федеральных законов (включая федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании), которые направлены на развитие и конкретизацию положений Конституции, что позволит избежать многих правовых коллизий и произвольного толкования отдельных ее статей.

* * *

Самым важным за истекшие два года следует считать то, что подавляющее большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно, попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения и ответственности всех государственных правотворческих органов. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно и сопровождается ожесточенными спорами.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что идеи, заложенные в Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.

Москва, март 1996 г.
Л.А.ОКУНЬКОВ,
директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации





КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

ПРЕАМБУЛА <*>

--------------------------------
<*> В тексте Конституции преамбула не озаглавлена.

Мы, многонациональный народ Российской Федерации,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Комментарий к преамбуле

Конституцию открывает преамбула, т.е. вводная часть, предшествующая тексту глав Конституции. Преамбула не содержит правовых норм, однако она имеет существенное значение для понимания смысла как Конституции в целом, так и ее отдельных статей, поскольку именно во вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию Конституции и как бы предопределившие ее содержание.
Преамбула констатирует прежде всего, что данная Конституция принята многонациональным народом Российской Федерации, соединенным общей судьбой на своей земле, подчеркивает особое значение этого акта для дальнейшего развития государства и общества.
В преамбуле Конституции называются шесть основополагающих целей, реализация которых является главной задачей государства. Они отражают суть всей конституционной реформы в России. Это:
утверждение прав и свобод человека,
утверждение гражданского мира и согласия в Российской Федерации,
сохранение исторически сложившегося государственного единства,
возрождение суверенной государственности России,
утверждение незыблемости демократических основ Российского государства,
обеспечение благополучия и процветания России.
Эти цели лежат в основе всех конституционных норм, пронизывают все содержание Конституции. Так, утверждению прав и свобод человека посвящены целиком гл. 2 (ст. 17 - 64) и ряд положений в других главах (например, ст. 2, 6, 7 и др.). Включение этих статей в текст Конституции позволяет утверждать, что в развитии прав и свобод человека и гражданина наша Конституция вышла на уровень стандартов, принятых в мировом сообществе.
Возрождение российской государственности раскрывается в гл. 1 "Основы конституционного строя", в гл. 3 - 8, посвященных построению новых институтов власти и федеративному устройству России. Именно Конституция 1993 г. утвердила действительное равноправие всех субъектов Российской Федерации и провозгласила в качестве одного из важнейших принципов нашего государственного устройства наряду с разделением властей согласованность функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти.
Для развития Российского государства исключительно важны положения преамбулы о сохранении исторически сложившегося государственного единства, установлении гражданского мира и согласия: слишком долго нашу единую Родину разрывали, да, к сожалению, и сегодня мешают ее свободному развитию всякого рода конфликты, как социальные, так и национальные. Это - стержневая идея российской Конституции. Об актуальности достижения политической стабильности в обществе свидетельствует Договор об общественном согласии, подписанный весной 1994 г. руководителями государственных органов власти России и субъектов Федерации, политическими партиями и общественными движениями.
В Отечестве нашем сильны исторически сложившиеся традиции верности народа Российскому государству, которое выдержало немало суровых испытаний. Это не только имевшие в прошлом место нарушения прав и свобод человека и отступления от принципов демократии, но прежде всего героическая защита нашей Родины от ее многочисленных врагов, приходивших к нам с мечом в руках и посягавших на само существование нашей Отчизны, сильной преданностью к ней всех граждан независимо от их национальности. Именно поэтому в преамбуле выражена мысль о признательности к памяти наших предков, передавших потомкам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
Но Конституция не только чтит память о прошлом, а прежде всего утверждает общепризнанные и особенно важные для нашей многонациональной страны принципы равноправия и самоопределения народов, объединившихся на общей земле и сохраняющих единое государство. Новая Конституция - это и возрождение подлинной суверенной государственности России, которую она обрела только с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о независимости.
И как подлинно суверенное государство Россия самостоятельно приняла свою Конституцию на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции референдумом является существенной гарантией устойчивости нашего основополагающего Закона.
В преамбуле обращается внимание на то, что Конституция подтверждает незыблемость демократической основы Российской Федерации, фиксируется, что она принята с целью обеспечить благополучие и процветание страны, исходя при этом из нашей общей ответственности за свою Родину не только перед нынешним, но и будущими поколениями.
Еще одно очень важное положение преамбулы. Принимая свою Конституцию, многонациональный российский народ и Российское государство сознают себя частью мирового сообщества. А это означает, что Российская Федерация принимает на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, налаживать сотрудничество с другими государствами, что является важным условием демократического и мирного развития не только России и ее народа, но и народов и государств всего мира.
Сравнительный анализ отечественных и зарубежных конституций показывает, что главным в содержании их преамбул, несмотря на многообразие изложенных в них целей и задач, является утверждение государственности и народовластия, признание приоритета прав человека и гражданина. Поскольку эти цели пронизывают все конституционные положения, то в основных законах ряда государств вводная часть вообще отсутствует, т.е. преамбула не является обязательным элементом закона.
В последние десятилетия можно отметить тенденцию к включению в конституции развернутых преамбул. Нередко во вводной части выражаются политические цели и стремления ее создателей. Такие цели, к примеру, легко просматривались в формуле преамбулы Основного Закона ФРГ 1949 г., где говорилось, что германский народ призывается путем свободного самоопределения осуществить до конца единство и свободу Германии. С достижением цели объединения Германии данная формулировка, естественно, изменена. В соответствии с Договором об объединении от 31 августа 1991 года в преамбуле говорится, что немцы достигли единства и свободы Германии и тем самым настоящий Основной Закон действует для всего немецкого народа.
Конституции большинства государств, образованных на территориях бывших союзных республик, в качестве главных целей и исходных позиций выдвигают прежде всего идеи национального возрождения и институты демократии, например:
- право на самоопределение, приверженность общечеловеческим ценностям, стремление утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить незыблемые устои народовластия и правового государства (Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года);
- незыблемость казахской государственности, создание демократического общества и правового государства, приоритет прав и свобод человека, желание обеспечить гражданский мир и межнациональное согласие, достойную жизнь для себя и потомков (Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года).
Особенно сильно национальные черты новой государственности выражены в преамбулах основных законов прибалтийских государств. Так, в Конституции Эстонии от 28 июня 1992 года указывается, в частности, на непреходящее право государственного самоопределения народа Эстонии, обеспечение сохранности эстонской нации и культуры на века. Главная мысль преамбулы Конституции Литовской Республики от 6 ноября 1992 г. сосредоточена на обосновании исторических корней Литовского государства, его правового фундамента на Литовских Статутах и конституциях Литовской Республики, сохранении своего духа, родного языка, письменности и обычаев.
Вместе с тем приходится признать, что высокие задачи, излагаемые в преамбулах конституций и их содержании, не всегда в полной мере реализуются в законах, принимаемых на основе этих конституций. Это, в частности, относится к Закону о гражданстве, принятому в июне 1994 г. в Латвии. Этот Закон грубо нарушает права лиц, не принадлежащих к коренной национальности.
Отмеченные примеры иллюстрируют не только различные подходы к формулированию и реализации основных целей в разных конституциях, но и важность вводной части для правильной оценки содержания самого Основного Закона. В этой связи приобретают особое значение основные цели развития Российского государства, выраженные в тексте преамбулы его Конституции: утверждение прав и свобод человека, необходимость гражданского мира и согласия, сохранение государственного единства, обеспечение благополучия и процветания России как демократического государства. Отражено в Конституции и осознание того факта, что Российская Федерация является частью мирового сообщества.

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ

Глава 1. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Глава закрепляет исходные принципы конституционного регулирования основополагающих сфер жизни и деятельности современной России: определяет сущность Российского государства, правовое положение личности, принципы экономических отношений, пользования землей и другими народными ресурсами, основы политической системы общества, взаимоотношений государства и религиозных объединений.
Характерная особенность основ конституционного строя состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации. Это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, которые направлены на дальнейшее развитие, конкретизацию основ конституционного строя. В них, в частности, устанавливается компетенция органов государственной власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных общих нормативно - правовых и индивидуальных решений, формулируются права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляются юридические и иные гарантии реализации основ конституционного строя.
В то же время ни одна действующая норма права, независимо от того, где она закреплена - в Конституции, законах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства, не может противоречить основам конституционного строя. В случаях несоответствия каких-либо норм основам такие нормы признаются неконституционными и утрачивают силу. Равным образом не могут противоречить основам конституционного строя действия и решения должностных лиц, государственных органов, граждан и их объединений.
Поэтому крайне важно основательно разобраться в положениях первой главы. Во-первых, знание основ конституционного строя в значительной степени облегчит понимание остальных положений Конституции. Во-вторых, гражданин получает надежные критерии, благодаря которым он сможет давать верную оценку вновь принимаемым законам, иным нормативно - правовым актам, действиям должностных лиц, отличить произвол от правовых мер, проводимых в рамках Конституции и законности. В-третьих, и это самое главное, в тех случаях, когда в действующих законах и иных нормативно - правовых актах отсутствуют необходимые нормы или они противоречат Конституции, гражданин вправе реализовывать свои права, руководствуясь нормами Конституции, и в первую очередь положениями, устанавливающими основы конституционного строя, ибо принцип прямого действия Конституции непосредственно закреплен ст. 15.
Изучение основ конституционного строя целесообразно начинать с уяснения содержания отдельных статей этой главы. Затем следует выявить связи и зависимости, в которых находятся эти статьи, ибо каждая норма, каждый принцип, регулирующие основы конституционного строя, органически связаны друг с другом.
При анализе конституционных норм и их связей важно выяснить и установить прежде всего связи трех групп норм: 1) регламентирующих деятельность государства и его органов; 2) определяющих правовое положение личности в Российской Федерации; 3) закрепляющих юридическую силу Конституции и порядок ее изменения.
Главное внимание в главе уделяется принципам организации и деятельности государства, что объясняется его значимостью в современном обществе, а также необходимостью защиты личности, гражданского общества, их частных интересов от необоснованного вмешательства государственных органов и должностных лиц.
Основы конституционного строя закрепляют форму Российской Федерации как государства (ст. 1), устанавливают источник государственной власти и способы осуществления народовластия (ст. 3), определяют пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации (ст. 4). Формулируются также принципы федеративного устройства России (ст. 5), закрепляется принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ст. 11). Особо выделяется ст. 7, согласно которой социальная политика государства возводится в ранг конституционной основы, гарантирующей обеспечение достойной жизни и свободного развития каждого россиянина независимо от его рода занятий и деятельности.
В числе реформ системы органов государственной власти, закрепленных в этой главе, наибольшее значение имеют:
а) упразднение Советов народных депутатов как органов советского социалистического государства. В настоящее время действуют законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание - двухпалатный парламент, работающий на профессиональной основе, и система представительных органов субъектов Федерации, определяемых каждым субъектом самостоятельно (см. ст. 77 Конституции);
б) установление реального равноправия всех субъектов Федерации.
Процессы реформирования государственной сферы последовательно распространяются и на сферу взаимоотношений государства и личности, государства и гражданина. При этом личность получает надежную конституционную защиту от любых посягательств на права человека и гражданина, признаваемые международными нормами (ст. ст. 2 и 6).
Примечательно, что в соотношении "государство - человек" принципиально поменялись акценты. Если в условиях советского общества личность обязывалась согласовывать свои интересы прежде всего с интересами государства, то в действующей Конституции устанавливается иной принцип. Признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека становятся конституционной обязанностью государства. Следовательно, в любых ситуациях государство не может посягать на права и свободы личности, приносить их в жертву своим или иным эгоистичным интересам. Права и свободы могут быть ограничены в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 23, 55, 56 Конституции).
Следует обратить внимание и на тот факт, что приоритет прав личности не ограничивается только политической сферой. Основы конституционного строя отдают предпочтение правам личности и в экономической сфере. С личности сняты многие ограничения, которые низводили ее экономический интерес до заработной платы, как правило, на государственном предприятии или в государственном учреждении, организации.
Согласно действующей Конституции частная собственность признается и защищается в той же мере и теми же средствами, что и государственная собственность. Гражданин может иметь в частной собственности заводы, фабрики, банки, станки и иное оборудование, транспортные средства, а также стать землевладельцем. Запрещаются любые формы государственного вмешательства в интересы собственников, создание каких-либо искусственных препятствий для осуществления собственником правомочий владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Конституция допускает лишь добросовестную конкуренцию и гарантирует свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации (см. ст. 8).
Государство утрачивает свое безраздельное господство и в политической системе общества. Основы конституционного строя закрепляют в Российской Федерации идеологическое и политическое многообразие, в том числе многопартийность. Каждой партии предоставляется возможность беспрепятственно действовать, разрабатывать собственную идеологию, завоевывать симпатии и поддержку у населения, рекрутировать членов в свои ряды. В то же время государство обязуется соблюдать по отношению к партиям, их деятельности нейтралитет: оно не может провозглашать какую-либо одну партию в качестве ведущей, основной силы политической системы общества, создавать какие-либо льготы и преимущества для деятельности одних партий перед другими.
Чтобы придать реформам основ конституционного строя необратимый характер и полностью исключить возможность отказа от реформ с помощью текущего законодательства или иным способом, в главе закрепляются верховенство Конституции в системе нормативно - правовых актов и особый порядок внесения изменений и дополнений в положения этой главы. С учетом значимости основ конституционного строя они могут быть отменены, изменены или дополнены в том же порядке, в каком была принята Конституция, - самим народом в ходе референдума либо Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции).
Анализируя конституционные основы, можно получить исчерпывающие ответы на вопрос о том, от какого прошлого Конституция отказывается и что она провозглашает взамен. Понятно, что социализм и коммунизм как цель, пропагандируемая на протяжении предыдущих десятилетий, а также соответствующий механизм государства, формы и методы его экономической и политической деятельности в действующей Конституции отсутствуют.
Конституция закрепляет экономический строй российского общества, способы производства, обмена и распределения материальных благ. И если в период принятия Конституции видные экономисты и политики обозначали экономическое будущее России термином "рыночные отношения", то проведенные за последнее время экономические реформы определили сущность нового экономического строя. Конституционные положения о свободе экономической деятельности, о равенстве частной и государственной форм собственности, о праве каждого заниматься предпринимательской деятельностью - все это краеугольные камни экономических отношений, основанных на свободе частной собственности.
Нельзя развивать рыночные отношения в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, признавая государство и органы местного самоуправления единственными хозяевами земли. В ч. 2 ст. 9 содержится положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности.
Сообразно экономической основе Российской Федерации, ориентированной на рыночные отношения, достраивается и совершенствуется Российское государство, его органы.
Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ. На первый взгляд положение лишь редакционно отличается от соответствующей записи в ч. 2 ст. 68 Конституции 1978 г., утверждавшей, что носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Однако названные положения качественно различны по организационно - правовым формам, в которых народ может осуществлять свое полновластие.
Во-первых, Конституция не содержит специальных норм, закрепляющих порядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава, посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации, хотя она имелась в прежней Конституции. О референдуме из Конституции можно узнать, что он назначается Президентом Российской Федерации, однако не определены ни круг вопросов, по которым можно проводить референдум, ни количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по вопросу, вынесенному на референдум.
Во-вторых, конституционное умолчание относительно вопросов народовластия позволило изъять из государственно - правовой практики такие формы участия народа в управлении делами государства, как регулярные отчеты депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей. Конституция также не содержит права населения вносить проекты федеральных законов через федеральные общественные организации и политические партии. Население ограничено в возможностях действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", принятого Государственной Думой 7 июля 1995 г. <*>, на референдум не могут выноситься, в частности, вопросы досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента и Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921.

В-третьих, в два раза повышена квота голосов, необходимая для постановки перед Президентом Российской Федерации вопроса о проведении референдума. Если по отмененному закону о референдуме Российской Федерации для такой акции было достаточно 1 млн. подписей граждан, то по действующему Федеральному конституционному закону (ст. 8) требуется не менее 2 млн. голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них.

Статья 1

1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Комментарий к статье 1

Статья имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим политической, экономической и иных свобод личности в обществе. Однако понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкие представления о том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет свою власть в настоящее время.
В самом общем понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает, в частности, представительные (законодательные) органы власти; главу государства; правительство, министерства и иные органы исполнительной власти; правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию (милицию); пенитенциарные учреждения.
Государственные органы находятся между собой в той или иной взаимосвязи, определенным образом организованы в единое целое. Эти способы организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризует способы образования высших органов государственной власти, порядок распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного территориального устройства: унитарная и федеративная. В унитарных (единых) государствах, к числу которых относятся, например, Франция, Швеция, Финляндия, центральные органы государственной власти определяют полномочия органов власти на местах. В федеративных государствах (США, Германия) субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены центральной властью в одностороннем порядке.
Система способов осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др.
В противоположность демократии авторитарные режимы - деспотия, фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее.
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России, согласно Конституции, имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избрании главы государства - Президента Российской Федерации (подробнее см. ст. ст. 81, 96 Конституции).
2. Российское государство представляет собой федерацию, объединяющую 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область, 10 автономных округов. Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно - правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно - правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.
В условиях России, представляющей многонациональное государство, федеративная форма государственного устройства является наиболее плодотворной, ибо только Федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой республики и других субъектов Федерации.
3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляется возможность участвовать в делах государства и формировании его органов, а также предоставляются иные политические права (подробнее см. гл. 2 Конституции). В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.
Закрепленные Конституцией формы государственной власти отражают опыт государственного строительства зарубежных стран, создают необходимые условия для реализации зафиксированных в Конституции политических, экономических и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти создает устойчивый характер для демократических преобразований в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение тоталитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых буржуазных государств содержат подобные положения, хотя идея связанности государства правом, законом в настоящее время получает всеобщее признание.
Родоначальником доктрины правового государства признается И. Кант, однако ее отдельные положения разрабатывались еще античными мыслителями (Аристотелем, Цицероном), а также другими известными философами (Спинозой, Монтескье, Руссо, Гегелем). В доктрине воплощался идеал политико - правового устройства общества, способного воплотить подлинное народовластие, утвердить в обществе гуманистические начала и обеспечить реальность прав и свобод личности. Правовое государство противопоставлялось полицейскому государству, в котором процветали бюрократизм, пренебрежение правами и свободами человека, полицейская слежка и произвол.
В современной политико - правовой доктрине правовым государством признается демократическое государство, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека.
Верховенство закона как необходимый принцип правового государства означает не только признание за Конституцией и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону. В своей многогранной деятельности государство действует не по собственному усмотрению или по произволу, а в строго определенных рамках, установленных Конституцией и иными основополагающими нормативно - правовыми актами. Сказанное в полной мере относится и к законотворчеству. Законодательный процесс, как и любая иная деятельность государства, детально регламентируется специальным законом. Его соблюдение является необходимым условием признания каждого вновь принимаемого закона в качестве регулятора общественных отношений.
Другим непременным признаком правового государства является последовательное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Все три ветви власти действуют самостоятельно и независимо друг от друга таким образом, чтобы не позволять ни одной из них доминировать над другими либо сосредоточить власть в руках одного должностного лица (см. комментарий к ст. 10).
В правовом государстве признаются и гарантируются права и свободы человека, закрепленные общепризнанными нормами международного права, а также законами и иными нормативно - правовыми актами. Это свободы в сфере экономики, политики, культуры, науки, искусства, право на жизнь, достоинство личности, личную неприкосновенность и др. (см. комментарий к гл. 2). В конечном счете каждый член общества обладает равными правами и свободами независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и принадлежности к общественным объединениям и политическим партиям и других обстоятельств. При этом государство охраняет и защищает права личности, равно как и личность не нарушает действующих в обществе законов и не посягает на права и свободы других лиц.
Названные принципы последовательно закреплены в Конституции. Однако они являются скорее задачей, которую предстоит решить в ходе реформирования России, нежели свершившимся фактом.
В ежегодном Послании Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент Российской Федерации отметил, что в 1994 г. "Россия продолжала жить в разреженном правовом пространстве. Число законов, в которых нуждается страна, многократно превышает количество принятых. Законодательный процесс нередко подменяется политической борьбой. Не сложились новые правовые обычаи, низка правовая культура. Важно сознавать, что уважение к праву в обществе укоренится только тогда, когда право будет уважаться властью. Судебная система еще не стала равноправной ветвью власти, по - настоящему независимой и авторитетной... почти не реализуется принцип прямого действия Конституции" <*>. В следующем ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию содержится уже более оптимистический вывод о том, что новое здание российской государственности в основном уже построено <**>.
--------------------------------
<*> РГ. 1995. 17 февр.
<**> РГ. 1996. 27 февр.

Чтобы оперативно и целенаправленно осуществить действенные меры по преодолению отмеченных недостатков политико - правовой сферы и заложить реальные основы правового государства, Указом Президента РФ от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" <*> было признано необходимым силами научных и практических работников разработать концепцию правовой реформы в Российской Федерации, ибо процесс построения правового государства не менее сложен и труден, чем проведение экономических реформ, и успешно завершить его можно лишь на строго научной основе, с учетом конкретно - исторических условий и социально - правовых закономерностей. Словом, правовое государство может стать реальностью в той мере, в какой общество, государство и каждый гражданин будут способны покончить с остатками правового нигилизма, грубейшего нарушения прав и свобод человека, а также создать эффективно действующее законодательство и систему органов исполнительной власти, способную обеспечить реальное действие законов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2642.

Положение ч. 2 ст. 1 о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия" следует понимать в том смысле, что оба понятия являются синонимами, обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться в равной мере как в официальных документах, так и в любых других текстах, хотя на практике в официальных документах чаще всего используется наименование "Российская Федерация".

Статья 2

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Комментарий к статье 2

Статья формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. В Конституции понятие "высшая ценность" отнесено к человеку, его правам и свободам. Характерно, что в таких терминах не определяется никакой другой правовой институт, входящий в понятие основ конституционного строя.
Конституционным провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества, таких общепризнанных актов международного права, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <*> С вступлением России в Совет Европы обрела значение Европейская конвенция "О защите прав человека и основных свобод" от 4 ноября 1950 г. <**>
--------------------------------
<*> Международная защита прав и свобод человека. М., 1990. С. 14 - 57.
<**> Права и свободы личности. Вып. 11. М., 1995. С. 86 - 129.

Указанные международные акты и ст. 2 Конституции исходят из понимания того, что права и свободы человека возникают и существуют не по соизволению государства. Основой прав и свобод является человеческое достоинство. Согласно преамбулам Всеобщей декларации прав человека и Пактов о правах человека признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
В статье формулируется правовой принцип в наиболее общем виде. Конкретный перечень прав и свобод излагается в ст. ст. 6, 7, 13, 15 гл. 1 и в гл. 2 Конституции. В ст. 2 впервые провозглашается обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права человека. Признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по созданию условий для их реализации.
Провозглашение защиты прав и свобод человека и гражданина означает также государственную обязанность создать специальные учреждения по охране прав и свобод. Это суды, органы охраны общественного правопорядка, прокуратуры, а также институт Уполномоченного по правам человека. Обязанность государства конкретизировать посредством законов права и свободы человека и гражданина и защищать их предусмотрена во всех главах Конституции.
В системе правосудия фундаментальной гарантией обеспечения прав человека является деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, эффективно отстаивающего с момента своего существования права человека и гражданина. Действующие акты в сфере гражданского, пенсионного, уголовного и других отраслей законодательства подвергаются Конституционным Судом Российской Федерации интенсивной ревизии с целью прекращения действия юридических норм, нарушающих Конституцию Российской Федерации.
Расширяется сфера презумпций и принципов в области прав человека: непосредственное, прямое действие норм Конституции и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, презумпция невиновности, признание возмещения морального вреда, запрет издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, и ряд других.
Таким образом, ст. 2 Конституции обеспечивает свободу человеческой личности, демократизм и жизнеспособность государства и общества.

Статья 3

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Комментарий к статье 3

В статье раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является исходным для закрепления демократической природы Российской Федерации. Признание народа единственным источником власти и носителем суверенитета является отличительным свойством демократических государств с республиканской формой правления.
Одновременно в ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно заключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией и федеральными законами. Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального народа Российской Федерации, противоречит Конституции.
В ч. 2 статьи определяются две основные формы народовластия в Российской Федерации: непосредственное (прямое) осуществление власти народом и осуществление власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия. В то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
В ч. 3 ст. 3 Конституции референдум и свободные выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа. Тем самым устанавливается наивысший авторитет решений, принятых на референдуме, и результатов свободных выборов. В то же время народовластие наиболее эффективно осуществляется в результате достижения оптимального баланса различных форм народовластия. Так, в соответствии с мировым опытом по определенным вопросам (налоги, бюджет, регулирование прав человека и т.п.) считается нецелесообразным проводить референдумы, эти вопросы решаются органами государственной власти. Однако в определенных ситуациях только проведение референдума может решить политически значимые, в том числе и конституционные, проблемы.
Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <*> на референдум не могут выноситься вопросы:
--------------------------------

стр. 1
(общее количество: 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>