<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Свобода выражения мнений означает отсутствие цензуры — специальных государственных учреждений и должностных лиц, которые вправе разрешать или не разрешать опубликование, передачу по электронным средствам массовой информации, выход в свет определенных мате риалов. Автор вправе публиковать или иными способами делать общедоступными свои мнения и убеждения, однако за нарушение законов i печати, о средствах массовой информации он несет ответственность Она возможна за разглашение государственной тайны, оскорбление, клевету (распространение заведомо ложных порочащих сведений), за диффамацию (распространение порочащих, но не ложных сведений). Ответственность обычно несут автор и редактор; издатель ответственности не несет, так как он — предприниматель. Нельзя также разглашать профессиональную тайну — врачебную, тайну следствия и др.
В соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. конституции многих стран устанавливают и другие ограничения. Запрещаются пропаганда и агитация, возбуждающие социальную, расовую, религиозную, национальную вражду, пропаганда идей национального, языкового, иного превосходства. Такие положения особенно часто встречаются в основных законах постсоциалистических государств, что связано с их прошлым.
В странах тоталитарного социализма свобода выражения мнений ограничена зафиксированным в законах запрещением антисоциалистической пропаганды, которая составляет «контрреволюционное преступление».
При нарушении законов о средствах массовой информации возможно наложение ареста — запрещение распространения издания, телевизионной передачи и т.д. Решение об аресте обычно принимается в судебном порядке (на основе судебного приказа, т.е. специального постановления судьи), но в ряде развивающихся стран такое право имеют и органы исполнительной власти. Конфискация издания, кассет, что означает последующее их уничтожение, возможна лишь на основе коллегиального решения суда.
73
Для создания средств массовой информации необходима их регистрация в соответствующем государственном органе (например, в комитете по печати, в регистрационной палате). Это не означает выдачу разрешения: создание средств массовой информации свободно. Регистрация является способом учета, одновременно она означает предоставление газете, журналу, телевидению прав юридического лица. Создание и содержание средств массовой информации стоит очень дорого. Основные доходы они получают обычно не от тиража, а от рекламы, в связи с чем крупные рекламодатели могут в какой-то мере влиять на характер печати или телевизионных передач. Вместе с тем средства массовой информации в силу их особой роли в обществе находятся под прямым или косвенным контролем государства. Прямой контроль осуществляется в случае, если они принадлежат государству. Косвенный контроль осуществляется через публичные корпорации с участием государства, которому принадлежит нередко контрольный пакет акций, с помощью соответствующего законодательства, через министерства информации (печати), регистраторов, суд и т.д. В демократических странах государство следит и за тем, чтобы не было монополизации средств массовой информации, поскольку это нарушает свободу слова.
Почти во всех конституциях, включая страны тоталитарного социализма, говорится о свободе объединения в политические партии, профессиональные организации, социально-экономические, культурные, спортивные и иные общества. Лишь в единичных странах исключение делается для партий: они запрещены как нарушающие единство мусульманской общины (уммы). До 80—90-х годов в тоталитарных развивающихся странах, особенно в Африке, запрещались все партии, кроме правящей. В государствах тоталитарного социализма таких запретов не существовало. В некоторых из них была одна партия, в других — несколько, но в условиях конституционно провозглашаемой руководящей роли коммунистической партии существование других партий не имело особого значения.
Конституции устанавливают лишь самые общие положения, относящиеся к партиям, иногда упоминают о свободе образования профсоюзов, лишь в конституциях стран тоталитарного социализма содержатся пространные статьи об общественных организациях и их роли в обществе. Конституции содержат обычно три положения о роли партий: устанавливают многопартийность, говорят о роли партий в демократическом обществе (они содействуют выражению политической воли народа путем голосования), устанавливают, что их организация и методы деятельности должны соответствовать принципам демократии и национальной независимости. Иногда говорится также, что партии не могут создаваться на этнической, национальной, религиозной основе (обычно это относится к
74
развивающимся странам), а их организации учреждаются только но территориальному признаку, что нельзя создавать партийные организации на предприятиях, в учреждениях (последнее положение типично для постсоциалистических государств). Во многих европейских странах, однако, таких запретов нет, есть клерикальные партии (создаваемые с учетом религиозного признака), в ряде стран создаются партийные организации и по месту работы. Коммунистические партии в государствах тоталитарного социализма всегда строятся по территориально-производственному признаку.
Детально положение общественных объединений обычно регулируется тремя видами законов: о политических партиях, о социально-экономических и иных объединениях, не имеющих главной целью извлечение прибыли, и об акционерных обществах (товариществах и т.д.), чья деятельность связана с получением доходов. Последний вид организаций регулируется нормами гражданского (торгового, частного) права. Иногда существуют отдельные законы о профсоюзах, о кооперативах.
Право на объединение реализуется также путем создания и деятельности общественных учреждений, которые не имеют членства и цель которых состоит в оказании определенных социальных услуг. К ним близки органы общественной самодеятельности (уличные, родительские в школах и иные комитеты); часто возникают различные общественные движения (например, за охрану природы), которые также не знают постоянного членства и в которых иногда есть только коллективные члены.
Общественные объединения создаются явочным порядком, предварительного разрешения на это не требуется. Однако организации, имеющие свои уставы, должны зарегистрироваться. Конституции устанавливают, что организация и деятельность общественных объединений должны быть подчинены демократическим принципам (Испания). Даже если они занимаются политической деятельностью (в некоторых странах это прямо запрещено, например профсоюзам, религиозным объединениям) и оказывают давление на государственную власть, все же их главной целью в отличие от партий не является завоевание власти, создание правительства. В странах тоталитарного социализма общественные организации вовлекаются в политику, но под руководством коммунистической партии: они рассматриваются как «приводные ремни» от партии к массам.
В отличие от объединений, занимающихся извлечением прибыли, общественным организациям не нужно получать лицензии (разрешения на деятельность), но они должны быть зарегистрированы (занесены в реестр) и представлять регистратору (обычно министерству юстиции) данные о своем финансовом положении.
Особенно детально законодательство регулирует порядок создания
75
политических партий (в тех странах, где есть законы о политических партиях). Для создания партии необходимо присутствие на учредительном собрании минимума граждан, обладающих политическими правами (в Венгрии — 10, в Болгарии — 50 человек). Присутствующие избирают председателя, секретаря, составляют учредительный протокол, принимают устав, документ о целях организации и т.д. Аналогичный порядок применяется и при создании некоторых общественных организаций.
Важнейшим политическим правом граждан является свобода собраний, митингов (собраний только под открытым небом) и демонстраций (собраний в движении, хотя бывают, например, и «сидячие» демонстрации). Это формы выражения коллективного мнения по общественно значимым вопросам. Многие конституции уточняют: это право собираться мирно и без оружия. Правовое регулирование свободы собраний различно в зависимости от рода собрания. Для собрания в закрытом помещении не надо ни разрешения властей (мэрии, полиции), ни их уведомления, хотя нужно иметь, например, разрешение собственника занять принадлежащее ему помещение на определенное время. Если организаторы собрания считают, что возможны беспорядки, они могут обратиться в полицию с просьбой прислать ее представителя, который не вправе вмешиваться в ход собрания (его открывает, ведет и закрывает председательствующий). Лишь при возникновении массовых беспорядков, а также если собравшиеся имеют оружие и специально подготовленные предметы, которые могут причинить ущерб здоровью людей, представитель полиции может действовать самостоятельно.
Если собрание происходит на улице, площади, в парке, собравшиеся ограничивают свободу других лиц (например, право на свободу передвижения или прогулку в общественном месте). Поэтому для собрания на открытом воздухе требуется предварительное уведомление или даже разрешение властей (в Германии — за 2 дня, во Франции — за 3, в Великобритании — за 6 дней). Кроме того, в ряде европейских стран полиция вправе запретить на 2—3 месяца всякие публичные собрания на открытом воздухе в контролируемом ею районе, если сочтет, что такое собрание может привести к общественным беспорядкам. Собрания не разрешаются в таких местах, где расположен законодательный орган, резиденция главы государства, где существуют острые национальные, религиозные и иные противоречия. В таких местах нередко запрещены и пикеты — небольшие группы граждан с плакатами возле пикетируемого объекта (здания), но иногда пикеты возле высших органов государственной власти разрешены, правда, на определенном удалении.
Тема собрания на открытом воздухе, фамилии его организаторов, предполагаемое число участников должны быть сообщены мэрии или
76
полиции при уведомлении или обращении за разрешением. Это относится и к демонстрациям, но не к пикетам.
Для демонстраций существуют более жесткие требования: мэрия утверждает маршрут движения, может ограничить число участников демонстрации. При отклонении от установленного маршрута полиция вправе вмешаться и рассеять демонстрацию с применением силы и технических средств. В развивающихся странах полиция при несанкционированных демонстрациях часто применяет оружие, бывают значительные человеческие жертвы.
Особую форму имеет пикетирование — публичное выражение коллективного или индивидуального мнения, без шествий и звукоусиления, путем размещения у пикетируемого объекта граждан с плакатами, другими изобразительными средствами.
К числу политических прав относится право петиций. Это индивидуальные и коллективные обращения граждан к высшим органам государства (в англосаксонских странах под петициями понимается прежде всего обращение к парламенту). Военнослужащие вправе подавать только индивидуальные петиции. Хотя по своему характеру петиции — это политическое право, они могут содержать и чаще всего содержат обращения по личным вопросам. В мусульманских странах этому праву соответствует право любого мусульманина (члена уммы) прийти во двор резиденции монарха и обратиться с просьбой в часы и дни приема. В постсоциалистических странах, а также странах тоталитарного социализма праву петиций отчасти соответствует право граждан обращаться с жалобами и заявлениями во все органы государственной власти, включая высшие.
Промежуточное место между политическими и личными правами занимает право граждан на равный доступ к государственной службе. В данном случае речь идет прежде всего о так называемой классифицированной государственной службе с ее чинами и рангами. К государственной службе приравнивается участие в суде в качестве присяжных, народных заседателей. Подробнее о государственной (публичной, гражданской) службе будет сказано ниже.
§ 6. Личные права и свободы
В отличие от политических прав, которые касаются прежде всего граждан, личные права и свободы определяют положение личности как таковой. Они в большей мере связаны с концепцией естественных прав человека. К их числу относится прежде всего право на жизнь. Юридически это означает, что человек может быть лишен жизни только по
77
приговору суда с обязательным участием присяжных заседателей. Однако во многих государствах (в том числе почти во всех, что входят в Совет Европы) смертная казнь запрещена. Есть, однако, экстраординарные случаи лишения жизни, например применение оружия часовым на посту при охране военного объекта; иногда разрешена эвтаназия — лишение жизни детей-уродов, являющихся нежизнеспособными, родившихся без необходимых для жизни органов, а также лиц, неизлечимо больных. Это осуществляется после медицинского консилиума, по просьбе больного, а в отношении детей — с согласия родителей (в 1996 г. такие законы были приняты в некоторых штатах и территориях Австралии). Моментом смерти считается полное прекращение работы мозга. С этого момента можно брать для трансплантации органы умершего.
Важнейшие права личности — свобода и личная неприкосновенность, физическая и психическая. Лишение свободы (тюремное заключение и др.) опять-таки возможно лишь по приговору суда. Содержание лица в рабстве, работорговля давно признаны международным правом деяниями, противоречащими природе человека, и тягчайшими международными преступлениями. Правда, у некоторых отсталых племен в отдельных развивающихся странах еще встречается домашнее рабство, хотя законом оно запрещено.
Личная неприкосновенность означает прежде всего, что временное лишение человека свободы (арест и полицейское задержание) может быть осуществлено только на определенный срок и с обязательным соблюдением установленных законом процедур. Арест возможен при возбуждении уголовного дела с санкции судьи. Как частный случай возможен дисциплинарный арест — содержание военнослужащего на гауптвахте (мера наказания).
Полицейское задержание с доставкой в участок может быть осуществлено полицейским служащим при нарушении лицом общественного порядка; возможно задержание подозреваемого в преступлении, в терроризме, в подготовке преступления. Срок задержания ограничен: оно составляет обычно 48—72 часа (в ряде развивающихся стран установлены более длительные сроки — до 180 дней в Индии по закону о террористах). В некоторых случаях возможны другие основания для длительного задержания (например, для установления личности нарушителя границы, бродяг), но всегда с санкции судьи. В Иране возможно бессрочное задержание на месте преступления.
Главной юридической гарантией против необоснованного задержания считается институт «хабеас корпус», возникший в средние века в Великобритании и теперь принятый под этим же названием в большинстве стран. Он означает, что любой задержанный по его требованию должен быть немедленно доставлен к судье и тот решит, освободить
78
задержанного под залог или отправить в тюрьму. В странах Латинской Америки существует аналогичный институт — «процесс ампаро». Свобода личности не исключает принудительного лечения некоторых больных, например с психическими заболеваниями, временной изоляции других больных с крайне опасными заболеваниями для окружающих. Но осуществляется это во всех случаях по судебному постановлению.
Среди личных прав конституции называют достоинство личности Запрещаются пытки (положения об этом содержатся в конституциях ряда развивающихся стран), жестокое и негуманное обращение, унижающее человека, медицинские и иные эксперименты без согласия лица В судебном порядке достоинство личности охраняется с помощью особо го иска о защите достоинства (например, при оскорблении в печати) возбуждения уголовного дела по обвинению в клевете, диффамации Гражданский иск в случае признания судом его обоснованности влечет обязанность публикации опровержения, извинения и выплаты истцу определенной суммы в качестве компенсации морального ущерба. Конституционное право охраняет частную жизнь и имеющиеся у государственных органов данные о личности (Болгария, Венгрия, Нидерланды). Такие данные не могут быть обнародованы без ведома лица, запрещается и и? использование во вред личности. Некоторые конституции (например Перу 1993 г.) предусматривают особые формы судебного процесса, связанные с истребованием от государственных органов данных о личности с нарушением правил их обнародования.
Конституции всех стран, в том числе и тех, где существует государственная церковь (о ее положении будет сказано ниже), провозглашаю! свободу совести. Этот термин имеет исторические корни: на протяжении веков мировоззренческие вопросы были тесно связаны с религией, с религиозными представлениями о мире, о нравственности. Теперь этс право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой (относиться к религии нейтрально), вести пропаганду религиозных и иных взглядов (в конституциях стран тоталитарного социализма говорится не об иных, а об «антирелигиозных взглядах»). Никто не обязан заявлять с своих религиозных или антирелигиозных убеждениях (в странах тоталитарного социализма это обязательно для членов коммунистической пар тии и ее молодежной организации). Верующие вправе совершать религиозные культы, которые не должны нарушать общественный порядок мораль, использоваться в политических целях, хотя в некоторых странах, например в Польше, церковь активно участвует в политике. Запрешается дискриминация на религиозной основе, но кое-где определенные церковные организации пользуются преимуществами или государственной поддержкой (например, католики в Северной Ирландии, Испании мусульмане в арабских странах, иудеи в Израиле, восточная православ
79
ная церковь в Болгарии и Греции, англиканская церковь в Великобритании, лютеранство в Дании). Провозглашение законом какой-либо религии или церкви государственной не исключает свободного исповедания других религий, но влечет за собой поддержку такой церкви из государственного бюджета, назначение высших священников главами государств — монархами (глава государства одновременно считается главой государственной церкви), оплату священников в войсках из государственного бюджета. В Великобритании в верхней палате парламента «по должности» заседают высшие церковные иерархи государственной церкви. В ряде стран Латинской Америки осуществляется государственный патронат над определенной церковью: президент назначает епископов из числа кандидатур, предложенных ему церковью. Религиозные объединения обычно являются юридическими лицами, имеют собственность, вправе создавать свои предприятия, учреждения (обычно создают сельскохозяйственные, художественные предприятия, учебные заведения), на их работников распространяется законодательство о труде, о социальном страховании.
Неприкосновенность жилища как право личности означает, что вход в жилище посторонних возможен только с разрешения хозяина (термин «жилище» толкуется в законодательстве широко: сюда могут относиться и номера в гостинице). Без такого разрешения вход в жилище, например для обыска, выемки каких-либо предметов, документов, возможен лишь на основании постановления судьи. Бывают, однако, экстренные случаи, когда доступ в жилище возможен и без разрешения (например, для тушения пожара, угрожающего не только хозяину, но и другим лицам). Для обыска и выемки необходимо присутствие двух понятых — беспристрастных свидетелей, которые должны удостоверить происходящее и подписаться под протоколом, фиксирующим действия и их результат.
Конституционным правом личности является тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений, сообщений по факсу, электронной почте и т.д. Ознакомление с личной корреспонденцией опять-таки возможно с разрешения судьи (имеется в виду переписка лиц, подозреваемых с совершении преступления). Такой же порядок установлен для прослушивания телефонных переговоров, но в обоих случаях судье должны быть представлены доказательства необходимости таких мер. Незаконное прослушивание телефонных переговоров своих политических противников избирательным штабом президента Никсона (о чем он знал) привело в 1974 г. впервые в истории США к отставке президента (под угрозой импичмента, т.е. отрешения от должности парламентом путем особой процедуры, и последующего уголовного процесса). Это
80
дело широко известно как «уотергейт» (по названию местности, где располагался избирательный штаб демократической партии).
Свобода передвижения по территории страны и выбор места жительства — неотъемлемое право человека. Оно может быть ограничено на основании закона для иностранцев (например, они не допускаются для постоянного проживания в военные городки). Ограничения в целях обеспечения военной тайны могут быть введены и для отдельных категорий граждан, а также в зонах экологических бедствий, массовых заболеваний, в условиях чрезвычайного положения.
Лицо вправе в любое время эмигрировать, а гражданин — и возвратиться в свою страну. Положения об этом особенно характерны для постсоциалистических конституций, поскольку в странах тоталитарного социализма такое право не признавалось. Однако существуют ограничения на выезд из страны: если лицо призвано на военную или альтернативную службу, является обвиняемым, осужденным, знает государственную тайну, сообщило о себе ложные сведения при оформлении документов на эмиграцию.
Многие конституционные права личности связаны с судебной сферой. Это право свободного доступа к суду, право на получение квалифицированной юридической помощи, презумпция невиновности, право обвиняемого на защиту и др.
§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей
В последние десятилетия сначала в конституционном праве стран тоталитарного социализма, а затем и в других основных законах стали сравнительно широко закрепляться права различных общностей, коллективов. Однако первым примером такого рода было положение Декларации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данном случае американских колоний Великобритании) на сопротивление угнетательскому правительству (имелось в виду королевское правительство метрополии — Великобритании). В африканских конституциях, принятых после крушения тоталитарных режимов в странах этого континента в 90-х годах, коллективное право народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям, отражающим идеологию современной эпохи: право на сопротивление мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо, Гана и др.). В Германии, Словакии отмеченные выше положения имеют и индивидуальный характер: каждый гражданин вправе оказывать
81
6 1465
сопротивление всякому, кто попытается устранить демократический строй, если иные средства не могут быть использованы.
В конституции стран тоталитарного социализма впервые было включено положение о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Оно приняло форму конституционной нормы о праве выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странах тоталитарного социализма субъекты федераций создавались по национально-территориальному признаку). В международном праве это положение было истолковано расширительно — как право этносов самостоятельно распоряжаться своей судьбой, определять свой политический строй, форму организации жизни. С крушением социалистических федераций право сецессии исчезло из конституций, но конституция Эфиопии 1994 г. закрепляет его в своеобразной форме: в ней говорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопии выйти из ее состава. Речь идет именно об этнических группах, но не о штатах, которые в Эфиопии являются субъектами федерации.
Начиная с конституции Португалии 1976 г., в основных законах некоторых стран появились нормы о правах политической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормы подобного рода существовали и раньше на основе неписаных обычаев). Оппозиция имеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право на ответ в правительственных газетах, право на информацию и т.д. В Бразилии, согласно конституции 1988 г., лидер оппозиции является обязательным членом Совета республики при президенте.
Конституция Китая 1982 г. предусматривает определенное коллективное право-привилегию для городских жителей', их преимущественное право по сравнению с сельскими жителями на представительство в выборных коллегиальных органах государственной власти. Это положение рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса в Китае — стране в основном крестьянской.
В современных конституциях говорится о многих других коллективных правах различных социальных общностей: трудящихся, пенсионеров, детей — в Бразилии, детей и женщин — в Эфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, коренных национальностей, потребителей/инвалидов и т.д. Коллективный характер имеют другие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду, так как они не могут принадлежать только какому-либо одному индивиду.
Многие другие права и свободы, названные выше, также предполагают коллективное использование, могут быть реализованы только в определенном коллективе. Таково, например, право на забастовку (один ра-
82
ботник, отказавшийся от работы, еще не является забастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации осуществляются коллективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально. Один человек не может быть носителем права на самоопределение этноса, право народа на сопротивление угнетению нуждается в коллективных действиях; один человек, конечно, может быть в оппозиции но политическая оппозиция как таковая требует создания определенной группировки.
§ 8. Конституционные обязанности личности
Установленные конституциями основные обязанности могут относиться одновременно и к человеку, и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятся обязанности: соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и гражданин, не может ссылаться на незнание закона); платить налоги (между многими государствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения, согласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране). Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Гражданин несет дополнительные обязанности: его долг — защита родины. В ряде государств существует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчины определенного возраста (обычно достигшие 18—19 лет), а в некоторых странах (например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военную службу (в разных странах от полугода до двух-трех лет) и после ее окончания увольняются в запас. Резервисты время от времени призываются на военные сборы (обычно на короткое время — от двух недель до полутора месяцев), где проходят военное обучение. Во время войны военнообязанные граждане призываются в действующую армию.
Если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружием в руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативной гражданской службой. Обычно такие граждане работают в течение армейского или более длительного срока на стройках, на сельскохозяйственных работах, на работах тяжелых, грязных, в качестве санитаров и сиделок в больницах.
Гражданин обязан иметь основное общее образование (число необходимых классов школы, как отмечалось, может быть неодинаковым в разных странах), в ряде стран в соответствии с законами (там, где предусмотрено обязательное голосование) он должен участвовать в выборах.
83
В государствах тоталитарного социализма конституции устанавливают и другие обязанности: трудиться, соблюдать общественный порядок, охранять честь родины, беречь государственную тайну, укреплять сплоченность национальностей и т.д. Как отмечалось, многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу, моральный характер.
§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполнения конституционных обязанностей
Гарантии конституционных прав граждан зависят от уровня демократии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантии принято подразделять на экономические, политические и юридические. Первым придается особое значение в странах тоталитарного социализма. В качестве экономических гарантий конституции обычно называют социалистическую систему хозяйства, ликвидацию безработицы, бесплатное предоставление в распоряжение «трудящихся» общественных зданий для проведения собраний и т.д. Политические гарантии в марксистской доктрине связываются с характером государственной власти: подлинной гарантией считается принадлежность государственной власти трудящимся, рабочим, крестьянам, трудовой интеллигенции. Наиболее общей юридической гарантией признается режим «социалистической законности».
В странах рыночной экономики (в том числе социально ориентированной) экономическим и политическим гарантиям в конституционном праве уделяется мало внимания, акцент делается на детально разрабатываемых юридических гарантиях. В доктрине основной социально-экономической гарантией прав граждан считается обладание собственностью, что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права, свободу выбора занятий; существование социального государства; все более массовый характер «среднего класса». Политические гарантии прав связываются с различными формами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярными выборами, проведением референдумов, разделением властей, многопартийностью, свободой оппозиции, с участием граждан в управлении. Важнейшей юридической гарантией является существование правового государства. В новейших конституциях говорится об основных средствах юридической защиты прав. Среди них уже названные нами формы обращения в суд, роль судьи в защите конституционных прав, роль президента как гаранта этих прав, деятельность омбудсмана (уполномоченного по правам человека).
84
Конституции и законы предусматривают разные способы осуществления основных прав: явочный порядок,заявительный порядок,разрешительный порядок, режим судебных санкций. В первом случае для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужно никаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредственно проводить собрание в закрытом помещении или публиковать статью с критикой деятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществлении явочного порядка использования конституционных прав носит, по существу, технический характер.
Заявительный порядок предполагает заблаговременную, в предусмотренный законом срок информацию государственных органов, а иногда предприятий, организаций, собственников (например, при забастовке) о намерении осуществить то или иное конституционное право. Несоблюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе рассеять собрание на открытом воздухе, если заранее не было сделано определенной заявки; суд может оштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейся забастовке. Для некоторых конституционных прав установлен разрешительный порядок. Они могут осуществляться только после получения разрешения от соответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобные примеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации.
Режим судебных санкций применяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можно воспользоваться свободно, но при злоупотреблении им, при нарушении закона наступает судебная ответственность.
Иногда встречаются и комбинированные формы осуществления конституционных прав, например явочно-регистрационный порядок при создании политических партий в ряде развивающихся стран.
В демократических государствах их органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам в осуществлении ими своих конституционных прав. Конкретные формы такого содействия установлены специальными законами. Так, для проведения избирательных кампаний — реализации конституционного избирательного права граждан — государство бесплатно предоставляет кандидатам время для выступлений в государственных средствах массовой информации (на радио, телевидении, на газетных полосах), выделяет определенную сумму бюджетных средств в фонд партий и кандидатов, избирательным комиссиям бесплатно предоставляются государственные или муниципальные помещения. Содействие государственных органов проявляется в полицейской охране разрешенных политических демонстраций от враждебных действий со стороны других групп граждан, в организации специальных органов для
85
трудоустройства безработных (осуществление права на труд), во многих других направлениях деятельности государства.
Конституционные права могут защищаться самими гражданами (на пример, жалоба в административные органы, обращение к средства»/ массовой информации, необходимая оборона при покушении на неприкосновенность личности), объединениями граждан, их общественным]. организациями (например, защита профсоюзами с помощью забастовок конституционного положения о справедливом вознаграждении труда), < также различными государственными органами (например, прокурату рой). Особое значение имеет судебная защита конституционных npaв граждан.
Положения о правах граждан, записанные в конституции, являютсу непосредственно действующим правом. С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд. Суд не вправе отказаться рассматривать дело под предлогом неясности или отсутствия закона. Мы уже упоминали о некоторых специфических формах судебной защиты npai граждан: о процессах «хабеас корпус» и «ампаро», судебных приказа? (постановлениях судьи), процессе об установлении данных (если в распоряжении государственных органов или общественности имеются
какие-либо ошибочные, по мнению гражданина, данные о нем). В ряде испано- и португалоязычных стран есть специфический судебный процесс — «народное действие» (иск может подать лицо, права которого непосредственно не нарушены).
Защита конституционных прав граждан — специальная обязанности конституционных судов и иных органов конституционного контроля Гражданин может непосредственно обращаться в орган конституционного контроля для защиты своих прав. Наконец, он может обращаться и международные органы (например, в Комитет ООН по правам человека, или в международные суды (например, в Европейский суд в Страсбурге) если государство является участником соответствующей международ ной конвенции и если исчерпаны все возможные способы защиты npai внутри своего государства.
§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения
В условиях локальных военных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на части территории страны или в страж в целом вводится чрезвычайное, военное или осадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан, расширение их обязанностей и усиление ответственности. Это делается обычно
86
актом главы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном, военном, осадном положении, а в некоторых странах — на основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).
В акте о чрезвычайном положении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, на которую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт доводится до сведения населения немедленно, но вступает в силу не сразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения должен быть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля за действиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установлен пятидневный срок для созыва парламента).
При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельность партий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура для публикаций радио- и телепередач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределение предметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.
При объявлении военного положения определенные полномочия гражданских органов власти переходят к органам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскими органами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях и характеризуется особенно жесткими ограничениями.
В условиях чрезвычайного положения в городах и иных населенных пунктах может быть установлен комендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещается появляться на улице без соответствующих пропусков, выдаваемых обычно военными властями, собираться группами более 3—4 человек (например, в некоторых городах Албании в феврале — марте 1997 г.) и т.д.
Глава 4
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ЭКОНОМИЧЕС1 СОЦИАЛЬНОЙ, ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМ И ДУХОВНОЙ ЖИЗНИ ОБЩЕСТВА
Пределы конституционного регулирования вопросов общественного строя. Как отмечалось, конституции, принятые в зарубежных странах до второй мировой войны, ограничивались, как правило, регулированием двух сторон общественной жизни: организации государственной власти и основных прав личности. Лишь некоторые конституции (конституция Мексики 1917г. (действует до сих пор), Веймарская конституция Германии 1919 г., конституция Чили 1926г., конституция Ирландии 1937 г. и др.) несколько выходили за эти пределы. Основные законы социалистических стран, начиная с Конституции Российской Федерации 1918 г., положили начало принципиально иной трактовке объекта конституционного законодательства, включив в него основные вопросы социально-экономической структуры общества, политической системы, идеологии. Содержание такого регулирования не отвечало идее общечеловеческих ценностей, принципам демократии, но сам подход оказал значительное влияние на конституции ряда зарубежных стран, принятые после второй мировой войны, особенно на конституции так называемых народно-демократических государств — Болгарии (1947 г.), Чехословакии (1948 г.), а также на конституции некоторых капиталистических стран, и прежде всего Италии (1947 г.). В последующие годы этот подход был воспринят многими основными законами развивающихся стран, особенно стран социалистической ориентации (по моделям тоталитарного социализма), новыми конституциями некоторых капиталистических стран (Бразилии 1988 г. и др.); он сохранен в определенной мере и в постсоциалистических конституциях (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996г. и др.).
Существуют, однако, объективные пределы конституционного регулирования, вмешательства государства в сферу социально-экономических, политических, идеологических отношений. Излишняя «зарегулированность» этих отношений может препятствовать общественному эволюционному развитию, вести к тоталитаризму. В подавляющем большинстве действующих зарубежных конституций речь идет лишь о неко-
88
торых принципах (даже не об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах, посвященных директивным принципам политики. Они не имеют прямого действия (не могут, в частности, принудительно выполняться судами), но должны служить ориентиром для деятельности правительства (конституции Бразилии, Индии, Непала, Таиланда, Филиппин и др.). Наиболее подробно вопросы общественного строя регулируются в конституциях стран тоталитарного социализма.
§ 1. Конституционные принципы экономической структуры общества
Классификация зарубежных стран по уровню социально-экономического развития и характеру политического строя. Более 200 стран, существующих в мире, сильно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития и характеру политического строя. Значительная группа государств достигла высокого уровня капиталистического развития (страны Западной Европы, Северной Америки, Япония, ЮАР, Австралия, Новая Зеландия). В их экономике господствуют крупные монополистические объединения, однако действует антимонопольное законодательство, направленное на сохранение свободной конкуренции. Наряду с крупными акционерными объединениями существует много средних и мелких фирм, которые нередко быстрее усваивают достижения научно-технического прогресса, способны скорее осуществить переналадку производства и выпускать новые товары. В этой группе стран сельское хозяйство ведется капиталистическими методами, хотя есть мелкие и средние фермеры, ведущие хозяйство на основе собственного труда и труда членов семьи. В сельском хозяйстве занята, однако, незначительная часть населения, причем класса крестьян фактически нет, а мелкие и часть средних фермеров, которых условно можно было бы отнести к крестьянам, составляют вместе с семьями в этой группе стран от 4 до 10%.
Социальной опорой государственной власти является в этой группе «средний класс» — рабочие, служащие, мелкая городская буржуазия, люди со сравнительно высоким уровнем жизни, заинтересованные в стабильности, устойчивости, — а реальные рычаги государственной власти сосредоточены в руках политической элиты, основное влияние на которую оказывает довольно прагматичная крупная буржуазия.
Вторая группа — страны среднего уровня развития капитализма (немного выше или ниже этого уровня). Это почти все страны Латинской Америки, многие государства Азии (Индия, Ирак, Пакистан, Сирия, Филиппины и др.), отдельные государства Северной Африки (Алжир, Еги-
89
пет и др.). В большинстве стран этой группы уже возникли собственные, национальные монополии, но не они господствуют в экономике. Основные позиции занимают зарубежные, а чаще транснациональные компании, иностранный финансовый капитал. В сельском хозяйстве этих стран проведены земельные реформы (в Пакистане, например, реформа проводилась трижды, каждый раз закон снижал размер допустимой собственности на землю), но феодальные пережитки в большинстве стран еще значительны (не только помещики, но и кулаки и даже капиталистические предприниматели используют аренду, издольщину, отработки долга и т.п.). В ряде стран этой группы крестьяне преобладают среди населения (Индия, Пакистан, Ирак и др.), но в некоторых странах Латинской Америки (Венесуэла, Чили и др.) они уже не составляют большинства жителей страны.
Буржуазия еще недостаточно сильна, помещики оказывают значительное влияние на политику государства. Лишь в отдельных странам политическая власть сосредоточена в руках так называемой национальной буржуазии (Индия, Шри-Ланка).
Третья группа — экономически отсталые страны (большинство государств Тропической Африки, мелкие государства Океании). В экономике этих стран безраздельно господствуют иностранные (обычно транснациональные) корпорации, большинство населения занято в отсталом сельском хозяйстве, ведущемся нередко с использованием не только феодальных, но и патриархальных структур (сельское население, в том числе кочевники, составляет иногда до 90%, например в Афганистане или Эфиопии). Во многих странах этой группы (Западное Самоа, Папуа — Новая Гвинея, Центральноафриканская Республика, Чад и др.) нет сложившегося класса местной буржуазии, господствующей социальной группой является «предбуржуазия». Многие годы ее верхушку, элиту, составляла пробуржуазная автократия, поставлявшая разноге рода «пожизненных президентов» при однопартийной системе. На рубеже 80—90-х годов к руководству государством пришли более демократические слои общества, что не исключило, однако, новых государственных и военных переворотов. Влиятельную роль в обществе этих стран играют племенные и родовые вожди (в некоторых странах при парламентах в качестве совещательных органов сугщутвуют палаты вождей), хотя их административные полномочия давно отменены законами.
Особое место в классификациях занимают страны тоталитарного социализма (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба, Лаос), единичные сохранившиеся страны социалистической ориентации в Африке, а также постсоциалистические государства (Болгария, Венгрия, Монголия, Польша, Румыния и др.). Социалистические страны — это, как правило, страны среднего уровня развития, хотя мировая статистика относит многие государст-
90
ва, возникшие на территории прежнего СССР, к развивающимся странам, несмотря на то что некоторые из них, а также Китай являются
ракетно-ядерными державами. Страны социалистической ориентации — экономически отсталые государства. Экономика тех и других, их политические системы строятся на иных конституционных принципах, чем ;
демократических странах с рыночной социально ориентированной экономикой. Постсоциалистические государства включают в свои конституции принципы рыночной экономики, но на деле в них сохраняются еще многие элементы прежних порядков.
Конституционные принципы правового регулирования экономики. Конституционное регулирование экономических отношений включает вопросы собственности, труда, распределения и др. Современные конституции содержат специальные разделы или главы, посвященные этим вопросам (гл. 3 «Об основных принципах экономической и социальной политики» конституции Испании 1978 г., разд. 7 «Об экономическом и социальном порядке» конституции Бразилии 1988 г. и т.п.). Особенно подробные главы по этим вопросам содержатся в прежних и действую щих конституциях стран тоталитарного социализма.
Конституционное регулирование исходит из существования двух разных моделей экономики: рыночной, или либеральной (в демократических странах), и огосударствленной, или тоталитарной (в частности, ] странах тоталитарного социализма). В последние десятилетия, однако во многих капиталистических государствах, особенно там, где длительное время у власти находились социал-демократические партии, утвердилась модель социально ориентированной рыночной экономики, a i 80—90-х годах в странах тоталитарного социализма (кроме КНДР) еде лан ряд существенных, а порой и коренных отступлений от огосударствленной экономики. Социально ориентированная рыночная экономик, утверждается в постсоциалистических странах.
Конституции, строящиеся с учетом рыночной модели экономики, устанавливают равноправие всех видов собственности — государственной, частной, муниципальной, хотя правовой режим различных видов hi совсем одинаков. Провозглашается свобода предпринимательской деятельности; вмешательство государства в рыночные отношения ограничивается общественно необходимыми целями. В этих конституциях обычно говорится о неприкосновенности собственности (хотя тезис о «священной» собственности в новейших конституциях не используется). Однако современные основные законы все чаще отходят от идеи абсолютно неприкосновенности собственности и закрепляют иной подход: концепцию социальной функции частной собственности. Конституция ФР1 1949 г. устанавливает, что «собственность обязывает», пользование должно одновременно служить общему благу» (ст. 14). Положения
91
социальной функции частной собственности содержатся в конституция:
Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Бразилии 1988 г. Украины 1996 г. и др.
Отход от принципа неприкосновенности частной собственности выражается и в том, что конституции многих стран устанавливают возможность аграрной реформы (изъятие земель сверх установленного максимума у собственников и их распределение, обычно возмездное, между
безземельными и малоземельными сельскими жителями), а также национализации (обращения частной собственности в государственную). Аграрная реформа и национализация должны проводиться в общественных
интересах, в соответствии с законом, а не каким-либо административным актом, и при обязательном (иногда предварительном) возмещении собственнику стоимости отчуждаемого имущества (исключение делаете) иногда при земельной реформе). Размер возмещения устанавливается как правило, судом, а не актами исполнительной власти.
Ограничения частной собственности связаны также с антимонопольным законодательством, с тем, что некоторые объекты могут находить только в государственной собственности (например, по конституции Испании 1978 г. — континентальный шельф, морские зоны, побережье природные ресурсы, по конституции Йемена 1989 г. — полезные ископаемые и др.). Во многих странах таких ограничений нет, в США i частной собственности находятся некоторые атомные, ракетостроительные предприятия.
В конституциях ряда стран этой группы говорится о необходимости защиты от «несправедливой эксплуатации» (основные законы Индии 1949 г., Перу 1979 г. и 1993 г., Бразилии 1988 г., Нигерии 1989 г. и др.).
В современных капиталистических странах осуществляется государственное регулирование экономики. Чисто рыночной, нерегулируемой экономики не существует ни в одной стране, хотя степень и характер государственного регулирования неодинаков (например, в Японии больше, в США меньше). Прежде всего используется метод планирования (прогнозирования) экономики. Конституционные положения о планировании содержатся лишь в немногих новых конституциях (Бразилии, Испании, Португалии и др.), да и то они с течением времени иногда исключаются из них (например, в 1959 г. из конституции Португалии изъяты нормы о принципах демократического планирования экономики, равно как и положения об обобществлении средств производства, недопущении монополий и латифундий). Эти изменения направлены, однако, в основном против идей директивного планирования, само же прогнозирование развития общества, его разных сторон, принятие соответствующих документов, в том числе об интеграции, практикуется в капиталистических странах во все возрастающих масштабах. Кстати, в 1993 г
92
положения о директивном народнохозяйственном планировании были исключены и из конституции Китая. Их заменили положения о макрорегулировании экономики, хотя с 1996 г. в Китае действует девятый пятилетний план.
Перспективные программы на четыре, пять, шесть лет (они нередко назывались планами) принимались в Великобритании, Франции, Японии, в большинстве развивающихся стран, которые пытались использовать идею планирования для ускоренного развития. Эти планы иногда принимались в форме закона, но их значение было иным, чем в социалистических странах. При рыночной экономике осуществляется не директивное планирование (обязательное, с ответственностью за выполнение плана), а индикативное, ориентировочное, имеющее целью создание для тех или иных отраслей лучших условий для вложения капитала и устанавливающее финансовую поддержку определенным проектам из государственного бюджета.
Наряду с прогнозированием используется множество других рычагов для регулирования экономики. Это перераспределение бюджета, прямое огосударствление (национализация) ряда отраслей хозяйства, налоговая и кредитная политика, вмешательство государства в область трудовых отношений (законодательное регулирование продолжительности рабочего времени, отпусков и т.д.), создание специальных ведомств и разного рода смешанных компаний с участием государственного капитала, в правлениях которых государственные чиновники и руководители монополий вместе решают вопросы регулирования экономики, и т.д.
Новые конституции буржуазных стран придают большое значение роли труда, иногда объявляя его основой общества. На деле, однако общественный продукт распределяется не столько с учетом количестве и качества труда, сколько в соответствии с размерами частной собственности (в акционерных компаниях — по акциям, с учетом банковских вкладов и т.д.).
В тех странах, в конституциях которых нашла выражение теория и практика огосударствленной экономики, различаются общественная собственность на средства производства (государственная и кооперативная), частная собственность на средства производства (в соответствии с социалистической доктриной она имеет эксплуататорский, угнетательский характер), частная трудовая собственность (мелкие мастерские, крестьянские хозяйства и т.д., которые используются на основе труда владельца и членов его семьи, без применения наемной рабочей силы) и, наконец, личная собственность граждан на предметы потребления и обихода. В некоторых развивающихся странах, провозглашающих ориентацию на социализм, частная собственность делится на две категории:
эксплуататорскую (она принадлежит крупной буржуазии и помещикам)
93
и неэксплуататорскую (собственность национальной буржуазии, сотрудничающей с государственной властью).
Конституции стран тоталитарного социализма отвергают равноправие различных видов собственности, а государство проводит неодинаковую политику по отношению к ним: общественная собственность пользуется преимуществами, ее государственная форма считается высшей формой собственности и подлежит особой правовой защите. Важнейшие объекты экономики могут находиться только в собственности государства. Частная собственность на средства производства либо практически не допускается (так было в СССР и существует в КНДР), либо имеет ограниченный характер (как сейчас во Вьетнаме, Китае) и подлежит жесткому правовому регулированию. Государство путем национализации ликвидирует частную собственность и проводит обобществление крестьянских хозяйств, хозяйств ремесленников, превращая частную трудовую собственность в общественную, кооперативную. Правда, в последние десятилетия положение изменилось (в том числе и на Кубе), происходит разгосударствление собственности (приватизация, акционирование и др.), обратное превращение кооперативов в хозяйства собственников (в том числе путем создания семейных бригад и т.д.).
Правовое регулирование собственности в постсоциалистических странах в основном соответствует рыночной модели (хотя элементы старого еще сохраняются), в странах социалистической ориентации — ого-сударствленной модели, хотя патриархальные институты, остатки старых порядков не позволяют осуществить это до конца.
§ 2. Конституционные положения о социальной структуре общества
Конституции стран либеральной экономики обычно не говорят о классовой структуре общества. Хотя в отдельных из них (Ирландии 1937 г., Чили 1926 г. и др.) были упоминания о классах, но обычно говорилось об отсутствии каких-либо привилегированных классов. Напротив, конституции стран тоталитарного социализма жестко фиксируют социальную структуру общества, называя рабочий класс, класс кооперированных крестьян и социальный слой — интеллигенцию. Они закрепляют неодинаковую государственную политику по отношению к этим социальным общностям. Рабочий класс характеризуется как передовой, ведущий класс общества. В Китае он имеет установленные законом преимущества на выборах в представительные органы. Крестьянство характеризуется как союзник рабочего класса, руководимый последним. Главная цель государственной политики — преобразование класса мелких собст-
94
венников в класс крестьян-кооператоров. По конституциям обычно кооперирование должно иметь добровольный характер, но на практике применялись массовые насильственные меры. В некоторых конституциях стран Азии есть упоминания о «врагах народа» (это, в частности, «неперевоспитавшиеся» помещики, лица, посягающие на «социалистический строй») и борьбе народа против этих «врагов». Они могут быть лишены политических прав. В конституциях бывших стран социалистической ориентации наряду с классами называются и другие социальные общности — кочевники, торговцы, ремесленники, а также армия как особая социальная группа.
Концепции общественного развития в странах тоталитарного социализма и прежних государствах социалистической ориентации многие десятилетия исходили из тезиса о классовой борьбе. Законодательство постсоциалистических стран запрещает пропаганду классовой борьбы, разжигание классовой, национальной, религиозной и иной розни.
§ 3. Конституционные принципы политической системы
Понятие политической системы в конституционном праве. Термин «политическая система» был введен в конституционное право болгарской конституцией 1971 г., которая закрепляла некоторые принципы «социалистической политической системы». Впоследствии этот термин был употреблен в конституциях Сальвадора 1983 г., Никарагуа 1987 г. и Эфиопии 1987 г. (последняя в настоящее время не действует). Конституция СССР 1977 г. содержала целую главу, посвященную политической системе. В подавляющем большинстве конституций стран мира термин «политическая система» не употребляется, однако все они регулируют те или иные ее звенья, стороны, элементы: государство, политический режим, часто — политические партии, иногда политическую идеологию. Поэтому политическая система традиционно является объектом изучения конституционного права, хотя длительное время изучались лишь ее отдельные стороны и только в последние два десятилетия она стала объектом изучения как комплексный конституционно-правовой институт.
В конституционном законодательстве не содержится определения политической системы, а в современном обществоведении (преимущественно в политологии) имеются два подхода к этому понятию. Структурно-функциональный подход в его бихевиористском (поведенческом) истолковании, сформировавшемся на основе американской политической науки, рассматривает политическую систему как политическое поведение, процесс в рамках различных человеческих коллективов: партий,
95
профсоюзов, фирм, клубов, городов и т.д. С этой точки зрения, в любом обществе существует множество политических (параполитических) систем, которые не обязательно связаны с государственной властью.
Институциональный подход, представленный, в частности, французской политологией (хотя в последние годы и на нее значительное влияние оказывает американский постбихевиоризм), исходит из существования в любом государственно-организованном обществе одной политической системы, которая связана с государственной властью. Наряду с такими институтами, как государство, партии и др., в понятие политической системы включается обычно политический режим, хотя одни французские политологи отождествляют систему с режимом, а другие истолковывают ее весьма широко, понимая под ней всю политическую (а иногда и не только политическую) жизнь. В отечественной литературе политическая система определяется как универсальная управляющая система социально асимметричного общества, компоненты которой (институциональный — партии, государство и др., нормативный — политические нормы, в том числе соответствующие отрасли и институты права, функциональный — политический режим, идеологический — политическая идеология) объединяются в диалектически противоречивое, но целостное образование «вторичными» политическими отношениями — между звеньями системы («первичные» политические отношения — это отношения между крупными социальными общностями данной страны). В конечном счете политическая система регулирует производство и распределение социальных благ между различными общностями и личностями на основе использования государственной власти, участия в ней, борьбы за нее.
Конституционные положения о политической системе. В конституциях стран тоталитарного социализма и бывших стран социалистической ориентации содержатся положения о характере самой системы, о природе государственной власти (диктатура пролетариата, революционно-демократическая диктатура народа, власть патриотического блока и т.д.), об однопартийной (в большинстве стран) системе или о возможности создания других партий (на деле они не играют самостоятельной роли, примыкая к правящей партии), о руководящей роли коммунистической или (в странах социалистической ориентации) революционно-демократической партии, о роли массовых общественных организаций как форме участия народа в решении государственных задач, о развитии демократии как закономерности политической системы, о демократическом централизме как основном методе организации и деятельности госу дарственного аппарата, правящей партии, общественных организаций, с «социалистической» (революционно-демократической) законности, с марксистско-ленинской идеологии.
96
Некоторые из этих положений не соответствовали и не соответствуют действительности (о развитии демократии, о роли массовых организаций, о неуклонном обеспечении законности), другие отражали реальное положение искаженно (например, власть принадлежала не революционно-демократическому блоку, а узкой группировке правящей верхушки), третьи соответствовали реальным фактам (обязательность определенной идеологии, насаждаемой «сверху»).
В конституциях капиталистических стран и стран, развивающихся по капиталистическому пути, также содержатся положения, относящиеся к политической системе. В них провозглашается власть народа. На деле основную роль в политической власти в развитых капиталистических странах играет «средний класс», имеющий неплохие условия жизни и заинтересованный в политической стабильности, а реальные рычаги власти находятся в руках политической элиты общества. В ряде развивающихся стран политическая власть принадлежит или буржуазно-помещичьему блоку, или более широкому слою населения, включающему зачатки формирующегося «среднего класса», или узкой группировке «предбуржуазии», предбуржуазной политической элите, которая не связана давлением различных слоев населения и действует в своекорыстных интересах (некоторые страны Тропической Африки, Океании). В капиталистических и развивающихся странах теперь обычно провозглашается политический плюрализм, но в отдельных развивающихся странах господствующей, а порой и единственной, провозглашена определенная идеология, например панча-сила в Индонезии, исламские ценности, «исламский социализм» и др. Ранее обязательная идеология (например, мобутизм в Заире) провозглашалась во многих странах капиталистической ориентации в Африке; предусматривалось создание единственной всеобъемлющей «партии-государства» (ее членами объявлялись все жители страны).
Государственная власть во всех странах осуществляется соответствующими органами государства. Они рассматриваются ниже.
Классификации политических систем. В научной литературе существует множество классификаций политических систем. Выделяют социалистические, буржуазно-демократические и буржуазно-авторитарные политические системы, политические системы в странах социалистической и капиталистической ориентации, однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы и т.д. Наиболее признанным является деление политических систем на демократические, авторитарные и тоталитарные. В демократических системах основным структурным принципом является плюрализм, а функциональным — ролевая автономия. Здесь существует многопартийность (нередко партий более сотни, а то и тысячи, например в Японии, среди них — мельчайшие), причем разрешаются
97

партии политической оппозиции (в конституциях иногда закреплен принцип соревновательности, например в Чехии); признается разделение властей (вместе с принципами сдержек и противовесов и взаимодействия ветвей власти); действует несколько центров принятия решений;
признается право принятия решений большинством и охрана прав меньшинства; осуществляются основные права человека и гражданина; провозглашен и реализуется принцип юридического равенства; признаны и осуществляются идеи правового государства и законности; существует идеологический плюрализм; метод выборности является решающим при формировании руководства государством и различных политических объединений; главными методами решения конфликтов служат компромисс и консенсус. Словом, в данной системе присутствуют все основные элементы демократии. Это открытая система, и различные слои населения, «заинтересованные группы», партии могут добиться уступок, решения своих проблем с помощью различных форм мирного давления на государственную власть. Смена политических группировок и лиц у рычагов власти осуществляется путем свободных выборов.
В условиях авторитарной системы принципы плюрализма и ролевой автономии могут не отрицаться, но на деле они сведены к минимуму. Эти принципы распространяются только на небольшую часть общества. Однопартийность не введена, но разрешается деятельность лишь определенных политических партий и организаций (хотя партий может быть несколько, например четыре в Сенегале в течение короткого времени в 80-х годах, три в Индонезии, две до переворота 1993 г. в Нигерии). Разрешенные партии — это не подлинная политическая оппозиция, а проправительственные партии, лояльная квазиоппозиция. Хотя есть парламент и судебные органы, однако разделения властей, упомянутого иногда в конституции, на практике не существует: безраздельно доминирует исполнительная власть во главе с переизбираемым 5, 6, а то и 8 раз (Парагвай) президентом, который фактически, а порой и юридически возглавляет правящую партию и принимает все важнейшие решения; в конституциях декларируются основные права человека и гражданина, но многие из них фактически ограничены или не соблюдаются (некоторые партии и издания запрещены); социально-экономические права не обеспечены/личные права граждан нарушаются всесильным административным аппаратом; при формировании разного рода органов нередко доминирует принцип назначаемости, а выборы в условиях запрета оппозиционных партий и изданий дают искаженные результаты; существует официальная доминирующая идеология, закрепленная конституцией (например, панча-сила в Индонезии), хотя за уклонение от нее все же не карают в уголовном порядке; при урегулировании конфликтов компромиссы используются редко, основным методом
98
разрешения противоречий является насилие (на Востоке доминирует принцип консенсуса, но это относится лишь к регулированию отношений в парламенте, в среде правящей верхушки и не применяется е отношении оппозиционной части населения).
Словом, при данной политической системе существуют лишь незначительные элементы демократии, да и то в текстах конституций, но не на практике. Это почти замкнутая, полузакрытая система. Оппозиция фактически исключена из нее, ей трудно организовать мирное давление на государственную власть с целью добиться определенных уступок, а на массовые выступления государственная власть отвечает жестокими расправами. Но какие-то элементы оппозиции все же могут допускаться.
В условиях тоталитарной системы ликвидируется даже ограниченный плюрализм, не существует ролевой автономии звеньев политической системы. Создается единая, слитная тотальная организация, связывающая воедино государство, правящую партию, а иногда и другие разрешенные партии. Центром принятия всех общественно значимых решений является верхушка правящей, по существу, единственной легальной партии (иногда разрешены некоторые мелкие партии, но они признают руководящую роль правящей партии в обществе и государстве и являются ее своеобразными филиалами). В некоторых странах в условиях религиозно-тоталитарной системы запрещаются все партии (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Свазиленд и др.). Запрещаются они обычно и при военных переворотах, когда устанавливается военный тоталитаризм. Общественные организации рассматриваются как «приводные ремни» партии, а государство — нередко как ее технический аппарат. Концепция разделения властей отвергается, господствует идея единства власти, которую возглавляет фюрер, дуче, каудильо, «пожизненный президент» (например, в прошлом в Малави, Тунисе, Уганде, Югославии, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах). Иногда он не провозглашен пожизненным и переизбирается, но фактически остается на месте до своей кончины, управляя страной, в частности, с помощью политбюро правящей партии. Бывает, что основные права человека и, в частности, гражданина непосредственно ограничиваются законом (например, в соответствии с расистской идеологией режима, как это было в ЮАР) или провозглашаются в конституциях, но фактически не осуществляются (расправы над диссидентами, помещение инакомыслящих в психиатрические лечебницы, карательная роль всесильных комитетов и министерств государственной безопасности и т.д.). Фактически господствует принцип назначаемости, лишь внешне прикрытый выборами, ибо для избрания предлагаются лишь кандидатуры от правящей партии. В условиях тоталитарной системы существует обязательная идеология (идея «арийской расы» при фашизме, мобутизм в африканском Заире
99
и др.). Критика этой идеологии не разрешается и влечет за собой наказание. Тоталитарная система — это замкнутая, закрытая система. Возможна только нелегальная, подпольная оппозиция, деятельность которой уголовно наказуема; она не может оказать мирное давление на государственную власть, ее лидеров изгоняют из страны и сажают в тюрьмы, психиатрические лечебницы.
Наряду с тремя основными разновидностями политических систем и внутри них существуют другие градации. В некоторых странах действуют полудемократические системы (например, Египет, Филиппины), в других тоталитарные системы существуют в условиях военных режимов (например, Гаити, Нигерия).
§ 4. Конституционные принципы духовной жизни общества
Из сказанного выше видно, что в различных странах существуют разные принципы духовной жизни. В условиях демократических режимов конституции провозглашают идеологический плюрализм, свободу убеждений и выражения своих мнений (Германия, Италия, Канада, Япония и др.). В соответствии с Международными пактами о правах человека закон запрещает лишь призывы к насилию, террору, расовой и национальной розни. Некоторые запреты связаны с моральными ценностями общества (например, ограничение или полное запрещение порнографических изданий в ряде стран), с необходимостью оберегать здоровье населения (например, запрет или ограничение пропаганды алкоголя или табачных изделий).
В группе стран существует официально признанная идеология (например, рукунегару в Малайзии, панча-сила в Индонезии), но она не внедряется принудительно и уклонение от нее не влечет наказаний. Однако для ее пропаганды создаются значительные преимущества. То же можно сказать об исламе, идеях «арабского социализма», халифата в ряде мусульманских стран. Для иноверцев эти взгляды не являются обязательными, но для мусульман они представляют собой часть шариата, и в тех странах, где наиболее ревностно соблюдаются каноны ислама, выражение иных взглядов может влечь даже наказание, в том числе со стороны особой полиции нравов (мутавы).
Наконец, в странах с тоталитарными политическими системами существует, как уже говорилось, фактически или даже формально обязательная идеология. Выступления с критикой марксизма-ленинизма, маосизма (в Китае), идей «чучхе», произведений Ким Ир Сена в Северной Корее и т.д. влекли за собой наказания.
Глава 5
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ. ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИ1 И ДВИЖЕНИЙ
§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений
Общественные объединения и конституционное право. В соответствии с конституционным правом на объединение граждане, а иногда и неграждане создают множество различных объединений: политических партий, общественных организаций, массовых движений, организаций и учреждений общественной самодеятельности и общественного самоуправления. Нередко все они охватываются термином «общественные объединения», хотя во многих странах партии регулируются правом и рассматриваются в науке отдельно ввиду их особой роли в обществе. Иногда понятия «общественные организации», «ассоциации» применяются только к непартийным объединениям, хотя некоторые их разновидности тоже подвергаются особому правовому регулированию (например, профсоюзы). Различные виды общественных объединений играют неодинаковую роль в политике, а некоторые (например, общества филателистов) вообще не имеют отношения к политике. В конституционном праве изучаются лишь те объединения публичного характера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни, в политике, в борьбе конституционными средствами за государственную власть, в давлении на нее. (Такие объединения, как, например, акционерные общества, в том числе и корпорации публичного права, являются предметом изучения в иных учебных дисциплинах.) Правда, в современных условиях многие общественные движения неполитического характера неотделимы от политики, в том числе международной (например, известное экологическое движение «Гринпис» — «зеленый мир»). В отдельных странах даже религиозные движения в какой-то мере участвуют в политике, хотя конституции содержат положения об отделении церкви от государства (например, в Польше). К тому же законодательство разных стран неодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельностью — для этого создаются партии; в других, например в странах тотали-
101
тарного социализма, законодательство предписывает активное участие профсоюзов и других объединений в политике.
Неодинаков подход и к важнейшим политическим организациям — партиям. В странах англосаксонского права и некоторых других политические партии по традиции долгое время считались «частным делом», «клубом». До сих пор в конституциях таких стран, как правило, нет упоминаний о партиях, не существует там и специальных законов о партиях: на них распространяются законы об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, хотя и здесь в последние десятилетия законодательство, обычно относящееся к другим вопросам, регулирует отдельные стороны деятельности политических партий (их участие в избирательном процессе, финансирование и др.).
В подавляющем большинстве государств партии рассматриваются как «публичное дело», все чаще говорится о роли партии в конституциях, принимаются специальные законы о партиях (в Германии в 1967г., Испании в 1978 г., Тунисе в 1988 г., Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г. и др.). Включение в конституции положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а издание специальных законов — институционализацией. Партии становятся институтом конституционного права, специфическим объектом изучения. В отечественных курсах государственного права партии и другие общественные объединения изучались и раньше, но преимущественно в политологическом аспекте. В данной главе основное внимание уделяется юридическим характеристикам.
Общественные объединения как предмет конституционного регулирования. Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, союзов женщин или культурнических объединений национальных меньшинств), некоторых других объединении обычно регулируется их уставами — документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. общественных движений уставов, за редчайшим исключением, нет, а } организаций общественной самодеятельности их вообще никогда не бывает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные моменты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом. В частности, в соответствии с международным правом могут быть установлены определенные ограничения.
Среди различного рода объединений наиболее детальному правовому регулированию подвергаются профсоюзы и особенно партии. Иногда принимаются отдельные законы о молодежи, в которых говорится не
102
только о молодежных объединениях. Другие общественные объединения зачастую регулируются правом лишь на уровне общих принципов, общими законами об общественных объединениях. Конституции и законы обычно предусматривают: 1) порядок создания и регистрации (если таковая предусмотрена) данного вида общественных объединений; 2) роль в политической системе общества; 3) принципы организации и деятельности; 4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистрируется) — представления финансовых отчетов; 5) порядок прекращения деятельности.
Социальную сущность общественного объединения, особенно политической партии, не всегда легко установить. Названия партий далеко не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Гак, одна из партий Канады называется прогрессивно-консервативной чартией, т.е. и прогрессивной, и консервативной одновременно — на любой вкус. Программы и лозунги партий, их избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представители различных социальных слоев.
Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, поскольку ситуация вызывает необходимость в компромиссах и разного рода поворотах. Сущность общественного объединения определяется по тому, как в действительности оно решает коренные вопросы, затрагивающие жизненные интересы различных социальных слоев общества, прежде всего тех, которые объединение представляет. Название же общественного объединения, его программа, социальный состав, другие данные являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной сущности. С некоторыми коррективами это относится и к партиям, и к массовым общественным организациям различных слоев населения (например, к профсоюзам, предпринимательским союзам, крестьянским союзам и др.).
§ 2. Правовое положение политических партий
Юридическое понятие политической партии. Как известно, в обществе наряду с классами, помимо и внутри них существует множество различных профессиональных, региональных, половозрастных и иных групп населения со своими устремлениями и интересами. Да и сам человек выступает в различных ипостасях, выполняет несколько ролей в обществе, обусловленных его социальными, профессиональными, куль-
103
турными и иными данными, в связи с чем он может одновременно примыкать к самым разным общественным объединениям. Среди различны? интересов и потребностей человека принципиальное значение имеют его коренные, жизненные интересы и потребности или по крайней мере те из них, которые он сам считает особенно важными для себя. Партии призваны выделить, сформулировать эти интересы, выразить их на уровне политики. Поэтому партии обычно выступают как авангард своей группы, как организации, наиболее отчетливо формулирующие ее интересы и отстаивающие их. В отличие от других общественных организаций политические партии, как правило, выдвигают цель создания правительства или участия в нем, борются за государственную власть главным образом на выборах, а иногда и другими способами.
Юридическое понятие партии учитывает все эти обстоятельства, но оно акцентирует внимание на юридических признаках.
Определение партии содержится не во всех законах о партиях, а имеющиеся определения неполны и не во всем совпадают. В целом в законодательстве предусматриваются следующие существенные признаки политической партии: 1) свободно создаваемая автономная организация, действующая на началах самоуправления; 2) устойчивая организация, объединяющая граждан на постоянной основе (разумеется, с правом выхода); 3) объединение в партию осуществляется прежде всего на основе идеологических факторов — общности убеждений и целей ее членов, что выражается в ее программных положениях; 4) партия не преследует целей извлечения прибыли, хотя ее отдельные подразделения могут заниматься производственной деятельностью для обеспечения потребностей партии; 5) партии содействуют формированию и выражению политической воли народа, используя мирные и конституционные средства, в частности участие в выборах; 6) партия — это организация, построенная и действующая на демократических принципах и на основе гласности, публичности, открытости.
Если обобщить эти признаки, то можно сказать, что с юридической точки зрения политическая партия — это добровольная устойчивая самоуправляющаяся организация определенной группировки общества, созданная на основе общности убеждений и целей ее членов, действующая на основе принципов демократии и гласности, имеющая своей главной задачей не извлечение прибыли или удовлетворение профессиональных, культурных и иных запросов своих членов, а участие в формировании и выражении политической воли народа и в борьбе за государственную власть мирными, конституционными средствами.
Бывают, конечно, и такие партии, которые выдвигают цели насильственного свержения конституционного строя, применяют террористические методы для достижения своих целей, требуют установления диктату-
104
ры определенного социального слоя. Это отклонение от того понятия партии, которое сложилось в наше время на базе общегуманистических принципов.
Среди перечисленных признаков партии есть такие, которые совпадают с характеристиками общественных объединений вообще. Это естественно, так как партии — это один из видов общественных объединений в широком смысле слова. Вместе с тем в определении есть и специфические признаки партии: общность идеологических установок ее членов, участие в формировании и выражении политической воли народа, в борьбе за государственную власть мирными, конституционными средствами как ее главная цель.
Свобода образования политических партий и конституционные ограничения при их создании. В соответствии с демократическими конституциями партии организуются и действуют свободно. Они создаются, как правило, на основе явочного (иногда — явочно-регистрационного) порядка: никаких предварительных уведомлений или разрешения властей (государственных органов) для создания партии не требуется. Партии сами определяют свою структуру, внутреннюю организацию, порядок деятельности, что регламентируется принимаемыми ими уставами.
Однако, как уже отмечалось, в соответствии с общепринятыми нормами международного права свобода объединения, как и некоторые другие политические права, может подлежать ограничениям в соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. Такие ограничения возможны лишь в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц и могут быть установлены только законами. В соответствии с этим в демократических странах конституциями или специальными законами запрещены создание и деятельность партий, проповедующих насилие, разжигание социальной и национальной розни, преследующих антиконституционные цели, пропагандирующих человеконенавистническую идеологию (в конституции Болгарии, например, говорится о запрете фашистской идеологии). В ряде авторитарных и тоталитарных государств запрещены партии, проповедующие классовую борьбу и диктатуру пролетариата, а также коммунистическую, марксистско-ленинскую идеологию. Запрещается создавать военизированные партийные организации или военизированные отряды при партиях. Во многих развивающихся странах, где существует племенная рознь, запрещены партии, опирающиеся на одно племя, один язык, одну религию. В некоторых государствах запрещается создание при партиях женских и молодежных организаций, в других это не запрещено и такие организации существуют, равно как и профсоюзы, примыкающие
105
к тем или иным партиям. В отдельных государствах (например, в Сирии) политическую работу в армии и среди молодежи разрешается проводить только бессменно правящей партии. Не разрешается создавать партии под тем же названием, что и действующие в стране партии, а также использовать символы и знаки других партий.
Юридические процедуры при создании партии. Партии могут быть созданы только гражданами данного государства (иногда требуется и определенный срок состояния в гражданстве — например, 10 лет в Тунисе). Членами партии могут быть, как правило, лишь граждане данной страны, обладающие политическими правами и достигшие 18-летнего возраста. Иногда закон запрещает гражданам состоять более чем в одной партии (Кабо-Верде). Во многих государствах членами партии не могут быть военнослужащие, работники органов внутренних дел, национальной безопасности, юстиции, таможни, иностранных дел, службы президента. При поступлении на работу в такие ведомства иногда требуется представить справку о том, что лицо не состоит в какой-либо партии (Болгария). В посттоталитарных странах действуют также конституционные нормы, запрещающие принуждать кого-либо к вступлению в партию.
В странах тоталитарного социализма, напротив, считается, что государственные служащие, особенно высокого ранга, работники органов государственной безопасности, иностранных дел, юстиции должны быть членами правящей коммунистической партии, хотя юридической обязанности такого рода не существует. Обязательное членство в правящей партии предусмотрено для государственных служащих в отдельных странах с авторитарными режимами (например, в Индонезии).
В подавляющем большинстве государств партии строятся на основе индивидуального членства: в партию принимаются по заявлению вступающего (нередко — устному). В некоторых партиях эта процедура еще более упрощена; практически происходит запись в партию. В США две ведущие партии (Республиканская и Демократическая) не знают фиксированного членства — членами считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии. Однако в последние годы иногда вводятся и членские билеты. В редких случаях существуют также коллективные члены. Членами Лейбористской партии в Великобритании являются целые профсоюзные организации (они составляют большинство членского состава партии), коллективные члены есть в Институционно-революционной (правящей) партии Мексики.
Для создания партии созывается учредительное собрание. Оно правомочно, если на нем присутствует установленное законом число граждан, имеющих право быть членами партии (например, не менее 10 в Венгрии, 50 — в Болгарии). Иногда инициаторы должны создать учреди-
106
тельную комиссию (например, из 7—21 человека в Анголе), которая проводит подготовку к созданию партии. В ряде стран к учредителям и руководителям партии предъявляются дополнительные требования. Например, в Бенине они должны состоять в гражданстве государства не менее 10 лет. Иногда такие требования установлены только по отношению к натурализованным гражданам (Ангола). В странах, где давно существует многопартийная система, законы не содержат положений о порядке создания партий. В отдельных государствах объявить себя партией для целей участия в выборах (выдвижения кандидатуры) может один гражданин при поддержке еще одного избирателя (например, супруга или супруги).
На учредительном собрании избирают председателя и секретаря, составляется учредительный протокол о создании партии. На этом же или на другом собрании принимаются устав партии, ее программный документ (возможен краткий документ о целях партии). Во многих странах в результате этих действий партия считается созданной, ее члены могут проводить собрания, обсуждать различные вопросы, в том числе политического характера, принимать партийные решения; партия является легальной. Но такая партия еще не имеет прав юридического лица: не может выдвигать от имени партии кандидатов на выборах, приобретать на имя партии имущество и т.д. В некоторых странах партию можно не регистрировать, в других она подлежит обязательной государственной регистрации, но почти всегда для того, чтобы стать юридическим лицом, партия должна быть зарегистрирована уполномоченными на то законом органами государства, т.е. должна быть включена в реестр (регистр) — особый список политических партий. В некоторых странах (например, в Тунисе) партия может действовать только после регистрации: это явочно-регистрационный порядок создания партии.
Регистрация политических партий возлагается на разные органы государства: министерство юстиции, министерство внутренних дел (Франция, Бенин), городской суд столицы (Болгария), верховный народный суд (Ангола), федеральную избирательную комиссию (Мексика). Для регистрации обычно требуется представить следующие документы:
подписанное руководителями партии заявление, которое должно содержать название, цель, девиз, эмблему партии; учредительный протокол о создании партии с указанием присутствующих, фамилий и некоторых персональных данных председателя и секретаря собрания; список руководителей партии с указанием их профессии, адресов, номеров телефонов, данных удостоверений личности (серия, номер, дата); несколько копий устава партии, программного документа или документа о целях партии. В ряде стран к заявлению должна быть приложена квитанция об уплате государственной пошлины.
107
Обычно устанавливается определенный срок для регистрации (У— 4 месяца после представления документов). Если в течение этого срока не получен отказ, партия считается зарегистрированной и может действовать на правах юридического лица. Отказ в регистрации возможен только в случае несоответствия документов партии закону. Отказ может быть обжалован в суд первой инстанции: возможна апелляция. Решение суда второй инстанции имеет окончательный характер.
Для регистрации партии обычно требуется большее число членов, чем присутствовало на учредительном собрании. Так, в Анголе создание партии может быть осуществлено учредительной комиссией в составе 7—21 члена, а регистрация производится по заявлению, подаваемому от имени не менее чем 1500 членов, причем в их числе должны быть представители от 14 из 19 провинций страны.
В отдельных странах Латинской Америки (например, в Мексике) различаются условная и окончательная регистрация партии. Для условной регистрации нужно доказать, что партия в течение нескольких лет осуществляет политическую деятельность (например, проводит собрания). Такой партии дается право выдвинуть своих кандидатов на общегосударственных выборах. Для того чтобы получить окончательную регистрацию, она должна собрать на таких выборах определенное число голосов (в Мексике — не менее 1,5%). Процесс этот бывает довольно длительным. Для окончательной регистрации коммунистической партии Мексики потребовалось несколько десятилетий с момента ее создания.
В странах тоталитарного социализма создание партий не регулируется специальным законом, существует лишь общая конституционная норма о праве граждан на объединение, в том числе в политические партии. Другие партии могут существовать, но положение о руководящей роли одной, коммунистической партии исключает их участие в борьбе за государственную власть.
Как отмечалось, партия — устойчивая организация. Это связано с признаком членства в большинстве партий в отличие, например, от движений, некоторых других объединений. Устойчивость партии связана также с поддержкой ее политики и идеологии ее членами, с доверием с их стороны к лидерам партии. Утрата такой поддержки и доверия влечет выход из партии ее членов, падение численности партии, ее самороспуск. Члены партии, например марксистско-ленинской, иногда могут быть исключены из ее состава за нарушение устава, программы или по идеологическим причинам — за выражение взглядов, не одобряемых партийным руководством.
Идеология партий. Граждане объединяются в партию не по причинам культурнических или просветительских целей (хотя и такие задачи партия может выполнять), не из-за стремления к извлечению прибыли
108
(хотя вступление некоторых граждан в правящую партию может преследовать задачи материального благополучия), а на основе единства взглядов и политических целей, более или менее общего мировоззрения. Конституционное право в демократических странах устанавливает свободу и многообразие идеологии политических партий. Ограничения связаны лишь с общегуманистическими ценностями человечества: запрещается призывать к насилию, проповедовать национальную, религиозную и иную рознь, ненависть, вражду. В странах тоталитарного социализма конституции провозглашают господство марксистско-ленинской идеологии с теми или иными национальными особенностями (маоизм в Китае, идеи чучхе в КНДР). Эта идеология, обязательная для правящей партии, фактически становится обязательной и для всего общества, поскольку в некоторых государствах предусмотрено наказание за пропаганду антисоциалистических идей. Другие партии, если они существуют в странах тоталитарного социализма, также должны сообразовывать свою деятельность с основными постулатами марксизма, поскольку они являются союзными, а не оппозиционными. Как уже отмечалось, в ряде развивающихся стран также установлена обязательная, или государственная, идеология.
Правовое регулирование роли партий в обществе и государстве. Конституции демократических стран (Германии, Франции и др.) устанавливают, что партии содействуют выражению политической воли народа, выражению общественного мнения путем голосования. Законы о политических партиях определяют их роль более детально. В них говорится также, что политические партии стимулируют активное участие граждан в политической жизни, воспитывают их в духе ответственности за дела общества, выдвигают кандидатов на выборах, влияют на политическую деятельность парламента и правительства, заботятся о постоянной связи между народом и государственными органами, содействуют осуществлению политических прав граждан и т.д. Посредством партийной деятельности, как и деятельности некоторых других общественных организаций, осуществляется отбор и подготовка политической элиты, кадров управленческого аппарата. Законодательное регулирование деятельности партий в демократических странах исходит из возможности чередования их у власти в результате свободных выборов.
В странах тоталитарного социализма, а также в других странах с законодательно закрепленной однопартийной системой существует иной подход к роли партий в обществе и государстве. Как уже упоминалось, в странах тоталитарного социализма коммунистическая партия навсегда объявлена руководящей силой общества и государства, т.е. правящей партией: другие партии (если они есть) должны быть союзными, а не оппозиционными. При таком подходе смена партий у власти исключе-
109
на. Она тем более невозможна конституционным путем в странах с законодательно фиксированной однопартийной системой.
Принципы демократии и гласности в организации и деятельности партий. Конституции демократических государств устанавливают, что внутренняя организация и деятельность партий должны соответствовать принципам демократии и национального суверенитета (последнее положение исключает зарубежное влияние, что наблюдалось в деятельности некоторых коммунистических партий). Законы о политических партиях детализируют эти положения. Принцип демократии означает, что прием в партию не должен носить дискриминационного характера (не может быть ограничен, в частности, по признакам языка, национальности, пола, религии и т.д.); устав и программа (программный документ, заявление о целях) партии должны быть приняты на собрании ее членов или их представителями; периодически должны созываться собрания, съезды, конференции, на которых определяется политика партии, а также собрания местных партийных организаций (иногда в законах устанавливаются даже ориентировочные сроки таких мероприятий); периодически должны проводиться выборы центральных органов партии и руководства ее местных отделений. Однако не все эти требования осуществляются традиционными партиями, особенно на местном уровне (например, в США и Великобритании).
Гласность в деятельности партий означает, что устав и программа (заявление о целях деятельности) партии должны быть опубликованы (в некоторых странах предусматривается их обязательная публикация в официальном вестнике страны, где публикуются законодательные акты);
граждане страны (а не только члены данной партии) должны быть информированы о лицах, входящих в руководство партии, об источниках и использовании партиями финансовых средств.
Государственная власть, согласно законодательству, должна одинаково относиться ко всем партиям в том, что касается требований о соблюдении законов, предоставлении равных возможностей пользоваться общественными зданиями, радио и телевидением, финансируемыми за счет государства, государственной финансовой поддержкой (если она предусматривается). На деле правящая партия всегда пользуется фактическими преимуществами, а в условиях авторитарных режимов она сращивается с государственным аппаратом.
Денежные средства и имущество партий. Законы о политических партиях, а также иные законы содержат детальные правила о финансах и имуществе партий.
Во-первых, они устанавливают законные источники финансирования. Ими могут быть взносы членов партии, доходы от принадлежащего им имущества и деятельности, дарение и наследование имущества наци-
110
ональных (т.е. принадлежащих к данному государству) физических и юридических лиц, кредиты банков, средства, предоставляемые партиям государством на основании законов о партиях. Однако партии не могут получать денежные и материальные средства от государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, иностранных граждан, иностранных государств, фирм с иностранным участием (в ряде стран Латинской Америки разрешаются дарения со стороны иностранных граждан, но в определенных пределах). Получение партией средств из запрещенных законом источников рассматривается как преступление и может влечь уголовную ответственность руководителей партии.
Во-вторых, партии обязаны вести учет всех поступающих взносов и пожертвований, доходов и расходов, иметь бухгалтерские и инвентарные книги, ежегодно представлять регистратору отчет о своем имуществе, доходах и расходах.
В-третьих, законы многих стран предусматривают финансовую поддержку проводимых партиями избирательных кампаний. Для этого выделяются средства из государственного бюджета. Такое финансирование может быть предоставлено всем партиям или только партиям, набравшим определенный процент голосов на выборах (обычно не менее 0,5 %);
оно возможно или в равной доле (Ангола), или опять-таки в зависимости от числа собранных голосов (так, в Германии до 1994 г. выплачивалось 5 марок за каждый голос, полученный партией, а теперь — по 1,4 марки за каждый голос из первых 5 млн. голосов и по 1 марке — за каждый голос свыше 5 млн.); наконец, финансирование может зависеть от процента собранных партией голосов: партии, получившие больше голосов, получают в процентном отношении больше средств из государственного бюджета (Канада).
Законы о партиях и иные законы устанавливают максимум для пожертвований, которые могут делать партиям физические и юридические лица в течение года. Обычно допустимый размер пожертвований от юридических лиц в 10—15 раз превышает размер дарений от физических лиц. Часто устанавливается также предельный размер пожертвований на избирательную кампанию партий (США и др.).
В отдельных странах, однако, запрещается государственное финансирование партий и других общественных объединений (ст. 5 конституции Казахстана 1995 г.).
Контроль за деятельностью политических партий, предупреждение и роспуск. Как отмечалось, партии обладают самостоятельностью, автономией, но регистратор обязан следить за соответствием деятельности партии конституции, законодательству, уставу и программным документам партии. При нарушении этих документов партией он вправе и обязан сделать ей предупреждение. Иногда закон предусматривает два
111
предупреждения. Если и после этого нарушения продолжаются, регистратор обращается в суд с иском о приостановлении деятельности данной партии или о ее запрещении. В некоторых странах в ходе рассмотрения такого иска судом регистратор вправе обратиться в суд с дополнительным иском о временном закрытии помещений партии и приостановлении ее деятельности (обычно на несколько месяцев). Если суд удовлетворяет дополнительный иск, постановление об этом исполняется немедленно, несмотря на возможную апелляцию. Кроме того, в ряде развивающихся стран и сам регистратор вправе приостановить деятельность политической партии на небольшой срок (обычно не более одного месяца), Приостановление деятельности партии не влечет за собой имущественных последствий, но при роспуске имущество и средства партии подлежат ликвидации, что осуществляется органами управления государственным имуществом.
В подавляющем большинстве стран роспуск политической партии может быть осуществлен только судом (общим или конституционным). В авторитарных и тоталитарных государствах партии запрещаются специально принятыми законами, после военных и государственных переворотов — военным советом, хунтой.
Типология партий. Классификация политических партий возможна по самым различным основаниям. В политологии выделяют буржуазные, крестьянские, рабочие и другие партии, правые, левые, центристские партии, демократические и авторитарные, радикальные и реформистские и т.д. При изучении конституционного права называют также несколько разновидностей партий, связанных главным образом с содержательными, политологическими характеристиками: 1) консервативные партии, выступающие за сохранение прежних порядков, против реформ (например, Консервативная партия в Великобритании); 2) клерикальные (религиозные) партии (Христианско-демократический союз в Германии, Мусульманская лига в Пакистане и др.), которые требуют, чтобы общественная жизнь и управление государством сообразовывались с догматами религии; 3) либеральные партии (Либеральная партия в Великобритании, Партия центра в Швеции), выступающие за свободу экономической деятельности, невмешательство государства в общественную жизнь;
4) реформистские партии, которые (особенно в развивающихся странах) выступают под лозунгами национального социализма, за социальную справедливость при сохранении частной собственности (социал-демократические партии в Европе, Индийский национальный конгресс, Институционно-революционная партия в Мексике, некоторые партии социалистического возрождения в арабских странах); 5) радикалистские партии, выступающие за коренное переустройство общества с применением, как правило, насильственных мер. В этой группе партий есть такие,
112
которые отражают устремления самых различных, в том числе противоположных, социальных слоев (например, с одной стороны, неофашистские партии, не имеющие теперь сколько-нибудь заметного влияния, а с другой — марксистско-ленинские партии).
С точки зрения организационной структуры принято различать партии кадровые, массовые и партии-движения. Кадровые партии имею! фиксированное членство, прием в них связан с определенными условия ми, иногда даже требуется письменная рекомендация от лиц, уже состоящих в данной партии; нередко до получения полного членства существует кандидатский стаж или статус сочувствующего, особенно характерный для некоторых, чаще всего правящих марксистско-ленинских партий. Кадровые партии основаны на признании довольно жесткой дисциплины, обязательных членских взносов; руководство ими в значительной степени централизовано (в марксистско-ленинских партиях существую принцип демократического централизма). Обычно эти партии немногочисленны, хотя в странах тоталитарного социализма правящие коммунистические партии имеют очень большое число членов.
В массовых партиях, как правило, нет фиксированного членстве или оно недостаточно строго учитывается. В США, как уже говорилось, Демократическая и Республиканская партии считают своими членами всех, кто голосовал на выборах за их кандидатов. Партийные взносы обычно не имеют фиксированного характера и уплачиваются по желанию или имеют вид пожертвований в партийную кассу. На местах нередко нет партийных организаций, собрания не проводятся, местное руководство не избирается, а составляется из известных бизнесменов и политиков, на низовом уровне партийным лидером является босс.
Партии-движения — в основном достояние прошлого. Они существовали в развивающихся странах различной ориентации (Гвинея, Заир и др.). Это была обычно единственная разрешенная партия, ее членами считалось большинство жителей страны (в Гвинее — с 7-летнего возраста, в Заире по конституции все граждане рассматривались как члены партии). В тех странах, где эти партии носили конституционное название «партия-государство», законодательные, исполнительные, судебные органы квалифицировались как органы партии (Заир). С крушением тоталитарных систем такие партии распались.
С точки зрения особенностей правового положения различаются партии зарегистрированные и незарегистрированные, легальные и нелегальные, партии, признанные национальными (общегосударственными), и др. О различиях в правовом положении зарегистрированных и незарегистрированных партий уже было сказано выше. Легальные партии — это партии, действующие на законных основаниях. Они могут быть и не зарегистрированы, хотя в ряде стран, как отмечалось, до регистрации
113
Я I465
партийная деятельность не разрешается. Партия становится нелегальной, если она запрещена законом, судебным решением, но продолжает свою деятельность в подполье. Как правило, запретить партию может суд (в Германии конституционный суд запретил около десятка различных экстремистских организаций), в некоторых странах (Индонезия, Турция, Гаити и др.) различные партии были запрещены законами. Во многих развивающихся странах конституциями были разрешены только правящие (единственные) партии, остальные являлись нелегальными и действовали преимущественно за рубежом. В настоящее время нелегально действуют во многих странах (Египте, Пакистане, Турции, Саудовской Аравии и др.) коммунистические партии. В постсоциалистических странах также в начале 90-х годов были приняты законы о запрещении компартий (иногда такие законы признавались судами неконституционными), проводились судебные процессы над руководителями компартий в Албании, Болгарии, Германии, Румынии, Чехии.
В отдельных странах (Мексика, Шри-Ланка и др.) существует понятие национальной, т.е. общегосударственной, партии, пользующейся особым влиянием в обществе: не все общегосударственные партии считаются национальными. Таковой признается партия, получившая на общегосударственных выборах установленный законом процент голосов. В Мексике национальная партия должна иметь декларацию принципов и устав, быть зарегистрированной, ее численность не может составлять менее 65 тыс. человек, причем она должна насчитывать не менее 3 тыс. членов в каждом из половины субъектов федерации. Такая партия проводит собрание в штате или в избирательном округе в присутствии судьи государственного нотариуса или служащего федеральной избиратель ной комиссии, которые удостоверяют, что на собрании присутствовал! указанное число членов и приняты устав и программные документы.
Партия, признанная национальной, имеет определенные правовых преимущества перед другими партиями. Она пользуется преимущества ми при выдвижении кандидатов на выборах (для нее не обязательны некоторые действия, в частности сбор подписей в поддержку кандидатур), при проведении избирательной кампании (привилегии доступа на государственное радио, телевидение). Вместе с тем на национальные партии возлагаются и дополнительные обязанности: публиковать периодическое издание, иметь центр политического образования и др.
Партии, не признанные национальными, могут претендовать на деятельность в общегосударственных масштабах и фактически в какой-то мере осуществлять ее (так действовала полвека коммунистическая пар тия в Мексике до признания ее национальной), но в подавляющем большинстве случаев это местные партии, действующие в отдельных регионах, штатах. Особенно много таких партий в Индии, в ряде случаев они
114
возглавляют правительства штатов, тогда как в центре у власти стоит другая партия.
Партийные системы. Вопрос о партийных системах одновременно политологический, если речь идет о фактическом положении, и юридический, если определенная система закреплена нормами конституции, закона, хотя эти нормы могут не соответствовать фактическому положению. В ряде стран таких норм нет, партийная система функционирует на основе слагавшихся десятилетиями правовых обычаев.
В большинстве стран конституции устанавливают многопартийность, запрещая нарушать принцип свободы образования политических партий. Такие нормы характерны для постсоциалистических государств, где свобода объединения нарушалась десятилетиями, и многих стран Африки, где ранее существовали тоталитарные системы. Там, где многопартийная система стала давно свершившимся фактом, специальных конституционных норм, запрещающих нарушать принцип свободы образования партий, нет.
Многопартийная система с позиций конституционного права — это не только существование нескольких партий в стране, но прежде всего возможность чередования у власти разных партий в результате выборов. В Китае девять партий, но бессменно у власти стоит одна — коммунистическая, и заменить ее путем выборов невозможно, поскольку именно за ней конституция закрепляет руководящую роль в обществе и государстве. С другой стороны, в некоторых капиталистических странах в рамках многопартийной системы складывается ситуация одной доминирующей партии, в течение десятилетий бессменно стоящей у власти. В Мексике более 60 лет правит страной Институционно-революционная партия; выборы проводятся, но в силу ряда причин они не изменяют положения. Подобная ситуация имела место в Италии (Христианско-демократическая партия), в Японии (Либерально-демократическая партия), существует в Египте (Национально-демократическая партия).
В Великобритании, США, Австралии, Венесуэле, Турции и некоторых других странах существует двухпартийная система. Она может иметь фактический характер, когда в стране существует несколько партий, но у власти в течение многих десятилетий чередуются лишь две (например, Республиканская и Демократическая в США, консерваторы и лейбористы в Великобритании). Иногда двухпартийная система может быть установлена законом. В Бразилии до 1979 г. действовало предписание «институционного акта» военной хунты о создании в стране двухпартийной системы: одна партия должна была быть правящей, а другая — выполнять роль лояльной оппозиции. По конституции Нигерии 1989 г. в стране также должны существовать только две партии, которые и были созданы в свое время «сверху».
115
Однопартийная система тоже может иметь и фактический, и юридический характер. Фактическая однопартийность существовала во многих странах тоталитарного социализма (хотя в некоторых из них было по нескольку партий). При однопартийности создание других партий в этих странах не было запрещено законом, но на деле создать их было невозможно: такие попытки рассматривались как контрреволюционная деятельность и влекли суровое уголовное наказание. Аналогичная ситуация существует в настоящее время на Кубе, во Вьетнаме, в КНДР, где действует одна, марксистско-ленинская партия. В отличие от фактически сложившейся однопартийности юридическая однопартийность устанавливается конституцией или законом: разрешается лишь правящая партия, а все остальные запрещаются (они могут существовать только нелегально). Так было в прошлом в Алжире, Бирме, Габоне, Заире, Конго, Танзании и многих других развивающихся странах, особенно в Африке, в условиях тоталитарных режимов.
Наконец, возможна «беспартийная система». В ряде мусульманских стран (Катар, Кувейт, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия и др.) все партии запрещены как разрушающие единство уммы — мусульманской общины «правоверных», хотя фактически в некоторых из них действуют также подпольные политические организации. Все партии были запрещены королевским указом в Непале (до 1990 г.) в условиях «беспартийной панчаятской демократии», но на деле они существовали и даже более или менее открыто проводили свои собрания.
§ 3. Правовое положение объединений социально-экономического и культурного характера
Сущность и функции объединений социально-экономического и культурного характера. Социально-экономические, социально-культурные и иные объединения граждан (организации, ассоциации) в обществе чрезвычайно разнообразны. Это профсоюзы рабочих и служащих, крестьянские кооперативы, объединения предпринимателей, культурные общества, союзы потребителей, женские и молодежные организации, экологические, благотворительные, спортивные общества и т.д. В ряде государств в форме общественных организаций создаются торгово-промышленные, ремесленные, крестьянские палаты. В странах Африки существуют племенные объединения, в Индии — кастовые общества (во многих государствах они запрещены законом).
Как уже отмечалось, в одних странах социально-экономические и культурные объединения, особенно массовые, участвуют в политической жизни, в частности выдвигают кандидатов на выборах, в других это
116
запрещено, хотя на деле иногда проводятся забастовки с политическими лозунгами. Вместе с тем есть и такие объединения, которые не участвуют, да и по своему характеру не могут участвовать в политической жизни (союзы филателистов, коллекционирующих почтовые марки, или объединения сексуальных меньшинств, которые, впрочем, иногда образовывали «партии» с требованиями сексуальной свободы, и др.).
Социально-экономические и культурные объединения не ставят своей целью извлечение прибыли, однако они могут заниматься предпринимательской, торговой деятельностью для обеспечения своих нужд. В отличие от политических партий они не имеют своей главной задачей овладение государственным руководством обществом (исключение составила, например, деятельность польских свободных профсоюзов «Солидарность»). Основная цель таких организаций — удовлетворение и защита социальных, профессиональных, экономических, культурных и иных интересов их членов. Осуществляя эти задачи, некоторые массовые объединения оказывают давление на государственную власть, в том числе путем организации демонстраций, забастовок. Такие объединения обычно называют заинтересованными группами или группами давления.
Социально-экономические и культурные объединения выполняют в обществе важные функции, но играют неодинаковую роль. Одни из них непосредственно входят в политическую систему общества, дополняя ее, другие, не входя в нее, развивают в обществе институты общественного самоуправления. По ряду вопросов они дополняют деятельность государственных структур в социальной и культурной областях, участвуют в подготовке и воспитании общественных лидеров, в ряде случаев становятся инструментами для проведения государственной политики (особенно это относится к тоталитарным режимам).
Правовой статус и виды объединений социально-экономического и культурного характера. Как отмечалось, создание всех общественных ассоциаций осуществляется на основе конституционного права на объединение. Кроме того, в большинстве стран действуют специальные законы об ассоциациях вообще, об ассоциациях, не занимающихся извлечением прибыли, а нередко и об отдельных видах объединений, чаще всего о профсоюзах. Созданные ассоциации, как правило, подлежат регистрации, но иногда (преимущественно в странах англосаксонского права) она не предусмотрена, хотя профсоюзы почти всегда подлежат регистрации, а массовые движения — почти никогда. Как устанавливает испанское законодательство, цель регистрации — придать ассоциациям гласность, публичность, сделать их известными населению. С регистрацией связаны, как отмечалось, права юридического лица, но некоторые объединения запрещены и не могут быть зарегистрированы (хотя бывают
попытки их организаторов зарегистрировать крайне правые объединения). К ассоциациям относятся те же запреты, что и к партиям: запрещены тайные и военные формирования, объединения на расистской основе, проповедующие насилие, преследующие антиконституционные цели, разжигающие национальную, социальную, религиозную вражду, и т.д. В Иране характер объединения не должен противоречить исламским ценностям, в Малайзии студентам запрещено создавать организации за пределами университетов, в большинстве стран социально-экономическим, культурным, иным непартийным объединениям запрещено заниматься политикой: это дело партий.
В общественных организациях в отличие от политических партий могут состоять иностранцы, но в некоторых странах государственным служащим запрещено быть членами профсоюза. Это сделано, в частности, для того, чтобы они не участвовали в забастовках. Законодательство обычно устанавливает требования к содержанию уставов организаций:
перечисляются вопросы, которые должны в них содержаться, предусматривается порядок роспуска общественных организаций (как правило, по суду). В редких случаях устанавливается обязательная идеология, которой должны руководствоваться все общественные объединения.
Классификация общественных объединений (иных, чем партии) довольно сложна из-за их многообразия. В наиболее общем виде принято различать организации, движения и учреждения общественной самодеятельности. Организации (например, профсоюзы) обычно имеют точно фиксированное членство, избираемые руководящие органы, свой устав. Общественные движения либо не имеют фиксированного членства, либо их членами являются другие объединения или организации, наряду с которыми индивидуальными членами движения могут быть известные в стране лица. Движение может иметь или не иметь свой устав (последнее — чаще), может обладать особыми руководящими органами, но иногда его руководством являются органы входящего в него объединения или орган, формируемый на паритетных (равных) началах из представителей нескольких организаций-членов. Примером такого более или менее оформленного общегосударственного движения были народные, национальные, отечественные фронты в странах тоталитарного социализма. В состав фронтов входили все партии и массовые общественные организации. Руководящей силой фронта была коммунистическая партия. В настоящее время таким объединением является в капиталистической и в значительной мере авторитарной Сирии Патриотический фронт, который возглавляет партия Баас (Партия арабского социалистического возрождения). Форму менее организованных временных движений имеют некоторые избирательные объединения, блоки различных организаций. Существует множество других движений: в защиту природной среды, за прекращение испытаний атомного оружия и др.
Учреждения общественной самодеятельности носят лишь локальный характер. В них нет членства, уставов. К их числу относятся создаваемые гражданами родительские комитеты в школах, уличные и квартальные комитеты, комитеты микрорайонов и т.д.
Организации (учреждения) общественного самоуправления создаются обычно в государствах тоталитарного социализма, а иногда и в других странах (особенно Востока). Их положение не регулируется конституциями (например, в конституции Китая есть только упоминания о них), оно регулируется законами о местных органах государственной власти или местного самоуправления. К числу таких организаций, органов, учреждений относятся комитеты или советы, создаваемые в кварталах городов, в отдельных деревнях, где нет органов местного самоуправления. Комитеты или советы, старосты кварталов избираются гражданами. При них иногда имеются канцелярии, которые содержатся на средства низовых органов местного самоуправления. Органы (учреждения) общественного самоуправления не имеют властных полномочий. Они раз решают мелкие споры между гражданами, выступают как представителя квартала, деревни, руководят местными инициативами по благоустройству территории, проведению санитарных мероприятий и т.д.
Как уже говорилось, наибольшими возможностями давления на государственную власть располагают массовые общественные организации. Это прежде всего профсоюзы — объединения рабочих и служаих для защиты своих социально-экономических интересов (улучшения условий труда, повышения заработной платы и т.д.). От государственной власти они требуют принятия законодательства, которое отвечало бы и? интересам. В большинстве стран в профсоюзах состоит меньшинстве рабочих и служащих (в Великобритании — около трети, в США — менее четверти, в Кении — менее десятой части, в Индии — около 5%). Лишь в странах тоталитарного социализма подавляющее большинство работников состоят в профсоюзах, ибо сам факт неучастия в этой организации расценивается властями отрицательно.
Профсоюзы строятся по-разному. Цеховые профсоюзы объединяют рабочих и служащих по принципу единства профессии, поэтому на одном предприятии, в учреждении имеются несколько профсоюзных организаций. По такой системе строится часть профсоюзов в Великобритании, США, Австралии. Эта система, восходящая в какой-то мере к традициям средневековых цехов, раздробляет и ослабляет силы работников в их конфликтах с работодателями. Производственные профсоюзы в отличие от цеховых объединяют рабочих и служащих по принципу единства производства: все работники данного предприятия, учреждения входят в
119
один отраслевой профсоюз, например профсоюз работников железнодорожного транспорта, высшей школы и т.д. В ряде стран (Германия, Италия, Камерун, Нидерланды и др.) существуют конфессиональные профсоюзы (преимущественно христианские), объединяющие работников по признаку единства религии. Эти профсоюзы обычно находятся под влиянием клерикальных партий.
Предпринимательские союзы объединяют предпринимателей, работодателей. Существует три основных вида предпринимательских организаций: торгово-промышленные палаты, ассоциации предпринимателей (отраслевые и национальные — общегосударственные), союзы работодателей. Торгово-промышленные палаты объединяют предпринимателей сначала по территориальному признаку (по месту расположения предприятий), а затем — в отраслевом и общегосударственном масштабе. В Великобритании, США, некоторых других странах участие предпринимателей в деятельности торгово-промышленных палат является добровольным, но во многих странах Европы оно обязательно, в частности в связи с тем, что эти организации выполняют некоторые публично-правовые функции, возложенные на них законом: выдают свидетельства о происхождении товаров, регистрируют торговые марки, осуществляют арбитраж по торговым делам. Отраслевые ассоциации объединяют предпринимателей одной отрасли хозяйства независимо от места расположения предприятий. Национальные ассоциации промышленников и торговцев (Национальная ассоциация промышленников США, Федеральный союз германской промышленности и др.) являются наиболее мощными союзами капитала и оказывают огромное влияние на законодательную деятельность и деятельность правительства (особенно по экономическим вопросам). Союзы работодателей создаются предпринимателями в некоторых странах (Германия, Скандинавские государства) специально для защиты своих интересов в сфере трудовых отношений. Эти организации, в частности, выступают в качестве стороны при заключении договоров с отраслевыми профсоюзами.
Предпринимательские организации активно финансируют различные политические партии (например, в США — обе наиболее влиятельные партии, чтобы не проиграть при любом исходе выборов), их представители участвуют в работе различных совещательных органов при правительстве и хозяйственных министерствах; при парламенте их интересы представляют группы лоббистов, так называемые парламентские агентства, контактные бюро.
Крестьянские (аграрные) союзы объединяют обычно не только крестьян, но и всех производителей сельскохозяйственной продукции. Они выступают за повышение цен на сельскохозяйственную продукцию, ограничение зарубежного продовольственного импорта (иногда ферме-
120
ры устраивают даже в этих целях «походы на столицу» или перегораживают грузовиками дороги), за субсидии сельскому хозяйству. Крестьянскими организациями являются также союзы кооператоров (преимущественно потребительских и сбытовых кооперативов). Однако их давление на государственную власть менее действенно, в частности в силу распыленности крестьянских хозяйств, худшей организованности крестьян. В европейских странах они имеют общегосударственные организации, но в подавляющем большинстве развивающихся стран — только региональные.
Женские организации обычно раздроблены, лишь в странах тоталитарного социализма существуют единые общегосударственные объединения женщин, находящиеся под руководством коммунистической партии. Женские организации отстаивают специфические интересы женщин, требуют усиления внимания государственных органов к делу охраны матери и ребенка, в развитых странах выступают за фактическое равенство с мужчинами, а в ряде развивающихся стран — и за юридическое равенство, которое там еще не достигнуто. Женщины требуют равной оплаты труда с мужчинами, равного доступа к государственным должностям и т.д. Некоторые феминистские организации выдвигают крайние лозунги ликвидации почти всяких общественных различий между полами. В отдельных странах (особенно в Скандинавских) женские организации довольно влиятельны, есть женщины-президенты и премьер-министры, но во многих других, даже развитых странах их влияние невелико (следует отметить, что даже избирательных прав в США и Великобритании женщины добились только после первой мировой войны, а во Франции — после второй).
Молодежные объединения имеют различный характер: создаются спортивные, студенческие и иные организации. Во многих странах есть молодежные организации различных партий, в некоторых странах это запрещено. Единые общегосударственные молодежные организации действуют в странах тоталитарного социализма, в отдельных государствах с авторитарными режимами. Очень часто молодежь, студенческие организации являются инициаторами разного рода радикальных требований, антиправительственных демонстраций. Государственные органы применяют суровые репрессии: в Таиланде во время одной из таких демонстраций в 90-х годах было убито около 400 и ранено 1000 студентов; в Малайзии было более 100 убитых и несколько сот раненых; были жертвы и при подавлении выступления молодежи и диссидентов на центральной площади столицы Китая; и т.д.
Глава 6 ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Государственная власть как явление изучается с социологических, политологических, психологических и иных позиций. В юридической литературе она изучается прежде всего как институт конституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различных сторон, элементов этого института, способы (модели), организации государственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии они иные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются от федеративного, в одних странах могут быть созданы органы государственной власти на местах — в административно-территориальных единицах, в других существует только местное самоуправление — публичная власть территориального коллектива. Ниже, в различных главах, рассматриваются разные способы организации государственной власти в зависимости от формы правления, формы территориально-политического устройства государства и т.д. Здесь же речь идет о понятии конституционно-правового института государственной власти, о его элементах, а также о двух наиболее общих подходах к организации государственной власти: о разделении властей и единстве государственной власти. В своем концептуальном выражении, да и на практике эти две модели нередко рассматриваются как исключающие друг друга. В современных условиях, особенно на опыте постсоциалистических государств, переходящих от принципа единства к принципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах они могут сочетаться, а их отдельные элементы — взаимопроникать друг в друга.
§ 1. Государственная власть как институт конституционного права
Конституционные нормы, содержащие термин «государственная власть», обычно немногословны. К тому же чаще всего определение «государственная» отсутствует, говорится просто о власти или о суверенитете народа. Основные законы устанавливают, что власть исходит от народа (ст. 20 конституции ФРГ (Германии) 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), народ осуществляет суверени-
12;'
тет (ст, 1 конституции Италии 1947 г.). Эти краткие формулировки получают развитие во многих главах и статьях основных законов, в текущем законодательстве о целях государственной политики, о системе органов государства и их взаимоотношениях, о методах их деятельности и др. В своей совокупности они образуют институт государственной власти, занимающий одно из важнейших мест в отрасли конституционного
права.
Государственную власть следует отличать от политической. Конечно, государственная власть, взятая как единое целое, независимо от ее конкретных проявлений в различных ветвях власти, например в судебной, всегда имеет политический характер, но политическая власть не всегда является государственной. Политическая, но до образования Китайской Народной Республики еще не государственная власть существовала в течение почти трех десятилетий в красных, советских, освобожденных районах Китая под руководством Коммунистической партии, повстанческие органы десятилетие или более того осуществляли политическую власть в освобожденных от португальских колонизаторов районах Анголы, Гвинеи-Бисау, Мозамбика. С образованием соответствующих государств предгосударственная политическая власть переросла в государственную.
Объем конституционного регулирования отношений, связанных с государственной властью, в разных странах различен. В конституциях стран тоталитарного социализма (КНДР 1972 г., Кубы 1976 г., Китая 1982 г. и др.) обычно содержится социальная характеристика власти в связи с классами и социальными слоями общества, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направлениях политики государства по отношению к различным социальным группам населения. В основных законах капиталистических и постсоциалистических государств, в современных конституциях развивающихся стран таких формулировок обычно нет, хотя и в них зачастую говорится о демократическом, социальном, правовом и даже социалистическом (Индия, Шри-Ланка и др.) государстве.
Обобщение конституционно-правовых норм на мировом уровне свидетельствует о том, что структура конституционно-правового института государственной власти складывается из различных норм, образующих его элементы. Это: 1) положения об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах («народ» в подавляющем большинстве конституций, «трудящиеся» или «трудовой народ», определенные классы в конституциях стран тоталитарного социализма, блок классов и социальных слоев, включающий трудящихся и определенную часть нетрудящихся, как говорилось об этом в конституциях стран Азии и Африки, придерживающихся социалистической ориентации); 2) положения о
123
характере государственной власти (например, формулировка о диктатуре пролетариата в конституции Вьетнама 1980 г., замененной новой конституцией в 1992 г., положения о демократической диктатуре народа в конституции Китая 1982 г., статья, провозглашающая власть трудовых сил народа в конституции Египта 1971 г. в редакции 1980 г.); 3) положения о целях и принципиальных направлениях деятельности государственной власти (например, сосредоточение усилий на развитии, способном создать социалистические отношения в духе исламского наследия, как об этом говорится в конституции объединенного Йемена 1989 г.);
4) положения о структуре государственной власти (например, разделение ее на ветви законодательной, исполнительной и судебной власти по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов по конституции Кубы 1976 г.); 5) положения об органах, осуществляющих государственную власть (например, различные органы законодательной, исполнительной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры по конституции Китая 1982 г.); 6) положения о путях, формах, методах осуществления государственной власти (например, демократический централизм по конституции КНДР 1972 г. и нормы о партиципации граждан по конституции Колумбии 1991 г., которая говорит о «партиципаторном и плюралистическом государстве»).
Рассмотрим названные элементы более подробно.
Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носителях в большинстве конституций ограничиваются положениями о принадлежности власти народу. К ним примыкают нормы о демократическом и социальном государстве. Иначе решается этот вопрос конституциями стран тоталитарного социализма, где принята концепция власти трудящихся. В первых же статьях этих конституций утверждается, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминает также солдат, в конституции Афганистана 1987 г., принятой в период декларированной социалистической ориентации, упоминались также ремесленники и кочевники). Иногда в этом подходе есть исключения. Конституции Зимбабве и Танзании, действовавшие в период социалистической ориентации этих стран, говорили только о народе в целом, а конституция Египта, действующая в период капиталистического развития страны, содержит положения о власти трудовых сил народа.
Конституция Социалистической Республики Вьетнам соединяет оба этих подхода. С одной стороны, в ней говорится, что государственная власть принадлежит народу, что Вьетнам является государством народа, через народ и для народа, а с другой — что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2)
124
Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в конституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей и султанов (Бахрейн, Катар, Саудовская Аравия и др.). Обычно в них провозглашается, что власть исходит от монарха (в Кувейте эти положения сочетаются с положениями о власти народа), иногда в конституциях мусульманских государств говорится, что суверенитет принадлежит Аллаху, а народ является лишь исполнителем его воли.
Формулировки конституций об источнике и социальных субъектах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиальное значение для всего конституционного законодательства. Если источник и субъект власти — народ, то формирование органов, выражающих его волю, должно основываться на принципах всеобщего избирательного права, какие-либо ограничения тех или иных социальных групп в избирательных правах недопустимы. Если власть принадлежит определенному классу или трудящимся, то такие ограничения не только допустимы, но часто и неизбежны. Известно, что ограничения избирательных прав по социальному признаку практиковались в свое время во Вьетнаме, Китае, Монголии, Румынии, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах (те или иные категории «эксплуататоров» лишались избирательных прав). «Контрреволюционеров» лишали избирательных прав в период социалистической ориентации в Анголе и Мозамбике, делается это и в современном Китае. Если по конституциям ведущим в союзе трудовых сил является рабочий класс, то возможно неравное представительство, когда этот класс считается более ценным выразителем воли трудящихся. Городское население, а по существу, рабочий класс, имеет и сейчас преимущественное представительство в Китае, причем в отношении к сельскому населению при представительстве в парламенте эта пропорция составляет 8 : 1, в провинциальных собраниях народных представителей (советах) — 5:1.
Наконец, когда по конституциям власть исходит от монарха, то представительные органы, если они есть, имеют только консультативное значение (Кувейт), широко используются такие структуры (совет аш-шура, меджлис и др.), которые заменяют отрицаемые фундаменталистской мусульманской доктриной выборные народом органы.
Положения об источнике и социальных субъектах государственной власти непосредственно связаны с другим элементом этого института — с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти в конституционном праве отсутствуют оценки ее классового характера, положения о привилегированных классах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда идей верховенства какого-либо класса, его властвования (например, концепция
125
диктатуры пролетариата) иногда запрещена законами (порой законами о политических партиях). На деле, однако, реальная ситуация часто расходится с конституционными нормами о власти народа. В развитых капиталистических странах реальные рычаги властвования находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и помещиков (например, в Пакистане), блок финансовой буржуазии с полуфеодальной знатью (в Саудовской Аравии). В отдельных современных постсоциалистических странах реальные рычаги государственной власти находятся в руках блока крупных чиновников и формирующейся «новой буржуазии», нередко срастающейся с мафиозными структурами.
Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти существует в конституционном праве тоталитарных социалистических государств и был принят в странах социалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает государство, находит свое естественное продолжение в концепции социальной диктатуры, т.е. власти определенного класса или блока классов и социальных слоев. Впервые в истории конституций это получило выражение в формулировках о диктатуре пролетариата, пролетариата и беднейшего крестьянства. В настоящее время таких положений в конституциях уже почти нет (сохранилось лишь в КНДР, во Вьетнаме исключено в 1992 г.), но в Китае применяется термин «демократическая диктатура народа». Слово «демократическая» призвано смягчить крайне негативное значение термина «диктатура», а упоминание о народе придает последней более широкую социальную основу (по официальным толкованиям в состав народа, особенно в прошлом, могли включаться не только трудовые классы и слои населения, но и часть «эксплуататоров» — национальная буржуазия).
Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры получила в прежних конституциях стран социалистической ориентации, где использовался, правда, не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населения. Перечень этих сил был неодинаков (в одних странах упоминалась только «неэксплуататорская буржуазия», в других — армия, ремесленники, чиновники), но основу блока, как утверждалось в конституциях, составлял союз рабочих и крестьян (ст. 2 конституции Бенина 1977 г.).
На деле в странах тоталитарного социализма властные рычаги были сосредоточены в руках иерархической структуры органов правящей коммунистической партии, директивам которых подчинялись советы, осуществлявшие по конституциям «полноту власти», а в странах социалис-
126
тической ориентации власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководителей, еще более персонализирована, чем это было в социалистических странах (нередко полнотой власти обладал президент — генеральный секретарь, председатель правящей, почти всегда единственной партии, действия которого иногда имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).
Положения о целях и направлениях деятельности государственной власти как элемент рассматриваемого конституционно-правового института присущи большинству конституций мира. В конституциях прежних эпох они ограничивались краткими формулировками о заботе о благе народа, но в современных конституциях капиталистических стран (португальской 1976 г., испанской 1978 г. и др.) содержатся развернутые формулировки. В конституции Италии 1947 г. говорится о задаче устранять препятствия, которые мешают участию трудящихся в политической, экономический и социальной организации страны. В основных законах стран тоталитарного социализма и некоторых развивающихся стран содержится зачастую большой перечень мероприятий, которые должна осуществлять государственная власть, имеются особые разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства. В конституциях стран тоталитарного социализма обычно говорится о целях строительства социализма, рациональном распределении средств потребления и накопления, осуществлении планирования, обеспечении прогресса образования, науки, техники, культуры, повышения производительности труда. В ст. 4 конституции Китая 1982 г. в качестве задачи государства сказано и о планировании рождений. В развивающихся странах нередко говорится о целях создания справедливого общества и повышения благосостояния народа (Бразилия), ускоренного экономического развития (Бангладеш), ликвидации эксплуатации человека человеком (Алжир), создания социалистических отношений на основе исламских ценностей (Йемен).
Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в данной стране. В условиях плюралистической системы основные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитарная система исходит из принципа единства власти. Оба эти подхода могут находить различное выражение в системе органов государства. Вопросам об органах государства, их взаимоотношениях посвящено много конституционных норм, по своему объему они занимают в институте государственной власти доминирующее положение. Их удельный вес просто несравним ни с одним другим элементом этого института: в отличие от отдельных статей, посвященных, например, характеру государственной власти или ее задачам, регулирование системы органов, их взаимоотношений за-
127
нимает обычно несколько глав в основном законе. Если принята концепция разделения властей, то государственные органы строятся в зависимости от их характеристики как законодательных, исполнительных и судебных; на местах тоже могут быть государственные органы — они представляют власть центра, государственную власть. Другой подход существует в странах тоталитарного социализма и был принят в некоторых так называемых странах социалистической ориентации: органами государственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этого понятия считались только представительные органы типа советов. Другие органы, включая правительство, характеризуются не как органы государственной власти, а как органы управления, правосудия, прокуратуры и др.
Последний элемент института государственной власти — нормы, характеризующие методы ее деятельности. В теории государства и права принято обычно различать методы либерализма (убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). В конкретных отраслях права используется более дробная классификация. Анализируя конституционные нормы зарубежных стран, можно установить, что государственная власть широко применяет методы стимулирования или поощрения (например, положения конституций стран тоталитарного социализма о поддержке государством кооперирования крестьян), дозволения (нормы о возможности проводить без уведомления полиции мирные собрания в закрытых помещениях), охраны (различные гарантии прав личности), требований (регистрация политических партий в некоторых странах обязательна), запрета и, соответственно, ответственности за его нарушение (запрещение предварительной цензуры).
§ 2. Разделение властей
Возникновение теории разделения властей связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту (на деле в течение столетий существовало ограниченное избирательное право), вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будут подчинены министры. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами, по уголовным делам — с участи-
128
ем представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды).
Против такого организационно-правового подхода к структуре государственной власти выступили другие мыслители XVIII в., отвергавшие идею разделения властей с социологических позиций. Они утверждали, что вся власть должна принадлежать народу, а формой ее осуществления должны стать народные собрания (для крупных государств допускалось также существование представительных органов).
В конституциях получили отражение оба эти подхода. Уже в первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — они, по существу, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — создатели конституции провозглашали его учредительную власть, суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (конгресс, президент, суды), они закрепляли организационно-правовое разделение властей. В настоящее время для большинства конституций мира характерно одновременное присутствие того и иного подхода: социологического (власть народа) и организационно-правового (разделение властей).
В некоторых современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям и дополнениям. Конституционная доктрина ряда стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г., Бразилии 1988 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании специальных избирательных трибуналов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. В Бразилии их система имеет иерархический характер, завершаясь высшим избирательным судом. В литературе говорится о существовании иной четвертой власти — учредительной, под которой понимается право народа непосредственно или путем создания специального учредительного собрания принимать конституцию и определять тем самым основы организации государства. Наконец, четвертой властью называют также прессу, формирующую общественное мнение, но это уже социологический подход. Пресса государственной властью не обладает, равно как не являются государственной властью и другие называемые философами и социологами власти — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др.
В редких случаях в законодательстве говорится о пятой, контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рассматривавшаяся как особая разновидность государственной власти.
129
9 1465
Теория разделения властей отнюдь не предполагает создание «китайской стены» между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности властей: это исключается концепцией государственного суверенитета. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной. Единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты с названием «законы» вправе принимать за редкими исключениями только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть. Но, во-первых, в ряде стран понятие парламента является более широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган триединый. Наряду с избираемой нижней палатой парламент включает неизбираемую прямыми выборами верхнюю палату (в Великобритании в основном наследственную, а в Канаде — назначаемую) и главу государства (в Австралии, Канаде — генерал-губернатора), без подписи которого закон не имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето (от латинского глагола «ветаре» — запрещать), что выражается в праве главы государства возвратить закон в палату (палаты) на новое рассмотрение, глава государства участвует в осуществлении законодательной власти. Во-вторых, не только в чрезвычайных, но и в обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство или принятие органами исполнительной власти актов, имеющих силу закона (на основе конституционных норм о регламентарной власти).
В сферу законотворчества вмешивается не только исполнительная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права (это не относится к Великобритании, где нет конституционного контроля), верховные и конституционные суды, конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.
В свою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в отличие от «публичных» (а частные законы регулируют конкретные вопросы) имеет значение распорядительной деятельности. Так, парламент иногда подменяет исполнительную власть, обладает некоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения и предание суду высших должностных лиц (президента, министров и др.), в других — рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса (правда, верхняя палата
130
только принимает решения об отрешении от должности высших долж ностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, :
судит их уже обыкновенный суд).
В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей в конституционном праве получила еще два важных дополнения: положения о необходимости баланса властей и о системе сдержек и противовесов. Обе проблемы впервые решались еще при принятии конституции США, но их окончательное правовое регулирование сложилось позже — в практике Верховного суда США при толкованиях конституции. «Отцы конституции США» стремились к уравновешиванию ветвей власти, с тем чтобы ни одна из них не была такой, которая могла бы возвыситься над другой, подавлять другую или другие Их скоординированность получила название баланса властей.
Те же цели, хотя и в несколько ином конституционном выражении. имеет система сдержек и противовесов', каждая ветвь власти не только уравновешивает, но и ограничивает другую (другие). Президент Бразилии, Мексики, США, другой президентской республики не может распустить конгресс (парламент), но и конгресс не может сместить президента и руководимых им министров (кроме случаев импичмента); президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его 2/3 голосов. Вотум недоверия министрам не предусмотрен, их нельзя уволить таким путем, но в США само назначение министров нуждается в согласии сената. Верховный суд осуществляет конституционный контроль и вправе признавать законы конгресса недействующими. В отличие от президентской республики в США в парламентарной республике или парламентарной монархии система сдержек и противовесов имеет другие механизмы действия. Там, например, можно уволить правительство, выразив ему вотум недоверия; однако глава государства имеет выбор: уволить правительство или распустить парламент с назначением новых выборов.
Единство власти не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, не отменяет возможных конфликтов властей на правовой основе (различия, а следовательно, противоречия при решении конкретных государственных задач неизбежны уже в силу самого факта существования нескольких ветвей власти), но состязание на правовом поле требует не доводить разногласия до борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управлять обществом — альтернативой этому являются анархия и распад. Такое развитие событий, когда противоречия властей доводятся до стадии борьбы, как показывает опыт отдельных постсоциалистических и развивающихся стран, имеет только разрушительный характер.
131
Выше речь шла о горизонтальном разделении властей на уровне государства как целого, без учета особенностей его территориально-политического устройства. Вместе с тем в федерациях, унитарных государствах, имеющих автономные образования политического характера, основные законы решают вопрос о вертикальном разделении властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов, а также государственной власти политической автономии в унитарном государстве), а в связи с концепциями публичной власти территориального коллектива — также и о разделении государственной власти и власти местного самоуправления. Первая проблема решается на основе разграничения полномочий (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами путем установления исключительных полномочий федерации, принципа верховенства федерального закона в сфере совместных полномочий и верховенства закона субъекта федерации в сфере полномочий, отнесенных к его ведению. С автономией дело обстоит несколько иначе: в конституциях и иных законах четко перечисляются вопросы, по которым органы политической автономии могут принимать местные законы. Если в административно-территориальных единицах создаются местные органы государственной власти (например, на Украине по конституции 1996 г.) и наряду с ними существуют местные выборные советы как органы местного самоуправления, полномочия между ними разграничиваются в конституциях или специальных законах. Но иногда на местах не бывает назначенных органов государства или представителей государственной власти (комиссаров, губернаторов, префектов), а существуют только органы иной публичной власти — власти территориального коллектива (местное самоуправление). В этом случае конституция и законы также определяют объем полномочий местных советов (органов местного самоуправления), но функции государственной власти они могут осуществлять только тогда, когда это им поручено государством.
§ 3. Единство государственной власти
Идеологическое обоснование необходимости единства власти появилось задолго до возникновения теории разделения властей и имело персонифицированный характер (в том числе обоснование суверенитета не народа, а монарха). Впоследствии такой подход возродился в вождистских концепциях фашизма. Практика вождизма существовала и в условиях тоталитарных коммунистических режимов (реальная власть и в ряде случаев культ личности генерального секретаря правящей партии), хотя в отличие от фашистских учений марксистская теория в принципе отрицала индивидуалистический подход.
132
Новый аспект идее единства власти был придан сочинениями некоторых французских просветителей, подходивших к этому вопросу скорее с социологических, чем с организационно-правовых позиций. Они рассматривали законодательную, исполнительную, судебную власть лишь как особые проявления верховной власти, суверенитета народа, считая, что все «члены государства» должны участвовать в управлении им через формирование «общей воли», как правило, на народных собраниях. Это был иной, коллективистский подход к идее единства государственной власти.
Такой подход был, хотя и в измененном виде, принят на вооружение и либеральной, и марксистской традицией. В первом случае, как уже говорилось, он ограничивался провозглашением в конституциях власти, суверенитета народа. Во втором наряду с суверенитетом народа, которому придавалось классовое истолкование, были осуществлены поиски того вида органов, который сосредоточил бы в своих руках всю полноту государственной власти. В качестве таких органов марксистско-ленинская теория предложила советы, что и было закреплено в конституциях стран тоталитарного социализма.
Таким образом, идея единства власти неоднозначна. Она имеет три разных аспекта: социальное единство власти, что проистекает из единства природы господствующих в обществе социальных групп; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов, обусловленное необходимостью согласованного управления обществом, без чего оно может быть ввергнуто в состояние анархии и распада; организационно-правовое единство, когда отвергается разделение властей и органами государственной власти признается только определенный вид органов.
Социальное единство власти с точки зрения содержания конституционных норм обеспечивалось принадлежностью власти народу (в большинстве стран), или трудящимся (в странах тоталитарного социализма, в некоторых других странах), или определенному блоку сил, составные части которого имели одинаковые первоочередные задачи, но расходились во взглядах на пути дальнейшего развития страны (например, в условиях отдельных переходных государств). Считалось, что в таком патриотическом блоке, составляющем основу государственной власти, существуют два союза: союз рабочих и крестьян (ведущая сила блока) и союз трудящихся и прогрессивно настроенных нетрудящихся, который складывается в результате давления первого союза. Эта трактовка социального единства власти допускает конституционно признанные противоречия в таком единстве, что находило выражение в формулировке:
«союз и борьба одновременно».
Второй аспект единства государственной власти — единство прин-
133
ципиальных целей и направлении деятельности государственных органов — получил выражение в конституционном праве в закреплении приоритетных целей государства, принципиальных ориентиров государственной деятельности. Некоторые из этих целей рассмотрены нами выше на примерах стран с различными социально-политическими системами. Без такого целеполагания невозможна ориентация общественного развития, а такое управление, хотя и в неодинаковой степени и в различном объеме, осуществляется во всех странах. Однако единство целей и деятельности государственных органов не является абсолютным. Даже при едином подходе к решению основных задач существует различное «прочтение» конституционных целей, предлагаются разные меры для их достижения (это ежегодно наблюдается, например, в коллизиях парламентов и правительства по поводу законов о государственном бюджете). При выдвижении разных принципиальных целей органами законодательной и исполнительной власти единство власти нарушается, что ведет к обостренному противоборству, а иногда и к трагическим последствиям.
Третий, организационно-правовой аспект единства государственной власти наиболее детально закреплен в конституциях стран тоталитарного социализма и доктринально разработан в марксистско-ленинском правоведении. Как уже отмечалось, была принята концепция советов как единственных органов государственной власти снизу доверху. Только органы типа советов (они имеют разные названия: Народное собрание, Национальное собрание, Всекитайское собрание народных представителей — в центре; народные советы, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — на местах) рассматриваются как органы государственной власти в масштабе страны и в каждой административно-территориальной единице. Другие органы государства с точки зрения конституционной доктрины считаются лишь органами государственного управления, правосудия, контроля и т.д., но не власти, хотя с точки зрения других отраслей права, например уголовного, полицейский является представителем власти. Действительность противоречила конституционной концепции. Как отмечалось, реальная власть принадлежала органам коммунистической партии, центральные органы которой принимали важнейшие государственные решения, послушно одобрявшиеся парламентами на их кратковременных заседаниях (обычно несколько дней в году).
Идея единства государственной власти в целом имеет авторитаристский характер. На практике ее использование ведет к широкому использованию принуждения, а иногда и насильственных мер в государственном управлении. Концентрация власти в одних руках противоречит основам демократии, порождает произвол. Однако не все ее элементы имеют только негативный характер. Требование социального единства
134
власти может служить целям поиска консенсуса и согласия в обществе, когда власть становится определенной «равнодействующей» соревнующихся сил и тенденций, если соблюдены условия «честного» соревнования при плюралистической демократии. Единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение, так как усилия государственного аппарата сосредоточиваются на решении стоящих перед обществом крупных проблем. В то же время сосредоточение всей полноты государственной власти в руках одного должностного лица, одного органа или одного вида органов (не имеет значения, будут ли это монарх, президент или советы) в принципе не является плодотворной идеей, хотя сами по себе советы, например, как органы местного самоуправления являются демократическими институтами. Концентрация власти порождает бесконтрольность в деятельности государственных органов, несмотря на то что в определенных условиях общественного развития (острейший структурный кризис, процессы распада государственности, иностранное вторжение и др.) единство власти, как и авторитаризм в целом, временно может способствовать улучшению управляемости обществом, стабилизации положения, преодолению анархии. Этот способ использовался для преодоления экономических и политических кризисов в самых разных демократических странах (например, в США в 30-х годах, во Франции в 60-х годах).
Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» между различными органами государственной власти. Наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено и в новейших конституциях. Наиболее отчетливым выражением этого является п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г., который гласит: «Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов».
Глава 7 ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятия формы государства и формы правления
Понятие и классификация форм государства. В конституционном праве зарубежных стран традиционно используются несколько понятий, характеризующих с разных сторон форму государства. Это форма правления, форма государственного (территориально-политического) устройства, форма политического (государственного) режима. Однако сам термин «форма государства» имеет доктринальное происхождение, так как связан с учениями о государстве, и долгое время в конституциях он не употреблялся. Новые тенденции конституционного развития свидетельствуют о том, что форма государства как целостное явление становится предметом регулирования основных законов. В ряде конституций (Турции 1982 г., Сальвадора 1983 г., Эфиопии 1987 г.) есть главы с названием «Форма государства». Статьи многих конституций содержат синтезированные формулировки, включающие все три названных выше элемента. Так, конституция Бразилии 1988 г. говорит о федеративной республике, о демократическом правовом государстве, конституция Марокко 1972 г. — об унитарной демократической и социальной монархии, конституция Франции 1958 г. — о неделимой, светской, социальной, демократической республике.
Некоторые конституции включают в качестве одной из характеристик формы государства участие населения в деятельности его органов, т.е. принцип обратных связей государственных органов с управляемыми. Особенно часто говорится об этом в конституциях стран тоталитарного социализма, но нормы о партиципации есть и в других основных законах. Конституция Колумбии 1991 г. характеризует государство как «партици-паторную республику».
Таким образом, форма государства становится комплексным институтом конституционного права, представляющим собой внутренне согласованную систему норм, регулирующих в их единстве структуру и взаимоотношения основных органов государства (главы государства, парламента, правительства), территориально-политическое устройство, главные методы деятельности государственного аппарата и формы его обратной связи с населением. Элементы, составляющие в теории государствоведения форму государства (форма правления, государственного устрой-
136
ства и др.), в конституционном праве служат подынститутами комплексного института «форма государства». В свою очередь они могут выступать в качестве институтов при более дробной классификации (например, форма правления по отношению к главе государства, когда последний может рассматриваться как подынститут).
Классификация форм государства в конституционном праве. В теории государства и права используются различные классификации форм государства в зарубежных странах, в частности выделяются демократические государственные формы (например, Франция) и формы авторитарные (например, Индонезия). Применяются также более дробные членения: феодально-теократическая, буржуазно-авторитарная, буржуазно-демократическая, социалистическая, революционно-демократическая (в отдельных странах, декларировавших ориентацию на социализм) и другие государственные формы.
В конституционном праве для классификации форм государства может использоваться свой подход — с позиции теорий разделения властей и единства власти. С этой точки зрения в качестве основных разновидностей можно выделить поликратическую (многовластную) и монократическую (единовластную) формы государства. Промежуточное положение между ними занимает сегментарная государственная форма, соединяющая черты этих двух форм. Такая классификация применима ко всем зарубежным странам, в том числе и к тем, которые провозглашают себя в конституциях социалистическими. Каждая из этих трех форм имеет множество разновидностей. Но в целом поликратическая государственная форма характеризуется: разделением властей между различными органами государства (парламент — законодательная власть, глава государства и правительство — исполнительная власть, независимые суды — судебная власть), отлаженными способами взаимодействия ветвей власти, системой их взаимных сдержек и противовесов, самоуправлением территориальных коллективов, демократическим государственным режимом, различными формами партиципации населения.
Монократическая государственная форма характеризуется единовластием определенного органа или должностного лица. В конституциях может быть провозглашено полновластие не одного органа, а определенной системы однородных органов (например, советов в условиях тоталитарного социализма). Но и в этом случае считается, что государственная власть в центре и на местах принадлежит только им, остальные органы государства — это органы не государственной власти, а управления, правосудия и др. Полнота государственной власти может принадлежать одному лицу (например, фюреру, дуче, каудильо — в свое время в Германии, Италии, Испании, Португалии, монарху — в некоторых мусульманских странах, по конституциям которых вся власть исходит от
137
монарха). Во многих странах Африки (Гвинее, Заире, Малави, Тунисе, Уганде и др.) власть принадлежала «пожизненным президентам», которые одновременно являлись председателями единственной разрешенной (правящей) партии, хотя в некоторых конституциях и были отдельные положения о разделении властей. Наконец, реальная власть может находиться в руках хотя и не государственного, но на деле органа, выполняющего важнейшие государственные полномочия. Так было и есть в странах тоталитарного социализма, где все важнейшие государственные решения принимались и принимаются политбюро (президиумом, исполнительным комитетом, центральным комитетом) правящей коммунистической партии.
При такой государственной форме нет системы сдержек и противовесов; территориальные коллективы либо находятся под строгой опекой центра, либо местное самоуправление прямо отвергается как институт:
оно заменяется назначенными губернаторами (другими должностными лицами) или избранными советами, которым по конституции принадлежит вся власть, но которые на деле подчинены местным органам правящей партии; господствует единая государственная идеология (в одних странах, например в Бенине, Гаити, Заире, Индонезии, Иране, Пакистане, это было установлено конституциями, в других такое господство имело фактический характер); существует авторитарный режим; партиципация либо отвергается, либо формы, в которых она проводится, не имеют реального значения для определения политики государственных органов в центре и на местах.
Сегментарная государственная форма (сегмент — с латинского «отрезок») характеризуется тем, что государственная организация как целое складывается из разнородных отрезков, но ее объединяет единая природа государственной власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единые принципы организации и деятельности. В данной государственной форме есть и элементы поликратии, и элементы монократизма, частички демократии, авторитаризма и даже тоталитаризма. Органы государственной власти формируются путем выборов, но они «заорганизованы», а число партий, допускаемых к участию в них, нередко ограничено (три в Индонезии, две в Нигерии, в свое время три, а затем четыре в Сенегале и т.д.). Выборы в парламент не имеют, однако, принципиального значения, поскольку традиционно решающая доля власти сосредоточена в руках президента (многие президентские республики в Латинской Америке), иного главы государства (Иордания, Марокко) или иной структуры (сената и военных в Таиланде). Разделение властей конституциями может признаваться, но на деле реальной системы сдержек и противовесов не существует. В территориальной структуре государства при сегментарной форме возможна автономия,
138
даже политическая (например, Филиппины), на местах могут существовать выборные органы (советы, старосты), но автономные полномочия на деле ограничиваются, а выборные главы советов, старосты утверждаются и могут быть не утверждены вышестоящими начальниками органов исполнительной власти. В деятельности органов государства значительное место занимает принуждение, партиципация граждан мала, хотя ее элементы и существуют. Демократические права и свободы в конституциях признаются (иногда их перечень довольно широк), но действенные юридические гарантии их реализации на практике отсутствуют.
Понятие и классификация форм правления. Термин «форма правления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный принцип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные государства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя в тексте конституции Украины сказано, что она республика).
В государствоведческой литературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, по существу, с положением одного лица — главы государства, монарха или президента; с точки зрения широкого подхода (чехословацкий автор И.Благож) в понятие формы правления включаются отношения между органами государства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы.
В действительности форма правления не исчерпывается положением одного лица (при классификациях необходимо учитывать разные взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством), но, будучи формой управления государством, она не может включать всю политическую среду. Форма правления — это характеристика структуры и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или других основных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную, исполнительную, судебную власть, а принята концепция «республики советов». В ряде стран для характеристики особенностей формы правления имеет значение и деятельность органов конституционного надзора (верховных и конституционных судов, конституционных советов), некоторых других государственных органов, участвующих в управлении государством.
По традиции принято различать две основные формы правления: монархию и республику. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).
139
Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике складываются, по существу, монархические элементы (пожизненные президенты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные конституции, консультативные парламенты).
§ 2. Монархия
Монархическая форма правления. Монархия — это такая форма правления, когда главой государства является лицо, получающее и передающее свой государственный пост и особый почетный титул по наследству и пожизненно (король, император, султан и др.). Правда, в ряде стран (Малайзия, ОАЭ) из этого правила есть исключения, которые будут рассмотрены ниже.
Число монархий в мире довольно велико: если считать в их числе членов британского Содружества, в которых британский монарх представлен генерал-губернатором, то они составляют около шестой части государств мира. Среди монархий есть крупные страны — Великобритания, Испания, Япония, Таиланд, но есть и очень мелкие государства с населением в несколько сот тысяч (Свазиленд в Африке), десятков тысяч (Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне) и тысячи человек (Тувалу в Океании).
Общая тенденция развития свидетельствует о переходе от монархии к республике как более демократической форме. После второй мировой войны монархия была упразднена в Болгарии, Италии, Румынии и некоторых других странах, а затем в Греции и Афганистане. Но есть и случаи восстановления монархии (в Испании после смерти диктатора генерала Франко). В развитых странах (Великобритания, Испания, Япония и др.) монархия фактически не влияет на политический режим в стране, положение в монархии Великобритании мало чем отличается от ситуации в соседней республике — Франции. Однако во многих развивающихся странах монархия, будучи феодальным институтом, ограничивает развитие демократии.
Хотя монарх — глава государства, на деле ему не всегда принадлежит верховная власть, не всегда он реально правит страной. Верховная власть в монархии зачастую осуществляется системой высших органов, включая главу государства, парламент, правительство, а иногда и нефор-
140
мальные структуры (семейный совет, высшее духовенство, совет аш-шура). Поэтому при изучении конституционного права не ограничиваются констатацией факта монархии, а различают определенные ее виды:
абсолютную, дуалистическую и парламентарную. Первая из них характеризуется юридически, а часто и фактически неограниченной властью монарха, две другие — конституционные монархии, власть главы государства ограничена, хотя и в разной степени.
Абсолютная монархия. До сих пор эта форма правления, свойственная докапиталистическим стадиям развития, существует в нескольких странах. В султанате Оман нет конституции, ее роль выполняет, как говорилось, Коран. Нет в этой стране и парламента, правительство формируется королем, ответственно только перед ним, а премьер-министром обычно является сын, брат или другой родственник короля. Многие министры, а также губернаторы провинций принадлежат к правящей семье.
В других эмиратах Персидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), а не приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они устанавливают, что вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда избираемые населением (только мужчинами), но, по существу, это законосовещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное собрание — и действует по мусульманской традиции аш-шура — совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эмиров), а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, тоже назначаемом эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан совещательный совет, назначаемый королем (1992 г.). Таким образом, хотя в названной группе стран есть конституции и парламенты, они на деле не ограничивают власть монарха и эти государства тоже представляют собой фактически абсолютные монархии. То же относится и к султанату Бруней, расположенному на острове Калимантан, близ Индонезии.
Особое значение в системе управления в существующих ныне своеобразных абсолютных монархиях имеют семейный совет и мусульманская религия. Семейный совет — это неформальное, но весьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близких родственников короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улема-
141
ми) и назначал на его место нового из той же семьи. Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам, а мусульманская религия — государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время абсолютные монархии являются абсолютистско-теократическими.
По своему социальному характеру современные абсолютные монархии не представляют собой полностью феодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественно финансовой, буржуазии.
В дуалистической монархии есть конституция (нередко она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назначается монархом и ответственно только перед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результате влияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числе религиозных, факторов власть короля даже больше, чем это установлено конституцией. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими. Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией: по традиции правительство полностью подчинено королю.
В парламентарной монархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении страной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конвенциональных норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государственной практики.
Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, — чисто формальный акт. На деле правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в
142
парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры премьер-министра (так иногда бывает в Бельгии, Дании, Нидерландах).
В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональная норма неприменения вето).
Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества (Австралия, Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент — глава государства.
Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государстве Тонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем, но парламент здесь распущен уже два десятилетия назад). При короле обычно действует племенной совет (в Свазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.
В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх» — наиболее важные полномочия главы государства, а также законодательные полномочия и некоторые функции правительства принадлежат Совету эмиров семи эмиратов федерации. Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рассмотрены ниже.
§ 3.Республика
Понятие республики. Республика — форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями»
143
(определенный возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическими правами и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда президент провозглашается пожизненным президентом и др.
Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия). Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х годов совсем не было парламентарных республик,нет их и в Латинской Америке.
Президентская республика. В президентской республике президент, как правило, избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США — косвенным), хотя есть и исключения (в Суринаме одно время — 2/3 голосов парламента, в Египте кандидатуру президента на голосование избирателей может предложить только парламент).
Президент назначает министров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос. В некоторых президентских республиках он может назначить также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (крайне редко — блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как «надпартийный» деятель. Президент свободен в подборе членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента — сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте. Иногда конституция прямо устанавливает, что президент является главой правительства (ст. 117 конституции Мозамбика 1990 г.). Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый административный премьер. Политику правительства определяет президент,
144
под руководством которого проходят заседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством административного премьера).
В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей: президент не вправе досрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент, назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смещать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована, всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства — президенту. Ответственность правительства (министров) перед президентом — главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением, но все-таки он не вправе уволить в отставку не угодных ему министров.
В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда правительство сформировано одной партией, а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США. Но в Мексике, например, такая возможность до сих пор была исключена, поскольку Институционно-революционная партия намного превосходит по своему влиянию другие партии и всегда побеждала и на президентских, и на парламентских выборах. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления — парламентарной республики или парламентарной монархии — в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критических ситуациях.
Суперпрезидентская республика. Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type, Заир при президенте Мобуту
145
10-1465

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>