ОГЛАВЛЕНИЕ

Государственной службе Российской Федерации – новую систему и правовое регулирование

М.В. КОСТЕННИКОВ, доктор юридических наук, профессор Московского университета МВД РФ
А.В. КУРАКИН, кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД РФ

Указом Президента РФ от 19.11.2002 г. была утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы) (далее — Федеральная программа). Тем самым было официально положено начало поэтапному реформированию государственной службы в стране. Следует сказать, что реформа государственной службы обусловлена насущной потребностью создания дееспособного государственного аппарата, поскольку он в своем нынешнем состоянии мало пригоден для эффективного решения сложных социально-экономических и политических проблем в различных сферах жизнедеятельности нашего общества. Реформа государственной службы призвана восстановить престиж государства, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти и государственной службе, а также решить ряд других проблем в сфере государственного управления.
Помимо этого своевременность реформы государственной службы в России продиктована необходимостью дать государству четкие социальные ориентиры, обновленную идеологию государственности, а также создать эффективные правовые барьеры на пути разрастания бюрократизма и коррупции в государственном аппарате.
Анализ ожидаемых результатов реализации федеральной программы позволяет сделать вывод о том, что реформа госслужбы предполагает последовательное осуществление систематизированных по направлениям и этапам комплексов практических мер: правовых, организационно-информационных, материально-технических, финансовых, нацеленных на обеспечение единства всех элементов, составляющих систему государственной службы и ориентирующих на четкую взаимосвязь ее институциональных компонентов с кадровым составом.
В связи с этим исходные позиции программы реформирования государственной службы определяются необходимостью придать системный характер существующим государственно-служебным отношениям. Но это лишь условия для решения обозначенных задач, которые должны поднять взаимоотношения государства с институтами гражданского общества на качественно иной уровень. В свете этого особые надежды возлагаются обществом именно на реформу госслужбы. Но, как показывает опыт, успех структурных преобразований во многом зависит от того, насколько точно будут определены базовые дефиниции в реформируемой сфере.
Обратимся к одному из законопроектов, касающихся реформы государственной службы. В проекте федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, госслужба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, учреждаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федерации. Как мы можем убедиться, новизна данной дефиниции определяется тем, что в качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Тем самым подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов Федерации — соответствующий субъект Федерации.
Помимо этого в законопроекте даются определения федеральной государственной службы и ее видов, государственной гражданской службы субъектов Федерации, а также федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации. Относительно последних необходимо особо подчеркнуть, что лейтмотивом всей реформы госслужбы должен быть комплекс мер, связанных с совершенствованием правового статуса государственного служащего. Согласно предлагаемой концепции реформы правовое положение федеральных госслужащих и государственных гражданских служащих субъектов Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров с учетом особенностей вида государственной службы будут устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Должности федеральной госслужбы разделены на три группы: должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. Данные дефиниции вводятся в законодательство нашей страны впервые, поэтому возникает необходимость в определении статуса государственной должности, без чего будет невозможно произвести классификацию государственных должностей. Для этого потребуется определить критерии отнесения государственных должностей к должностям госслужбы, а также более четко разграничить понятия и статус государственной должности Российской Федерации и государственной должности государственной службы Российской Федерации.
Помимо вышеуказанного законодательством о государственной службе впервые вводится понятие контракта (служебного контракта), заключаемого при поступлении на государственную службу. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения действия будут устанавливаться федеральными законами о видах государственной службы. Говоря о системе госслужбы нашей страны, необходимо отметить, что по замыслу разработчиков проекта федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” она подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Организация и правовое регулирование федеральной государственной службы находится в ведении Российской Федерации, организация государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — в ведении субъектов Российской Федерации, а ее правовое регулирование — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральная государственная служба включает в себя следующие виды государственной службы: федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Такая дифференциация поможет сосредоточить основное внимание на институционально-правовых аспектах госслужбы, что позволит создать основы единой системы государственной службы нашей страны, а также даст возможность проводить реформирование, во-первых, гражданской государственной службы одновременно и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации, а во-вторых, военной службы и правоохранительной службы по различным направлениям.
В данной статье речь идет лишь об одном законопроекте из целого комплекса подготовленных документов по реформе государственной службы. Рассмотрение же Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации позволит получить более подробные детали реформы. Анализ Федеральной программы позволяет выявить те задачи, которые предстоит решить в ходе реформы: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования госслужбы; разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере госслужбы в целях оптимизации состава служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда служащих; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение госслужбы, рациональное использование в системе госслужбы современных информационных технологий; внедрение программ подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих; формирование системы управления госслужбой.
Реализация перечисленных задач возможна только на основе их должного правового обеспечения, то есть на основе соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. При составлении таких актов нельзя, на наш взгляд, не учитывать процессуальных аспектов: порядка и этапов реализации правовых актов. В связи с этим подготовка и реализация нормативных правовых актов, обеспечивающих проведение реформы государственной службы, должна быть связана с перечнем мероприятий, предусмотренных Федеральной программой. Но уже сейчас можно сказать, что в ходе предусмотренных мероприятий предполагается принять федеральный закон “О системе государственной службы Российской Федерации” и на его основе — пакет федеральных законов о соответствующих видах федеральной государственной службы, которые заменят собой Федеральный закон от 31.07.95 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” (в наст. время — в ред. от 07.11.2000 г.). В ходе этих мероприятий, как ожидается, будет сокращено число общих норм, единых для всей госслужбы Российской Федерации, но в то же время значительно увеличится число отсылочных и бланкетных норм на акты, регламентирующие преимущественно те или иные процессуальные аспекты государственно-служебных отношений.
С принятием указанных законодательных актов Единый реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, создание которого так и не было завершено, будет заменен сводным реестром государственных служащих Российской Федерации. Он будет состоять из реестра федеральных государственных служащих и реестра государственных гражданских служащих субъектов Федерации. Содержание и порядок ведения реестра федеральных государственных служащих, а также перечень сведений, включаемых в сводный реестр государственных служащих Российской Федерации, будет устанавливаться Президентом РФ.
В ходе реформы вместо квалификационных разрядов госслужащих планируется ввести классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. При переводе государственного служащего с одного вида федеральной государственной службы на другой ранее присвоенный классный чин (ранг или звание), а также период пребывания в соответствующем классном чине учитываются при присвоении следующего чина, ранга или звания по новому виду федеральной государственной службы. Соотнесение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий будет устанавливаться указом Президента РФ. По замыслу разработчиков концепции реформирования государственной службы, это поможет унифицировать государственную службу и тем самым будет способствовать совершенствованию института карьерного продвижения госслужащего.
С ведением такого порядка карьера гражданского чиновника может получить более четкие служебные ориентиры. Это важное новшество, поскольку, как показывает исторический и зарубежный опыт, карьера чиновника является важнейшей гарантией стабильности всей системы государственной службы. В ходе реформы государственной гражданской службы, возможно, появится необходимость закрепить в законодательстве о госслужбе модель карьеры служащего с указанием ее этапов и условий прохождения, а также определение правовых механизмов, гарантирующих продвижение по государственной службе.
Реформа госслужбы Российской Федерации помимо прочего предусматривает: обеспечение профессионализма кадров путем создания кадрового резерва и эффективного его использования; развитие профессиональных качеств госслужащих; оценку результатов деятельности служащих в ходе проведения аттестации или квалификационного экзамена; использование современных информационных технологий; применение образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Но все эти мероприятия будут иметь результат только при условии обеспечения госслужащим достойной оплаты их труда, в определенной мере стимулирующей их труд и гарантирующей высокую престижность социального положения.
Последний аспект, на который хотелось бы обратить особое внимание, — это вопрос создания системы управления государственной службой Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Создание такого института необходимо для координации деятельности государственных органов, а также для решения различного рода вопросов, связанных с госслужбой. Как известно, такого органа управления в нашей стране не существовало, если не брать в расчет Координационно-консультативный совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Конечно, может получиться так, что формирование эффективной системы управления госслужбой не впишется в обозначенные Федеральной программой сроки, но модель этого строения может и должна быть определена именно в этот период.
Целесообразность создания системы управления госслужбой обусловлено еще и тем, что реформа должна органично сочетаться с реализацией мер, которые могли бы послужить началом поэтапной реформы системы исполнительной власти страны, а также началом создания действенных механизмов надведомственного контроля за реализаций законодательства о государственной службе. Данная система надведомственного контроля за действиями чиновничьего аппарата в какой-то степени поможет пресекать различные нарушения и должностные злоупотребления и тем самым будет способствовать защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, взаимодействующих с аппаратом государственного управления по различным вопросам.



ОГЛАВЛЕНИЕ