<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

217
(100 тыс. :7= 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест. Однако при таком увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота может получиться такой малой, что не хватит депутатских мест.
Наряду с вычислением естественной и искусственной квоты используются и другие способы вычисления квоты, хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей (нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называют методом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и в иных значениях). Более широкое распространение среди таких методов получил метод, предложенный математиком д'0нд-том. В законах стран, использующих его, он так и называется: метод (способ) д'0ндта. При данном методе вычисления квоты голоса, полученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы, — делителей. Обычно бывает достаточно деления на 1, 2, 3, 4 (для округа).
Обратимся к тому же самому примеру в нашем избирательном округе: четыре партии борются за пять мест по округу; они получили соответственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс. голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.
Делители


Числоi
голосов




Партия А
Партия Б
Партия В
Партия Г
1
56 тыс. (I)
24 тыс. (III)
15тыс.(У)
5 тыс.
2
28 тыс. (II)
12 тыс. (VI)
7,5 тыс.
2,5 тыс.
3
18,6 тыс. (IV)
8 тыс. (VII)
5 тыс.
1,6 тыс.











При необходимости таблица может быть продолжена с использованием делителей 4, 5, 6 и т.д. Каждая строка таблицы — результат деления числа полученных партиями голосов на делители.
Расставим полученные числа голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15 тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этом ряду на таком месте, которое соответствует числу депутатов, избираемых от округа. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится на пятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Таким образом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра),
218
где квота составляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавлена единица (16,6 тыс.), по методу вычисления, предложенному д'0ндтом, квота будет меньше — 15 тыс. Это дает возможность сразу распределить все места: партия А получает три места (56 : 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия Б — одно место (24 : 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В — одно место (ровно 15 тыс. голосов), партия Г мест не получит.
Применяя метод д'0ндта, нам удалось сразу распределить все депутатские места. Но так бывает тоже не всегда. Нередко складывается такая комбинация числа голосов, полученных партиями, что сразу распределить места не удается. Поэтому в некоторых странах этот метод усовершенствовали. В Болгарии число голосов делится на нечетные цифры: 1, 3, 5, 7 и т.д., в Латвии — на 1, 4, 7 и т.д. И все же и при таких усовершенствованиях при применении метода д'0ндта, как и при использовании метода Хэйра, иногда не удается сразу распределить все выделенные округу или в общегосударственном масштабе места. В этом случае очень важны дополнительные правила, установленные в законе страны.
При пропорциональной избирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ко второму туру допускаются только партии, собравшие определенный процент голосов (например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго тура производится уже по-новому: исходя из числа оставшихся незамещенных мест.
При смешанной системе избиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата по округу, второй — за ту или иную партию по общегосударственному списку. Первые голоса подсчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые — по пропорциональной.
Дополнительные правила распределения мандатов при пропорциональной системе. Таких правил несколько, но иногда их комбинируют, соединяют с некоторыми модификациями. Первое — это правило наибольшего остатка. Если в законе страны сказано, что нераспределенные по квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота — 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В, которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места (следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права на дополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партии Г — 5 тыс. Таким образом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два по квоте и один — дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б — одно место по квоте и партия В — одно место как дополнительное (за наибольший
219
остаток по причине неиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатское место обошлось в 24 тыс. голосов, партии А — в 18,6 тыс., а партии В — в 15 тыс. Обычно такого вопиющего неравенства не бывает, применяются определенные корректирующие меры, указанные в законе, но все же неравенство между партиями в соотношении числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.
При применении системы д'0ндта такое неравенство может быть меньше, но все же существует. При всех усовершенствованиях в мире нет избирательной системы, которая обеспечила бы абсолютное равенство, и, видимо, несмотря на достижения компьютеризации, создать такую систему невозможно, тем более что на практике подсчет идет не на тысячи голосов, а на единицы, и абсолютно точно распределить места, скажем, между 717 837 голосами и 423 513 голосами невозможно.
Второе дополнительное правило — правило наибольшего избирательного числа. Если в законе указано это правило, то места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примере одно дополнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосов партия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числа мест: партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), и одно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места, и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов. Партия же В, собравшая 15 тыс. голосов, ни одного депутатского места не получит.
Третье дополнительное правило — суммировать в масштабах страны все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест по стране в целом, а затем вычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этой квоте распределить между партиями оставшиеся места. Эта система может быть более точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Кроме того, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округам баллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение ее становится затруднительным, когда в разных округах списки кандидатов выставляют разные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие — только в местных масштабах.
Четвертое дополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственных округах. Оно связано с тем, что нераспределенными остались места не из-за применения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительного барьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процента голосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиеся нераспределенными мандаты передаются партиям, преодолевшим загради-
220
тельный барьер, пропорционально числу голосив, собранных этими партиями. Чем больше партия получила голосов, тем больше пропорционально этому она получит мест из резерва нераспределенных депутатских мандатов.
Распределение мест внутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель, как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программу партии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательного блока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весь список партии, не делая различий между кандидатурами, в него включенными. Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколько депутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько раз избирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом список кандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, список может быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычно публикуется заранее в периодической печати, а в бюллетене указываются одна или несколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычно выдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получить соответствующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов не хватает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатов по округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или на одно место. Часто бывает, что голосов не хватает ни на одно место. Но ведь избиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос: кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдать депутатские места?
Этот вопрос решается в избирательном законодательстве по-разному. Во-первых, существует принцип очередности кандидатов в списке:
мандаты вручаются лицам, стоящим на первых местах в партийном списке (бюллетене). Если список соберет голоса, достаточные только для одного депутатского места, его получит кандидат, стоящий в списке под № 1; если голоса достаточны для двух мандатов, их получат лица, стоящие под № 1 и 2, и т.д. Естественно, что на первые места ставят себя лидеры партий, лица, направляющие ее политику.
Во-вторых, в некоторых странах при применении пропорциональной системы разрешается преференциальный (предпочтительный) вотум. Он позволяет избирателю поддерживать голосованием определенную партию и вместе с тем отдать предпочтение конкретной кандидатуре или кандидатурам из данного партийного списка. Голосуя за список «своей» партии, избиратель может отметить цифрами 1, 2, 3 тех лиц. которых он желал бы видеть избранными в первую очередь. В этом слу
221
чае избирательная комиссия должна сосчитать число разных преференций и объявить избранными не тех, чьи фамилии стоят на первых местах списка, а тех, кто собрал больше первых, затем вторых и т.д. преференций. Число избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числа мест, полагающихся партии в соответствии с квотой. Впрочем, закон обычно не разрешает много преференций. Например, в Австрии избирателю позволяется указать только одну преференцию.
В-третьих, при использовании системы единого непереходящего голоса избирателю тоже, по существу, предлагается выбор в партийном списке: из числа нескольких кандидатов, баллотирующихся по данному округу, он может проголосовать только за одного, отдавая тем самым ему предпочтение по сравнению с другими кандидатурами. По числу этих предпочтений и определяются итоги выборов по принципу относительного большинства. Поэтому данная система является в своей основе мажоритарной. Рассмотренный выше кумулятивный вотум также основан на принципе предпочтения: избиратель распределяет свои несколько голосов между различными кандидатами исходя из своих симпатий и антипатий, хотя система кумулятивного вотума тоже относится к мажоритарным системам, ибо победители опять-таки определяются не по пропорциям, а на основе относительного большинства.
Панашаж, соединение списков и заградительный пункт (барьер). Панашаж — это право избирателя голосовать в многомандатном избирательном округе за кандидатов из разных партийных списков. Это означает, что если закон разрешает панашаж, то отдается предпочтение личности кандидата перед той или иной партией и ее программой. В результате избиратель может проголосовать за кандидатов от различных политических партий, за лиц неодинаковых и даже противоположных политических убеждений. Панашаж искажает сам принцип партийного подхода, заложенный всегда в пропорциональную избирательную систему, а часто и в мажоритарную (например, при кумулятивном вотуме в многомандатных округах).
Искажать пропорциональность партийного представительства может и прием соединения списков. Если такое разрешает закон, партии, оставаясь самостоятельными, объявляют, например, что в интересах выборов они рассматривают свои два, три и т.д. списка кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избирательная комиссия должна сначала разделить депутатские места между соединенным списком и другими списками кандидатов от иных партий. После этого партии, объединившиеся в блок, делят доставшиеся им депутатские места между собой. При этом в бюллетене кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-прежнему голосует за те или иные партии, заявившие о соединении списков. Смысл этого приема заключается в том, чтобы использовать остатки голосов избирателей, которые иначе пропадут, а если
222
эти голоса будут суммированы партиями блока, то дадут им несколько квот и, следовательно, дополнительные места.
Рассмотрим этот прием на нашем же примере. Допустим, что партии А и Б (56 тыс. и 24 тыс. голосов) заявляют о соединении списков. Вместе у них будет 80 тыс. голосов, т.е. при квоте 20 тыс. они получат четыре места (ранее у них было только три: два — у партии А и одно — у партии Б). Они разделят дополнительное место по договоренности между собой, что не всегда соответствует воле избирателей.
Искажает пропорциональную систему и так называемый заградительный пункт, или заградительный барьер, введенный в интересах целесообразности, прежде всего для создания в парламенте крупных партийных фракций и как следствие — для того, чтобы правительстве опиралось в парламенте на партийное большинство, а не имело пере;:
собой раздробленный конгломерат мелких и мельчайших партий. Загра дительный пункт — это установленный в законе минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить партии (списку кандидатов) в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Только при условии, что партия, ее кандидаты получили этот минимум голосов, она допускается к участию в распределении депутатских
мандатов по пропорциональной системе. Если партия этот минимум голосов не получила, она отстраняется избирательной комиссией от участия в дележе мест, собранные ею голоса пропадают, а все места делятся только между теми партиями, которые преодолели заградительный барьер. Заградительный пункт неодинаков в различных странах: 1% — в Израиле, 2% — в Дании, 2,5% — в Шри-Ланке, 3% — в Аргентине, 4% — в Болгарии, Венгрии, Швеции, Италии (с 1993 г.), 5% — в Словакии (но для коалиции из 2—5 партий в Словакии заградительный барьер повышается и составляет 7%), 8% — в Египте, 10% — в Турции. Путем применения заградительного барьера многие партии, особенно в постсоциалистических странах, где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующих в выборах, а также в некоторых странах Латинской Америки, где наблюдается такая же картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются от распределения мест, хотя бы они и получили необходимую квоту (несколько квот) голосов избирателей.
Оценка панашажа, соединения списков, заградительного пункта сложна и может дать неодинаковые ответы с позиций политологии и юриспруденции. С точки зрения политологов, эти меры могут быть обусловлены практическими потребностями: желанием создать работоспособный парламент, где будут представлены интересы крупных групп избирателей и будет исключена утомительная борьба депутатов за мелкие, мельчайшие, а иногда и своекорыстные интересы. Рассматриваемые ин-
223
ституты связаны с необходимостью создать стабильное правительство, которое будет руководствоваться учетом политики крупных партий, а не множества мельчайших депутатских групп. Заградительный барьер способствует стабильности правительства, которое мелкие партии, объединившись в блок, не смогли бы легко свергнуть путем вотума недоверия.
Панашаж тоже дает возможность избирателю в какой-то мере учесть не только абстрактные для него партийные цели, но и конкретное поведение тех или иных кандидатов, их качества как личностей, в том числе и лидерские качества. Однако возможно искажение принципа пропорциональности и, более того, основополагающего конституционного принципа равенства избирательного права. Если партии, их кандидаты, получившие места по квоте, на деле лишаются их, то это нарушает равные права избирателей быть представленными в парламенте, как и равенство пассивного избирательного права. Однако, как уже говорилось, ни одна система не может обеспечить абсолютного равенства.
Разновидностью пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса. Технически она близка к системе единственного непередаваемого голоса (мажоритарной системе), но напоминает пропорциональную систему с возможностью панашажа и преференциального вотума, тем более что она применяется только в многомандатных округах. Избиратель имеет лишь один голос, но этот голос он может использовать не для голосования за партийный список, а только для преференциального голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов. Этот голос он использует для обозначения преференции № 1. Но он может отметить других кандидатов преференциями № 2 и 3. Сначала подсчитываются только первые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у него нет, он вообще исключается из дальнейших подсчетов. При подсчете преференций № 1 определяются квота и избранные депутаты. Обычно многие кандидаты не добирают голоса для квоты (т.е. для избрания по первой преференции), но у них могут быть отмечены преференции № 2 и 3. В этом случае кандидату передаются голоса из преференции № 2. Может использоваться и преференция № 3 для кандидата, обозначенного в бюллетенях под № 1. Ему передается третья преференция, если первая и вторая недостаточны для квоты. Отсюда эта система получила название единственного передаваемого (переходящего) голоса. Она может применяться также при избрании выборщиками (членами крупной избирательной коллегии) одного лица (например, президента Индии) из числа кандидатов, выдвинутых разными партиями.
Смешанные избирательные системы. Как отмечалось, и мажоритарная, и пропорциональная избирательная система имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чаще наблюдается тен-
224
денция объединения этих систем: часть депутатов парламента или коллегиального органа местного самоуправления избирается по одной системе, а часть — по другой. Комбинируются также разные способы подсчета голосов, что уже было показано на примерах системы единого непереходящего голоса и кумулятивного вотума. Разумеется, смешанные системы, как и пропорциональная, могут быть применены только при выборах коллегиального органа. Их невозможно использовать, например, на выборах президента.
Из сказанного видно, что существует множество крупных и мелких разновидностей избирательных систем, которые неоднократно совершенствовались с целью обеспечить соответствие поданных голосов и распределяемых депутатских мандатов. Однако полного соответствия, видимо, достичь невозможно: при мажоритарной системе меньшинство вообще не получает депутатских мест в округе, при пропорциональной системе всегда есть остатки неучтенных голосов, следовательно, точной пропорции голосов и мест нет и в обозримом будущем в условиях представительной демократии врядли будет. При непосредственной демократии, даже при применении техники будущего, мнение какой-то части меньшинства также может оставаться неучтенным. Главная проблема состоит в защите прав и интересов этого меньшинства.
Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообразных формах избирательными комиссиями, общими судами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административными судами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существует общественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов, присутствие на выбора? международных наблюдателей.
§ 4. Голосование об отзыве избранного представителя
Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требованием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Однако право отзыва зародилось и было признано задолго до возникновение советской России, правда, на местном уровне. В странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей,
225
15 1465
может быть ими отозван путем голосования по установленной законо1У процедуре.
Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен \ по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.
В демократических странах институт отзыва парламентария практически не предусмотрен законодательством: депутат парламента имее1 свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (кор пуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности} законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает сопряжено с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства — тоже, как правило, npи неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или' поддержана, в том числе его партией.
В демократических государствах в субъектах федерации и на мест ном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента
226
путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыв. президента в Австрии не было). В 90-х годах процедура лишения полно мочий президента путем голосования избирателей применялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры ж предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.
§ 5. Референдум
Понятие и значение референдума, плебисцита, всенародного on роса, всенародного обсуждения. Все эти четыре понятия связаны ( выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.
Референдум (от латинского — «должное быть сообщенным») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее обще государственное или местное значение. Это решение имеет силу закона а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного само управления.
Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Правда, используя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.
Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем, не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с
227
соблюдением необходимых процедур. Хотя Конституция СССР 1936 г. и называла всенародный опрос референдумом, ставя первое понятие в скобки по отношению ко второму, их не следует отождествлять: повторяем, опрос по смыслу предполагает выявление мнения населения, а не принятие решения избирателями.
Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами.
Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важнейших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, единственной притом, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.
Референдум не применяется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он в единичных случаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум и во многих странах мусульманского фундаментализма.
Референдум никогда не проводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне)
228
Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Для проведения референдума закон устанавливает определенные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции и практики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такой инициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органов местного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент. Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10 % избирателей данной территории).
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель может выбрать одно из решений или дать положительный ответ на не сколько вариантов, решение же будет определяться большинством голо сов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.
Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемы;
вариантов называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о
229
мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.
Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года).
Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).
Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.
Определение итогов референдума. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, в Великобритании на референдуме по вопросу предоставления автономии Шотландии в Уэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этих частях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).
Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избирательных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное
230
решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), во многих странах Латинской Америки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.
Виды референдума и его правовые последствия. Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочисленны. Различают: 1) общегосударственный и местный референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц); 2) обязательный и факультативный референдум. В первом случае конституция устанавливает, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может быть принято и иным путем; 3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН); 4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — после того, как закон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при президенте де Голле); 5) утверждающий референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента); 6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например при принятии закона). Есть и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются:
один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.
231
Правовые последствия могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с референдумом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безусловно, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.
Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов и определение результата. Нередко никаких иных актов о собственно референдуме не принимается: на основе его результатов издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон парламента, принятый от его собственного имени, но с упоминанием о референдуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент издает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референдумом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.
§ 6. Народная законодательная инициатива
Народная законодательная инициатива подобно выборам и референдуму тоже является одним из способов осуществления непосредственной демократии. Она предполагает участие избирателей и принятие решения их определенным числом. Но это решение не носит характера окончательного, оно относится только к инициативе постановки вопроса. Народная законодательная инициатива — это право определенной груп-
232
пы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с ним, внести в него поправки или отклонить его. Институтом, близким к народной законодательной инициативе, является также право определенной группы избирателей предложить референдум по определенному вопросу (вопросам); это предложение, как говорилось выше, может быть либо принято, либо отклонено.
Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном — применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента. Народная законодательная инициатива не используется также во многих мусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура.
Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин. В Швейцарии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс., в Бразилии — 1 % общей численности избирателей, в Колумбии — 5%. Нередко предусматривается, что эти избиратели должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. В Бразилии избиратели должны представлять не менее пяти штатов (из приблизительно трех десятков), в Румынии — не менее одной четверти уездов страны. Зачастую установлен срок для сбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.
Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом — разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости данного законопроекта. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто — место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре.
В странах тоталитарного социализма усеченной формой народной законодательной инициативы является право некоторых общественных организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще
233
всего этим правом наделяются профсоюзы, составляющие в этих странах единую централизованную организацию. В отдельных странах такое право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам. В порядке законодательной инициативы, как и при референдуме, запрещается вносить проекты по некоторым вопросам: о бюджете, налогах, амнистии, по вопросам международных отношений и т.д.
Народная законодательная инициатива применяется редко и малоэффективна. Например, в Италии со времени принятия конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).
Глава 1 1 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», которое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г.', Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.
§ 1. Понятие парламента и его структура
Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от французского «парле» — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные ор-
1 Конституция Чехии, как и конституция Словакии, принята и ходе нодготонки к разделению Чехе-Словакии на дна государства, что было осуществлено с 1 января 1993 г.
235
ганы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).
Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.
Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы монополий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капитализме не входят трудящиеся. Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти (хотя акты этой власти не называются законами). Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать и он оказывает решающее воздействие даже на конституционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой президента Никсона в США в 1974 г.).
Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при
236
правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по конституции 1992 г. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.
Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.
Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.)> парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.
Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.
Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не вос-
237
препятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).
Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).
Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае:
по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто меньше и очень редко немногим больше).
В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.
Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государст-
238
вах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.
Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.
Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямай-
239
ке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.
Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1—7 сенаторов).
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).
Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты (например, Италия). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее,
240
давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов
с силой закона.
Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентов за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента. Ограничивается число роспусков (например, в Румы нии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). Е редких случаях до роспуска парламента президент должен провести пс этому поводу референдум (Египет).
Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок (21 день в Польше) или начать пленарные заседания (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по конституции 1996 г.).
В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отставка правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентские республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет. В Швейцарии парламент в определенной степени замещает правительство.
241
16 1465
§ 2. Правовое положение члена парламента
Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых территорий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.
В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии — приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США — 133 тыс., в Великобритании — около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США запрещает парламентариям увеличивать себе жалованье (такое повышение, если соответствующий закон будет принят, действует только со следующего состава парламента). В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и, становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в конгрессе (лицо, бывшее членом конгресса 30 лет, может получать 106 тыс. долл. в год).
В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год (в Китае — один раз в течение 10—14 дней, да и то в последние годы;
242
раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом Коммунистической партии.
Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демократических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — на 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.
В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей (правда, в конституции Вьетнама 1992 г. указано, что депутат представляет не только округ, но и весь народ).
Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В некоторых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи нарушения депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распространяется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента общественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к конституции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не распространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции развитая конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно
243
сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли уместен.
Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некоторые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистическом парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по конституции 1996 г.) индемнитет не распространяется на клевету, оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты. Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение, о котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных служащих), а также на бесплатные транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище. У депутатов есть также другие права и привилегии.
Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются не однократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США) Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутате! более трех, а в сенат — более двух раз подряд.
Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиям парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять в какой-либо одной комиссии, иногда депутаты состоят е нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год, но е настоящее время парламент Нигерии после военного переворота распущен; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой
244
парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.
В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например в некоторых англосаксонских странах, где деятельность министра рассматривается не как административная, а как политическая, в Египте, Румынии. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли (Украина, Турция); получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются.
В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некоторых других обязанностях членов высших представительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их трудно обеспечить юридическими средствами.
Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неосновной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша по новому регламенту 1996 г.);
временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений). Депутат может прекра-
245
тить свои полномочия в результате добровольной отставки, а в некоторых странах — отзыва избирателями (Китай, КНДР, Куба). Отзыв депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен лишь в отдельных странах.
§ 3. Внутренняя организация парламента и его палат
Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).
Внутренние органы, парламента. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).
246
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.
Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великобритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае;
фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции,
247
соответственно 20 и 10 — в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.
У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты
парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате конгресса США — 22, а в сенате — 16 и т.д. Постоянные комиссии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспециализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Представитель комиссии выступаете содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта.
Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обя-
248
занности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1 / 3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения.
Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии — следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создаваемые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода временная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин. Такое бюро — это не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фракций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.
В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся ведомства, осуществляющие
249
контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке разовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников;
в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4—5.
Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США — до 1/3).
Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле — кабинетом) клерки палат.
§ 4. Полномочия парламента
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.
250
Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и сунне.
. Полномочия парламента. Главная задача парламента — принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Например, на Украине парламент дает согласие президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя
251
Фонда государственного имущества, генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.
Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия верхней палаты; в Бразилии высшие судьи, генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются президентом с согласия нижней палаты.
В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его в целом или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения с государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государстве сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансо-
252
вых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.
Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:
1. Вопросы, к. правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам государства и должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов — 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра воз можно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
253
3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превра-
254
щаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.
6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
7. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке президента Р.Никсона.
8. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равенству языков и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от долж-
255
ности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
11. Контроль за делегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента.
§ 5. Порядок работы парламента
Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно.
В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) понятия сессий нет, там парламент созывается на заседания его председателем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма — постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (например, в Великобритании и Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах ранее конституции предусматривали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с
256
15 февраля до 3D июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах — 1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов палаты общин (из 651) и три пэра палаты лордов.
Однако такого кворума, как правило, для принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть, а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В ряде стран кворума для заседаний и принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности парламента (кнес-сета) в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее). Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, i Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); онг прекращается досрочно в случае роспуска парламента (распускаете;
нижняя палата, а верхняя прекращает свою деятельность, но срок избра
257

ния ее сохраняется). В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов, но с обещаниями провести их в будущем часто происходит в результате военных и государственных переворотов (со времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Америке в «третьем мире», включая страны Азии и Африки, произошло около тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).
§ 6. Законодательный процесс
Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в абсолютных монархиях даже с консультативными парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комиссии, правительство, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек), отдельные депутаты (в Египте и Польше — один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд, генеральный прокурор — в Бразилии). В развитых капиталистических странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете, может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесе-
258
ны в любую палату, финансовые законопроекты в ряде стран вносятся только в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на пленарном заседании палаты (но не в комиссии) называется чтением, работа над законопроектом в постоянной комиссии называется комитетской стадией.
Обычно бывают три чтения (в Албании предусматривалось четыре), но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных законов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения,
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта. Иногда зачитывается только заголовок или автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — передается в постоянную комиссию, соответствующую профилю проекта. Иногда председатель палаты (спикер) после оглашения заголовка проекта сам передает его в комиссию. В других случаях проект сразу передается в комиссию без рассмотрения на пленарном заседании палаты.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель палаты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. «Предварительный вопрос» о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут. Нельзя выступать дважды. В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.
259
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко. В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционного состава однопалатного парламента.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (криком), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Как уже говорилось, голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как
260
отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления: 1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте; 2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат;
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием. Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты. Наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено только на другой сессии парламента, т.е. практически через год.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установленный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлого года). Финансовые законопроекты всегда вносятся только в нижнюю палату, часто по отношению к таким законам верхняя палата права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет сказано ниже.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в предусмотренный законодательством страны срок вступле-
261
ния законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.
§ 7. Специальные парламентские процедуры
Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особыми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции (например, только президент Украины вправе предложить кандидата на должность председателя Национального банка). При выборах и назначениях их результаты определяются простым большинством голосов от списочного состава, реже — от кворума присутствующих, но при выборах членов постоянных комиссий, в которых фракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется метод д'0ндта. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидатуры использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократических странах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям.
Конституции многих стран предусматривают право парламента делегировать законодательные полномочия исполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламента, но иногда установлены более жесткие условия (например, в Дании требуется согласие 5/6 состава парламента). Если это право предоставлено правительству, его акты оформляются как декрет-законы президента или как особого рода акты монарха. Существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий, В ряде стран акты, издаваемые на основе делегирования парламентских полномочий, требуют затем обязательного одобрения парламента, иначе
262
они теряют силу. В отдельных случаях устанавливается срок для обсуж дения и голосования по вопросу об утверждении актов, изданных ш основе делегирования полномочий (например, в Испании — 30 дней ее дня промульгации такого акта). Если возникают возражения, заключе ние может давать соответствующая постоянная комиссия. В некоторые странах такие акты должны быть «положены на стол» парламента (нг практике они сдаются в библиотеку парламента). Они обязательно об суждаются в комитете по субсидиарному (дополнительному, вспомога тельному) законодательству, в иных постоянных комиссиях, которьк докладывают о них на заседании палаты. В странах тоталитарного социализма указы, издаваемые постоянно действующими коллегиальным1 органами парламента (президиумами, государственными советами, постоянными комитетами) по вопросам, нуждающимся в урегулирование законом (это делается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждению высшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом не бывает отказов, поскольку указы издаются по инициативе правящей коммунистической партии. Впрочем и в демократических странах, где правительство формируется большинством парламента (своей партией или коалицией партий), правительственные акты оспариваются по причине превышения делегированных полномочий крайне редко.
Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента f некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).
Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычной постоянной комиссии в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.
Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора,
263
сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора.
При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелляциями, парламентскими слушаниями, говорилось выше.
§ 8. Непарламентские формы осуществления законодательной власти
Возможны надпарламентские и внепарламентские формы осуществления законодательной власти. Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее время в некоторых странах Азии. В Индонезии это созываемый раз в пять лет Народный консультативный конгресс, состоящий из членов парламента и назначенных президентом представителей армии, из других так называемых функциональных групп — представителей разных слоев населения. Конгресс принимает общую концепцию развития страны на последующие пять лет, может принимать законы, имеющие особо важное значение. Он выбирает также президента и вице-президента. В Туркменистане существует Народный совет (Халк Маслаха-ты). В его состав входят президент республики, депутаты парламента (меджлиса), по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения), председатель Верховного суда, генеральный прокурор, члены Совета министров, губернаторы областей, некоторые другие лица. Наиболее важные решения принимает Народный совет, но законодательствует и парламент. Таким же органом, хотя и с иным составом, была по конституции Афганистана Великая джирга. Только она могла принимать и изменять основной закон. Органом такого же рода является Великий народный хурал в Монголии.
Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским путем, в частности путем принятия законов на референдуме, о чем говорилось выше. В Китае «частные законы» — законы по частным вопросам — может принимать Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Он широко использует это право, поскольку сессия парламента собирается лишь раз в год и на короткое время. Зако-
264
ны по экономическим вопросам (точнее, акты, имеющие силу закона) может издавать Государственный совет (правительство) Китая. Для этого ему не нужно какого-либо делегирования полномочий. На Кубе акты, издаваемые Государственным советом — высшим постоянно действующим органом парламента, — также, по существу, имеют силу закона. Несколько законодательных органов существует в КНДР.
В последние десятилетия появились и другие, «подпарламентские» формы осуществления законодательной власти — издание при определенных условиях законов комиссиями или секциями парламента (Греция, Испания, Италия). Выше было сказано также об осуществлена регламентарной власти и о делегированном законодательстве.
Глава 12 ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ
§ 1. Понятие исполнительной власти
Создатели концепции разделения властей полагали, что ограниченный монарх, будучи главой государства, одновременно будет осуществлять исполнительную власть через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а отчасти и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент и ему были подчинены министры.
В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров), как в Египте, либо только главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а на деле по указанию, президент издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, е руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.
Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительно-распорядительного органа.
Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы
266
жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.
Однако во многих европейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).
В президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту.
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы и др.), формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты, комиссары, супрефекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.
В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
267
§ 2. Глава государства
Понятие главы государства. Глава государства — это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болгарии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции глава государства — председатель Государственного совета). В Китае по конституции главой государства является избираемый парламентом председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом парламента, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц — мусульман, и президентом республики. В Швейцарии функции главы государства осуществляет правительство, а президент избирается парламентом на один год и существенных полномочий не имеет. В ОАЭ существует «коллективный монарх», в Малайзии — выборный монарх.
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, но осуществляет их генерал-губернатор — его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных переворотов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии.
268
Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. Пpи коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некого рые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента этот созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утвержден» парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, а иногда и в полупрезидентских респуб ликах, для того чтобы некоторые акты президента или монарха неиствовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрассигнатура). Реже это может быть наряду с подпись» премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.
Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии, в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства.
Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:
1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);
2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и старшая
269
сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды и др.);
3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, женщины по данной системе пост монарха не занимали);
4) шведская, в соответствии с которой по закону 1980 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. В настоящее время 18-летняя дочь короля Швеции, у которого есть еще младший сын, является претендентом на трон и действует как заместитель короля во время его отъездов из страны (до принятия закона 1980 г. в этом государстве трижды правили королевы: в XIV, XVII и XVIII вв.);
5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определенное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии);
6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет
во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.
Особенности наследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах это записано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущего наследника — не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектов федерации (есть и немонархические) и только из их числа.
После наследования престола предусмотрен особый обряд коронации. Этот торжественный акт происходит в главном соборе страны, в присутствии высшего духовенства, высших должностных лиц, парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве не отменены дворянские титулы). В странах Африки подобный обряд (в том числе для племенных монархов отдельных частей государства, например в Уганде, имеющей в целом республиканскую форму правления) совершается в присутствии вождей племен. При коронации первосвященник
270
государства благословляет монарха на царствование, надевая ему корону и вручая другие знаки монаршего достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Африки этот обряд имеет свои традиции. Коронация означает окончательное воцарение монарха.
Если престол наследует малолетний монарх, то до его совершеннолетия один из ближайших родственников монарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высших должностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначению правительства, становится регентом. В некоторых случаях создается регентский совет из нескольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Если монархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится королем, он лишь ее супруг и имеет особый высший дворянский титул.
Правовое положение монарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казнили королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого е результате переворота 1979 г. императора Бокассу. Расправы со свергнутыми своими родственниками монархами (обычно пожизненное заточение их в темницу) были нередки в некоторых мусульманских странах.
Монарх имеет право на особый титул — король, султан и т.д. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает разные владения монарха. Он имеет право на особое обращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении к другим лицам в данном государстве, кроме супруги монарха. Монарх обладает государственными регалиями (трон, корона и др.), имеет свой двор — лиц, заняты? обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства — цивильный лист. Часто монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правок абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), но во многих странах его не использует (например, в Великобритании почти три столетия, в связи с чем сложился конституционный обычай о неприменении вето монархом). В мусульманских странах монарх вето не использует, так как в этом нет необходимости: парламент зависит от монарха Некоторые новые конституции, например испанская, японская, монарх правом вето не наделяют.
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обусловливается соотноше
271
нием различных сил в парламенте и определяется партией, обладающей парламентским большинством. Кандидатуры министров подбираются лидером партии. В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя на деле правительство (правда, всегда имеется пост премьер-министра); в абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя тоже обычно есть должность премьер-министра и ее занимает, как правило, один из ближайших родственников монарха.
По традиции или в соответствии с конституцией на монарха возлагаются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности (быть приверженцем англиканской протестантской церкви в Великобритании, евангелической веры в Швеции, ислама — во всех мусульманских странах, буддизма — в Таиланде). Зачастую в соответствии с конституцией монарху не разрешается покидать страну без разрешения парламента или правительства. В некоторых странах монарх — глава государственной церкви,
Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые ему передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях. В 1981 г., используя свои полномочия, испанский король активно выступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личными мотивами король руководствовался при этом), но возможны и противоположные акции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле е дуалистических монархиях (в Марокко, Непале и некоторых других странах) монархи нередко выступают с крайне антидемократических позиций.
В развитых странах нет сколько-нибудь заметного общественного движения, выступающего 'против монархии, за замену ее республикой. Исключение составляет Австралия, где правящая партия при поддержке общественности ставит вопрос о провозглашении республики в 2000 г. В развивающихся странах культивируется преданность населения монарху, что поддерживается религией, но есть и движения, чаще всего подпольные, выступающие за республику.
Президентура. Существуют две основные формы президентуры:
272
единоличная (президент) и коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее в Йемене, Судане, Алжире и некоторых других странах, Государственный совет на Кубе и др.). В Иране основные полномочия президентуры разделены между Руководителем государства и президентом, это «двуглавая президентура». Об особенностях Китая, где есть глава государства (Председатель республики), но основные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента, а также Швейцарии, где полномочия коллегиального главы государства и правительства совмещены, говорилось выше.
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия, США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять — в Бразилии, шесть — в Египте, семь — во Франции. Бывали, однако, и «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы (об этом будет сказано ниже).
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах 1980 г. на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме польского еще два гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, в Венесуэле — 30, в Китае — 45, в Италии — 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии — не старше 65 лет). Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной стране (в Болгарии — 5 лет, на Украине — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднее образование, в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах он должен уметь читать и писать. Есть и другие условия.
Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральных советов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления), территориальных собраний заморских территорий, мэрами городов. На Украине для выдвижения кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500 человек; оно создает инициативную группу, которая и подает заявку о выдвижении кандидата, но для того, чтобы кандидат был зарегистриро-
273
18 1465
ван, необходимо собрать в его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не менее 1500 в каждом из 2/3 избирательных округов. Кандидатура президента может быть также выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками. В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Египте — 2/3 общей численности парламента (если кандидат не соберет 2/3, то большинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции).
Существуют различные способы избрания президента:
1. Голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров. В Турции накануне принятия конституции 1982 г., снизившей требования, было проведено более 100 туров, в Италии в 1992 г. — 16. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требуется 2/3 голосов, во втором и третьем достаточно абсолютного большинства, на четвертый тур выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания президента, как и для смещения его парламентом, необходимы 2/3 голосов. Президент, избранный парламентом, обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя ему.
2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (Аргентина, США, до 90-х годов Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков.
3. Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов областных советов в Италии, коллегия из избранных членов обеих палат парламента в Индии и законодательных собраний штатов).
274
4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина, Франция и др.).
Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Аргентине можно избирать дважды, но первый раз — на шесть лет, второй — только на четыре года. В Мексике установлен только один срок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть. В настоящее время в некоторых странах Азии есть президенты, избранные на четвертый и пятый срок.
В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящее время женщины являются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке.
Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. В 1994—1995 гг. в большинстве азиатских постсоциалистических стран (Туркменистан, Узбекистан и др.) вместо выборов были проведены референдумы о продлении срока действующего президента до 2000 г. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И.Броз Тито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но это правило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом — муфтием. В Швейцарии президент и вице-президент избираются парламентом (Федеральным собранием) сроком на один год, но вопреки их титулам они не обладают основными полномочиями главы государства: эти полномочия принадлежат коллегиальному органу — Федеральному совету.
Полномочия, обязанности и ответственность президента. Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновеннос-
275
тью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно только после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента). Однако президент, добровольно уходящий в отставку, как правило, добивается принятия закона или соглашения о его неответственности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.
Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обычно не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свой штандарт — флаг, являющийся символом президентской власти. Во многих странах существует особое обращение к президенту — «Ваше превосходительство». Денежное содержание президенту устанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц.
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.
Президент обладает следующими полномочиями:
1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государственной власти.
2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в случае истечения срока его деятельности или досрочного роспуска), созывает парламент на сессии (издает соответствующий декрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочно распустить парламент с назначением новых выборов, подписывает (санкционирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето, которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом (в большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большинство голосов, иногда достаточно абсолютного большинства голосов однопалатного парламента или каждой из его палат). Как говорилось, президент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом законода-
276
тельной инициативы (в США такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на предстоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.
3. Полномочия по формированию других высших органов государства. Президент назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента. Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших, должностных лиц, например
судей.
4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты, декрет-законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. Они могут издаваться и на основе регламентарной власти. В парламентарной республике акты президента нуждаются в контрассигнатуре. По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на практике могут играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его.
5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах федерации, осуществлять федеральную интервенцию (вмешательство).
6. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По конституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган — совет безопасности.
7. Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенных рангов.
8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать
277
выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д
Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан Он принимает меры по охране государства.
Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководств» акционерных компаний, приобретение государственного имущества иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения
парламента.
При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике, по вопросам обороны и др. npи президенте Египта). Значение таких органов, например совета безопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию Роль такого аппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. В парламентарных республиках такой аппарат невелик и выполняет менее значительные функции.
В отличие от монарха президент несет ответственность за cbol действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности. В США обвинительное заключение принимает нижняя палата, а судит президента, т.е. решает вопрос об отстранении его от должности, сенат. На Украине, в Казахстане и некоторых других постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть постав лен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным.

<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>