<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921; РГ. 1995. 19 окт.

1) изменения статуса субъектов Российской Федерации;
2) досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо отсрочки таких выборов (формирования);
3) принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
4) введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
5) принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
6) амнистии и помилования.
Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Действие конституционной нормы о референдуме как высшем выражении власти народа нельзя отрывать от содержания норм других статей Конституции. В частности, в ч. 2 ст. 66 Конституции определяется, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это прямое конституционное предписание. Отсылка к ч. 3 ст. 3 Конституции для использования процедуры принятия устава на референдуме явилась бы некорректной, так как в данном случае сама Конституция предписывает принятие устава представительным органом, а не вынесение его на референдум.
В соответствии со ст. 84 Конституции порядок проведения референдумов Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его проведению, правила голосования на референдуме и определения его результатов. Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации подчиняется нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции).
Законодательство субъекта Российской Федерации о референдуме может включать в себя два акта: о референдуме субъекта Российской Федерации и о местном референдуме либо эти две разновидности референдумов могут регулироваться единым нормативным актом: о референдумах в субъекте Российской Федерации.
Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов - исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.
Путем выборов формируются представительные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, представительные органы местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом избирается Президент Российской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав исполнительной власти субъектов Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).
В отличие от прежней Конституции Российской Федерации новая Конституция не содержит специальной главы об избирательной системе. В действующей Конституции принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только применительно к выборам Президента Российской Федерации (ст. 81).
В то же время есть все основания полагать, что эти принципы в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Это вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека (п. 3 ст. 21) гласит: "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 25) провозглашает для каждого гражданина право "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей". Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Федерации, местных), установлена Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <*>. В ст. 3 указанного Закона определено, что гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление <**>. Аналогичная норма содержится и в ст. 1 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3406; РГ. 1994. 10 дек.
<**> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". М., 1995. С. 15 - 26.
<***> См.: Васильев В.И., Постников А.Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. М., 1995. С. 1 - 2.

В ст. 3 Конституции также устанавливается противоправность действий, посягающих на народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность. В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются - это задача федерального закона. Наиболее серьезной формой ответственности за захват власти является уголовная ответственность. Составы соответствующих преступлений и меры уголовной ответственности устанавливаются уголовным законодательством.

Статья 4

1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Комментарий к статье 4

Суверенитет означает верховенство власти. Это такое свойство (а точнее, "состояние") власти, которое обеспечивает государству возможность свободно, самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внутреннюю политику. Суверенитет предполагает независимость государства во внешнеполитической сфере (в области международных отношений) и верховенство, непререкаемость его решений в делах внутренних.
Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (см. комментарий к ст. 67).
Часть 2 ст. 4 Конституции закрепляет один из важнейших принципов федеративного правового государства, прямо вытекающий из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России. При этом понятие "федеральные законы" в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно четко.
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (см. комментарии к ст. ст. 72 и 76 Конституции). Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция или соответствующий федеральный закон. Акты, противоречащие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Как следует из смысла данной статьи Конституции, это правило действует на всей территории Российской Федерации.
Целостность и неприкосновенность территории являются одним из основных элементов безопасности государства, а их защита и обеспечение - одной из важнейших функций государства.
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества и партнерства, важные шаги, предпринятые для обеспечения в мире ядерного разоружения, другие активные действия в пользу мира и безопасности свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации. Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного нападения на Российскую Федерацию, Россия будет вынуждена поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения целостности и неприкосновенности своей территории.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами и средствами: Вооруженными Силами, которые, согласно приоритетам военной политики России, должны быть предназначены исключительно для защиты независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки; пограничными, железнодорожными и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими долгосрочными и краткосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
О важности территориальной целостности Российского государства говорит сам факт помещения данного конституционного положения в гл. 1 Конституции.

Статья 5

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Комментарий к статье 5

В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.
Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.
Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых веществ и наркотических средств и др. (см. комментарий к ст. 71).
Масштабы нашей страны и разнообразие условий в ней столь велики, что управление ею только из единого центра не представляется возможным. Она занимает более 17 млн. кв. км, расположена в нескольких природных зонах с различными климатическими условиями. На ее территории проживает более 140 национальностей и народностей, находится более тысячи городов и несколько тысяч поселков. Поэтому важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.
Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.
Право на самоопределение оправданно, когда конкретный народ или народы подвергаются угнетению или дискриминации по национальному признаку, вследствие чего граждане не имеют возможности реализовывать свои права и пользоваться свободами, принадлежащими им в соответствии с общепризнанными нормами международного права, в том числе если нарушается право каждого гражданина участвовать в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей.
Очевидно также, что реализация права на самоопределение не должна приводить к нарушению правовых норм, соблюдение которых предусмотрено международным правом. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. <*>, указано, что при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как "санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расширению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи".
--------------------------------
<*> Международное право в документах. М., 1982. С. 4 - 12.

Все сказанное нисколько не ущемляет права народов на самоопределение. Оно признается и может быть реализовано в различных формах, например путем вхождения в состав другого государства, однако только при соблюдении условий, установленных в Декларации о принципах международного права.
Как известно, многие народы, проживающие на территории Российской Федерации, самоопределились, иногда и по своей инициативе, но всегда с согласия и при поддержке государственных органов Российской Федерации. Реализация права народов на самоопределение в составе Российской Федерации помогла становлению как самоопределившихся народов, так и Российской Федерации как суверенного государства.
Именно историческое прошлое и настоящее Российской Федерации учитывается в ст. 5 Конституции, констатирующей, что федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
Закрепленный статьей принцип равноправия народов в Российской Федерации гарантируется равноправием прав и свобод человека и правом каждого определять и указывать свою национальность (см. ст. ст. 19 и 26 Конституции). Закрепленный в ст. 5 принцип равноправия народов Российской Федерации означает также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны. Тем самым действующая Конституция положила конец претензиям руководителей отдельных субъектов Российской Федерации на их особое положение на том основании, что их название упоминает о проживающей в них так называемой "титульной" нации.

Статья 6

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Комментарий к статье 6

В статье закреплены основы гражданства Российской Федерации. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности и основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека и гражданина. С гражданством связаны самые существенные элементы правового положения личности - объем и содержание прав, свобод, обязанностей.
Действующая Конституция закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Таким законом в настоящее время является Закон РСФСР "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года с Изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года. <*>
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 6. Ст. 243; 1993. N 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. N 7. Ст. 496.
Вопросам приобретения гражданства было посвящено Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" (РГ. 1996. 28 мая).

Российское гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Это означает, что граждане пользуются равными правами независимо от того, имеют ли они гражданство по рождению или приобрели его по иным основаниям, и что граждане Российской Федерации не могут быть разделены на какие-то группы или разряды, порождающие различные права и обязанности.
В Законе "О гражданстве" подробно рассмотрены основания приобретения российского гражданства. Установлено, что гражданство Российской Федерации может, в частности, приобретаться в результате его признания по рождению, в порядке его регистрации; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по некоторым иным основаниям, предусмотренным Законом.
Надо отметить, что принадлежность лица к гражданству того или иного государства имеет существенное значение, поскольку гражданин обладает в своем государстве правами, свободами и обязанностями в полном объеме, а государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился.
В п. 2 ст. 6 Конституции подчеркивается, что каждый гражданин обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности. Следует также отметить, что граждане Российской Федерации по сравнению с другими лицами, законно находящимися на территории России, наделены правами в сфере осуществления политической власти. Например, только граждане могут избирать и быть избранными в представительные органы Российской Федерации и ее субъектов. Только граждане обязаны защищать наше Отечество и нести некоторые другие обязанности.
Одной из важных гарантий использования гражданином Российской Федерации своих прав и свобод является закрепление в статье (ч. 3) положения, исключающего возможность лишения гражданина его гражданства. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и выслан за пределы Российской Федерации. Он не может быть также выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство и за ее пределами.
Законом о гражданстве предоставляется возможность добровольного прекращения состояния гражданства лицом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства другой страны. И только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица: это решение государства об отмене приема в гражданство в случае предоставления им ложных сведений и документов.

Статья 7

1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Комментарий к статье 7

Статья провозглашает один из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, не является сугубо личным делом самого человека и его родителей, а возводится в ранг общегосударственной политики. Именно успехи в социальной политике являются показателем плодотворной и многогранной деятельности государства. По ним можно судить о том, в какой мере государство исполняет свою конституционную обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать надлежащие материальные, политические, правовые и иные условия для осуществления этих прав и свобод, их воплощения в реальной жизни.
В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде.
Это право закреплено ст. 25 Всеобщей декларации прав человека:
"1. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.
2. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой".
Аналогичные нормы содержатся также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. ст. 10, 11).
Следуя нормам международного права, Конституция устанавливает обязанность государства проводить социальную политику, обеспечивающую каждому россиянину достойную жизнь. Последняя понимается, прежде всего, как возможность обладать и пользоваться благами современной цивилизации: иметь надлежащие жилищные условия и медицинское обслуживание, современную бытовую технику, средства передвижения, рациональное и калорийное питание, возможность пользоваться услугами предприятий сферы обслуживания, пользоваться культурными ценностями и др. Достойная жизнь невозможна и без свободного развития личности, предоставления ей возможности усвоить достижения науки, культуры, получить профессию.
Каждый человек, вступая в жизнь, застает мир вещей, предметов, произведенных предшествующими поколениями людей, различные политические социальные институты и учреждения, а также социальные нормы, религиозные догматы, эстетические идеалы и другие формы общественного сознания.
Только овладев необходимыми знаниями и профессиональными навыками, человек может активно включиться в общество как член определенной социальной группы, класса, трудового коллектива, общественной или политической организации, собственник имущества, производитель материальных или духовных благ. Словом, социальное государство обязано не только обеспечить свободное развитие личности, но и создать условия, при которых каждый имел бы реальную возможность проявить свои знания, способности в общественно полезном труде.
Государство способно выполнить названные задачи только опираясь на мощную и стабильную экономику, обеспечивающую материальное благополучие и процветание общества. Весьма важно и то, чтобы материальный источник достойной жизни был поставлен в прямую зависимость от участия каждого в общественно полезном труде.
Свое материальное благополучие человек должен создавать сам. Государство способствует ему в этом и тем более не создает искусственных препон для трудовой и предпринимательской деятельности человека, самореализации его творческих потенций как личности. Однако в современном обществе далеко не каждый своим трудом или иным законным способом может обеспечить материальное благополучие и достойную жизнь, поэтому социальное государство принимает и последовательно проводит специальные меры по улучшению материального положения как населения страны в целом, так и отдельных социальных слоев, категорий общества.
Социальная политика Российской Федерации ориентирована на самые различные слои, группы населения и включает в себя: 1) борьбу с безработицей; 2) государственное регулирование минимального размера оплаты труда; 3) общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе, бесплатность высшего образования; 4) бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) бесплатное пользование библиотечными фондами и сравнительно низкую плату за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры (см. комментарии к ст. ст. 37 - 41, 43, 44 Конституции). Особое значение в современных условиях имеет государственная помощь малообеспеченным слоям, группам, которые по тем или иным причинам не могут найти себе работу либо вовсе не способны трудиться.
Согласно данным Госкомстата России, в марте 1995 г. 45,1 млн. человек (30,4% от численности населения) имели среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, т.е. находились за чертой бедности. Эта часть населения в первую очередь рассчитывает на получение социальной помощи от государства, имеет на нее право. Такую помощь она и получает реально. На конец 1994 г. доля социальных выплат в структуре доходов населения возросла до 15,4%. Практически каждый седьмой рубль, которыми располагали граждане России, представлял разного рода социальные выплаты и пособия.
Конституция закрепляет основные направления социальной защиты государства. Это: 1) государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; 2) пенсии инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; 3) создание системы социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; 4) выплата государственных пенсий и социальных пособий и т.д.
Следует отметить, что конституционные положения о социальной помощи малоимущим достаточно обстоятельно регламентируются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Значительная часть пробелов в социальном законодательстве в настоящее время устранена Федеральными законами, принятыми Государственной Думой: "О ветеранах" от 16 декабря 1994 года <*>, "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 20 июля 1995 года <**>, "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 17 мая 1995 года <***> и др.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
<**> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
<***> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

Государство оказывает социальную помощь несовершеннолетним детям и гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, имеющим среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают. Социальное обслуживание осуществляется государственными социальными службами в виде материальной помощи, социального обслуживания на дому или в стационарных учреждениях, предоставления временного приюта, организации дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, оказания реабилитационных и консультативных услуг. Государство осуществляет и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные выплаты и др.
И тем не менее деятельность государства в социальной сфере пока что не является достаточно действенной. В условиях переживаемых экономических трудностей социальная политика государства не только не гарантирует достойную жизнь, как это записано в Конституции, но и не обеспечивает прожиточный минимум значительной части населения. В ежегодном Послании Федеральному Собранию (февраль 1995 г.) Президент Российской Федерации назвал национальным позором появление "новых бедных" - людей, имеющих работу, но в течение длительного времени получающих унизительно низкую заработную плату.
Как показывают данные Госкомстата России, бедность значительно "помолодела" и переместилась в город. Из 50 тыс. семей, ежегодно обследуемых Госкомстатом, 64% наименее обеспеченных семей проживает в городе и 36% - на селе. До 1933 г. картина была принципиально иной: 67% малообеспеченных семей проживали на селе и 33% - в городе. Статистические органы не ведут учета численности людей, "получающих унизительно низкую заработную плату". Однако, по расчетам экономистов, число работников, заработная плата которых ниже прожиточного минимума, составляет примерно 10 - 15 млн. человек.
Имеются значительные недостатки в реализации и других направлений социальной политики государства, в том числе и в сфере охраны труда и здоровья населения. Об этом, например, убедительно свидетельствуют наблюдаемые в последние годы рост аварийности на предприятиях, профессиональных заболеваний, высокий уровень производственных травм, неблагоприятная экологическая обстановка в ряде регионов страны, в том числе в таких крупных городах, как Москва, Уфа, Кемерово, Самара, Омск и др.
Бесспорно, сложности переживаемого Россией периода негативно влияют и на возможности государства проводить надлежащую социальную политику. Лишь в условиях полного оздоровления экономики России можно рассчитывать на социальную помощь от государства в том размере, который действительно позволяет обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, как это предписывается Конституцией.

Статья 8

1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Комментарий к статье 8

В отличие от прежних советских конституций Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества, не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для других форм, в частности для личной собственности граждан, что провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них законодательством. Действующая Конституция обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию, и провозглашает равенство всех форм собственности и равную их защиту.
Термин "собственность", как известно, употребляется в двух различных смыслах: 1) в юридическом - как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами); 2) в экономическом - как обозначение совокупности экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности. В ст. 8 Конституции термины "собственность" и "формы собственности" употребляются во втором (экономическом) смысле и означают, что Конституцией и законодательством в целом признаются и равным образом, одинаково защищаются разные формы хозяйствования, экономическая (хозяйственная) деятельность различных субъектов: физических лиц (граждан) и юридических лиц (организаций и общественных объединений), действующих на базе частного, государственного, муниципального или какого-либо иного имущества, принадлежащего этим лицам (закрепленного за ними) на законных основаниях. Содержание и значение закрепленного в ст. 8 конституционного принципа состоит в установлении равного, общего правового режима для всех законно существующих форм хозяйствования.
Гарантированное ст. 8 Конституции юридическое равенство форм собственности, равное их признание и защита означают одинаковое признание и одинаковую защиту всеми допускаемыми средствами и способами любых не противоречащих законодательству форм хозяйствования и признаваемых законом имущественных прав, а также недопустимость установления законодательством каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от ранее действовавших преимуществ в защите права социалистической, в особенности государственной, собственности, согласно ч. 2 ст. 8, права собственности всех субъектов (носителей) этого права защищаются абсолютно одинаково, на основании одних и тех же норм материального права (см. также комментарии к ст. ст. 34 и 35).
Экономической основой общества становится рыночная экономика, для нормального и эффективного функционирования которой необходимо обеспечить: а) свободу экономической деятельности и б) свободное перемещение товаров, услуг, финансовых и иных ресурсов, т.е. единство экономического пространства на всей территории страны. Статья 8 устанавливает юридическую гарантию действия этих принципов, а также третьего основополагающего принципа рыночной экономики - свободы конкуренции (о конкуренции см. комментарий к ч. 2 ст. 34).
Юридические гарантии обеспечения единства экономического пространства были установлены Указом Президента от 12 декабря 1991 г. "О едином экономическом пространстве РСФСР" <*>, согласно которому должны признаваться недействительными акты органов власти и управления и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. Принцип свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории России закреплен в п. 3 ст. 1 нового Гражданского кодекса, согласно которому ограничения могут вводиться только федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Судебная защита против актов государственных органов или органов местного самоуправления, нарушающих указанный принцип, предусмотрена ст. 13 ГК (см. также комментарий к ст. 127 Конституции).
--------------------------------
<*> ВВС. 1991. N 51. Ст. 1830.

Роль государства в создаваемой рыночной экономике кардинально меняется по сравнению с его местом в централизованной административно - командной экономике. Эта роль сводится в основном к осуществлению двух функций: 1) установлению того, что принято называть правилами экономической игры, т.е. изданию законов, определяющих правила поведения субъектов экономической, хозяйственной деятельности, распространяющиеся на всех участников соответствующих отношений, и 2) контролю за соблюдением установленных правил и защите всех возникающих в соответствии с этими правилами отношений и их участников от любых противоправных нарушений с чьей бы то ни было стороны.
В условиях, когда отмирает централизованное государственное планирование деятельности предприятий и принудительное установление их хозяйственных связей, когда издание индивидуальных актов органами власти, адресованных конкретным участникам хозяйственной деятельности, заменяется установлением общих правил поведения, т.е. норм права, возрастает роль законодательного органа - Федерального Собрания. Нужны стабильные законы, регулирующие экономическую и хозяйственную деятельность, и государство должно обеспечить их соблюдение.
Важнейшее место среди этих законов занимает новый ГК, который определил правовое положение участников имущественных отношений - граждан и юридических лиц (организаций), содержит правила совершения сделок, режим права собственности и иных вещных прав, общие правила о договорах и обязательствах и специальные правила об отдельных наиболее важных и типичных их видах и решил целый ряд других существенных вопросов. Принят и вступил в действие Федеральный закон "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г. <*> Необходимо создать тщательно продуманное и развитое налоговое законодательство, поскольку налоги становятся одним из основных, если не основным средством государственного поощрения одних и сдерживания других видов хозяйственной (экономической) деятельности и источником доходов государственного и местных бюджетов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Непосредственная хозяйственная деятельность - производство и реализация товаров, сбыт и снабжение, оказание иных услуг - не дело государства. Органы власти заниматься хозяйственной деятельностью не должны.
Властная государственная и коммерческая деятельность по оказанию услуг и извлечению прибыли не могут совмещаться в одном лице, не должны осуществляться одной организацией. Даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, о чем свидетельствует опыт распространенного в прежней административно - командной системе так называемого управления на хозрасчете (учреждения Госснаба и другие подобные учреждения, хозрасчетные главки, существовавшие 1937 - 1938 гг.). Наше новое законодательство не учитывает этот опыт в надлежащей мере. А между тем в современных условиях особенно отчетливо видно, что такое совмещение если не прямо поощряет, то, во всяком случае, создает благоприятные условия для злоупотребления властью и проникновения коррупции в государственный аппарат. Орган государственной власти, осуществляя присвоенную ему функцию, должен руководствоваться только государственными интересами на порученном ему участке управления. Никакие другие интересы и мотивы влиять на эту деятельность не должны.
Из сказанного следуют два вывода: 1) государственные органы и органы местного самоуправления не должны получать доход или извлекать для себя иную выгоду из осуществления властных полномочий и 2) они также не должны осуществлять наряду с властными полномочиями какую-либо иную деятельность, направленную на извлечение для себя дохода или получение иной выгоды. Эти правила должны быть прямо закреплены в законодательстве. Первые шаги в отношении государственных служащих сделаны: 31 июля 1995 г. принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" <*>. Лицам, занимающим государственные должности (к их числу не относятся работники, осуществляющие техническое обеспечение деятельности государственных органов), запрещено заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членами органов управления коммерческих организаций, кроме случаев, когда непосредственное участие в таком управлении специально предусмотрено законодательством, заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой работы. Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. содержит специальную норму следующего содержания: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации" (п. 2 ст. 7 в редакции Закона от 21 апреля 1995 г.) <**>. Пункт 4 ст. 66 ГК запрещает государственным органам и органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ, если иное специально не установлено законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
<**> СЗ РФ. 1995. N 22. Ст. 1977.

Этого, однако, недостаточно: запрещены лишь отдельные проявления болезни, но не устранен порождающий их принцип. Вопрос требует не фрагментарного, а кардинального решения. Указанные выше два правила, исключающие совмещение государственной властной деятельности с извлечением дохода в пользу самого органа, должны носить всеобщий характер и распространяться на любые органы, наделенные властью. По своей сущности это нормы конституционные, и их место не в антимонопольном законе. В настоящее время ряд подзаконных нормативных актов противоречит процитированному выше п. 2 ст. 7 этого Закона.

Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Комментарий к статье 9

В первой части статьи подчеркивается значение природных ресурсов и главного из них - земли как основы жизни и деятельности народов. Это конституционное положение ориентирует на бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование и обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством.
Из принципа бережного отношения к природным ресурсам вытекает конституционное требование рационально использовать их. Почти в каждом федеральном законодательном акте, регулирующем правовое положение и порядок использования отдельных природных ресурсов, присутствует требование наиболее рационального их использования, чему, как правило, посвящены специальные разделы законов и множество подзаконных актов в этой области.
Эти принципы развиваются введением платы за пользование природными ресурсами, усилением государственного контроля за их использованием. Особое значение конституционное положение о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов приобретает, например, для малочисленных народов Севера, где провозглашена охрана места проживания и традиционного природопользования этих народов. Малочисленные народы, проживающие на таких территориях, получают право на часть доходов от использования природных ресурсов, добываемых на их территории, что осуществляется системой разделения платежей за пользование природными ресурсами между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления, а также системой компенсаций за ограничение прав и изъятие из пользования местного населения отдельных территорий и земельных участков.
Таким образом, это конституционное положение позволяет более справедливо использовать средства, получаемые от использования природных ресурсов, в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях. Оно направлено также на соблюдение предусмотренных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды и подчеркивает неразрывность рационального использования природных ресурсов и их охраны. Регулирование этих отношений с точки зрения соблюдения экологических требований в значительной мере осуществляется Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года <*> и другим природоохранным законодательством.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 10. Ст. ст. 457, 459; 1993. N 29. Ст. 1111.

Во второй части статьи впервые после советского периода закрепляется многообразие форм собственности на природные объекты и таким образом устанавливается право собственности на них граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иных субъектов права. Вместе с тем Конституция осторожно говорит о том, что природные ресурсы "могут" находиться в этих формах собственности.
Правовое положение природных объектов и детальная регламентация правомочий в отношении их находят закрепление и развитие в федеральных актах, в том числе в ч. 1 ГК 1994 г. (ст. ст. 126, 129, 130 - 131, 214, 257, а также гл. 17, которая будет введена в действие с принятием нового Земельного кодекса), Водном кодексе РФ 1995 г. (раздел II), Законе РФ "О недрах" в редакции от 8 февраля 1995 г. <*> (ст. ст. 1.2, 2, 2.1), Основах лесного законодательства РФ (ст. ст. 2, 10 и 11), Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 года <**> (ст. 6), Федеральном законе "О животном мире" от 24 апреля 1995 года <***> (ст. 4) и ряде других федеральных актов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
<**> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
<***> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

В ст. 130 ГК к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно.
Вместе с тем законодатель в ст. 129 ГК предусмотрел, что земля и другие природные ресурсы, в отличие от других объектов гражданского оборота, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Эта формулировка ГК предполагает необходимость издания специальных природоресурсных федеральных актов, в которых должны детально регулироваться вопросы о формах собственности на каждый природный объект и возможности их включения в гражданский оборот.
В законодательстве государственная собственность устанавливается на землю, леса, воды, недра, объекты животного мира. Все эти объекты, кроме недр и объектов животного мира, могут находиться также и в муниципальной собственности.
В соответствии с принятым федеральным законодательством в муниципальной собственности могут находиться пока участки земли и обособленные водные объекты. Муниципальные органы, являясь собственниками таких объектов, вправе сами распоряжаться и использовать эти природные ресурсы и передавать их в собственность, аренду, пользование другим субъектам гражданских правоотношений. В соответствии с ГК от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления (ст. 215), а также по их специальному поручению государственные органы, органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица, которым поручено осуществление гражданско - правовых правомочий собственника (ст. 125).
Что касается земельного законодательства, то оно урегулировало отношения в области установления земельной собственности и осуществления сделок с земельными участками.
Действующая Конституция фиксирует право государственной собственности на землю. Это особенно важно при применении законодательства о федеральных землях и землях, являющихся собственностью субъектов Федерации. Правовое положение федеральных земель и земель субъектов Федерации уже частично урегулировано такими правовыми актами, как Указ Президента от 16 декабря 1993 года "О федеральных природных ресурсах" <*>, который в дальнейшем должен быть преобразован в закон. Вместе с тем природоресурсное законодательство пока не разрешило многих вопросов разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на природные ресурсы. Оно сейчас находится в стадии разработки.
--------------------------------
<*> САПП. 1993. N 51. Ст. 4932.

Следует также отметить, что ряд субъектов Федерации не восприняли и положения об установлении частной собственности на землю и другие природные объекты на своей территории. Так, в г. Москве земля не является предметом частной собственности, а может только предоставляться в пользование и аренду.
Новый Водный кодекс установил в ст. 40, что обособленные водные объекты могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности граждан и юридических лиц. Что касается других природных объектов, то они, как правило, могут находиться в государственной собственности.
Недра в соответствии с Законом "О недрах" (ст. 1.2) могут находиться в государственной собственности. При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Исключение составляют недра и полезные ископаемые континентального шельфа и экономической зоны России, которые целиком находятся в соответствии со ст. 67 Конституции под юрисдикцией и суверенитетом Федерации. Закон в той же статье предусматривает, что участки недр не могут быть предметом купли - продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
В законодательстве о недрах имеются два положения, которые следует учитывать.
Во-первых, хотя по закону органы местного самоуправления не признаны собственниками недр, в отношении общераспространенных полезных ископаемых им предоставлено право в соответствии со ст. 5 Закона "О недрах" выдавать разрешения на их разработку, а также на строительство подземных сооружений для предприятий местной промышленности.
Во-вторых, гражданам - собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков предоставлено право добывать общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном участке на глубину до 5 м и бурить скважины для получения подземных вод на глубину до первого водоносного горизонта.

Статья 10

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Комментарий к статье 10

В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации - принцип разделения властей.
Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.
Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти. В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией: разрешение дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции (ст. 125).
Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами функций государственной власти.
Положение ст. 10 относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией (п. "н" ч. 1 ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации принцип разделения властей будет раскрыт в федеральном законе об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции и данным федеральным законом (см. ст. 77 Конституции).
Поскольку в ст. 10 Конституции говорится о принципе разделения властей как о принципе организации государственной власти, он не может рассматриваться как принцип организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 11

1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Комментарий к статье 11

Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается на перечисленные в данной статье федеральные органы государственной власти. Эти органы представлены: Президентом Российской Федерации как главой государства; Федеральным Собранием, состоящим из двух палат (Совета Федерации и Государственной Думы) и осуществляющим законодательную власть; Правительством, осуществляющим исполнительную власть; судами (Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и иными федеральными судами, которые могут образовываться в соответствии с федеральным конституционным законом), которые осуществляют судебную власть Российской Федерации.
Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135 Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.
Поскольку, согласно ст. 1 Конституции, Российская Федерация является федеративным государством, государственная власть в ней осуществляется не только федеральными государственными органами, но и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В субъектах Российской Федерации сложились разнообразные системы организации государственной власти: в некоторых республиках существует должность президента, а в других ее нет; различаются полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти, порядок их формирования, организация деятельности и т.д. Конституция допускает такое многообразие. Согласно ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статью 11 Конституции нельзя уяснить в отрыве от ст. 3. В этой статье многонациональный народ Российской Федерации определяется как единственный источник власти. Народ осуществляет власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Содержание ч. 3 ст. 11 Конституции имеет особое значение для нашего государства, поскольку оно по своей форме является федерацией, а характерная черта всякой федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между ее органами и органами входящих в нее субъектов.
Формула данной части ст. 11 весьма лаконична. В соответствии с ней разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации проводится, во - первых, Конституцией; во-вторых, Федеративным договором; в - третьих, иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
В Конституции разграничение предметов ведения проведено в ст. ст. 71, 72 и 73. В ст. 71 указано все, что отнесено к ведению Российской Федерации; в ст. 72 определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ст. 73 перечень предметов ведения субъектов Федерации не приводится. В ней указано, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Из текста ст. 73 следует, что субъекты Федерации по предметам совместного ведения обладают лишь теми полномочиями, которые не принадлежат Федерации в этой сфере. В соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению между собой могут передавать друг другу часть своих полномочий, причем Конституция не уточняет, какая именно часть полномочий может быть передана.
Обращаясь к распределению предметов ведения и полномочий, которое было осуществлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 раздела "Заключительные и переходные положения" в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции России.
Часть 3 ст. 11 Конституции предусматривает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В таких договорах не только конкретизируются полномочия сторон по реализации предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и, как правило, предусматривается возможность их дальнейшего разграничения.
В настоящее время Российской Федерацией такие договоры подписаны с рядом республик и областей <*>.
--------------------------------
<*> См., например, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области (РГ. 1996. 1 февр.).

Необходимо отметить, что в первых из заключенных российской Федерацией с республиками договоров (например, с Республикой Татарстан в 1994 г.) встречались некоторые неоправданные и не основанные на ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации положения. Представляется очевидным, что в случае расхождения содержания договоров с нормами Конституции Российской Федерации должны применяться нормы Конституции и соответственно тексты договоров подлежат изменению, с тем чтобы они не противоречили нормам Конституции Российской Федерации.
Заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации обычно сопровождается заключением соглашений по отдельным вопросам: распределение между Федерацией и ее субъектами доходов от налогообложения, охрана природной среды, использование полезных ископаемых и т.д.
Заключение договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами следует рассматривать как действенное средство укрепления связей между ними и позитивного развития федеративных отношений в стране.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Комментарий к статье 12

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитические, морально - этические, а также более конкретные - экономические, юридические, организационные и др.
Следует признать, что воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно - политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, будет способствовать общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления будет процессом относительно длительным.
Говоря о гарантированности местного самоуправления, Конституция имеет в виду прежде всего государственные гарантии. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Материально - финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов местного самоуправления муниципальной, в том числе земельной, собственностью, обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного самоуправления и др. (см. комментарий к ст. 133).
Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: необходимость эффективного управления делами общества и развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.
Системный подход к любому современному государству предполагает, что каждое его структурное подразделение взаимосвязано с другими и в то же время относительно независимо, обладая в конкретных ситуациях способностью по-своему реализовывать предоставленные ему возможности. Однако степень ответственности "структурных узлов", расположенных как по "горизонтали", так и по "вертикали", объем их возможностей далеко не одинаковы в разных государствах и зависят от многих политических, экономических, технических факторов, конкретных исторических условий. Согласно Конституции Союза ССР 1977 г. местные Советы решали все вопросы местного значения и были органами относительно самостоятельными. В то же время эта самостоятельность существенно ограничивалась и на деле была значительно меньше, чем предполагалось по закону. Безраздельное господство компартии превращало местные Советы, как и все другие государственные органы, в придаток партийного аппарата. Да и по закону их возможности были весьма невелики. Местные Советы в соответствии с Конституцией обязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов. И хотя они избирались населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и были подотчетны только своим избирателям, сами выборы были далеко не свободными и ограничивались голосованием за единственного в избирательном округе кандидата, выдвинутого по разнарядке парторганов. Кроме того, создаваемые местными Советами исполнительные органы находились в двойном подчинении - местных Советов и вышестоящих исполнительных и распорядительных органов. В двойном подчинении находились и отраслевые исполнительные органы местных Советов. Таким образом, вся система местных выборных органов власти оказывалась "пристегнутой" к центральному аппарату управления.
Ошибочно утверждать, что местные Советы вообще не могли решить ни одного вопроса. Они обладали установленной Конституцией и законами компетенцией, но все существенные вопросы решались по согласованию и с одобрения соответствующих партийных органов. Существовала явная гипертрофия централизации. С экономической точки зрения это объяснялось господством государственной собственности, системой управления, которая включала в себя и местные органы государственной власти.
Существовавший многие годы тоталитарный коммунистический режим извращал демократический централизм как конституционный принцип организации и деятельности государства. Если по Конституции 1977 г. демократический централизм должен был сочетать единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело, то на практике это сочетание нарушалось за счет усиления единого руководства и ограничения творческой инициативы на местах, подмены государственного руководства партийным при полной безответственности партийных органов за свои промахи и ошибки и ответственности государственных органов перед партийными за выполнение партийных директив.
Комментируемая статья Конституции отвергает концепцию местных Советов как составной части единой демократически централизованной системы органов государственной власти и последовательно утверждает начала децентрализации управления общественными делами. Особой формой децентрализации государственного управления и является местное самоуправление. Специфичность этой формы децентрализации в том, что, во-первых, она имеет свои границы; во-вторых, эти границы очерчены правом - органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий; в-третьих, эти полномочия они осуществляют самостоятельно, т.е. беспрепятственно, свободно, по своему усмотрению; в-четвертых, органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно - организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно - властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции. Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них.
Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно - властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (см. комментарий к ст. 132).
Хотя органы местного самоуправления по смыслу ст. 12 Конституции не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных объединений. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года <*>, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет ответственность в соответствии с законом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Статья 13

1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
3. В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.
4. Общественные объединения равны перед законом.
5. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Комментарий к статье 13

Статья устанавливает меру и принципы политической и идеологической свободы в Российской Федерации. Следует сразу же отметить, что эта мера предоставляет необычайно широкий простор для деятельности личности, партий и общественных объединений.
Идеология - это система политических, правовых, религиозных, философских взглядов на социальную действительность, общество и отношения людей между собой. Характерная особенность идеологии состоит в том, что она непосредственно связана с практической деятельностью людей и направлена на утверждение, изменение либо преобразование существующих в обществе порядков и отношений.
Идеологическое многообразие понимается как право отдельной личности, социальных групп, политических партий и общественных объединений:
1) беспрепятственно разрабатывать теории, взгляды, идеи относительно экономического, политического, правового и иного устройства Российской Федерации, зарубежных государств и мировой цивилизации в целом;
2) пропагандировать свои взгляды, идеи с помощью средств массовой информации: прессы, радио, телевидения, а также путем издания монографических и научно - популярных работ, трудов, статей и т.п.;
3) вести активную деятельность по внедрению идеологии в практическую сферу: разрабатывать программные документы партий, готовить законопроекты, иные документы, предусматривающие меры по совершенствованию социального и политического строя Российской Федерации;
4) публично защищать свои идеологические воззрения, вести активную полемику с иными идеологиями;
5) требовать по суду или через иные органы государства устранения препятствий, связанных с реализацией права на идеологическое многообразие.
Конституционный принцип, согласно которому никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, закрепляет равноправие идеологий в обществе. Ни одна из них не имеет приоритета, который закреплялся бы официально государством законодательным или иным способом. Граждане России вправе придерживаться той или иной идеологии, принимать активные меры по ее реализации в жизнь. Но такой выбор делается ими осознанно, добровольно и самостоятельно. В то же время государство не может навязывать гражданам какую-либо идеологию в качестве общеобязательной, которую они должны под страхом уголовного и иного наказания разделять, изучать и пропагандировать.
Отсутствие государственной или обязательной идеологии нельзя понимать в том смысле, что органы государственной власти вообще действуют вне и независимо от каких-либо идеологических взглядов, идей, находятся как бы вне идеологической борьбы в обществе, стоят над нею.
Зависимость государственной власти от идеологических установок лиц, проводящих эту власть, а также последствия, к которым может привести и приводят ситуации, когда разные органы государственной власти или лица придерживаются различных идеологических воззрений, наиболее ярко показывают взаимоотношения бывшего Верховного Совета Российской Федерации и Президента Российской Федерации в 1993 г.
Именно возможность с помощью государственного аппарата проводить идеологические воззрения в жизнь и заставляет социальные группы и партии весьма активно бороться за внедрение своих сторонников в те или иные государственные структуры, что еще раз убедительно продемонстрировали выборы в Федеральное Собрание.
Действенной гарантией принципа идеологического многообразия служит закрепленный в ч. 3 данной статьи Конституции принцип политического многообразия, многопартийности.
Партии, выражая политическую волю своих членов, своими основными задачами видят участие в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в законодательные и иные представительные органы власти. Партии принимают программные документы, публикуемые для всеобщего сведения, ежегодно оглашают свои бюджеты, не могут получать финансовую и иную материальную помощь от иностранных граждан, государств и организаций.
Партии имеют право выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, в том числе единым списком, вести предвыборную агитацию, формировать фракции из своих сторонников в представительных органах.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их регистрации и прекращения их деятельности. Так, в уставе, положении или ином основополагающем акте общественного объединения должны быть определены цели, задачи, структура и территория деятельности общественного объединения, условия и порядок приема и выхода членов, их права и обязанности, полномочия, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций.
Равенство общественных объединений перед законом проявляется также в равенстве их прав в общественной и хозяйственной деятельности.
Во-первых, это возможность свободного распространения информации о своих целях и деятельности, участие в формировании органов государственной власти и управления и в выработке их решений, представление и защита законных интересов своих членов и осуществление иных полномочий в соответствии со своими уставами и законодательством России.
Во-вторых, это права всех общественных объединений учреждать средства массовой информации, осуществлять издательскую деятельность, создавать в целях выполнения уставных задач предприятия и хозрасчетные организации, иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно - просветительского и оздоровительного назначения. Денежные средства равным образом могут формироваться из вступительных и членских взносов (если это предусмотрено уставом общественного объединения), добровольных взносов, пожертвований, поступлений от лекций, выставок, лотерей, спортивных и иных мероприятий, доходов от производственной, хозяйственной, издательской и иной деятельности, не запрещенной законом.
В ч. 5 ст. 13 Конституции предусматривается перечень оснований, при наличии которых запрещаются создание и деятельность общественных объединений. Если при регистрации устава проверяются цели общественного объединения, то после регистрации - его действия. И то и другое возложено на учреждения Министерства юстиции Российской Федерации, которые вправе требовать от руководящего органа общественного объединения представления принятых решений, направлять своих представителей для участия в проводимых общественным объединением мероприятиях, получать объяснения от членов общественного объединения и других граждан по вопросам, связанным с соблюдением законодательства и устава общественного объединения.
Федеральным законом "Об общественных объединениях", принятым Государственной Думой Российской Федерации 14 апреля 1995 г. <*>, предусматриваются обязанности общественных объединений: соблюдать законодательство России, общепризнанные принципы и нормы международного права, свои уставы и иные учредительные документы, ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия, представлять данные о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

В случае нарушения общественными объединениями ч. 5 ст. 13 Конституции, а также совершения иных действий, противоречащих законам, уставным целям, прокуроры вносят в руководящие органы данных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливают срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественных объединений приостанавливается на срок до шести месяцев решением соответствующего суда на основании заявления прокурора.
Орган, регистрирующий общественные объединения, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом как основанные на законе.
В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации; ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия; принимать участие в выборах; использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов.
Если в течение установленного срока общественное объединение устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность.

Статья 14

1. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
2. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.

Комментарий к статье 14

Статья посвящена одному из наиболее рано сформировавшихся признаков современного правового государства. Статья действует в единстве со ст. 28 Конституции и Законом РСФСР "О свободе вероисповеданий" от 25 октября 1990 г. <*> Светский характер государства подразумевает признание ряда принципов в сфере отношений государства с религиозными организациями. Основой этих отношений является свобода совести, поскольку, согласно ч. 1 ст. 14, никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
--------------------------------
<*> ВВС. 1990. N 21. Ст. 240.

Светский характер Российского государства означает отделение церкви от государства, разграничение сфер их деятельности. Это отделение проявляется, в частности, в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно ст. 6 указанного Закона, граждане России равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается.
В соответствии с принципом отделения религиозных объединений от государства ст. 8 Закона "О свободе вероисповеданий" определяет, что государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения не могут вмешиваться в дела государства. Они не могут быть составной частью государственных органов и учреждений, в том числе таких, как государственные школы, университеты, больницы, дошкольные учреждения.
Статья 9 Закона конкретизирует такое свойство светского государства, как светский характер государственной системы образования и воспитания. Поскольку образование и воспитание формируют духовный мир личности, постольку государство уважает право личности в сфере духовного самоопределения. Кроме того, государственные учреждения образования и воспитания содержатся на средства налогоплательщиков различных вероисповеданий, что исключает привилегии для какой-либо определенной религии.
Согласно ст. 5 Закона в указанных учреждениях по желанию граждан (родителей, детей) преподавание вероучения может осуществляться факультативно, т.е. носить добровольный характер и не рассматриваться как обязательный предмет для остальных учащихся. Принуждение к посещению таких занятий недопустимо.
В Законе также четко проводится разграничение между преподаванием вероучения с соблюдением религиозных обрядов и получением знаний о религии в историко - культурном, информационном смысле. Дисциплины религиоведческого и религиозно - философского характера, не сопровождающиеся совершением религиозных обрядов, могут включаться в программу государственных учебных и воспитательных учреждений.
Второй принцип, сформулированный в ч. 2 ст. 14, состоит в провозглашении равноправия религиозных объединений, создаваемых гражданами. Более широко этот принцип развит в ст. 10 Закона "О свободе вероисповеданий", указывающей на равноправие религий и религиозных объединений, которые не пользуются никакими преимуществами и не могут быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Государство в вопросах свободы вероисповедания и убеждений нейтрально, т.е. не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения. Светский характер государства не означает, что оно не взаимодействует с религиозными организациями. Государство издает законы, обеспечивающие претворение в жизнь свободы вероисповеданий, и устанавливает ответственность за ее нарушение, оскорбление религиозных чувств граждан (см. комментарий к ст. 28). Поскольку деятельность религиозных объединений должна быть законной, они должны иметь устав и быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации. Порядок образования и регистрации религиозных объединений, их права в благотворительной, информационной, культурно - просветительной, имущественной, финансовой деятельности, при международных связях и контактах регулируются ст. ст. 17 - 28 Закона.
Особой проблемой, нуждающейся в правовом урегулировании, является положение религиозных объединений, создаваемых иностранными гражданами и лицами без гражданства. Согласно ст. 4 Закона "О свободе вероисповеданий" такое право признается, однако правовая регламентация создания, регистрации, деятельности и прекращения деятельности охватила лишь религиозные объединения, создаваемые гражданами Российской Федерации (ст. ст. 15 - 32 Закона). Между тем законодательство должно в соответствии со ст. 14 Конституции урегулировать указанную проблему, определить границы деятельности религиозных объединений иностранных граждан в области образования, здравоохранения, культуры, на телерадиовещании. Кроме того, поскольку в нашей стране в течение ряда десятилетий нарушалась свобода совести, в том числе подрывались материальные основы традиционных массовых религий, необходима их защита от религиозной зарубежной экспансии. В этой области не должно быть места рыночной конкуренции.
Государство реагирует на возникновение псевдорелигиозных организаций, которые формируют военизированные группы, манипулируют психикой личности, насильственно удерживают в объединении своих членов. Таковы называемые тоталитарными сектами "Аум синрике", "Белое братство" и др. Относительно подобных организаций государство, в том числе и Российская Федерация, осуществляет запрет их деятельности правовыми средствами и в случае необходимости принимает меры государственного принуждения.
Государство в своей деятельности учитывает интересы религиозных объединений. В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. разработано Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте Российской Федерации, утвержденное последним 2 августа 1995 г. <*>
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3294.

В соответствии со ст. 1 Положения Совет носит консультативный характер и его участники осуществляют свою деятельность на общественных началах. Положение регулирует взаимодействие Президента Российской Федерации с членами Совета, представляющими различные религиозные объединения. Члены Совета принимают участие в разработке современной концепции взаимоотношений государства с этими объединениями, в подготовке законодательных актов. Состав Совета, включивший представителей девяти конфессий, способен обеспечить поставленную в ст. 4 Положения задачу поддержания межконфессионального диалога, достижения взаимной терпимости и уважения в отношениях между представителями различных вероисповеданий (см. также комментарий к ст. 28).

Статья 15

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к статье 15

Эта статья особенно важна потому, что в ней определяется место Конституции в системе нормативных правовых актов страны. Конституция формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства и представляет собой акт, обладающий высшей юридической силой.
Известно, что под юридической силой акта понимают как его обязательность вообще, так и его место в иерархии правовых актов. В настоящее время федеральная нормативно - правовая система включает в себя следующие составные части: Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.
Иерархический порядок расположения актов указывает на особую юридическую силу Конституции. Это означает, что она обладает верховенством над законами и иными правовыми актами; последние должны исходить из Конституции и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы. Причем соответствовать Конституции должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое действие на всю территорию Российской Федерации, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.
Конституция имеет прямое действие. В то же время сам текст Конституции содержит указания на необходимость принятия ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, чье действие будет способствовать развитию положений, закрепленных Конституцией в общей форме.
Конституция и законы Российской Федерации регулируют важнейшие общественные отношения. С их помощью закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы граждан, государственное устройство, формы и виды собственности, основы уголовного, гражданского, семейного и иных отраслей законодательства, а также другие принципиальные направления жизнедеятельности общества и государства. Таким образом, их действие носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и пространстве. Соответственно и обязанность соблюдать федеральные законодательные акты распространяется на все органы государственной власти, в том числе органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также на всех без исключения должностных лиц. Правоприменительная практика всех государственных органов должна соответствовать Конституции, а должностные лица независимо от их ранга и положения должны нести ответственность в случае нарушения норм Конституции и законов. Столь же обязательны законодательные акты Российской Федерации для граждан и их объединений. Всеобщая обязательность таких актов вытекает из их потенциального восприятия как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в равной мере.
Следует отметить, что действие Конституции и законов Российской Федерации распространяется не только на граждан России, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на ее территории (за исключениями, установленными действующим законодательством).
В демократическом государстве крайне необходимо, чтобы закон был доведен до всеобщего сведения, поскольку гласность в сфере законодательства непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Знание законов не может быть привилегией избранных.
Процесс все большей открытости российского общества не мог не затронуть и сферу обнародования нормативных актов. В данной области произошли существенные изменения, закрепленные конституционными положениями, в соответствии с которыми опубликование законов и других нормативных актов тесно увязано с их введением в действие.
Неопубликованные законы не могут применяться на территории Российской Федерации. Более того, любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан (а это и постановления Правительства, и огромный массив ведомственных актов), не могут применяться, если официально они не опубликованы для всеобщего сведения. Данное конституционное положение, по сути дела, означает, что законы и другие акты, указанные в ч. 3 статьи (а вернее, их полные и точные тексты), должны публиковаться в газетах или специальных изданиях правотворческих органов или по их поручению другими органами. Эти издания распространяются по подписке. Нормативные акты вступают в силу, т.е. могут применяться, действовать, только при условии их опубликования.
Из сказанного следует и другое важное положение: никто не может быть осужден или подвергнут наказанию на основании закона, который официально не опубликован для всеобщего сведения.
В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", принятым Государственной Думой 25 мая 1994 г. и одобренным Советом Федерации 1 июня 1994 г. <*>, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Кроме того, в Законе установлено, что законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. Если в федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания были внесены изменения или дополнения, они могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее чем через десять дней после дня их принятия.
Законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации, а акты палат Федерального Собрания - Председателем соответствующей палаты или его заместителем.
При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, а также должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер.
Проблема официального опубликования актов сегодня актуальна и потому, что роль "информаторов" о законодательстве все чаще пытаются взять на себя различного рода негосударственные, коммерческие структуры. Последние далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах и нередко под видом принятых законов воспроизводят в своих изданиях даже не самые последние их проекты.
Международные договоры Российской Федерации регулируют отношения России с зарубежными государствами и международными организациями. Они заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на территории России.
В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации", принятом Государственной Думой 16 июня 1995 г. и вступившем в силу 21 июля 1995 г. <*>, дано определение таких договоров. Так, "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Россией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Международные договоры Российской Федерации заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры, от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Международные договоры являются существенным элементом стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
В 1992 г. в действовавшую в то время Конституцию РСФСР 1978 г. была внесена новелла, содержавшая принцип приоритета общепризнанных норм международного права, однако его действие ограничивалось сферой прав человека. Часть 4 настоящей статьи придала данному принципу более широкий, чем ранее, характер и изложила его в достаточно категорической форме.
Прежде всего, международные договоры России наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с российской Конституцией составной частью правовой системы Российской Федерации.
В случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором. Согласно ст. 46 Конституции каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.
В соответствии с подписанными Российской Федерацией международно - правовыми документами и нормами международного права действие российских законов может не распространяться на дипломатических представителей и некоторых сотрудников представительств иностранных государств и международных организаций в силу обладания ими дипломатическим иммунитетом.
Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; приложения к договору, а также путем применения другого способа выражения согласия, о котором могут условиться договаривающиеся стороны.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решение о согласии на обязательность которых для нашего государства принято в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России в "Собрании законодательства Российской Федерации".

Статья 16

1. Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией.
2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Комментарий к статье 16

Как уже отмечалось, в гл. 1 Конституции закрепляются конституционный строй страны, основополагающие его начала, которые в последующих главах получают свое развитие и конкретизацию. Глава "Основы конституционного строя" определяет важнейшие черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической систем общества. Все эти и другие положения главы признаны особо важными и потому они нуждаются в особой юридической и процессуальной защите, в том числе защите от временных, текущих обстоятельств.
До принятия Конституции 1993 г. происходил процесс подгонки Основного Закона под принимаемые десятками новые законы. Практика показала всю пагубность спешки, с какой вносились изменения в конституционный текст. Правовой нигилизм усиливался демонстрацией неуважения к Основному Закону страны как со стороны законодателя, с легкостью латающего ее основополагающие предписания, так и со стороны исполнительной власти, критикующей принятые поправки.
Поэтому столь важно закрепление в новой Конституции нормы о недопустимости пересмотра парламентом положений данной главы. Если же предложения о пересмотре положений будут поддержаны 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то они могут быть рассмотрены в особом порядке, который предусмотрен гл. 9 (см. соответствующий комментарий). Тем самым обеспечивается стабильность конституционного строя, необходимая для нормального развития общества.
Подобный порядок не является чем-то исключительным, он характерен для многих зарубежных конституций. Его назначение - установить особо усложненные процедуры внесения каких-либо изменений и дополнений в положения, связанные с основами конституционного строя. Так, предложения о частичном пересмотре вводного раздела Конституции Испании 1978 г., аналогичного по содержанию гл. 1 российской Конституции, требуют одобрения большинством 2/3 членов каждой палаты Генеральных кортесов, после чего последние распускаются. А вновь избранные палаты могут утвердить решение и провести изучение нового конституционного текста, для чего необходимо одобрение большинством 2/3 числа членов каждой палаты.
Основы конституционного строя представляют, как было сказано, систему принципов, поэтому в известной степени гл. 1 можно назвать конституцией в Конституции. И если Конституцию можно считать нормативным стандартом, которому должны соответствовать другие законодательные акты, то гл. 1 Конституции можно представить нормой, по которой следует сверять все иные положения Конституции. Следовательно, они должны полностью соответствовать положениям гл. 1.

Глава 2. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Вторая глава Конституции конкретизирует и развивает положения ст. 2 и 7 о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. С принятием Конституции завершился определенный период, начавшийся в 1991 г., в рамках которого осуществлялся поворот правовой системы Российской Федерации к признанию и гарантированности прав человека и гражданина. 22 ноября 1991 г. в Российской Федерации была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина в полном соответствии со Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Таким образом, была воспринята общая концепция прав человека, развитая в этих международных актах. Подписав 10 июля 1992 г. в Хельсинки Декларацию "Надежды и проблемы времени перемен", Российская Федерация подтвердила свои обязательства соблюдать Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г. в области прав человека <*>.
--------------------------------
<*> Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М., 1990. С. 14 - 57.

Во исполнение этих обязательств 21 апреля 1992 г. содержание раздела "Государство и личность" действовавшей в то время Конституции Российской Федерации было заменено, с незначительными коррективами, положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина. Однако новый по содержанию раздел не был достаточно органично связан с остальными разделами Конституции.
В принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина закреплены в числе основ конституционного строя. Перечень и содержание этих прав соответствуют провозглашенным правам и свободам в указанных международных актах.
В связи с присоединением Российской Федерации к Уставу Совета Европы (Федеральный закон Российской Федерации от 23 февраля 1996 г.) России предстоит присоединиться и к ряду международных договоров <*>:
--------------------------------
<*> Федеральный закон о присоединении России к Уставу Совета Европы от 23 февраля 1996 г. // РГ. 1996. 24 февр.; см. также Права человека: Сб. универсальных и региональных международных документов. Сост. Шестаков Л.Н. М., 1990.

- Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и следующим протоколам к ней: Протоколу N 1 от 20 марта 1952 г., Протоколу N 2 (о наделении Европейского суда по правам человека компетенцией выносить консультативные заключения) от 6 мая 1963 г., Протоколу N 4 (об обеспечении некоторых иных прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и Протокол N 1 к ней) от 16 сентября 1963 г., Протоколу N 7 от 22 ноября 1984 г., Протоколу N 9 от 6 ноября 1990 г., Протоколу N 10 от 25 марта 1992 г. и Протоколу N 11 к Конвенции, вносящему структурные изменения в созданный на ее основе контрольный механизм, от 11 мая 1994 г.;
- Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Протоколу N 1 от 4 ноября 1993 г. и Протоколу N 2 от 4 ноября 1993 г. к ней;
- Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г.;
- Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.
В духе указанных международных актов Конституция Российской Федерации исходит из принципа независимости прав и свобод человека от произвола государства. При этом не только универсальные, но и региональные международные акты имеют правовую регулятивную силу на территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 15).
Обладание правами и свободами, на которые не может посягать государство, делает человека самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Вместе с тем отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека.
Гражданин вовлечен в устойчивую политико - правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей. Лица, постоянно проживающие на территории конкретного государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина. И государство, утвердившееся на основе права и демократии, может наиболее эффективно обеспечить права и свободы граждан.
Российское государство, зафиксировав права человека и гражданина в Конституции, обязуется через деятельность органов государственной власти, управления, суда, прокуратуры, охраны правопорядка осуществлять их реализацию и защиту.
Содержание гл. 2 Конституции соответствует в основном общепризнанному демократическим сообществом перечню прав и свобод. В совокупности они составляют систему гражданских (личных), политических, социальных, экономических, культурных, экологических прав.
В правовой теории и практике гражданские (личные) права понимаются как свобода человека принимать решения независимо от государства <*>. Духовная и физическая свобода человека от контроля государства (в виде свободы совести, свободы слова и убеждений, физической безопасности личности) исторически сформировалась раньше других свобод. Обвинение в преступлении часто связано с наказанием в виде лишения свободы, права в этой сфере исторически оформились в XVII - XVIII вв. Среди них - право считаться невиновным до приговора независимого суда, право оспорить в суде заключение под стражу, недействительность доказательств, полученных под пыткой.
--------------------------------
<*> Понятие личных (гражданских) прав человека шире внутриотраслевого деления в гражданском праве на имущественные и личные неимущественные права.

Как на пробел в перечне гражданских прав можно указать на отсутствие в гл. 2 Конституции отдельной статьи о праве человека по достижении определенного возраста основывать семью, о равноправии супругов при вступлении в брак, пребывании в браке, расторжении брака <*>.
--------------------------------
<*> Эти права включены в Семейный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 8 декабря 1995 г. См.: РГ. 1996. 27 янв.

Политические права - это свобода граждан участвовать в управлении делами государства, формировать органы государственной власти и самоуправления и участвовать в их деятельности.
Экономические права в своей основе связаны с правом собственности, они охватывают свободу человеческой деятельности в сфере производства, обмена, распределения и потребления товаров и услуг.
Социальные права, оформленные в программах социальных движений XIX в., реализовались позже других - в течение XX в. Они затрагивают область наемного труда (свобода заключения трудовых договоров, право на отдых, на пособие по безработице) и связаны с "вложениями в человека" со стороны государства в сферах здравоохранения, образования, пенсионного обеспечения.
Культурные права - это свобода доступа к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом, возможность реального приобщения к ним.
Во второй половине XX в. появилась новая группа прав - экологических, вызванная к жизни противоречиями научно - технической революции и проблемой выживания человечества как биологического вида (использование атомной энергии, развитие химической промышленности, разработка природных ресурсов новой техникой и т.д.).
Права и свободы человека связаны с определенными видами обязанностей: не посягать на права и свободы других лиц, уважать конституционный демократический строй своей страны, общественную мораль.
Целостность системы прав человека и гражданина обусловлена единством принципов равноправия и социальной справедливости. Принцип равноправия сформировался в период антифеодальных революций. Это прежде всего равенство в обладании всем объемом исходных прав человека, закрепленных в законе, перед которым все равны. Принцип равноправия обогащался в ходе исторического развития новыми аспектами - равноправием мужчин и женщин, рас, национальностей.
Равноправие утвердилось в истории как вид равенства, не совпадающий с фактическим равенством в области собственности, материальных, социальных и духовных благ. Несовпадение равноправия и фактического равенства ведет к определенным классовым и групповым противоречиям. Опыт социальных революций XX в. привел демократическое международное сообщество к пониманию опасности абсолютного абстрагирования равноправия от других видов равенства.
Принцип взаимодействия различных видов равенства нашел свое выражение в принципе справедливости, ставшем основой социальных, экономических и культурных прав. Международное право признало равноценность обоих принципов, в соответствии с которыми перечень прав и свобод продолжает динамично развиваться в наше время. Свобода личности в современную технотронную эпоху конкретизируется в новых правах, например в праве на получение информации от государства.

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 14)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>