ОГЛАВЛЕНИЕ

Административно-правовые и конституционно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

А.В. КУРАКИН, кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России

За последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации или положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. Затрагивается данная тема и в Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)”. В этом документе отмечается, что “утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах”. В связи с этим одной из целей реформирования госслужбы страны является внедрение механизмов выявления и разрешения конфликтов интересов на госслужбе, а также механизмов законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
Следует сказать, что указанная цель реформирования не является принципиально новой. Так, с самого начала социально-экономических преобразований в нашей стране провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях. В системе госслужбы предупреждение и пресечение коррупции было определено приоритетом государственной власти еще Указом Президента РФ от 04.04.92 г. № 361“О борьбе с коррупцией в системе государственной службы” (в наст. время — с иизм. 11.16.92 г.; далее — Указ “О борьбе с коррупцией”). Но как показала практика, многие из положений этого Указа так и остались невостребованными в силу ряда обстоятельств.
Создание дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной из ключевых задач, стоящих перед Президентом и Правительством РФ. Нынешнее состояние этого аппарата неудовлетворительно. Организационная и политическая нестабильность после частых изменений структуры исполнительной власти в 1990-х гг., подрыв престижа государственной службы в ходе борьбы с бюрократией и “номенклатурой”, снижение уровня оплаты труда большой части госслужащих, ослабление государственного контроля за аппаратом чиновников в сочетании с резко возросшими в ходе экономических реформ возможностями для их личного незаконного обогащения привели к падению дисциплины в государственном аппарате, масштабной и системной коррупции, массовому уходу квалифицированных кадров из государственной службы в коммерческие организации. Все это сделало значительную часть аппарата исполнительной власти малоэффективной для осуществления важных задач, связанных с регулированием сложных экономических процессов в обществе и проведением социальных реформ. По данным А.С. Куликова, председателя Комиссии Государственной думы РФ по проверке участия государственных служащих в коррупционной деятельности, чиновниками за годы экономических реформ разворовано 30% иностранных кредитов; около 70% чиновников различного уровня подвержены коррупции.
Необходимо сказать, что явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, имеются в любом государстве, однако это не означает, что коррупция всегда и везде одинакова. Причины ее возникновения и распространения весьма разнообразны, а потому попытки выработать некие универсальные административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению представляются нереальными. В то же время исследование показывает, что в развитых зарубежных государствах борьба с коррупцией ведется преимущественно с помощью разнообразных государственно-правовых средств. В связи с этим позволим себе не согласиться с утверждением профессора П.С. Яни о том, что в борьбе с коррупцией эффективны только уголовные репрессии. Отечественный и зарубежный опыт отчетливо свидетельствует, что репрессии неэффективны. Борьба с коррупцией путем применения мер уголовно-правового характера не дает ожидаемых результатов — напротив, она может стать опасной для общества и государства, поскольку способствует повышению “ставок” за коррупционные действия должностных лиц. Использование уголовно-правовых средств воздействия также не решит проблемы профессиональной и моральной подготовки госслужащих. В подтверждение данной позиции можно привести высказывание отечественного правоведа Н.М. Коркунова: “уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. Недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами”.
Создать механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата, удалось многим государствам. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что коррупция как массовое явление неизменно возникает в переходные фазы общественного развития, когда старые общественные структуры разлагаются и начинают отмирать, а новые зарождаются в рамках еще сохранившейся (или уже отмирающей) старой системы правовых отношений.
Особый интерес представляет практика тех государств, где структурные преобразования госаппарата дали наилучшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста, — это США, Канада, Великобритания, Франция, Германия и некоторые другие страны. Полагаем, что при всей специфике их систем государственного управления, культурно-исторических, экономических и иных отличий этих стран от России, их опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе госслужбы должен быть исследован и использован.
На наш взгляд, необходимость использования зарубежного опыта обусловлена еще и тем, что основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и, как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики. Следовательно, нужные условия для формирования честного, компетентного и дисциплинированного аппарата государственного управления в любом обществе включают такие элементы, как соблюдение принципа отбора и продвижения кадров (на основе объективной оценки их профессиональной пригодности); стабильность правовых норм, регламентирующих отношения, связанные с продвижением государственного служащего по службе, его материальным и моральным вознаграждением по результатам выполнения служебных обязанностей (это позволит служащим планировать карьеру, даст стимул к повышению своей квалификации, а также к созданию позитивного имиджа); обеспечение госслужащим оплаты труда и предоставление социальных льгот, гарантирующих высокую престижность социального положения после отставки; создание системы государственного контроля за действиями госслужащих, способную предупреждать и пресекать возможные нарушения и должностные злоупотребления с их стороны.
Отсутствие перечисленных предпосылок неминуемо ведет к постепенному разрушению и деградации государственного аппарата. Так было в США в XIX и в середине и конце XX в., а также в Англии в XVIII—XIX вв. Подтверждением сказанному является следующий факт: в середине XVIII в. в Англии правительство Пелхэма в конце каждой сессии открыто вручало своим сторонникам в парламенте от 500 до 800 фунтов стерлингов в зависимости от степени поддержки правительственных законопроектов и других оказанных услуг.
Создание вышеперечисленных условий позволит кардинально улучшить работу аппарата исполнительной власти даже в обществах, культурно и исторически предрасположенных к коррупции. Примером могут служить успехи Китая, Сингапура, Таиланда и некоторых других государств Юго-Восточной Азии. В 1990-х гг. произошел небывалый экономический рост этих стран. Однако говоря о России приходится с сожалением констатировать, что условия, необходимые для эффективного функционирования госслужбы и для предупреждения коррупции практически отсутствуют, а в тех сферах, где они все же имеются, применяются крайне неэффективно.
Одним из главных методов построения госслужбы в иностранных государствах является должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого класса и предъявляемых к ним квалификационных требований. В соответствии с “принципом заслуг”, на котором основана идеология западной государственной службы, обязательными условиями получения административной должности являются сдача экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций государственных служащих. Таким образом, периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры чиновника.
Федеральный закон от 31.07.95 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” (в ред. от 07.11.2000 г.; далее — Закон об основах госслужбы) предусматривает замещение вакантной государственной должности государственной службы посредством конкурса (ст. 22), порядок проведения которого определен Указом Президента РФ от 29.04.96 г. № 604 “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы”. Но к сожалению, необходимо сказать, что по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть государственных должностей государственной службы.
Эффективность института аттестации государственных служащих обусловлена тем, что определение качеств, которыми обладает “государственный человек”, во все времена оставалось непременным атрибутом технологии власти и управления. Еще в древние времена, когда управление приобрело форму искусства, появилась потребность в наиболее точном выявлении способностей кандидатов для исполнения тех или иных государственных функций. Приведем актуальное и по сей день высказывание Сократа: “Целые государства погибали и будут погибать, если не научатся различать хороших людей от плохих”. Потребность отличать лучших со временем привела к созданию системы аттестации должностных лиц аппарата государственного управления. В России аттестация кадров стала поводиться в XIX в. в структурах военного ведомства, а затем утвердилась и в системе гражданской службы.
Указ “О борьбе с коррупцией” предписывал руководителям органов власти и управления провести в течении 1992 г. аттестацию всех государственных служащих, максимально используя ее возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров. Но тогда порядок проведения аттестации не был должным образом урегулирован, и это стало одной из причин разрастания коррупции в системе госслужбы. В настоящий же момент Законом об основах госслужбы (ст. 24) закреплены две основные задачи аттестации: определение уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы и решение вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Порядок и условия проведения аттестации устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Но единого нормативного правового акта (федерального закона), который бы регламентировал порядок проведения аттестации государственных служащих, пока нет. Отношения, связанные с проведением аттестации федеральных госслужащих, определены в Положении о проведении аттестации федерального государственного служащего, которое утверждено Указом Президента РФ от 09.03.96 г. Однако данного документа явно недостаточно: имеющаяся нормативная правовая база по вопросу проведения аттестации, а также сложившаяся практика ее осуществления не в полной мере отвечают современным требованиям.
В зарубежных государствах большое внимание уделяется разработке должностных стандартов и методике экзаменационного процесса. К этой работе привлекаются ученые различных направлений. Для отбора кандидатов на государственную службу в США, Англии, Японии и ряде других государств применяется тестирование, письменные экзамены, собеседование. Данный опыт, безусловно, заслуживает внимания, поскольку выбор персонала должен осуществляться на основе комплексной оценки личности. Но в существующих в России условиях он вряд ли может дать ожидаемый результат: это обусловлено тем, что в Законе об основах госслужбы не нашло отражения важное, на наш взгляд, положение о необходимости отбора персонала для государственной службы вообще и для конкретной государственной должности в частности, а также положение о проверке приверженности кандидатов идее российской государственности. Последние положение может показаться излишне пафосным, но именно это требование лежит в основе формирования кадрового корпуса государственной службы целого ряда западных государств.
Во многих иностранных государствах создан институт общественного контролера — омбудсмена, призванного рассматривать жалобы граждан на любые ущемления их прав и законных интересов со стороны государственных органов и их должностных лиц. Общая для всех омбудсменов цель — защита гражданских прав и свобод способами, отличными от парламентского, судебного, административного и иных форм контроля или надзора. Институт омбудсмена есть и в нашей стране, но общественный контролер, или уполномоченный по правам человека, может эффективно действовать только в тех сферах государственного управления, где государственная система сама настроена на ликвидацию имеющихся недостатков. В случае отсутствия такой готовности призывы общественного контролера будут проигнорированы, поскольку его рекомендации имеют только моральную силу. Но в то же время эффективность государственно-правового института уполномоченного по правам человека может проявляться в том, что омбудсмен может сохранять гибкость и проявлять способность к модификациям в различных социально–политических условиях, не изменяя при этом своей основной правозащитной природе.
В антикоррупционной политике России в качестве средства предупреждения и пресечения коррупции предусмотрено создание административной юстиции. Она позволит гражданам оперативно обжаловать акты, действия или бездействия публичной администрации. В США, например, управленческие споры помимо общих судов (которым отдается приоритет) рассматриваются также патентными, налоговыми судами и административными судьями, действующими обособлено от органов управления. Мнения о том, что административные суды могут внести свой вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы придерживается и ряд отечественных правоведов.
В некоторых западных странах контроль за госаппаратом со стороны общественности облегчается посредством законодательных предписаний, разрешающих свободный доступ к некоторым административным документам. Например, согласно французским законам любой гражданин имеет право ознакомиться с документом, на основании которого вынесено неприемлемое решение по делу. Кроме того, закон обязывает государственные учреждения представлять письменные обоснования такого решения в отношение некоторых категорий дел. Такая практика представляется весьма интересной, поэтому было бы вполне оправданно наделить правом проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство (подп. 10 п. 1 ст. 9 Закона об основах госслужбы) физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих.
Наряду с использованием механизмов общего контроля за деятельностью госслужащих в зарубежных государствах широко применяются и методы, специально направленные на выявление и предотвращение корыстных злоупотреблений. В США, Германии, Великобритании важную роль в этом играют налоговые органы. Компетентность, тесное сотрудничество с банками во многих случаях позволяет налоговым службам своевременно выявлять незаконно полученные чиновниками денежные средства. В нашей стране еще Указ о борьбе с коррупцией вменял государственным служащим обязательное предоставление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательств финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации являлось основанием для отказа в назначении на должность. Во многом аналогичное предписание нашло свое отражение и в Законе об основах госслужбы, но, к сожалению, не дает ожидаемого эффекта.
В этом аспекте особенно интересен опыт США, законодательство которых требует, чтобы должностные лица предоставляли декларацию о доходах и имуществе супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи, с учетом предусмотренных законом исключений. Данное положение, на наш взгляд, заслуживает внимания, в связи с чем оно вполне может быть учтено в отечественном законодательстве о государственной службе в процессе его реформирования.



ОГЛАВЛЕНИЕ