стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
М.Г.Рахимов,
Президент Республики Башкортостан
Конституции Республики Башкортостан исполнилось пять лет. Сегодня, оглядываясь назад, можно с уверенностью сказать, что практически единогласное принятие Верховным Советом республики этого исторического документа позволило сплотить различные политические и общественные движения, всех граждан Башкортостана. Вспоминая, как разрабатывалась и принималась Конституция, хочу отметить спокойную деловую атмосферу, большую заинтересованность всех участников этого процесса. Мы стремились как можно полнее учесть их многочисленные пожелания, особенности республики'при создании Основного Закона Башкортостана. Думаю, во многом это удалось. Пять лет действия этого важнейшего политико-правового акта показали правильность его основных положений, большие потенциальные возможности для обеспечения поступательного , развития республики.
Конституция Республики Башкортостан была разработана с учетом конкретных условий и накопленного опыта строительства суверенного Башкортостана в составе России. В основу легли такие поистине исторические документы, как Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, принятая 11 октября 1990 года, Федеративный договор и Приложение к нему от Республики Башкортостан, подписанные 31 марта 1993 года. В этих документах впервые в истории были четко закреплены основы государственного суверенитета Башкортостана.
Сегодня, по прошествии пяти лет со времени принятия ныне действующей Конституции, можно подвести некоторые итоги.
Прежде всего достигнут подлинный прорыв в государственном строительстве. Яркий тому пример; впервые Башкортостан имеет достаточно развернутую систему республиканского законодательства. Она была разработана с учетом специфики нашей республики и интересов ее граждан и органично дополняет систему федерального законодательства. Многие актуальные, жизненно важные республиканские законы не имеют аналогов в Российской Федерации или приняты еще до появления многих федеральных нормативных правовых актов. Это исключительно важное условие нашего движения вперед, с учетом медлительности и непоследовательности в законотворчестве российской Государственной Думы.
Всякие реформы должны опираться на качественную правовую основу. Ситуация, когда многие сферы жизнедеятельности людей оказываются неурегулированными, создает серьезные трудности для государственных органов и граждан. Законотворческий процесс должен успевать за переменами, обеспечивать права, свободы и интересы людей в новых реалиях жизни. И тот факт, что Республика Башкортостан имеет одну из наиболее развитых систем законодательства среди субъектов Федерации, - наше большое достижение.
Жизнедеятельность общества и благополучие его граждан в переходные исторические периоды во многом зависят от наличия сильной, эффективной и гибкой системы государственной власти и управления. Только подобная система может регулировать общественную жизнь, противостоять кризисам, осуществлять стратегию развития.
Нам удалось на демократической, конституционной основе сформировать действенную модель государственной власти, способную работать в самых сложных условиях. В нее успешно вошел двухпалатный парламент - Государственное Собрание, структура которого позволяет осуществлять планомерную законотворческую деятельность с учетом интересов районов и городов республики.
Важную роль в защите государственного суверенитета, экономических и политических интересов республики, обеспечении законности и правопорядка, единства и согласованности действий всех органов государственной власти и управления, в реализации прав и свобод граждан, в укреплении отношений с органами власти Российской Федерации и ее субъектов, с иностранными государствами и международными организациями играет институт президентской власти.
За эти годы был создан и новый механизм исполнительной власти, Сегодня Кабинет Министров Республики Башкортостан - это полноценный государственный орган, способный оперативно и квалифицированно решать те сложные и ответственные задачи, которые возлагаются на него Конституцией, поручаются Президентом и Государственным Собранием. Эффективность его работы должна в настоящее время значительно повыситься в связи с теми важными и сложными задачами, которые стоят перед республикой.
Обеспечена в республике и надежная вертикаль исполнительной власти, включающая в себя администрации городов и районов. При этом они тесно взаимодействуют с представительными органами местного государственного управления - городскими и районными Советами.
Все более широкое развитие, в соответствии с Конституцией и законодательством республики, получает местное самоуправление. Оно сего-

дня может эффективно решать местные проблемы на уровне сел и поселков.
Создана и полноценная система республиканских судебных органов,
включающая в себя Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды. Принципиально важно; что судебная система республики имеет достаточную правовую базу, которая активно развивается в соответствии с федеральным законодательством.
Таким образом, реализован конституционный принцип разделения властей, обеспечивается единство деятельности государственных органов и их необходимое взаимодействие в интересах многонационального народа Башкортостана.
Но формирование и развитие государственности - не самоцель, а важ-нейший инструмент решения экономических, социальных и духовно-культурных проблем республики.
И здесь, опираясь на нашу Конституцию, мы пошли собственным путем. Кратко перечислю особенности нашей политики в экономике и других сферах.
Это особый вариант приватизации, не допускавший перехода общенародной собственности в руки сомнительных дельцов из-за пределов республики и криминальных структур, защита конституционных социально-экономических прав членов трудовых коллективов и всех граждан Башкортостана, сохранение государственного контроля за крупнейшими бюджетообразующими предприятиями.
Это отказ от «шоковой терапии» и максимально возможная поддержка республиканских предприятий в сочетании с их постепенным и последовательным реформированием.
Это создание собственной банковской и кредитно-фннансовой системы, обслуживающей прежде всего реальное производство и граждан.
Это сохранение сложившихся форм коллективной организации труда и жизни на селе (вопреки директивам из Центра об их насильственном роспуске) с постепенным переводом хозяйств и сельского населения на современные рыночные отношения.
Это всемерное развитие и усиление активной регулирующей роли государства в рыночных условиях, содействие установлению выгодных для предприятий и республики хозяйственных связей.
Самостоятельная экономическая политика позволила нам не только быть одним из немногих «доноров» федерального бюджета, но и реализовывать более широкую, по сравнению с федеральной, программу социальной поддержки населения. Мы смогли ввести дополнительные льготы для ветеранов, молодежи, многодетных семей, развернуть широкое строитель-
ство дорог, газопроводов, жилья, учреждений образования, медицины и культуры, асфальтировать сельские населенные пункты, т.е. комплексно повышать качество жизни населения.
Наконец, нам не только удалось защитить от развала и деградации систему образования, науки и культуры, но и создать в этой сфере новые учреждения и структуры, повысить качество их работы. Это позволило обеспечить многообразие и насыщенность духовной жизни Башкортостана, начать планомерное возрождение национальных культур всех его народов.
Каковы же реальные итоги проводимой нами стратегии развития? Напомню некоторые объективные показатели. На сегодня Башкортостан по объему произведенного валового продукта занимает восьмое место, по объему промышленной продукции - шестое, по производству продукции сельского хозяйства " третье, по инвестициям в основной капитал предприятий - третье, по объемам введенного жилья - третье место в России. Начата реализация Государственной жилищной программы на 1998-2000 годы. Только за первое полугодие 1998 года на социальную поддержку населения выделено более 1 млрд. рублей, несмотря ни на что сохраняются относительно низкие цены на продукты первой необходимости.
Работают школы и учреждения культуры, больницы и санатории.
Конечно, глубокий финансово-экономический кризис, разразившийся во втором полугодии 1998 года в России, не мог не коснуться и Башкортостана. Да, мы также испытываем сегодня значительные трудности. Однако, вопреки утверждениям тех критиков нашего варианта развития, которые обвиняли нас в консерватизме, недостаточной интеграции с крупными российскими и международными финансовыми и промышленными структурами, замедлении хода реформ, мы наглядно видим, что Республика Башкортостан значительно легче переносит общероссийский кризис.
У нас не закрылись и не обанкротились основные промышленные предприятия, не рухнула банковская система. Нет угрозы голода в крупных городах, как в некоторых регионах России из-за развала села и чрезмерного упования на импорт продовольствия. Мы не остановили выплаты по полученным иностранным кредитам, продолжаем расширять и углублять международное экономическое сотрудничество. В республике не нарушилась социальная и общественно-политическая стабильность.
Самое важное - Башкортостан благодаря своей конституционно закрепленной самостоятельности, реализации собственного варианта развития оказался более защищенным и подготовленным к кризисным ситуациям. Он не отброшен назад, а, несмотря на значительные трудности, продолжает реализацию сохраненного и накопленного потенциала реформи-
рования и развития, движение по пути к цивилизованной, социально ориентированной подлинно рыночной экономике.
Разумеется, и у нас много нерешенных проблем, сложных задач. Но здесь многое зависит от федеральной политики и от нашей собственной активности и инициативы, способности реализовать весь потенциал чало-женный в нашей Конституции готовности осваивать реалии рыночной экономики и разумно использовать ее механизмы на благо родной республики и ее граждан. Надеюсь, глубже понять и обсудить эти непростые вопросы поможет и данная конференция.
В сегодняшних условиях мы еще раз убедились в принципиальной правоте избранного нами и закрепленного в Основном Законе республики самостоятельного пути развития. И это вселяет уверенность в то, что мы сумеем преодолеть все удары кризиса и построить процветающий Башкортостан в составе обновленной России.
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН -ОСНОВНОЙ ЗАКОН ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
М.АЗайцев,
Председатель Государственного Собрания Республики Башкортостан
Пять лет назад у нас произошло событие, историческая значимость которого становится все более весомой. Полномочными представителями многонационального народа Башкортостана " депутатами Верховного Совета была принята новая Конституция республики. Впервые появился самостоятельный Основной Закон, отражающий особенности и интересы нашего края.
Надо сказать, путь к этому не был простым. Не вдаваясь в далекую историю, отмечу лишь, что начавшиеся во второй половине 80-х годов радикальные перемены в стране способствовали росту самосознания многонационального народа Башкортостана. И неслучайно, когда развернулась дискуссия о судьбе Союза ССР, широкий размах приобрело у нас движение за придание Башкортостану статуса союзной республики. В качестве главных аргументов приводились убедительные свидетельства, что мощный экономический потенциал Башкирии используется неэффективно, многие материальные ценности, созданные здесь, неоправданно отправляются за пределы республики. Вовсю бушевали тогда митинговые страсти вокруг проблем экологии, межнациональных отношений. Из-за кризиса в партийном руководстве в республике возник своеобразный вакуум власти. Оказывало свое негативное воздействие и нарастающее противоборство между руководством Союза ССР и Российской Федерации.
В этих условиях Верховный Совет Башкортостана (кстати, впервые демократически избранный) в короткий срок взял под контроль ситуацию, пошел на конструктивный диалог с людьми. Им была определена стратегическая задача - становление реальной государственности Башкортостана. Началась разработка основополагающего документа - Декларации о государственном суверенитете, которая после всенародного обсуждения была принята 11-го октября 1990 года. На следующий же день Верховный Совет образовал Конституционную комиссию, В нее вошли народные депутаты, члены Правительства республики, руководители судебных и правоохранительных органов, гористы, экономисты, политологи, философы. Спустя немногим более двух месяцев, Комиссия представила ряд принципиально важных изменений и дополнений в Основной Закон 1978 года.
Все они были приняты Верховным Советом. В наименовании республики исчезло «автономная», в новой редакции были изложены преамбула и одиннадцать статей, а в четыре статьи вносились существенные изменения/По Закону, принятому 25 февраля 1992 года, изменившему наименование государства, республика стала называться Республика Башкортостан. Изменения и дополнения в действующую тогда Конституцию вносились на восьми сессиях Верховного Совета. Все это нашло свое отражение и в проекте новой Конституции, который дважды публиковался в печати для всенародного обсуждения.
В ходе работы Конституционной комиссии в ее адрес поступило множество предложений и замечаний, уточняющих и развивающих отдельные положения проекта. Тема будущей Конституции постоянно присутствовала и в средствах массовой информации.
Принятию новой Конституции предшествовало еще одно важнейшее политическое событие - первые в истории всенародные выборы Президента Республики Башкортостан. 12 декабря 1993 года подавляющее большинство избирателей доверили этот высший должностной пост бывшему в то время Председателю Верховного Совета Муртазе Губайдулловичу Ра-химову.
Введение института президентства означало радикальный шаг вперед по укреплению государственности Башкортостана, углублению демократизации общества. Не секрет - раньше фактическая власть принадлежала первому партийному лицу в республике, а не избираемому главе государственного органа. Ни о каком волеизъявлении народа тогда не могло быть и речи.
Наряду с избранием Президента принятие новой Конституции явилось важной вехой в становлении реальной государственности Республики Башкортостан. Нынешняя Конституция принципиально отличается от прежних основных законов Башкирской АССР. Те просто воспроизводили в сокращенном виде союзную и российскую конституции. Вместо «СССР» и «РСФСР» лишь вписывалось «БАССР».
В статье 1-й Конституции говорится, что Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство. В дальнейших разделах и статьях конкретизируется эта конституционная норма. Одной из фундаментальных основ правового государств, как известно, является парламенгаризм. На протяжении семи с лишним десятилетий он у нас начисто отвергался, как явление, присущее лишь буржуазным государствам. Но развитие общественных отношений, переход к действенной демократии, сама жизнь привели и нас к парламентаризму.
Парламентаризм включает два фундаментальных постулата;
первый - это разделение властей (законодательная, исполнительная и судебная власть как самостоятельные ветви власти);
второй - наличие профессионального парламента, обладающего определенными прерогативами и полномочиями.
Принципы парламентаризма получили прямое воплощение в нашей Конституции. Их практическая реализация началась с разработки нормативной правовой основы создания будущего Парламента. 2 марта 1994 года был принят Закон «О Государственном Собрании Республики Башкортостан». В нем конкретизировались конституционные положения по организации законодательного (представительного) органа власти, воспроизводились закрепленные в Конституции предметы его ведения.
В Законе «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» определялись процедура и сроки образования нового законодательного органа. Примечательно, что тогда; когда шло формирование нормативной правовой базы создания Парламента, состоялось подписание 3 августа 1994 года в Москве Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан». Этим историческим документом устранялись всякие возможные препятствия для вступления в действие во всей полноте нашей Конституции.
В легитимно установленные сроки 5 марта 1995 года на альтернативной основе состоялись выборы в Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан. Предвыборная борьба носила довольно острый характер. Так, тогда в Палату представителей на 148 депутатских мест был зарегистрирован 351 кандидат, а в Законодательную палату на 40 депутатских мест - 132 кандидата. С избранием Государственного Собрания Верховный Совет сложил свои полномочия. Начал действовать новый двухпалатный парламент.
В отличие от прежнего Верховного Совета, который собирался 3-4 раз в год, Законодательная палата Государственного Собрания работает на постоянной профессиональной основе. Именно она принимает кодексы и законы. Палата представителей действует на неосвобожденной основе, она одобряет или отклоняет принятые кодексы, законы и иные акты и, по мере необходимости, вносит предложения об их изменениях и дополнениях.
С избранием Конституционного суда Республики Башкортостан назначением Уполномоченного по правам человека фактически были созданы все институты правового государства с развивающейся демократией.
Впервые у нас конституционно закреплено; республика имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, которые доброволь-
но переданы по Договору в ведение Российской Федерации. Развитие этой системы идет по следующим приоритетным направлениям:
- законодательство, обеспечивающее развитие экономических, имущественных отношений или иных связанных с ними отношений;
- управление экономическим и социально-культурным развитием;
- рациональное использование и надежная охрана окружающей сре-
ДЫ;
- эффективная деятельность правоохранительных и судебных органов республики; .
- международные и межреспубликанские договоры и соглашения.
Мы стремимся, чтобы принимаемые законы и иные нормативные акты не противоречили Конституции.
Важным фактором слаженной эффективной правотворческой работы нашего парламента служит тесное конструктивное взаимодействие депутатов обеих Палат как между собой, так и Государственного Собрания в целом с Президентом, Правительством и другими властными структурами.
Главные ориентиры нашей законодательной деятельности определяются прежде всего в ежегодных Посланиях Президента Республики Башкортостан Государственному Собранию. В Посланиях излагается целостная система целей, задач и приоритетов государственной политики по дальнейшему развитию республики.
Система законодательства у нас опирается на ее кодификацию. В этой связи принят Закон «О Своде законов Республики Башкортостан». Сегодня наша нормативная база включает в себя 16 кодексов и 335 действующих законов, сотни других актов.
Однако жизнь требует принятия новых законов, в том числе и предусмотренных Конституцией, таких, как законы о языках, о гражданстве. До сих пор у нас нет Комитета парламентского контроля, образование которого заложено в нашем Основном Законе. Конституция, как говорят, не икона. Некоторые ее положения и нормы нуждаются в изменениях и уточнениях. Это уже задача будущего. Впереди у нас ответственная политическая кампания - выборы в Государственное Собрание. Для их проведения создана необходимая правовая и организационная база. Обновлен Кодекс Республики Башкортостан о выборах, в печати опубликованы описания границ 72 избирательных округов Палаты представителей и 30 избирательных округов Законодательной палаты, календарный план основных мероприятий по подготовке и проведению выборов.
Важно, чтобы депутатами стали достойные люди, компетентные, искренне болеющие за судьбу многонационального народа Башкортостана. Надеемся, что будущий состав Государственного Собрания сохранит преемственность в законодательной деятельности, успешно продолжит нача-
тое, обогатит нормативную правовую базу, опираясь на испытанный и надежный фундамент - Конституцию Республики Башкортостан.
Правда, еще находятся отдельные политики, склонные брать под сомнение необходимость создания субъектами Федерации самостоятельной системы законодательства. Им бы хотелось приостановить, а может и вовсе прекратить активную законотворческую деятельность в республиках. Но такой подход противоречит положениям Федеративного договора и статьям 5, 11, 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации.
Несостоятельны и попытки противопоставить федеральные законы республиканским. К примеру, иногда говорят и пишут, что в Башкортостане якобы федеральные законы не действуют, так как верховенствуют только республиканские законы. Это явная фальсификация реального положения. Согласно действующим конституционно-правовым и иным законодательным актам у нас действуют как республиканские, так и федеральные законы, если они приняты по вопросам, переданным по Договору в ведение Российской Федерации или же находятся в совместном ведении.
Другими словами, на территории Республики Башкортостан верховенствуют как республиканские, так и общефедеральные законы, но при условии принятия их в пределах предметов ведения соответственно Республики Башкортостан, Российской Федерации или же совместного ведения.
Сегодня и в Центре и в регионах все большее внимание уделяется проблемам федерализма. Эйфория унитаризма проходит. Тех, кто хотел бы нажить себе политический капитал на спекуляциях «о единой и неделимой», значительно поубавилось. Отрадно, что в Администрации Президента Республики Башкортостан и в Государственной Думе идет поиск оптимальных взаимоотношений с субъектами Федерации.
В феврале 1998 года Государственная Дума провела парламентские слушания по вопросам федерализма, на которых мне довелось выступить-Их участники были единодушны в одном: не допустить развала России, сохранить ее целостность. Федерализм - дело деликатное и к проблемам его развития следует подходить взвешенно и осторожно.
Не могу не сказать добрых слов в адрес Конституционного суда Российской Федерации, который специально рассматривал вопрос, связанный с нашей Конституцией и некоторыми законами Республики Башкортостан. Было принято взвешенное решение, которое позволяет нам привести в соответствие с федеральным законодательством отдельные правовые нормы.
Мы глубоко убеждены: формирование нового государственного статуса Башкортостана и обновление России - процессы взаимосвязанные, Опираясь на общедемократические преобразования в стране, наша республика с самого начала сумела законодательно закрепить свое видение
развития Башкортостана в составе России, определила перспективы своих отношений с Федерацией. Их суть заключается в последовательном обеспечении конструктивного и гибкого сочетания суверенитета Федерации и суверенитета республики как ее субъекта, интересов Республики Башкортостан с общегосударственными интересами Российской Федерации. Это обстоятельство диктует необходимость внесения изменений и дополнений а нашу Конституцию.
Мы не представляем себе развитие Башкортостана как государства вне Российской Федерации. Нам суждено жить в общем доме - России, находиться в едином правовом, экономическом и духовном пространстве. Проблемы, с которыми сегодня сталкивается федеральный центр, оказывают серьезное воздействие на все процессы, происходящие в Башкортостане. Это со всей очевидностью подтвердил разразившийся после 17-го августа кризис. Он ао многом осложнил у нас проведение экономических реформ. В нынешних условиях заслуживают всяческой поддержки предпринимаемые Правительством Российской Федерации во главе с Е.М.Примаковым меры по выходу из создавшегося трудного положения.
В стране наметилась тенденция консолидации здоровых политических сил, выступающих за возрождение России как великой державы. В субботу в Москве состоялся учредительный съезд общественно-политического объединения «Отечество», в работе которого приняла участие и делегация от Башкортостана. Это объединение, лидером которого единогласно избран мэр Москвы Ю.М.Лужков, намерено активно участвовать в выборах в Государственную Думу и в выборах Президента Российской Федерации. Так что становится виден, образно говоря, какой-то просвет в конце тоннеля. Все мы твердо верим, наша многонациональная Отчизна займет свое достойное место в мировом сообществе, В этом главный смысл нашей законодательной деятельности.
Реализуя положения нашей Конституции, совершенствуя государственность республики, мы последовательно придерживаемся четкой позиции - политически стабильный, экономически развитый и духовно богатый Башкортостан есть весомый вклад в укрепление всего Российского государства,
РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. Витрук,
судья Конституционного суда Российской Федерации
V/"
Конституционализм - многоэлементный феномен, равно, как и его понятие, является широким и емким, Рассмотрим основные элементы конституционализма как сложного общественного явления в контексте правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации,
Первое. Конституционализм как научная теория имеет свои собственные законы, внутреннюю логику развития. В ее состав входят позитивные частные теории, идеи, принципы, модели, прогнозы и т.д. Теория конституционализма воплощается в Конституции, других источниках конституционного права, а также в институциональных структурах конституционного строя государства.
Конституционный суд Российской Федерации формирует и развивает теорию конституционализма через правовые позиции на основе разрешения конкретных дел по официальному толкованию Конституции Российской Федерации, по проверке федеральных законов и других нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституций, уставов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации.
Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации развивают теорию федерализма, имеющую особое значение для практики формирования реального федерализма в условиях российской действительности, Перед российским государством стоит проблема преодоления тенденций унитаризма в государственном строительстве, задача установления гармонии обще федеральных и региональных интересов, постоянного поиска оптимального варианта их сочетания.
Конституционному суду Российской Федерации предстоит более глубокое осмысление соотношения Конституции Российской Федерации и внутрифедеральных договоров, Конституций республик (государств) и уставов других субъектов Российской Федерации. На момент принятия Конституции Российской Федерации не было полного согласия в построении той или иной модели федеративного устройства- Поиск оптимальной модели федеративного устройства России не закончился, он продолжается. В этом процессе не последнюю роль должны сыграть Конституционный суд
Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
Действующая Конституция Российской Федерации гарантирует систему местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (статья 12). Конституционный суд Российской Федерации внес свой весомый вклад в теорию местного самоуправления применительно к российской действительности, в решение вопросов о соотношении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Особое значение в этой связи имеют правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, сформулированные им по «удмуртскому делу», Конституционный суд Российской Федерации признал возможным создание наряду с высшими органами законодательной и исполнительной властей субъекта Российской Федерации территориальных (местных) органов государственной власти в рамках административно-территориальных единиц, закрепленных в Конституции (уставе) субъекта Российской Федерации. В остальных городских и сельских поселениях осуществляется местное самоуправление.
Второе. Конституционализм в качестве нормативно-правовой системы представляет собою конституционное право в качестве системы норм позитивного права, находящего выражение в Конституции (Основном Законе) государства и в других источниках конституционного права (законах, конституционных обычаях и др.). И в этом своем качестве конституционализм находит не только правовую охрану со стороны Конституционного суда Российской Федерации, но и благодаря его решениям получает дальнейшее совершенствование и развитие.
Конституционный суд Российской Федерации не ограничивается осуществлением охранительных функций в отношении Конституции Российской Федерации. Он дает официальное толкование Конституции Российской Федерации. Логическим следствием официального толкования Конституции Российской Федерации является появление новых норм (в особенности процедурного порядка), которые заполняют пробелы и снимают известную неопределенность, по мнению других, имеющиеся противоречия в содержании Конституции Российской Федерации.
Доказательством этих выводов являются постановления Конституционного суда Российской Федерации о специальном виде законов, которыми вносятся поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (статья 136 Конституции Российской Федерации), о порядке внесения в статью 75 Конституции Российской Федерации измененных наименований субъектов Российской Федерации, о возможности представления Президентом Российской Федерации одного и того же лица на должность Пред-
седателя Правительства Российской Федерации в порядке требований статьи 111 Конституции Российской Федерации, о нормативной регламентации системы и структуры федеральных органов государственной власти и т.д.
Конституционный суд Российской Федерации не является законодательным органом и не подменяет законодателя. Однако он активно участвует в законодательном процессе, формирует позитивное конституционное право, способствует совершенствованию и развитию отраслевого (текущего) законодательства.
Во-первых. Конституционный суд Российской Федерации обладает негативными законодательными полномочиями, отменяя законы и другие нормативные акты либо отдельные их положения в силу их несоответствия Конституции Российской Федерации по содержанию, форме и порядку принятия, опубликования или введения в действие.
Во-вторых. Конституционный суд Российской Федерации в известной мере обладает позитивными законодательными полномочиями. Он активно содействует Федеральному Собранию Российской Федерации, представительным органам субъектов Российской Федерации в осуществлении их законодательных полномочий. Это выражается прежде всего в рекомендациях законодателю осуществить необходимое нормативно-правовое регулирование в соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации.
Третье. Конституционализм как практика реализации Конституции и конституционного права в целом в качестве составной части включает деятельность Конституционного суда Российской Федерации.
Практика Конституционного суда Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституция Российской Федерации и конституционное право в целом стали подлинно реальным, действующим правом, При помощи Конституционного суда Российской Федерации можно защитить действие конституционных принципов и норм, конституционных n прав и свобод личности, обеспечить их осуществление на всей территории '• Российской Федерации. ^
Конституционный суд Российской Федерации оценивает с позиций действующей федеральной Конституции не только буквальный смысл за- ;
конов и других нормативных актов Федерации и субъектов Российской s Федерации, международных и внутригосударственных договоров, но и тот . смысл, который придается и-м официальным и иным толкованиями, ело" ^ жившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в ^ системе правовых актов. . ,
зЛ
Конституционный суд Российской Федерации формирует практику, согласно которой его правовые позиции, сформулированные в итоговых решениях по конкретным делам, имеют общий характер и обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц во всех аналогичных правовых ситуациях. В этом заключается одно из требований конституционной законности. Законодатели и пра-воприменители самостоятельно, по своей инициативе должны изменять содержание нормативных актов, договоров, предпринимать необходимые правовые действия в соответствии с требованиями прямого действия положений Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации. В силу такого подхода Конституционный суд Российской Федерации отказывает в принятии к рассмотрению обращений, если правовой спор уже раз решен Конституционным судом в аналогичном деле и им сформулирована соответствующая правовая позиция.
Проблема исполнения постановлений Конституционного суда Российской Федерации в ее различных аспектах еще не привлекла к себе должного внимания юридической науки и компетентных органов. Есть негативные примеры, свидетельствующие о невыполнении либо ненадлежащем исполнении решений Конституционного суда Российской Федерации и игнорировании его правовых позиций, Между тем оперативное, четкое и последовательное исполнение решений Конституционного суда Российской Федерации, неукоснительное следование сформулированных им правовым позициям - одно из еажных и надежных средств укрепления конституционности, законности и конституционного правопорядка.
ПЯТИЛЕТИЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН -ЗНАМЕНАТЕЛЬНЫЕ ВЕХИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
В.Д.Шуверова,
профессор, доктор исторических наук
Пятилетие Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан подтверждает, что эти Основные Законы «работают», полностью выполняя предназначенные функции. Велика роль Конституций в утверждении демократического правового государства как на уровне Российской Федерации, так и Республики Башкортостан. Эффективное действие этих двух Конституций зависит от того, насколько они усвоены и поддерживаются миллионами граждан всей России и Башкортостана. В этой связи важно формирование во всем обществе правовой культуры, которая способствует процессу повышения действенности Конституций.
В последнее время среди ученых и политиков идут дискуссии по проблеме целесообразности внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Представляется, что это сложная проблема, и в данном случае лучше руководствоваться принципом не «семь раз отрежь, а потом отмерь», а «семь раз отмерь, а один раз отрежь». Неслучайно, по нашему мнению, в Конституции России введен «жесткий» механизм внесения поправок в нее, требующий квалифицированного большинства (трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и Госдумы) в ходе голосования по инициированию процесса пересмотра положений глав 1, 2, 9 Конституций; положения остальных глав пересматриваются в порядке, установленном для принятия федерального конституционного закона, но нуждаются в одобрении органами законодательной власти не менее, чем двух третей субъектов Российской Федерации. Вместе с тем «жесткость» Российской Конституции не означает, что ее текст будет неизменным.
Мировой опыт показывает, что конституционный процесс - сложный и неоднозначный. Например, Англия до сих пор не имеет Основного Закона страны, хотя комплекс юридических актов начиная с «Хабеас корпус акт» и «Билля о правах» (XVII век) и до настоящего времени, а также традиций составляют ее Конституцию. Английская королева Елизавета II так пошутила в свое время: «В Великобритании восемь веков пишут Конституцию и не могут закончить этот процесс, так как совершенству нет предела; а вы в России хотите сразу, за один год, получить совершенный
Основной Закон». На наш взгляд, очень остра проблема Северной Ирландии в рамках Соединенного Королевства Великобритании, которая более тридцати лет решается на государственном уровне, в том числе с помощью правовых механизмов.
Неоднозначны проблемы федеративных отношений и в США, где выходцы из Европы и других континентов осваивали чужие земли, поэтому стал возможен административно-территориальный принцип строительства американской федерации. В нашей стране народы жили на своих землях зеками, поэтому необходимо учитывать национальную специфику в процессе формирования правовых основ и принципов Российского федеративного государства, в первую очередь в Конституции России и Конституциях ее республик, в том числе Республики Башкортостан.
Безусловно, нужно знать опыт и ФРГ, но важно учитывать историческую специфику создания немецкого государства, когда в 1871 году «железный канцлер» Бисмарк «железной» рукой объединял удельные княжества в единую Германию,-
Канадский федерализм также переживает нелучшие времена, несмотря на активную политику органов государственной власти по поиску компромиссов между федеральным центром и провинцией Квебек (в которой неоднократно проводились референдумы по вопросу о ее выходе из состава канадской федерации, причем на последнем (1995 г.) за выход проголосовали 49,4%, а «против» 50,60/o). Представляется, что печальный опыт нашей страны уберег канадцев от повторения ошибок, позволив им остаться на позициях здравого смысла. Таким образом, опыт других стран ценен и полезен при изучении проблем, возникающих в других федерациях, но не может автоматически переноситься и экстраполироваться на нашу страну.
Анализ мнений и суждений участников конференции, посвященной пятилетию Конституции Республики Башкортостан, позволит выработать подходы к совершенствованию конституционного механизма, оптимизации взаимоотношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Башкортостан. Важную роль в этом процессе должно сыграть исполнение Указа Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 года «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации».
Данный Указ Президента Российской Федерации предусматривает важный механизм устранения возможных разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в применении Президентом Российской Федерации со-
гласительных процедур для разрешения таких разногласий в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации. С этой целью была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, по нашему мнению, указанные выше правовые механизмы будут способствовать более эффективному сотрудничеству федеральных органов государственной власти и'органов государственной власти субъектов Федерации по совершенствованию и гармонизации своих взаимоотношений, в том числе в правовой сфере. Все это делается во имя созидания, а не разрушения конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, в числе которых Республика Башкортостан, во имя и на благо народов России и Башкортостана.
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН И ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
» /• М.М.Ишмуратов,
. Председатель Палаты представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан
Трудно переоценить историческое значение для судеб республики того события, которое произошло пять лет назад - принятие Основного Закона Башкортостана. Сегодня мы отмечаем первое пятилетие своей Конституции, первый юбилей. А юбилей - это всегда подведение итогов. В этой связи хотелось бы рассмотреть некоторые проблемы российского федерализма в свете Конституции Республики Башкортостан.
На протяжении своей истории Башкортостан не раз был в числе регионов, предлагавших свои варианты государственного обустройства России, установления таких форм взаимодействия и взаимосвязи с российским центром, которые обеспечивали бы большую самостоятельность территорий. Об этом свидетельствует весь ход предыдущей истории.
Сразу после Февральской революции, в мае 1917 года, на I Всероссийском мусульманском съезде впервые в истории был обнародован проект осуществления Башкирской автономии. Но начать претворять его в жизнь Башкирскому областному Шуро (Совету) удалось только после Октябрьской революции. Изданный им фарман (декрет) № 2 об автономии так называемой Малой Башкирии в составе Российской республики был подтвержден в декабре 1917 года Ш Всебашкирским курултаем. Было образовано Правительство, которое возглавил наш выдающийся земляк Ахметзаки Валидов. Но начавшаяся вскоре гражданская война показала, что ни красные, ни белые не нуждаются в самостоятельной Башкирии. В результате - процесс образования собственной государственности у башкир был временно прерван.
20 марта 1919 года на заседании Совнаркома и ВЦИК РСФСР было утверждено Соглашение центральной советской власти с Башкирским правительством, по которому Советская Башкирия юридически становилась первой образованной на основе Соглашения автономной республикой Российской Федерации. Его реализация могла бы существенно изменить сложившиеся впоследствии в Союзе ССР и РСФСР отношения между Центром и регионами. Но уже через 14 месяцев - 19 мая 1920 года в одностороннем порядке без учета мнения башкирского народа вышел
Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской республики», фактически лишивший жителей Башкирии права самим выбирать свой путь развития. С этого момента мы можем констатировать, что процесс самостоятельного формирования своей государственности у башкирского народа был прерван. И, на мой взгляд, совершенно неправомерно сегодня разворачивать дискуссию о дате возникновения башкирской автономии, перенося ее с 1919 на 1917 год, как это пытаются сделать некоторые уважаемые ученые через исполком Всемирного курултая башкир. Само понятие «автономная республика», возникшее в 1919 году, предполагает прежде всего признание и юридическое закрепление четких взаимоотношений центральной власти своей автономной единицей.
Долгие годы после этого - почти на 70 лет - Башкирская АССР не расширяла своих прав в составе РСФСР, хотя формально права автономных республик провозглашались: у них были свои Верховные Советы и правительства, но такие, которые вынуждены были согласовывать каждый свой шаг с Москвой, были свои Конституции, но переписанные почти «под копирку» с общесоюзных и общероссийских. В таком же ключе строились и отношения Центра с союзными республиками. Можно ли такие взаимоотношения назвать реальным федерализмом? Конечно нет!
Лишь начавшиеся в стране с середины 80-х годов перемены, затронувшие все стороны социально-экономической и общественно-политической жизни, вызвали рост национального самосознания, как в союзных, так и в автономных республиках, и желание обрести подлинную самостоятельность. Если эти процессы в союзных республиках привели в силу ряда объективных и субъективных причин к развалу Советского Союза, то в автономных республиках они носили качественно иное содержание.
Наша республика начала свой путь к самостоятельности, провозгласив Декларацию о своем государственном суверенитете 11 октября 1990 года. Этот исторический документ, важность которого трудно переоценить, дал нам возможность подписать Федеративный договор с Приложением к нему от Республики Башкортостан и Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органа" ми государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» принять пять лет назад свою Конституцию, на основе которой стали создавать новые институты государственной власти и формироваться собственная система законодательства. Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан - незыблемый фундамент нашего Основного Закона. Практически все
разделы и статьи Конституции дают нам право сказать: мы вновь стояли у истоков возникновения качественно нового федеративного устройства России.
Статья 1 Конституции Республики Башкортостан определяет статус республики. В ней записано: «Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики.
Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию Республики Башкортостан и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории».
Статья 5 Конституции республики определяет основы наших взаимоотношений с федеральным центром. В ней, в частности, говорится, что Республика Башкортостан является самостоятельным субъектом обновленной Российской Федерации и входит в ее состав на добровольной и равноправной основе. Их отношения определяются Договором об основах межгосударственных отношений, другими двусторонними договорами и соглашениями. Законы Российской Федерации, принятые по вопросам, добровольно переданным Башкортостаном в ведение России, обязательны на территории нашей республики.
Но в России есть определенные политические силы, которые хотели бы повернуть вспять становление Республики Башкортостан. Они видят в суверенитете республики, в существовании у республик собственных Конституций и новых институтов государственной власти угрозу территориальной целостности России, но при этом забывая (или делая вид, что забывают), что наше государство имеет федеративное устройство. А ведь федерация в переводе с латыни означает «соглашение» - это, прежде всего, равноправный союз государств. И наши договорные отношения с Россией, как впрочем и некоторых других республик в составе Федерации, носят без сомнения межгосударственный характер. Именно Федеративным договором и двусторонними договорами с Центром республики не только разграничивают, взаимно делегируют полномочия, но и, что немаловажно, закрепляют в этих договорах многие элементы статуса республик. . .
Таким образом, складывающийся в России федерализм уже де-факто носит договорно-конститу ц ионный облик. Следующим шагом на пути его развития должно стать юридическое, законодательное признание уже сложившихся реалий. Это признано и Москвой. Инициатива обеих Палат Федерального Собрания о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации, в том числе и в пла-
не перехода к реальному федеративному государству, уже не вызывает сомнения.
При этом нужно учитывать, что создаваемая в соответствии с договорами с Россией и конституциями система республиканского законодательства призвана обеспечить регулирование всех общественных отношений, кроме тех, которые добровольно делегированы Центру. Причем это законодательство должно ни приводиться «в соответствие с законодательством России», а учитываться при разработке изменений и дополнений в российское законодательство и в Конституцию Российской Федерации,
Отстаивать сохранение уже сложившихся договорных отношений с Россией - это совсем иное понятие, чем «местный сепаратизм», в котором пытаются обвинить республики некоторые политики. Они намерены убедить российских граждан в существовании такой «угрозы» через подвластные им средства массовой информации. Чего стоит хотя бы публикация в «Комсомольской правде» «политического прогноза» ее обозревателя Евгения Анисимова с недвусмысленным названием «Весной России не станет»? Говоря о том, что у Федерации на ближайшую перспективу осталось лишь два пути: либо распад государства как минимум на 10 самостоятельных регионов либо установление в стране диктатуры, те, кто стоят за автором этой статьи, сознательно пытаются вызвать панику в государстве, чтобы, как говорится, еще раз «половить рыбку в мутной воде», нажиться на страданиях народа в условиях развала и хаоса.
Естественно, небольшие государства имеют немало преимуществ. У них не такая многоступенчатая государственная система управления, что дает возможность более полно реализовать принципы демократизма, создать правовое государство, оперативно принимая законы, в которых учитываются местные условия, национальные особенности. Самостоятельная налоговая система поможет более быстрыми темпами проводить реформирование и т.д. Центр мало помогает большинству дотационных районов, нужен ли такой Центр?
Но это только внешний, поверхностный взгляд на проблему. Автор этого «политического прогноза» совершенно сбрасывает со счетов общественное мнение в регионах на свой сценарий, не учитывая реально существующие сегодня и продолжающиеся формироваться межрегиональные интеграционные связи, Кроме того, в одиночку ни один регион не сможет освоить суперсовременные технологии в космосе, в промышленном производстве, в медицине и т.д. Не берется во внимание и факт существования общероссийских партий и общественно-политических движений, ни одно из которых не ставит своей целью развал государства. Сближение государств, народов, укрепление и развитие интеграционных связей - реаль-
ность сегодняшнего дня, общемировая тенденция. Позиция руководства нашей республики в этом вопросе однозначна: «Сильные регионы - сильная Россия».
Таким образом, всенародно обсужденная и принятая 24 декабря 1993 года Конституция Республики Башкортостан и формирующаяся на ее основе законодательная система, двусторонние договоры Башкортостана с Центром и регионами, весь предыдущий опыт развития дает на.м право заявить: Республика Башкортостан за то, чтобы не было возврата к прошлому, чтобы сложившиеся федеративные взаимоотношения постоянно обогащались новым содержанием.
Мы за то, чтобы наш федеративный союз укреплялся усилиями Центра и регионов. Только тогда Россия вновь сможет стать экономически и политически сильным развитым государством.
ПРОТИВОРЕЧИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.С-Хакимов,
государственный советник по политическим вопросам при Президенте Республики Татарстан
Конституционный процесс в России включает в себя принятие и изменение Конституции Российской Федерации, конституций республик, уставов других субъектов, а также принятие федеральных законов, касающихся основ государственного устройства.
Ряд политических факторов оказывает существенное влияние на конституционный процесс. Прежде всего это продолжающаяся федерализация, которая фактически меняет объем полномочий центра и субъектов. На изменение функций центра влияет развитие рыночных реформ.
Действующая Конституция Российской Федерации (1993 года), теперь уже очевидно, является документом переходного периода и несет на себе печать политической нестабильности начала 90-х годов: неясность статуса субъекта Федерации, перегрузка Центра несвойственными функциями, отсутствие механизма защиты этнических меньшинств и т.д.
Изменение политической ситуации со дня принятия новой Конституции Российской Федерации в 1993 году привело к конституционному кризису, выразившемуся в возникновении противоречий между Российской Конституцией и конституциями республик, подписании двусторонних договоров и соглашений, подчас выходящих за рамки Основного Закона и т.д. Для преодоления этого кризиса необходимо направить конституционный процесс в русло взаимных уступок, осознав глубинную природу обновленной России.
После провозглашения суверенитета в 1990 году в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное устройство, иначе говоря федерация не учреждалась, а объявлялась, что вызывает многие внутренние политические и правовые противоречия.
В Российской империи все делалось от имени монарха, в СССР - от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект права не совсем ясен. Категория «народ России» не удовлетворяет нерусские народы, поскольку под ним понимают просто русских, составляющих подавляющее большинство населения страны (83%). Законода"
тельство и тем более практика не предусматривают защиту прав нерусских коренных народов и национальных меньшинств. Представительные и исполнительные органы построены так, как если бы Россия была этнически гомогенной.
Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, поскольку только при наличии законов, гарантирующих защиту этнических прав и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый в праве получать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права - неотъемлемая часть прав человека. Соблюдая их, государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде национально-культурной автономии, территориальных образований, республик. Если и это не дает результата, то на повестку дня встает вопрос сецессии. В этом процессе два контрагента, несущие равную ответственность за происходящие событиям - государство и этнические сообщества.
Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и др.) ясно провозгласили свои претензии на роль государствообра-зующих этносов, Более того, они укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство в противоречие с Конституцией Российской Федерации.
С другой стороны, за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Федерации. Появился еще один источник права - территориальные образования со своими интересами и требованиями.
В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих: (1) народов России, в основном представленных республиками и отчасти национальными автономиями; (2) территориальных (в основном этнически русских) образований. Такова природа сегодняшней России, которой должна соответствовать Конституция.
Федеративный договор в силу политических обстоятельств принимался под давлением Центра. Чечня и Татарстан, не подписав его, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой, - перехода к подписанию двусторонних догово-
ров. Если чеченский конфликт до сих пор остается сложнейшей политической проблемой, от решения которой зависит авторитет России как государства, то Татарстан предложил модель договорной федерации.
Конституционное Совещание, состоявшееся в 1993 году, не учитывало уже принятых Конституций республик, что встретило возражения со стороны республик, причем делегация Татарстана была вынуждена покинуть Совещание, Недовольны были и представители многих областей, требовавших равноправного с республиками статуса. Неслучайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовали против новой Конституции. Начавшийся в 1994 году договорный процесс был своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регионами.
В Конституции Российской Федерации весьма неопределенно выражена природа России. Хотя в преамбуле речь идет о «многонациональном народе России», в содержательном плане это никак не раскрывается. А что касается субъектов Федерации, то их статус, права и полномочия изложены противоречиво. В статье 5 (п.1) провозглашается равенство субъектов, но в той же статье закреплены различия между республиками (государствами), имеющими собственные Конституции, гражданство и иные атрибуты государственности, и другими субъектами, имеющими лишь устав.
Проблема учреждения федеративной России не снята с повестки дня. Сегодня двусторонние договоры регионов с федеральным центром фактически выполняют функцию своеобразного «учредительного документа». Благодаря им сохраняется в стране политическая стабильность и относительный порядок.
В прессе и научных статьях муссируется тема распада России, при этом ссылаются на угрозу, исходящую не только от Чечни, но якобы и от Татарстана. В связи с этим возникает вопрос источника угрозы целостности страны. Действительно ли суверенные республики так уж опасны?
О независимости определенно высказалась только Чеченская Республика Ичкерия. Ни одна другая республика подобных решений не принимала. Вот почему предположения, что республики мечтают выйти из России - чисто умозрительные. Сегодня, действительно, идет децентрализация структур и нет привычной вертикали в отношениях Центра с регионами, но это никак не связано с целостностью страны. Полагать, что, скажем, Татарстан проводит политику «с двойным дном» несерьезно, республика не заинтересована в сецессии. Для этого есть веские причины. Татар-
стану выгодно находиться в российском пространстве из этнических (татарских, русских и др.) и экономических соображений. Достаточно сказать, что 75% татар проживает вне Татарстана, Интересам Татарстана соответствует политика усиления влияния на российские дела с целью сохранения договорного статуса республики и развития культуры татар России.
Сегодня благодаря Договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» республика выступает фактором стабилизации политической ситуации в России.
Распаду России не угрожает даже выход Чечни из состава государства - некому следовать чеченскому опыту. Неопределенный статус Чечни является сложнейшим испытанием для российского права, но сознание населения давно смирилось с фактической независимостью этой территории.
Реальная угроза целостности России может исходить от самого Центра. Во-первых, у него уже есть опыт развала СССР и разгона собственного парламента. Во-вторых, старая политическая культура, связанная со сверхцентрализованностью страны, пришла в противоречие с рыночными отношениями и фактической децентрализацией.
Центр должен сохранить за собой не максимальное, а оптимальное количество функций, прежде всего, оборону, охрану границ, таможню, финансовую систему и внешнюю политику. Остальные функции постепенно должны передаваться на места. Обще федеральные интересы могут регулироваться через принятие федеральных программ, в которых будут участвовать только заинтересованные субъекты с соответствующим финансовым обеспечением.
Политика давления на республики с целью приведения их Конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации неэффективна и не имеет смысла с точки зрения будущности государства. Эта политика носит временный и конъюнктурный характер, отвечает настроениям унитаристов. К примеру, Татарстан не может в одностороннем порядке изменить свою Конституцию, поскольку население республики поддерживает нынешний статус Татарстана и договорные отношения с Россией. Попытки силового решения этого вопроса в Чечне не дали положительного результата. Более того они отрицательно сказались на авторитете российской власти. Конституционный процесс может проходить в виде встречно-
то движения друг к другу Центра и субъектов Федерации, в ходе которого создается единое правовое пространство.
Можно пытаться «убедить» некоторые республики-реципиенты привести свои Конституции в соответствие с российской Конституцией с помощью такого рычага, как финансирование из бюджета. Это сильный аргумент в пользу Центра. Он даст свои плоды, но он не может решить главной цели - соответствия Основного Закона государства самой природе России. Проблема состоит не в том, чтобы «уломать» республики, а в том, чтобы Конституция соответствовала политическим реалиям, следовательно, была легитимной. С тем, чтобы преодолеть конституционный кризис в России, необходимо начать корректировку самой Конституции Российской Федерации прежде всего через снятие внутренних противоречий, избавления от лишних функций федерального центра, максимальный учет интересов как народов, так и регионов. Это послужит толчком для корректировки законодательства республик.
Для сохранения целостности государства и создания политической стабильности необходим учет всего многообразия интересов России, как в этническом, так и региональном аспекте. Только этот принцип может объединить Россию,
ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ КАК ГАРАНТ СТАБИЛЬНОСТИ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Л.А.Морозова,
профессор Московской государственной юридической академии
В процессе реформирования нашего общества, увлекшись идеей приоритета права, прав человека, мы оставили в стороне такой важный институт, как государство - источник действующего законодательства.
Государство представляет собой национальную и социальную ценность. Государство это:
во-первых, источник устойчивого правопорядка и безопасности общества, в том числе экономической безопасности общества, защитник прав и свобод человека и гражданина, поддержка человека в случае, если он окажется в неблагоприятных материальных условиях;
во-вторых, государство обладает уникальными средствами управления, в числе которых законодательство, аппарат управления и принуждения, государственный бюджет, профессиональные управленцы;
в-третьих, уникальная организация, объединяющая все население страны независимо от социальных, национальных, религиозных различий и т.д.
Необходимо заставить государство служить обществу, поставить его под контроль общества, сделать методы его функционирования исключительно правовыми.
Роль государства и его законодательной деятельности с учетом разнообразия интересов и потребностей отдельных слоев и групп населения велико. Государство выступает;
а) организатором и проводником различных реформ;
б) является арбитром в социальных, в том числе национальных конфликтах;
в) формирует правовой климат в обществе, если его должностные лица действуют не вопреки закону, а в строгом порядке соответствия ему.
В переходный период, в котором находится сейчас российское общество, активная роль государства должна расти. Государство не может быть сторонним наблюдателем того, что происходит в обществе, оно должно направлять происходящие процессы в нужное для общества направление и полезное для его развития русло.
С этим связан вывод о том, что в нашем государстве несколько преждевременно поспешили с отказом от государственного планирования
не только в экономической сфере, но и в сфере законотворчества. Например, отсутствует перспективное планирование законодательной деятельности на длительный срок (5,10 лет), не говоря о планировании в сфере подзаконного правотворчества: президентского, правительственного, ведомственного. А если оно и осуществляется в каких-то ограниченных пределах, то эти планы носят внутренний характер, не доводятся до ведения населения, заинтересованных организаций и т.д.
Отсутствие такого планирования привело в итоге к тому, что приоритетность в законодательной деятельности, пакетность принятия актов, экономическая обоснованность отдельных законопроектов по существу отсутствуют, не анализируются специальными государственными органами социальные последствия действия отдельных норм и актов.
Одно время в нашем обществе утвердилось мнение, 'что государственное планирование и рыночные отношения несовместимы, что планирование - это метод тоталитарного руководства. Однако жизнь доказывает обратное. Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения, своевременно вносить коррективы, например, в законодательный процесс, а главное - упорядочивает эту сферу государственной деятельности. Иначе неизбежны такие ситуации, когда не успевают принять закон, как в него вносятся изменения, как это было, например, с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».
В ряде зарубежных экономически развитых стран государственное планирование активно используется для организации экономических процессов. Система планирования существует в Швеции и носит ярко выраженную социальную направленность. В Японии с 1949 года разработано 12 планов развития. В США, Канаде, Австралии применяется программно-целевой метод планирования и т.д.
Таким образом, можно сделать вывод, что рынок и государственное планирование вполне совместимы, поскольку процессы саморегулирования должны дополняться целенаправленным регулированием со стороны государства.
Однако государственное планирование в условиях рыночной экономики должно иметь совсем другой характер, чем в условиях административно-командной системы управления.
Прежде всего оно не должно носить директивного характера, а облекаться в форму рекомендаций. Кроме того, государственное планирование должно опираться на использование экономических методов (налоги, субсидии, льготное кредитование и др.). Наконец, оно должно основы-
ваться на сочетании интересов общества, государства и отдельных товаропроизводителей, предпринимателей и т.д. . .
Важно также преодолеть еще бытующее в нашем обществе убеждение, что «рынок все отрегулирует» и вмешательство государства здесь излишне.
Между тем опыт развитых зарубежных стран показывает, что государство никогда не выпускало из своих рук контроля за развитием экономики и регулирования экономических процессов.
С проблемой усиления роли государства тесно связан вопрос о государственной идеологии. Идеология выступает средством реализации политики государства, в том числе правовой политики. Следует согласиться с теми учеными, которые считают, что право, законодательство, юридические нормы следует рассматривать как материализацию идеологии государства. Нет политики вне идеологии, и правовая политики как раз воплощает эту государственную идеологию в области законодательства,
Конечно, сам термин «идеология» нередко ассоциируется с тоталитарным прошлым нашего государства. Однако если рассматривать государственную идеологию как средство интеграции общества, а само государство как социальный институт, который представляет (или должен представлять) интересы всех слоев и групп населения, как средство консолидации общества, укрепления связей между личностью и государством, тогда государственная идеология, формулирующая общенациональную объединяющую идею, превращается а социально приемлемую идеологию развития общества и государства. Без государственной идеологии, не навязываемой насильно народу, а именно консолидирующей общество, происходит потеря управляемости обществом, мировоззренческий кризис, утрата народом, обществом и государством единого понимания смысла и цели своего существования.
Другой вопрос - это коллизии в праве. Высокая согласованность, сбалансированность, единство и упорядоченность внутреннего содержания правовой системы - необходимое условие эффективности действующего законодательства. Однако этот идеал практически не достигнут ни одной из существующих национальных правовых систем. Это обусловлено различными факторами как объективного, так и субъективного свойства.
Отсутствие механизма исполнения многих законов, научно обоснованного предвидения социальных последствий действия некоторых актов, их финансовой обеспеченности, недостатки юридической техники и многие другие факторы вызывают противоречивость, несогласованность, а нередко и конфликтность правовых норм, нормативных правовых актов,
полномочий отдельных государственных органов и должностных лиц, а также создают обстановку экстраординарности в федеративных отношениях современной России. В юриспруденции это принято обозначать понятием «юридическая коллизия».
Наибольшую остроту приобретают коллизии федеральных актов и актов субъектов Федерации. Несмотря на закрепление в Конституции России приоритета федеральных актов перед актами ее субъектов дело обстоит на практике сложнее ввиду сложности самих федеративных отношений в России. Главным средством решения такого рода коллизий могут служить переговоры, достижение компромисса. Однако действующим законодательством не разработан механизм приведения в действие достигнутой договоренности, если одна из сторон в последующем отказывается выполнить условия этой договоренности-
Наибольшую важность приобретают вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следует поддержать предложение о том, чтобы субъекты имели не только право участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения, но и могли бы отстаивать свои интересы в процессе законотворчества. Например, такие законопроекты должны не просто направляться для сведения в субъекты Российской Федерации, но и субъекты должны давать свои заключения. При этом важно разработать механизм обязательного рассмотрения заключений субъектов по законопроекту, принятия предложений или мотивированного их отклонения.
Заслуживают внимания коллизии между внутригосударственным и международным правом. С целью предотвращения появления таких коллизий необходимо, чтобы международные договоры и иные соглашения подлежали предварительному конституционному контролю (до их ратификации). Некоторые ученые считают необходимым проведение предварительной экспертизы международных договоров для выявления их противоречивости нормам национального законодательства. В случае возникновения таких коллизий не предусмотрены ни процедуры ни способы их устранения, кроме изменений норм национального законодательства, что не всегда в интересах данного государства. Какие существуют средства устранения коллизий?
Прежде всего - это коллизионные нормы и принципы, которые устанавливают юридические приоритеты при столкновении отдельных норм и актов.
Другой способ - судебный порядок рассмотрения коллизионных ситуаций, в том числе арбитражное и третейское разбирательство. Представляется, что это наиболее эффективный способ разрешения коллизий.
Эффективный потому, что судебные решения носят императивный характер, а решения Конституционного суда немедленно вступают в действие и не подлежат обжалованию. Кроме того, судебный порядок связан с состязательностью: в судебном процессе стороны могут изложить свои доводы, доказательства, аргументировать свою позицию.
Действенным средством устранения коллизий служат согласительно-примирительные процедуры. Их использование наиболее целесообразно при коллизии компетенции отдельных органов и должностных лиц. Судебные толкования, особенно таким авторитетным органом, как Конституционный суд Российской Федерации, также могут сыграть важную роль в устранении различных коллизий, равно как и толкования конституционных и уставных судов субъектов Федерации.
Однако важнее использовать способы и средства предупреждения юридических коллизий. К таким превентивным мерам можно отнести;
- действие строго в рамках Конституции и законов;
-систематическая инвентаризации правотворческими органами своего правового хозяйства в целях выявления коллизии норм и актов;
-систематизация действующего законодательства, что не только облегчает пользование им, но и делает законодательство обозримым, позволяет своевременно выявить столкновение норм и актов;
-анализ эффективности правоприменительного процесса, что также позволяет установить коллизионность законодательства.
Возможны и другие средства, Любая коллизионная ситуация требует глубокого и всестороннего анализа для устранения возможности перерастания ее в юридические конфликты.
О СОГЛАСОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
W И.Ш.Муксинов,
Председатель Конституционного суда Республики Башкортостан
Большое внимание научных и практических работников за последние два-три года привлекли проблемы соотношения конституционного законодательства Российской Федерации и республик в ее составе. Эти проблемы сегодня не сходят со страниц центральных изданий. К сожалению, общим становится негативное отношение некоторых федеральных органов, их должностных лиц, отдельных депутатов Государственной Думы к Конституциям республик. Самым распространенными в Центре стали рассуждения о том, что Конституции и законы республик не соответствуют Конституции и законам Российской Федерации, что это якобы мешает проведению реформ в стране, угрожает целостности России,
Однако критикой Конституций республик дело не ограничивается. Наиболее активные критики не признают и Декларации о государственном суверенитете республик. По их мнению, Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, также плох. Что касается двусторонних договоров республик с федеральным центром, то они критиками открыто объявляются неконституционными. По их мнению, чем быстрее мы от них избавимся, тем будет лучше для России.
Такой подход к Конституциям республик, их договорам с федеральным центром стал, к сожалению, преобладающим. Однако в Центре нет ни одной попытки серьезно разобраться, чем рождены или чем объясняются те или иные особенности конституционного законодательства республик, что объединяет Конституцию России и Конституции республик, в чем конструктивное значение двусторонних договоров. Нет ни одной положительной оценки содержания этих актов, нет стремления не только как-то поддержать, но и понять политико-правовое творчество российских народов и республик.
Справедливости ради отметим, что в самое последнее время в этой критике произошли некоторые позитивные изменения, появились в сплошном потоке негатива обнадеживающие моменты. В некоторых рассуждениях и требованиях все больше звучит признание, что Российская Конституция и сама во многом уязвима и назрела потребность внести изменения и дополнения и в Конституцию Российской Федерации. Сейчас
открыто признается, что необходим одновременный процесс реформирования и Российской Конституции и республиканских Конституций, что нужно обеспечить в этом процессе «двустороннее движение». Гакая позиция позволяет вести предметный разговор. Какие же положения Российской Конституции и Конституции республик требуют изменения и пересмотра, какие их нормы должны сближаться и согласовываться?
В Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» так и закреплено: в совместном ведении Российской Федерации и Республики Башкортостан находится «согласование конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан».
Здесь уместно отметить, что согласование конституционного законодательства и приведение республиканских Конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации - далеко не одно и то же. Это и есть позиция «двустороннего движения», которую мы отстаиваем пять лет.
Если говорить по существу, прежде всего необходимо обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации принята в декабре 1993 года после трагических октябрьских событиях того же года. Делать вид, что эти события не наложили свой отпечаток на содержание Конституции России, было бы неверно,
Внимательный читатель обязательно обнаружит, что принятый в декабре 1993 года вариант Российской Конституции существенно отличается от проекта Конституции Российской Федерации, опубликованного после Конституционного совещания в июле 1993 года.
Отметим лишь два момента.
Первое. Теперь уже никто не спорит с тем, что после октября 1993 года серьезно изменилось содержание конституционных норм об организации и деятельности высшего органа представительной власти, то есть Парламента, В печати достаточно обоснованно подчеркивается необходимость конституционного повышения роли Федерального Собрания, перераспределения полномочий между Парламентом и Президентом.
Второе. Новая Конституция России в ее декабрьской редакции самым непосредственным образом отразилась на федеративном устройстве государства, на положении республик в ее составе. Достаточно напомнить, что именно после октября 1993 года из проекта Конституции России был в одностороннем порядке исключен самостоятельный раздел, содержащий Федеративный договор.
В Федеративном договоре было закреплено, что «установленное Договором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке», что Договор «становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» и «изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федерации, подписавших Федеративный договор». Именно после октябрьских событий весьма узким кругом лиц, представлявшими федеральный центр, эти договоренности были нарушены.
Далее. Из Конституции Российской Федерации исчезло определение республики как суверенного государства в составе Российской Федерации, которое было и в Федеративном договоре и в летнем президентском варианте проекта Основного Закона. Были существенно ухудшены для республик конституционные нормы, определяющие судебную систему в России, и некоторые другие. Вот почему надлежит признать, что проблема согласования конституционного законодательства Российской Федерации и республик сегодня действительно весьма актуальна. И она может быть решена, по нашему мнению, прежде всего путем изменения тех норм Конституции Российской Федерации, которые, трактуя о федерализме и статусе республик в ее составе, существенно ухудшили их положение. Вот почему, по наш ему'мнению, дальнейшие демократическое и цивилизованное развитие конституционной системы России возможно лишь при уточнении ряда положений Российской Конституции.
Посмотрим теперь, против каких норм республиканских Конституций выступают московские специалисты. Отметим в данном случае только три положения.
Первое. И, пожалуй, самое важное. Прежде всего делаются настойчивые попытки отрицать государственную природу республик. Диапазон способов такого отрицания весьма широк - от примитивного утверждения, что не может быть государства в государстве, до более тонких способов.
Вот один из них. Заявляется, что Основной Закон Российской Федерации не признает государственного суверенитета республик, - вот почему все нормы республиканских Конституций, которые трактуют о государственном суверенитете республик, объявляются несоответствующими российской Конституции. Критики понимают, что если признать суверенитет республики, надо признать и то, что она является реальным государством, А в этом случае надо относиться иначе, чем сейчас.
Второе. Объявляются несоответствующими Конституции Российской Федерации многие нормы Конституций республик, которые учитывают особый статус республики как субъекта Федерации. Сам факт при-
знания республик в Основном Законе России означает выделение их из общего числа субъектов Федерации. Сегодня упорно подчеркивается норма о равноправии субъектов, впервые появившаяся в Конституции России 1993 года. Пятилетний опыт реализации этого конституционного положения показывает, что теория равноправия оказалась объективно направленной против тех достижений республик в государственно-правовом строительстве, которых они добились в годы общей демократизации общественной жизни в России. Эта теория противопоставила области и края республикам, умышленно столкнув их. Она привела к лишению республик ряда прав, которые были у них по федеральному законодательству.
Третье. Отрицательно оценивается договорная практика разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между Российской Федерацией и ее республиками. Утверждается, что подписание как Федеративного договора, так и двусторонних договоров было тактическим шагом российского центра, временной уступкой. Считается, что сегодня надо отказаться от договорных отношений, Именно поэтому все нормы республиканских конституций, где речь идет о договорных отношениях, объявляются несоответствующими Российской Конституции.
Другой важный вопрос. В чем же причины наличия в Конституциях республик таких норм, которых нет в Конституции Российской Федерации? Многие обходят этот вопрос. Думается, тут несколько причин.
Во-первых, сама Российская Конституция исходит из того, что в Конституциях республик будут такие нормы, которых в ней нет. Об этом прямо свидетельствует часть первая статьи 66; «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики». Это означает, что статус республик можно понять, рассмотрев в совокупности содержание обеих Конституций. Иначе говоря, наличие в конституциях республик норм, которых нет в Российской Конституции, признается последней. Проблема заключается в том, какие новые нормы, какие особенности их статуса могут быть дополнительно закреплены в Основных Законах республик, каковы пределы и границы этих особенностей.
Во-вторых, в ряде своих норм Российская Конституция отказалась от ранее принятых демократической Россией документов, а многие принятые после 1993 года законы Российской Федерации отступили от ранее принятых федеральных законов. Между тем на основе федерального законодательства в республиках были приняты свои законодательные акты. Иначе говоря, федеральные законы послеоктябрьского периода, так же, как и Конституция Российской Федерации 1993 года, сами прежде всего
инициировали несоответствия в конституционном н текущем законодательств России и ее республик.
Рассмотрим это на одном примере.
Одно из наиболее крупных изменений в государственно-правовом статусе Республики Башкортостан - становление ее самостоятельной системы законодательства. Очевидно, что в республике произошел серьезный прорыв в законодательном регулировании общественных отношений. Раньше практически все области общественных отношений так или иначе регулировались на союзном и российском уровнях. Вот почему тогдашнее законодательство Башкирской АССР было весьма ограниченным, реально не влияющим на жизнь. Теперь вопрос поставлен принципиально по-новому: Республика Башкортостан регулирует все, что сама добровольно не передала России.
Сегодня мы можем сказать, что никакого сравнения законодательство автономной республики с нынешним законодательством Башкортостана ни по количеству законов, ни по их содержанию, ни по сферам общественных отношений, которые ныне регулируют республиканские законы, выдержать не может. Самостоятельная система законодательства выстрадана Башкортостаном на протяжении всех семидесяти лет советской власти.
По-новому решена и проблема верховенства законов. И Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан признают в определенных пределах верховенство законов России и верховенство законов республики, т.е. то, что раньше в принципе не признавалось.
Возможные противоречия между республиканскими и российскими законами надо снимать цивилизованным путем. О том, что эта проблема серьезна и требует для своего решения двусторонних усилий, свидетельствует, например, принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».
Этот российский Закон не посчитался ни с Конституциями республик ни с их законодательством о судоустройстве. По этому Закону республики практически отстранены от судебной власти. Сделана попытка лишить их права принимать свои законы о судоустройстве. По сути дела конституционная формула о том, что республика является государством в составе Российской Федерации, Законом открыто игнорируется, отрицается и разделение властей в республиках.
И самое главное. Этот Закон наносит вред защите прав и свобод человека и гражданина на уровне республики. Закон исходит из ошибочной формулы о том, что суды, действующие на территории республики, не руководствуются в своей деятельности Конституциями республик и их зако-
нодательством. Это существенно ослабляет реальность и эффективность республиканских законов, наносит вред делу защиты прав и свобод человека и гражданина.
Что касается законодательства о судоустройстве Республики Башкортостан, оно развивалось не только в соответствии с Конституцией республики, но и в соответствии с Концепцией о судебной реформе в Российской Федерации, принятой в 1991 году Верховным Советом РСФСР по представлении Президента РСФСР. В этой Концепции сказано, что республики имеют свое законодательство о судоустройстве, свою судебную систему. В Республике Башкортостан тогда же, в 1992 году, была одобрена своя Концепция судебной реформы. Затем были приняты многие республиканские законы о судоустройстве,
В заключение еще несколько соображений. В сложившемся на сегодня конституционном статусе нашей республики действительно есть своя специфика. Эти особенности статуса Башкортостана обусловлены всей предшествующей историей, социально-экономическим и общественно-политическим развитием в XX веке.
Такая ситуация разными аналитиками расценивается по-разному. Часть из них. особенно в последние два-три года, все более склонна в особом статусе республики видеть нарушение целостности России, чуть ли не проявление сепаратизма со стороны Башкортостана. Сторонники восстановления унитарного государства в России не долго думая призывают к силовому устранению особенностей государственно-правового статуса республики.
Что можно сказать по этому поводу?
Уже восемь лет Башкортостан живет в новых правовых условиях, но, к сожалению, есть люди, которые восемь лет не хотят этого видеть и признавать. Эти люди не только хотят вернуть нас в унитарное прошлое России, Они намерены вновь втиснуть республику в «прокрустово ложе» областной автономии.
К сожалению, федеральными органами за последние три-четыре года немало «сделано» для того, чтобы остановить поступательное общественно-политическое развитие республик. Избранная в конце 1993 года первая Государственная Дума, да и вторая Дума не приняли ни одного закона, защищающего государственные интересы республик. Практически из законов России вытравлено само понятие «республика», которое есть в первой, основополагающей главе ее Конституции. В Думе нет структур, защищающих интересы республик и автономий. Речь идет о такой ситуации, какой не было даже б советское время.
Вызывает недоумение и позиция Конституционного суда Российской Федерации. Ни в одном из многочисленных его документов, принятых после трагических октябрьских событий 1993 года, не защищается содержащаяся в Российской Конституции формула: республика является государством в составе Российской Федерации.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что сегодня проблемы согласования Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан требуют самого внимательного к себе отношения. Мы вправе надеяться, что Россия, отвергая насильственный путь изменения Конституций, встала на путь их спокойного и взвешенного обновления. В этих условиях должны быть предприняты дополнительные усилия и федерального центра и республик для согласованного решения назревших конституционных проблем.
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
И.А.Адигамов,
Государственный секретарь Республики Башкортостан
Российская Федерация за последние годы по сути дела из унитарного государства превратилась в федерацию, идущую по пути строительства правового государства и гражданского общества. Процесс этот не завершен, модель российского государственного устройства далека от совершенства, тенденции в ее развитии весьма противоречивы. Одна из примет времени; бурно развивается законодательство субъектов Российской Федерации, хотя в разных субъектах концепции развития законодательства существенно различаются. В этих условиях интересен опыт нашей республики, которая уже на сегодняшний день сформировала достаточно развернутую систему собственного законодательства.
В настоящее время Республика Башкортостан является несомненным лидером по числу принятых законов. Их в республике в настоящее время более 350-ти. Для сравнения: большинство субъектов Российской Федерации имеют от 100 до 200 законов. С некоторым отставанием от Республики Башкортостан идут Республика Карелия (около 300 законов) и Вологодская область (около 250 законов). Отличительной особенностью Республики Башкортостан является то, что она пошла по пути разработки и принятия кодексов. Сейчас в республике действуют 16 кодексов, в то время как в других субъектах Федерации принято в среднем 2-3 кодекса. В Башкортостане ставится вопрос о систематизации законодательства посредством издания Свода законов. В этих целях еще 1 ноября 1995 года был подписан Указ Президента Республики Башкортостан «О подготовке к изданию Свода законов Республики Башкортостан», а затем 26 декабря 1996 года был принят Закон Республики Башкортостан «О Своде законов Республики Башкортостан», установивший конкретные сроки инвентаризации всех действующих, формально не отмененных законов и иных нормативных правовых актов республики и их систематизации для включения в Свод законов.
В то же время есть субъекты Российской Федерации, законодательство которых еще не получило должного развития. Некоторые субъекты больше ориентируются на федеральное законодательство, дополняя, конкретизируя, а иногда и утверждая федеральные законы специальными ак-
тами своих парламентов. Своя система законодательства таких субъектов насчитывает лишь несколько десятков законов. Конечно, такой подход к собственному законодательству субъектов Российской Федерации вряд ли позволит им осуществить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений с учетом региональных и национальных особенностей.
Следует признать, что не все согласны с нашим подходом к формированию республиканского законодательства- Кое-кто видит в этом стремление Башкортостана, создав соответствующую правовую базу, выйти из единого правового пространства России. Отсюда стремление некоторых политиков с унитаристским настроением обуздать «непокорный», на их взгляд, Башкортостан принятием федеральных законов свести его суверенитет к нулю, привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным, причем без всякого учета Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан».
Между тем законотворческая политика Республики Башкортостан обусловлена федеративной природой российского государства и строится в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частности с ее статьей 76, предусматривающей право субъектов Российской Федерации при определенных условиях на собственное правовое регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов.
Говоря о правовых основах формирования самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, следует отметить, что это вытекает из основополагающих политико-правовых документов, на которых зиждется вся российская государственность. В их числе Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, Федеративный договор с Приложением к нему от Республики Башкортостан, Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Башкортостан, Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкотостая» и подписанные вслед за ним межправительственные и межведомственные соглашения.
Исходным документом в деле формирования законодательства Республики Башкортостан стала Российская Декларация о государствен-
ном суверенитете, закрепившая право каждого народа на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах, а также необходимость существенного расширения прав авто-номных республик бывшей РСФСР.
На этой основе Верховным Советом Республики Башкортостан 11 октября 1990 года была принята своя Декларация о государственном суверенитете, которая провозгласила право республики на собственную систему законодательства и закрепила юридическую силу Конституции, законов и иных нормативных правовых актов Башкортостана.
Следующим важным документом стал Федеративный договор от 31 марта 1992 года и Приложение к нему от Республики Башкортостан, которые подтвердили право Республики Башкортостан иметь собственную систему законодательства.
Конституция Российской Федерации также закрепила права субъектов Федерации на собственное правовое регулирование, принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Опираясь на это, Конституция Республики Башкортостан уделила большое внимание вопросам республиканского законодательства. Ни в одной другой республиканской Конституции не уделяется столько внимания этой проблеме. В Конституции Башкортостана системе законодательства посвящено шесть статей, которые объединены в часть 1 главы XII. В статье 126 указывается, что Республика Башкортостан имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано республикой по Договору в ведение Российской Федерации. Статья 127 посвящена закреплению приоритетных направлений развития системы законодательства Республики Башкортостан. Статья 128 устанавливает юридическую силу федеральных и республиканских законов. Статьи 129-131 подробно регламентируют процесс законотворчества.
Рассмотренные конституционные положения о праве Республики Башкортостан на собственное законодательство нашли признание федерального, центра в подписанном 3 августа 1994 года Российской Федерацией и Башкортостаном двустороннем Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. В пункте 3 статьи 4 этого Договора закреплено деление республиканского законодательства на конституционное и текущее. Юридическое закрепление системного характера законодательства Республики Башкортостан и выделение его структурных подразделений (конституционного и текущего) имеет большое
значение в деле его создания и для практического решения вопроса о соотношении республиканского и федерального законодательства.
Таким образом за несколько лет реформирования федерализма в России была создана надежная правовая основа для становления самостоятельной законодательной системы Республики Башкортостан. От идеи расширить права автономных республик бывшей РСФСР до юридического закрепления и признания федеральным центром самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан, состоящей из конституционного и текущего уровней. Таков охвативший достаточно короткий промежуток времени путь формирования правовых основ для законодательства республики.
Тот факт, что законодательство Республики Башкортостан отличается от законодательства других субъектов Федерации, также вполне закономерен и обусловлен своеобразием федеративной природы российского государства, в частности, ее фактической асимметричностью. Трудно считать равноправными субъектами, например, республику в составе России и, скажем, автономный округ, который в свою очередь входит в состав другого субъекта Российской Федерации. Неслучайно, руководствуясь статьей 78 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации используют практику передачи части своих полномочий наиболее крупным субъектам, прежде всего республикам, Законодательство республик, как правило, обширнее и богаче по содержанию, чем законодательство других субъектов Федерации. К сожалению, при принятии некоторых федеральных нормативных правовых актов, особенно ведомственных, их авторы не учитывают это обстоятельство, подгоняя всех субъектов Федерации под единый шаблон, вследствие чего нередко возникают правовые коллизии.
Наша политика в области законотворчества опирается на конституционные положения о сохранении в собственности многонационального народа республики природных ресурсов, обеспечении равной защиты всех форм собственности и экономических прав граждан, установлении права республики на внешнеэкономические связи, сохранении оправдавших себя коллективных форм ведения сельского хозяйства, которые отражают многовековые традиции народов, проживающих в Башкортостане, Государство, его органы видят свою основную задачу в создании таких правовых предпосылок, которые бы обеспечили нашим гражданам уверенность в завтрашнем дне. Предметом каждодневной заботы в настоящее время остаются проблемы своевременной выплаты заработной платы, пособий, других социальных выплат, не допуская повышения цен на продукты питания и товары первой необходимости.
• Опираясь на эти концептуальные основы, законодательство республики уже сегодня достаточно эффективно регулирует общественные отношения. Башкортостан одним из первых создал необходимые конституционные основы для реализации суверенитета республики. У нас приняты законы о Президенте, Государственном Собрании, Кабинете Министров республики, республиканских органах исполнительной власти. В республике действует целый пакет законов о судебной системе: о Конституционном суде, Верховном суде, Высшем арбитражном суде, недавно принят закон о мировых судьях. Много в республике делается для защиты прав и свобод человека и гражданина- Башкортостан стал первым субъектом России, где на основе республиканского закона был учрежден пост Уполномоченного по правам человека. Республика Башкортостан имеет развитое земельное, экологическое, хозяйственное законодательство. Сейчас в республике идет процесс принятия законов о языках народов Башкортостана, республиканском гражданстве и т.д.
Несмотря на очевидные достижения в области формирования законодательства Республики Башкортостан, находятся политики, которые не замечая успехов, стараются столкнуть наше законодательство с федеральным законодательством, выискивая, причем порой искусственно, правовые коллизии. Как любой развивающийся объект, законодательство не может не иметь противоречий. Главное найти цивилизованный механизм их устранения, устраивающий как федеральный центр, так и республику.
Говоря о таких противоречиях, нельзя не отметить, что в их возникновении не столько вина, сколько беда законодателей субъекта Российской Федерации, т.к. федеральные органы власти сами до конца не последовательны. Подтверждением тому может служить разница в подходах к правовому статусу субъектов России, соответственно, к их полномочиям, содержащимся в Федеративном договоре. Конституции Российской Федерации и двусторонних Договорах между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, необходимым условием согласования федерального законодательства и законодательства субъектов России является устранение коллизий в самой Конституции Российской Федерации, а также между нею и федеральными законами. Без наведения порядка в самом федеральном законодательстве, устранения существующих в нем противоречий, прежде всего в вопросах компетенции субъектов Федерации, согласовать это законодательство с законодательством субъектов России, в том числе Республики Башкортостан, не представляется возможным.
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ В КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
М.А. Аюпов, ректор Академии государственной службы и управления при Президенте РБ
Сегодня в политической науке есть две тенденции, рассматривающие теорию и практику политической жизни в республиках России. Сторонники первой считают, что повышение самостоятельности регионов стало мощным катализатором их формирования как важных центров политической жизни, которая не всегда является точным отражением общественно-политических процессов, происходящих в стране.
Республика действительно ныне представляет политическое пространство, где разрабатывается и осуществляется определенная государственная политика, существует целостная, упорядоченная совокупность политических институтов, принципов политической жизни, а характер и содержание политического участия населения в политическом творчестве составляют основу региональной политической системы.
Вместе с тем существует и другая точка зрения, когда местная политика трактуется лишь как частный вариант, некая блеклая копия внутренней государственной (экономической, социальной) политики федеративного государства.
На наш взгляд, будучи в целом региональным измерением политического процесса в России, политическая организация общественной жизни в республике (государстве) скорее всего может характеризоваться как целостная политическая система. Этот вывод основан на том, что республика по Конституции России и Федеративному договору является государством, которое имеет избранные населением по местному законодательству институты исполнительной и представительной власти, самостоятельную законодательную систему, гражданское региональное сообщество, множество политических партий и движений. Все они стремятся активно участвовать в политической жизни.
В связи с этим представляет значительный интерес анализ модели новой политической системы, которая была обозначена в первой демократической, самостоятельно разработанной Конституции Республики Баш-
кортостан, принятой 24 декабря 1994 года, которая пять лет функционирует и развивается в реальной практике.
Сразу отметим, что ее несущие конструкции были сформированы в 90-е годы в связи с процессами децентрализации власти в Советском Союзе и России. Сверхцентрализация власти, основанная на советском типе политической системы, привела к глубокому кризису нашу общественную систему в целом, спровоцировав в республике бурные процессы модернизации политических структур, особенно органов государственной власти.
Естественно, институционализация новых политических учреждений и процессов осуществлялись в условиях борьбы старого и нового, тоталитарного и демократического, обусловленных стремлением пришедших к власти демократических сил в Центре, а также местной политической элиты, представителей местной интеллигенции быстрее формировать основы демократического правового государства и гражданского общества. В то же время политическое сознание населения осталось советским;
сохранить асе то хорошее, что было в условиях советской власти - равенство, хотя и формальное, но представительное народовластие, социальный патернализм государства и т.д.
Прежде всего надо отметить, что в системе политических отношений важную роль занимает реализация политических прав и свобод. Наша республика в числе немногих субъектов России за годы демократического развития успела сделать очень многое для обеспечения гарантий в области политических прав и свобод граждан. В развитие основных конституционных положений, имеющих политическое содержание, уже приняты и действуют Кодекс о выборах, законы о государственной службе, о свободе собраний, демонстраций и других публичных мероприятиях, сходах (собраниях) граждан; об обращениях граждан; о свободе совести и вероисповедания, общественных объединениях, Кодекс о средствах массовой информации и многие другие.
Таким образом, в Башкортостане имеются достаточные правовые основы для того, чтобы первичный субъект политики - человек и гражданин - мог быть интегрированным в систему политических институтов общества, участвовать в политических процессах и реализовать свои интересы и потенциал в политической сфере. Конституционные нормы, законы, другие нормативные акты, принятые в развитие конституционных положений, нормы деятельности общественных организаций составляют наряду с политическими традициями, этико-моральными нормами достаточно разработанную, организационно-процессуально отлаженную норматив-
ную базу для обновления и демократизации общественной жизни современного Башкортостана.
Важным элементом политической системы являются, естественно, политические институты, такие, как государство, законодательные, исполнительные и судебные органы власти. В первом и третьем разделах Конституции изложены важнейшие принципы и положения, которые характеризуют Республику Башкортостан как суверенное демократическое государство. Суверенность этого государства, по Конституции, заключается в том, что оно обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает Конституцию РБ и республиканские законы, имеющие верховенство на всей ее территории.
В Конституции определены границы самостоятельности Башкортостана, который, будучи субъектом обновленной Российской Федерации, входит в ее состав и строит свои отношения с ней на договорных началах.
Что касается государственного устройства, формы правления, то их сущность заключается в следующем. Это, скорее всего, формирующееся государство с политическим режимом демократического характера, но с родимыми пятнами советской политической системы. Эта форма правления признает народ в качестве единственного источника власти и его право участвовать в решении государственных и общественных дел, в котором граждане наделены достаточно широким кругом прав и свобод.
Характерные черты этой демократической модели организации государственной власти заключаются прежде всего в том, что:
1) Президент, представительные органы всех уровней, органы местного самоуправления избираются путем всеобщих равных выборов при тайном голосовании;
2) государственная власть осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
3) действует профессиональный парламент, издающий законы и иные правовые акты;
4) признается многопартийность и идеологическое многообразие;
5) политические решения принимаются большинством при уважении интересов и прав меньшинства.
Надо подчеркнуть, что эта модель политической системы, целостно закрепленная в Конституции Республики Башкортостан, отвечает самым строгим требованиям, предъявляемым сегодня политической наукой к демократической политической организации общественной жизни.
В то же время мы не можем не отметить ряд особенностей общественной жизни, которые обусловлены нашей Конституцией. Это касается
прежде всего политического участия граждан в государственной и общественной жизни, организации государственной власти и ее взаимодействия с федеральными органами, баланса ветвей власти, других проблем.
Мы знаем, что основной субъект политики - гражданин и человек -по результатам ряда социологических исследований, пока весьма слабо (только каждый десятый) идентифицирует реализацию своих социальных, национальных и политических интересов в рамках общественных объединений. Да и сама наша Конституция не отводит политическим партиям, многопартийности той роли, которую они должны играть и играют в развитых демократических государствах.
В частности, в нашем законодательстве не предусмотрены выборы по партийным спискам, нет официально оформленных партийных фракций в парламенте и местных представительных органах, что мешает ин-ституционализации социальной и политической базы действующих сегодня органов власти.
Ответственное место в системе государственной власти Конституция отводит Государственному Собранию, которое является двухпалатным, профессионально осуществляющим законотворческие и законодательные функции. Двухпалатные законодательные и представительные органы действуют также в ряде других субъектов Федерации. При этом наш республиканский парламент осуществляет законодательную, представительную, контрольную, учредительную и иные функции.
Важную роль в политической системе играет институт президентства и исполнительная власть. Будучи главой республики, ее высшим должностным лицом, Президент обладает широкими полномочиями. Исполнительная власть во главе с Президентом в Башкортостане, как и во многих других регионах нашей Федерации, является практически главным субъектом принятия важных политических решений.
Конституция позволяет Президенту не только обеспечить функционирование сильной и эффективной исполнительной власти (а это крайне важно в переходный период), но и добиться осуществления единства и согласования действий всех ветвей власти, что создает стабильность и эффективность политической системы и общественной жизни в целом.
Заложен в нашей Конституции и определенный дисбаланс между ветвями власти. Ряд исследователей прямо отмечают, что в государственной системе Республики Башкортостан в соответствии с ее Конституцией перевес полномочий у высшего представительного и законодательного органа может привести к нарушению принципа разделения властей, реальной советизации государственной жизни в республике.
Известно, что Конституция создала правовую основу для постепенного превращения Башкортостана в реальное самостоятельное государство. Она также предусматривает правовой инструмент обеспечения признания суверенитета республики в рамках Российской Федерации - подписание соответствующего Договора с федеральным центром и его реализация.
Однако в практической жизни существуют определенные разногласия между республиканской и федеральной властью по поводу понимания реального содержания государственной самостоятельности Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации, Это разногласие пока не преодолено.
Скорейшее снятие этого противоречия в духе положений Конституции республики и Договора от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» привело бы к более четкому закреплению статуса Республики Башкортостан как суверенного государства в составе Российской Федерации.
Таковы некоторые проблемы функционирования и развития политической системы, которые вытекают из нашего Основного Закона.
О СОЗИДАТЕЛЬНОМ ПОТЕНЦИАЛЕ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ И ЕГО ПРЕТВОРЕНИИ В ЖИЗНЬ
Ф.М. Сафин,
министр юстиции Республики Башкортостан
В декабре 1998 года Республика Башкортостан торжественно отметила знаменательное событие в истории республики - пятилетие со дня принятия Конституции Республики Башкортостан.
Эта Конституция, практически единогласно принятая депутатами Верховного Совета республики 24 декабря 1993 года, - не первая в истории Башкортостана, До нее действовала Конституция 1978 года, которая также имела своих предшественниц. Ныне действующая Конституция, в отличие от всех предыдущих, отличается в первую очередь тем, что в ней впервые в истории наш народ самостоятельно выразил свои чаяния и идеалы, заложил подлинно демократические принципы построения суверенного государства, основы его развития в составе великой России.
Конституция 1993 года впервые отдает приоритет правам и свободам человека, причем всем гражданам республики гарантируется равенство, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств. Права и свободы ограничиваются только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других граждан, защиты конституционного строя республики, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства.
Прошедшие пять лет наглядно показали огромный созидательный и демократический потенциал Основного Закона республики. За это время сформированы все основные институты государства, реально утверждается принцип разделения властей, последовательно создается собственная система законодательства, обеспечивающая правовое регулирование многих сторон жизни общества. В республике все больше обеспечивается политический и идеологический плюрализм, действует большое число партий и общественных объединений, что позволяет гражданам свободно выражать весь спектр своих мнений и интересов.
Еще в Декларации о правах и свободах человека и гражданина Республики Башкортостан, принятой 5 ноября 1993 года, высшей ценностью общества и государства объявлялось утверждение прав и свобод человека, его чести и достоинства. Именно права и свободы, -закрепленные в Конституции, определяют смысл, содержание и применение законов в дея-
тельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Опираясь в первую очередь на Конституцию, руководство Башкортостана нашло и реализовало вариант экономических преобразований, обеспечивающих права и интересы республики и ее граждан, дающий возможность государственного регулирования жизненно важных отраслей экономики, а также постепенной адаптации людей к рыночным отношениям.
В отличие от многих других регионов страны, у нас не было допущено обвальной и бездумной приватизации государственной собственности. Благодаря чему и в промышленности и в сельском хозяйстве удалось сохранить от разграбления мощный производственный потенциал. Благодаря этому мы имеем условия для защиты и обеспечения социальных прав граждан. Ежегодно увеличиваются расходы бюджета на финансирование социальной сферы, реализуются программы государственной поддержки населения, благоустройства городов и сел.
Сегодня нельзя сказать, что республика достигла или близка к тем светлым целям и идеалам, которые провозглашены в ее Конституции. Башкортостан живет не в замкнутом пространстве, он в качестве составляющей входит в единый политический и экономический организм Российской Федерации. Кризисные явления, происходящие в стране, так или иначе сказываются и на жизни нашей республики - от этого никуда не уйти.
В повседневной практике еще нередко встречаются проявления бюрократизма, ведомственного и чиновничьего произвола, ущемление экономических прав. Безопасности человека угрожают растущая криминали-зация общества, рост организованной преступности. Тяжелые времена переживают беженцы и переселенцы.
Списывать все эти недостатки только на трудности переходного периода, на то, что кто-то «в верхах» недосмотрел или недоработал, было бы неверно. Свою негативную роль играют и другие факторы: все еще бытует неуважение к правам и свободам человека, отсутствие неотвратимой ответственности за их нарушение, несовершенство законодательства, нечеткое соблюдение, а то и откровенное незнание действующих законов самими гражданами.
В преодолении этих недостатков определенную роль призвано сыграть Министерство юстиции Республики Башкортостан. Прежде всего перед ним стоит задача всемерно способствовать укреплению в республике законности, охраны прав и интересов граждан, совместно с другими государственными органами совершенствовать деятельность по борьбе с пре-
ступностью и устранению причин и условий, способствующих правонарушениям. Кроме того, министерство активно работает в области систематизации и совершенствования законодательства.
Одна из важных задач министерства - организация пропаганды правовых знаний среди населения и разъяснение действующего законодательства. Только тот человек, который владеет правовыми знаниями, может добросовестно выполнять свои обязанности перед обществом и государством, а также защищать и отстаивать свои права и интересы.
В республике многое сделано и делается, чтобы каждый гражданин по собственной воле и в соответствии со своими интересами получал образование и квалификацию, самостоятельно избирал сферу приложения своих сил, источники своего благосостояния, выполнял гражданский и общественный долг, самостоятельно решал собственные проблемы.
Не организовав высокоэффективное производство и включение его в рыночные отношения, не выплачивая долги и налоги, мы не можем обеспечить выполнение обязанностей государства перед его гражданами.
Башкортостан - один из самых стабильных регионов Российской Федерации, где люди заняты повседневными делами по переустройству и улучшению своей жизни- И Конституция - это твердая опора при движении вперед, на пути к осуществлению заложенных в ней целей и идеалов.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН
А.И.Шабрин,
Секретарь Совета безопасности Республики Башкортостан
Мы чествуем пятую годовщину исторического события в жизни республики - принятия первой Конституции суверенного Башкортостана, Пять лет нашей жизни по новой Конституции позволяют сделать убедительные выводы о ее соответствии всему новому, что появилось и появляется в нашей жизни, о заложенном в ней потенциале переустройства и реформирования Башкортостана.
Принятие новой Конституции явилось актом политической зрелости республики, показателем ее социально-политического обновления, актом реализации государственного суверенитета.
Новый Основной Закон Республики Башкортостан закрепил важнейшие политические преобразования в жизни республики, явился мощным стимулом дальнейшего демократического реформирования государственной власти, обеспечения дополнительных гарантий прав и свобод человека и гражданина, создания условий для развития цивилизованных рыночных отношений, конституционного обеспечения жизненно важных интересов всего многонационального народа Башкортостана.
Конституция основывается на таких важных социально-политических ценностях, как признание обшей судьбы многонационального народа и ответственность за Родину перед нынешним и будущими поколениями.
Это не скорректированная копия российской Конституции, а Основной Закон Башкортостана, отражающий специфические особенности, вобравший в себя мысли и чаяния большинства народа, в том числе и , принципы, нормы единства с Россией,
Конституция Башкортостана в совокупности с Конституцией Российской Федерации определили государственно-правовое положение республики - закрепили самостоятельность системы республиканского законодательства, обеспечивающего правовое регулирование всех общест-;
венных отношений, кроме тех, регулирование которых добровольно передано Российской Федерации. Республика, исходя из общепризнанных ме-
ждународных норм, сама определяет права и свободы граждан в качестве приоритетных, обеспечивает их защиту и охрану, несет ответственность
за состояние законности, правопорядка и общественной безопасности.
Под конституционными основами обеспечения безопасности в Республике Башкортостан мы понимаем совокупность декларируемых Конституцией принципов и норм, являющихся высшей юридической базой для дальнейшего развития законодательства, регулирующего общественные отношения в области обеспечения безопасности в Республике Башкортостан.
Политическое значение Конституции (в плане безопасности ) мы видим в том, что она сформулировала и установила обязательные для органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений единые начала для выработки государственной политики, законотворчества, деятельности и норм поведения в сфере безопасности личности, общества и государства.
Пятьдесят три статьи Конституции Республики Башкортостан прямо или косвенно посвящены вопросам безопасности. Их анализ дает основание сделать вывод, что основными объектами безопасности в Республике Башкортостан являются:
личность - ее права и свободы;
общество - его материальные и духовные ценности;
Республика Башкортостан - ее конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность, социально-политическая и экономическая стабильность.
При определении иерархии объектов безопасности, безусловно, решающее значение имеет декларированный Конституцией примат человека, обеспечение его прав и свобод.
Одним из важных принципов Конституции является всеобщность прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка и т.п.
Рассматривая личность в качестве объекта безопасности, Конституция в статьях второго раздела перечисляет охраняемые ею права и свободы человека и гражданина. Они классифицированы как: гражданские и политические, экономические, социальные и культурные. Причем приведенный перечень прав и свобод Конституция не считает исчерпывающим. Так , в статье 21 указано, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не отрицает и не умаляет других общепризнанных прав и свобод.
К ценностям общества как объекта безопасности Конституция относит семью (основополагающую ячейку общества), материнство, отцовство, детство, старость (статья 47), системы здравоохранения и охраны здоровья (статья 48), социального обеспечения (статья 50), образования (статья 52) и т.п.
К охраняемым ценностям государства Конституция относит политическую систему, системы органов государственной власти и судоустройства, защиту Отечества, государственной безопасности и т.п.
Основным субъектом обеспечения безопасности Конституция объявила Республику Башкортостан. Учитывая, что Президент Республики Башкортостан является главой Республики Башкортостан и ее высшим должностным лицом, он как бы олицетворяет в своем лице государство (статья 91). Именно поэтому Президент выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина, законности, общественной и государственной безопасности (статьи 91 и 95).
В качестве инструмента обеспечения реализации полномочий Президента в сфере безопасности Конституция предусмотрела создание государственного органа - Совета безопасности Республики Башкортостан, который формирует и возглавляет Президент.
Закрепляя основные принципы безопасности в Республике Башкортостан, Конституция оставляет без ответа ряд вопросов, осмысление которых имеет и теоретическое и практическое значение, Это не только статус Совета безопасности, но и определение понятий ряда элементов безопасности. Согласно Конституции эти вопросы регулируются законом (пункт 13 статьи 95).
В апреле 1994 года еще до принятия Закона по инициативе первого Президента республики создан Совет безопасности Республики Башкортостан, который бессменно по сей день возглавляет М.Г.Рахимов. Этот орган сформирован одним из первых в субъектах Российской Федерации.
В порядке реализации Конституции 13 октября 1994 года Верховным Советом Республики Башкортостан принят Закон Республики Башкортостан «О безопасности в Республике Башкортостан», который закрепил правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определил систему безопасности и ее функции в Республике Башкортостан, установил порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также надзора и контроля за законностью деятельности.
Развивая положения Конституции, Закон дал определение основ-, ных элементов обеспечения безопасности.
В частности, понятие «безопасность» определено как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства - Республики Башкортостан от внутренних и внешних угроз.
В качестве угроз безопасности Закон предполагает совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным ин терссам личности, общества и Республики Башкортостан.
Исходя из положений Конституции Закон конкретизировал принципы обеспечения безопасности: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с межрегиональными и международными системами безопасности.
Под законностью понимается неуклонное соблюдение законов в деятельности органов, образующих систему безопасности. К ним статья 8 Закона относит органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, принимающие участие в обеспечении безопасности,
В качестве баланса интересов личности, общества и государства Конституция и законодательство рассматривают их разумную соотносительность, недопустимость использования интересов одного объекта безопасности в ущерб интересам других. Так, статья 18 Конституции запрещает использование прав и свобод в ущерб интересам государства и общества и других лиц.
Под взаимной ответственностью личности, общества и государства по обеспечению безопасности понимается конституционная обязанность государства в лице Республики Башкортостан защищать права и свободы человека и гражданина и обязанности граждан, защищать общество и государство, соблюдать Конституцию и законы Республики Башкортостан.
Интеграция с межрегиональными и международными системами безопасности предполагает взаимодействие Республики Башкортостан в вопросах обеспечения безопасности с федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, другими государствами на основании Конституции Республики Башкортостан, федеральных законов Российской Федерации, межрегиональных и международных соглашений, признанных Республикой Башкортостан.
Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.
Таковы основные конституционные принципы и нормы обеспечения безопасности в Республике Башкортостан.
Пять лет - небольшой промежуток времени со дня принятия Конституции убедил нас в том, что реализация конституционных норм, особенно в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, потребует серьезной многоплановой и длительной работы. Ясно и то, что претворение ее положений в жизнь, является первоочередной задачей всех политических институтов, государственных и общественных структур, органов самоуправления, каждого гражданина республики. Сегодня смело можно утверждать, что абсолютное большинство наших граждан понимает, что от решения этих задач будет зависеть будущее республики, ее политическое, социально-экономическое и духовное развитие в ближайшие годы, и поддерживает политический и экономический курс руководства Республики Башкортостан.
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА РЕСПУБЛИК
Ш.Ш.Ягудин,
начальник Правового управления Государственного Совета Республики Татарстан
Среди регионов Российской Федерации свое место занимают республики с их особым политико-правовым статусом, самобытностью, этнокультурными, языковыми, иными особенностями и традициями.
Статус республики как государства, некоторые иные аспекты ее государственности определяются в главе первой Конституции Российской Федерации. Положения этой главы, как известно, составляют основы конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом, государственный статус республики - величина стабильная. Задача состоит в том, чтобы развивать этот статус, наполнять его реальным содержанием. Это и понятно, ведь большинство республик еще в начале 90-х годов сбросили свой автономный статус, а некоторые республики только что возникли и не имеют наработанных атрибутов государства. Да и природа республики как государства в государстве до сих пор основательно не исследована. Перечисленное - лишь часть того огромного объема работы, которую предстоит проделать государственным органам, представителям юридической науки и прежде всего конституционалистам в связи с реализацией конституционного статуса республики как государства.
К сожалению, практика федерального центра в этом вопросе довольно противоречива и неустойчива: у республик в последние годы ликвидируются остатки автономной государственности, уничтожаются их гарантии. Парадоксально, но факт, что республика сегодня по ряду позиций имеет меньше прав, чем автономная республика дореформенной России.
Вместе с тем, как только предпринимаются хотя бы минимальные шаги по укреплению, развитию государственного статуса республики, наполнению этого статуса реальным содержанием, укреплению его гарантиями, из федерального центра раздаются возгласы: «Сепаратизм! Распад и дезинтеграция России, угроза ее суверенитету и целостности!». Конечно, такой подход не способствует поступательному развитию республик и укреплению российского федерализма.
В Конституции России много недостатков, противоречий и иных юридических погрешностей. Этот факт уже никто не отрицает. Есть и достоинства, главное из которых - действующая Конституция, с немалым и невыработанным пока творческим политико-правовым потенциалом, который надо реализовывать.
Что я имею в виду, говоря о реализации творческого потенциала Конституции Российской Федерации? Речь идет прежде всего об умении непредвзято, творчески прочитывать и реализовывать конституционные нормы, касающихся республик, в комплексе с другими конституционными и иными законодательными положениями, с учетом оправдавшей себя практикой федеративного строительства.
При этом важно иметь в виду, насколько юридическая Конституция адекватно отражает реальную действительность, потребность поступательного развития общества, - другими словами, насколько совпадают юридическая и фактическая Конституции России. Таким образом, речь идет о развитии Конституции Российской Федерации через научное и официальное толкование отдельных ее положений, как это имеет место в ряде зарубежных стран.
Прокомментирую это на одном из примеров, который, на мой взгляд, является одним из камней преткновения развития федерализма в России- Это - вопрос о равноправии субъектов Российской Федерации.
Обсуждая этот вопрос на научно-практической конференции 11 декабря 1998 года в Москве, ректор Московской государственной юридической академии, профессор О.Е.Кутафин недоумевал (я цитирую): «Честно говоря, объяснить, что имеется в виду, довольно трудно. Если речь идет о взаимоотношениях с Центром, здесь понятно, да, субъекты равноправны. Если речь идет о чем-то другом, то я не могу понять и никогда не соглашусь, что республика в составе Российской Федерации, и, скажем, автономный округ, который я очень уважаю, могут иметь равные права. Это, по-моему неестественно».
С мнением профессора О.Е.Кутафина нельзя не согласиться. Конституционное положение о равноправии субъектов Российской Федерации следует понимать как равные права субъектов по отношению к федеральному центру. Иное прочтение данной конституционной нормы абсолютно не согласуется и расходится с действительностью. У республики есть права, которых нет у других субъектов Федерации. Рассматриваемое понимание конституционного положения о равноправии субъектов снимает много препятствий на пути развития российского федерализма, в том числе положительно решает проблему его асимметрии.
Принципиально важной для развития федерализма является проблема уровней конституционно-правового регулирования статуса республик. Если в Конституции Российской Федерации регламентируются лишь основы статуса республик, то более детальная проработка этого статуса осуществляется в конституциях республик. Это вытекает из статьи 66 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется фундаментальное положение о том, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики.
Из этой конституционной формулы следует ряд не менее фундаментальных выводов:
' 1. В Конституции Российской Федерации закрепляются лишь основы статуса республик, в частности ее политико-правовая природа как государства, Отсутствие указания в Конституции Российской Федерации на некоторые аспекты статуса республики, например, государственный суверенитет, вовсе не означает отрицание этого качества у республики в принципе, а их наличие у республики - как противоречие иди несоответствие Конституции Российской Федерации.
2. Статус республики детализируется, развивается в Конституциях самих республик. В частности в той или иной степени конституционно-правовую проработку идей суверенитета мы найдем в конституциях самих республик, иных ее правовых актах, причем в каждой республике в разных объемах: от нуля в Конституции Марий Эл (ни слова о суверенитете) и до максимальной величины в Конституциях Башкортостана, Татарстана, Чеченской Республики. Очевидно также, что в вопросе о суверенитете государства в государстве имеются свои конституционные регуляторы.
Таким образом, статус республики определяется в Конституции каждой из них индивидуально. Такая практика реализации права на своеобразие и самобытность соответствует и непосредственно вытекает из Конституции Российской Федерации. Другое дело - пределы такой самостоятельности. И эта практика требует самого внимательного подхода к статусу каждой республики.
Глубоко ошибочны и неконституционны ставшие довольно распространенными утверждения о том, что если какие-то аспекты государственности республик в Конституции Российской Федерации не предусмотрены, то они неконституционны. Например в сборнике «Конституции республик в составе Российской Федерации» (Выпуск 1. Издание Государственной Думы. Москва. Известия. 1995. С.З) утверждается: «Положение о суверенитете республик, как известно, не соответствует статье 5 Конституции Российской Федерации». Как мы убедились, это не так.
Более того, концепция суверенитета государства в составе другого государства хоть и медленно, но пробивает себе дорогу и находит признание. Причем в региональной и зарубежной практике дело продвигается быстрее, чем в теории и федеральном законодательстве России. Так, в Конституции унитарного Узбекистана в отдельной главе четко и ясно закрепляется суверенитет Республики Каракалпакстан. Более того, з статье 70 Конституции записано, что суверенитет Каракалпак стана охраняется Республикой Узбекистан. В статье 74 закреплена такая гарантия; «Республика Каракалпакстан обладает правом выхода из состава Республики Узбекистан на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана». Взаимоотношения республик в рамках Конституции Узбекистана регулируются соответствующими договорами и соглашениями.
В настоящее время невозможно отмахнуться от концепции суверенитета государства в составе другого государства. Нельзя не признать и того очевидного факта, что в этой концепции нет ничего разрушительного и неконструктивного. Наоборот, ее последовательная реализация, и, прежде всего, ее закрепление в Конституции Российской Федерации дали бы возможность раскрыть свой потенциал, внутренние резервы и возможности, укрепляя вместе с тем и федерацию, осуществляющую делегированные ей республиками полномочий в сфере обороны, безопасности, денежного обращения и т.д-
Последний пример из международной практики, Даже автономному Косово предлагаегся иметь собственные парламент, правительство, судебную систему, оставив за Сербией лишь три блока полномочий: оборону, финансовую систему и внешнеполитические дела.
Вместе с тем нельзя не отметить, что отдельные важнейшие аспекты федеративных общественных отношений в России, как, например, государственный суверенитет республик, договорный характер обновляющейся федерации, так и остались за пределами федерального конституционного регулирования, хотя и были зафиксированы в Конституциях республик задолго до декабря 1993 года-
Эти моменты волей истории остались за бортом федеральной Конституции и не следует отрицать саму возможность их правовой регламентации со стороны республик или иным путем, например, в Федеративном договоре или двусторонних договорах республик с Российской Федерацией. Именно по этому пути и пошла практика федеративного строительства.
В соответствии с изложенным можно сформулировать следующие основные выводы.
1. Статус республики как государства определяется не только федеральной Конституцией, но и Федеративным договором, а более детально,

стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>