<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

От того, какой субъект, обладающий правом инициировать референдум, проявляет такую инициативу, зависит вид будущего референдума (обязательный или консультативный, конституционный или законодательный). В Венгрии, например, обязательный референдум должен быть проведен по волеизъявлению не менее 200 тысяч обладающих избирательным правом граждан. Если такая инициатива имела место, вынесенное на основании референдума решение обязательно для Государственного собрания (§ 28). В то же время по инициативе Президента, Правительства, одной трети депутатов либо 100 тысяч граждан может быть назначен рекомендательный референдум. В Италии по требованию 500 тысяч избирателей или пяти областных советов проводится законодательный референдум для полной или частичной отмены закона.
В отдельных странах с предложением о назначении референдума могут выступить собственно парламент как представительный орган, его палаты путем совместного либо раздельного решения каждой из них, принятого по определенной процедуре, группа депутатов в определенном конституцией количестве.
В некоторых конституционных моделях субъектом инициативы является Президент, который вправе вносить предложение о назначении референдума по собственному почину или по предложению других органов. Например, Президент Венгрии может выступить с инициативой проведения всенародного голосования (§ 30 А), Президент Франции - с инициативой внесения изменений в Конституцию, если имеется предложение Премьер-министра (ст. 79).
Инициатива проведения референдума может исходить и от высшего исполнительного органа. Так, в Португалии Правительство правомочно предложить проведение референдума по вопросам, относящимся к его компетенции (ст. 115). Во Франции Правительство вправе обратиться к Президенту с предложением о референдуме по наиболее важным законопроектам об организации государственной власти, экономических и социальных реформах, публичных службах (ст. 11).
Нередко правом инициировать процедуру референдума наделяется несколько органов, которые реализуют это право при наличии определенных условий. Так, во Франции помимо Правительства предложение о референдуме могут внести совместно обе палаты Парламента (ст. 11).
Важным субъектом инициативы проведения референдума является группа граждан, обладающих избирательным правом, в определенном конституцией количестве. Народная инициатива в отношении референдума предусмотрена конституциями Беларуси, Албании, Венгрии, Грузии, Литвы, Македонии, Словакии, Хорватии, Италии, Португалии, Швейцарии. Наиболее широко институт народной инициативы проведения референдума представлен в Швейцарии. Сто тысяч швейцарских избирателей имеют право предложить референдум по полному пересмотру Конституции (ст. 138), а также по ее частичному пересмотру (ст. 139). По требованию 50 тысяч избирателей или восьми кантонов могут быть вынесены на референдум союзные законы, в том числе срочные, федеральные решения, международно-правовые договоры.
Широкий круг субъектов инициативы проведения референдума не случаен. Он позволяет обеспечить гибкость в использовании этого института. Так, право инициативы группы депутатов парламента создает возможность для оппозиции поставить какой-либо серьезный вопрос. Право инициативы президента или правительства позволяет в случае назначения референдума получить подтверждение поддержки народом определенной проводимой ими политики. Группа избирателей, имеющая право выдвинуть соответствующую инициативу, приобретает шанс выразить интересы определенной части общества, которые не могут быть реализованы в рамках действующих государственных институтов. Именно поэтому данный вид инициативы представляется наиболее демократичным и соответствующим целям и задачам референдума как способа выявления воли большинства. Закрепление этого вида инициативы конституциями европейских государств создает важнейший дополнительный или альтернативный механизм выражения общественных интересов, которые государство не может проигнорировать.

9. Принятие решения о проведении референдума

Каким бы путем ни был инициирован референдум, главным остается вопрос о том, какому органу предоставлено право принятия решения о его проведении. В различных конституционных моделях это парламент, глава государства, парламент и глава государства.
Парламент выступает как единственный орган, обладающий соответствующей компетенцией, в Венгрии, Греции, Македонии, Эстонии, Литве, Болгарии. При этом назначает референдум глава государства.
В Греции, например, Президент Республики объявляет декретом проведение референдума по важным национальным вопросам в соответствии с решением абсолютного большинства от общего числа депутатов Парламента, принимаемым по предложению Совета министров. Референдум по важному законопроекту может быть объявлен в соответствии с решением трех пятых от общего числа депутатов Парламента, принимаемым по предложению двух пятых от их общего числа (ст. 44).
В Албании Парламент по предложению не менее одной пятой депутатов или Совета министров может решить, что вопрос или законопроект особой важности необходимо представить на референдум, дата которого определяется Президентом (ст. 150, 152).
Согласно ст. 92 испанской Конституции консультативный референдум назначается Королем по предложению Председателя Правительства, одобренному Конгрессом депутатов. Условие одобрения Парламентом является обязательным, без чего назначение референдума невозможно.
В некоторых государствах, где решение вопроса о назначении референдума отнесено к компетенции Президента (Португалия, Ирландия), он является единственным субъектом этого права. Так, согласно португальской Конституции, Президент принимает решение о проведении референдума по предложению Ассамблеи Республики (в этом случае инициатива его проведения должна исходить от депутатов и парламентских групп) или Правительства. Он может отвергнуть такое предложение (ст. 115). В Ирландии Президент, получив совместную петицию обеих палат Парламента с требованием о проведении референдума, объявляет свое решение после консультации с Государственным Советом (ст. 27).
Представляется, что в случаях, когда решение о проведении референдума отнесено к компетенции Президента, возможно использование референдума как инструмента для противопоставления парламенту, что вряд ли можно считать позитивным фактором.
Нередко решение о назначении референдума управомочены принимать оба органа: парламент и глава государства. Так, например, общепольский референдум вправе назначить Сейм абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины депутатов по собственной инициативе, по предложению Сената, Совета министров либо группы граждан численностью не менее 500 тысяч человек. Правом назначения референдума обладает также Президент. Для реализации этого права, однако, требуется согласие Сената (ст. 125).
Важно, что назначение референдума может быть осуществлено по собственной инициативе Сейма и не требует согласия какого-либо органа. В то же время Президент не может реализовать аналогичное право без согласия Сената, выраженного абсолютным большинством голосов.
В Хорватии Палата представителей (нижняя палата Парламента) имеет право назначить референдум по проекту изменения Конституции, законопроекту или иному вопросу, относящемуся к ее компетенции (ст. 80, 81, 87). Президент в свою очередь также вправе назначить референдум по проекту изменения Конституции или по вопросу, касающемуся независимости, единства и существования Республики, но только по предложению Правительства и при наличии контрасигнатуры его Председателя (ст. 87).
В данной модели полномочия парламента имеют гораздо более широкий характер, чем полномочия президента, ограниченные установленным в конституции перечнем предметов. Кроме того, эти полномочия могут быть им реализованы только при наличии установленных конституцией условий.
Таким образом, можно констатировать, что, по общему правилу и согласно большей части европейских конституций, парламенту принадлежит ключевая роль в принятии решения о проведении референдума.

10. Конституционная регламентация сроков проведения референдума

Институт референдума конституционно ограничен по ряду оснований. Выше говорилось об ограничениях, касающихся предмета референдума. Имеются также ограничения, установленные относительно времени его проведения. Они могут быть связаны с регулированием сроков назначения референдума, а также с установлением запрета на проведение референдума в определенные периоды времени. Следует констатировать, что указанные ограничения характерны лишь для некоторых европейских государств.
Ограничения по срокам проведения устанавливаются прежде всего в отношении конституционного референдума. Такой референдум, как правило, назначается и проводится в конституционно установленные сроки. Цель подобной регламентации заключается в том, чтобы назначение референдума не было необоснованно затянуто, а также в том, чтобы обеспечить необходимое время для его подготовки. Так, в Дании законопроект, содержащий конституционные поправки, после соответствующей конституционной процедуры должен быть передан на референдум в течение шести месяцев после его принятия (разд. 88).
В Албании конституционный референдум проводится не позднее 60 дней после одобрения Парламентом законопроекта о пересмотре Конституции (ст. 177). В Италии такой референдум должен состояться, если в течение трех месяцев после опубликования одобренных Парламентом законов по изменению Конституции этого потребует одна пятая часть членов одной из палат, 500 тысяч избирателей или пять областных советов. В Польше закон об изменении важнейших положений Конституции, закрепленных разделами I, II или XII, должен быть вынесен на референдум в течение 60 дней со дня подачи предложения о пересмотре (ст. 235). В Словакии конституционный референдум назначается в срок до 30 дней с момента получения петиции граждан или принятия постановления о референдуме Национальным Советом (ст. 95) и проводится в срок до 90 дней с момента назначения Президентом (ст. 96). В Эстонии этот вид референдума должен иметь место не ранее трех месяцев со дня принятия соответствующего решения Государственным Собранием (ст. 164).
Аналогичным образом устанавливаются сроки проведения законодательного и других видов референдума. В Албании дата референдума определяется Президентом в течение 45 дней после объявления положительного решения Конституционного Суда о соответствии Конституции вопросов, выносимых на референдум, или после окончания срока, в течение которого он должен объявить свое решение (ст. 152). В Дании референдум проводится не ранее чем через 12 и не позднее чем через 18 недель после опубликования выносимого на голосование законопроекта. В Ирландии референдум по законопроекту должен состояться в течение 18 месяцев со дня президентского решения о необходимости референдума, а в Хорватии в течение 30 дней с даты принятия соответствующего постановления нижней палатой Парламента (ст. 135).
Рассмотренные положения, устанавливающие временные рамки подготовки и проведения референдума, служат целям своевременного и эффективного применения конституционных норм о референдуме.
Конституции отдельных государств устанавливают запрет на проведение референдума в определенные периоды времени, связанные с введением особого правового режима, в частности, в период действия военного, осадного или чрезвычайного положения.
Так, албанская Конституция запрещает организацию референдума в течение периода осуществления чрезвычайных мер (ст. 170). В Испании конституционная реформа, а следовательно, и конституционный референдум, не могут осуществляться в военное время или во время состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения, а также в течение 90 дней после их отмены (ст. 169, 116).
Подобные запреты связаны с объективной необходимостью временного ограничения прав граждан в условиях действия различных видов чрезвычайного режима. Иначе было бы затруднено выполнение органами исполнительной власти специальных задач, требующих оперативной реакции и быстрого принятия решений в ситуациях, которые могут угрожать нормальной деятельности государственных институтов.
В некоторых странах Основными законами введены ограничения на проведение референдумов, связанные с проведением избирательной кампании. Согласно ст. 115 Конституции Португалии, не назначаются и не проводятся референдумы в период между датой назначения и датой проведения общих выборов в органы государственной власти, органы власти автономных областей и местные органы, а также в Европейский парламент. В Словакии референдум не может проводиться в течение 90 дней, предшествующих выборам в Национальный Совет, а также в день выборов в этот орган (ст. 97).
В Испании референдум не должен иметь место в течение 90 дней до и 90 дней после проведения выборов или другого референдума. В Италии не допускается народная инициатива по отмене законов в год, предшествующий окончанию срока полномочий одной из палат Парламента, а также в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов палат.
Такие ограничения представляются обоснованными как минимум по двум причинам. Во-первых, подготовка к выборам, связанная с решением множества организационно-правовых вопросов, требует от избирательных органов всех уровней значительных усилий и времени. Во-вторых, выдвижение кандидатами и партиями своих программ, обсуждение их в СМИ предполагает вовлечение в этот процесс основной массы избирателей, которые должны проанализировать большой объем информации, чтобы быть готовыми сделать осознанный выбор. В это время возможны различные политические спекуляции, когда кандидаты в предвыборной гонке могут недобросовестно использовать предмет референдума в своих эгоистических целях.
Поэтому проведение референдума по важному государственному вопросу в такой период может негативно отразиться на объективности его результатов, дестабилизировать политическую обстановку и привести в конечном счете к снижению эффективности деятельности государственного механизма.
Вместе с тем нельзя исключить вероятность использования ограничений в отношении сроков проведения референдума в политических целях в случаях, когда ожидаемое и известное мнение общества не совпадает с позицией или политикой действующего правительства. И здесь необходима особенно тщательная и взвешенная регламентация соответствующих ограничений, с тем чтобы не допустить ситуации, когда под видом обеспечения стабильности государственного механизма вводятся запреты назначения референдума именно в те периоды, когда назрела общественная потребность в их проведении.

11. Некоторые выводы

Подводя итоги, следует отметить, что в целом к оценке института референдума в государствах Европы сложно подойти однозначно.
С одной стороны, только референдум дает возможность всем гражданам высказать свое мнение в отношении определенных вопросов, создает условия для принятия государственного решения с учетом позиции не отдельных групп, а общества в целом; позволяет в определенной мере согласовать интересы народа и правительства.
С другой стороны, эффективность референдума в значительной степени зависит от многих объективных и субъективных факторов. В частности, сложные вопросы, требующие специальной подготовки для своего решения, не могут ставиться на референдум. Процесс адаптации таких вопросов в целях их приведения к форме, ясной и доступной для понимания и предполагающей однозначный ответ, сложен и зависит от воли тех, кто их формулирует. Нечаянная или умышленная неточность формулировки создает возможность ответов, искажающих действительную волю избирателей. Согласие населения в ряде случаев носит, как, например, при утверждении конституции, в большей степени церемониальный, нежели реальный характер. Часто результаты референдума в значительной мере зависят от позиции СМИ, которые имеют реальную возможность повлиять на мнение своей аудитории.
Демократический по своему происхождению и форме, референдум может быть использован теми или иными политическими силами для достижения не самых демократических целей. Поэтому при анализе правового регулирования референдума в Европе или отдельных европейских государствах необходимо исследовать не только его формально-юридические аспекты, но и особенности практики применения в конкретных исторических и политических условиях.

§ 9. Общие черты и тенденции развития европейских федераций

1. Предварительные замечания

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничении предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес. К числу федеративных государств, расположенных на европейском континенте, относятся такие мощные в политическом и экономическом отношении страны, как ФРГ и Австрия, Швейцария и Бельгия.
Прежде чем перейти к анализу черт и особенностей европейской модели федерализма, рассмотрим вопрос о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства.
Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко встречалась в европейской истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г.
Как свидетельствует опыт существования европейских конфедераций, эта форма является переходной и приводит в конечном итоге либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она под воздействием тех или иных причин зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия) распались. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретали экономические факторы. Фактически только они могли сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое.
Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты:
1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров, для ратификации которых требуется согласие всех его участников.
2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода из нее. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.
3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку они лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.
4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.
5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов; ограничен круг органов исполнительной власти.
6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.
7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия - они адресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.
10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.
12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.
13. В конфедерациях нет союзного гражданства.
Федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.
В состав современных европейских федераций входит различное число субъектов: в Бельгии - 3, в Австрии - 9, ФРГ - 16, Швейцарии - 26. В двух из них - Бельгии и Швейцарии - федеративная форма государственного устройства в определенной мере отражает многонациональный состав населения.
Субъекты федераций имеют собственные территории, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.
Федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это, в основном, вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.
Конституции по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил, определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов - как правило, путем четко сформулированного перечня. Иным образом этот вопрос решен в Конституции Бельгии. Она передает его на усмотрение законодателя (ст. 35, 39).
Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопросов охраны окружающей среды, ставших в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федераций и их субъектов.
В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики и права.

2. Экономическая интеграция

Экономико-правовые отношения, характерные для федеративных государств, нагляднее всего рассмотреть на примере функционирования единого внутреннего рынка. Именно он отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Единый экономический рынок сложился в европейских федеративных государствах к концу XIX - началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между ее субъектами.
Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. Так, согласно Основному Закону ФРГ, к исключительному ведению Федерации было отнесено "таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарооборота, товарооборот и расчеты с заграницей" (п. 5 ст. 73).
Аналогичные формулы содержатся в конституциях и других федеративных государств Европы. При этом они нередко дополняются нормами, которые закрепляют принцип экономической свободы. Так, в Конституции Швейцарии установлены следующие положения:
"1. Союз и кантоны придерживаются принципа экономической свободы.
2. Они соблюдают интересы швейцарского народного хозяйства и содействуют частному хозяйству в интересах благосостояния и экономической безопасности населения.
3. В рамках своей компетенции они заботятся о благоприятных общих условиях для частного хозяйства.
4. Отклонения от принципа экономической свободы, в особенности мероприятия, направленные против конкуренции, допустимы только в случаях, когда они предусмотрены в Союзной конституции или обосновываются историческими прерогативами кантонов" (ст. 94).
В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансовой власти. Подтверждением этому служат следующие положения Конституции Швейцарской Конфедерации: "Денежное и валютное дело находится в ведении Союза; ему одному принадлежит право выпуска монет и банкнот. Швейцарский национальный банк как независимый центральный банк проводит денежную и валютную политику, которая служит общему интересу страны; он управляется при участии и под надзором Союза" (ст. 99).
Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории Федерации. Например, ст. 10 (п. 4) Конституции Австрии устанавливает, что к ведению Федерации относится законодательство и исполнительная деятельность по таким вопросам, как "федеральные финансы, в частности, государственные налоги, исключительно или частично взимаемые в пользу Федерации; монополии".
Единый экономический рынок характеризуется следующими тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг, эффективность - соответствием форм управления экономическим требованиям, гармония - обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.
В современных европейских федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Наиболее последовательна в этом вопросе Конституция Австрийской Республики: "Территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (ст. 4).
Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п.).
Механизмы регулирования экономики в европейских федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п.Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны.
В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая при необходимости и средствами директивного руководства, такими как регулирование цен, введение запретов и т.п.
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью корректировки ее развития во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" или "бедным" провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном Законе ФРГ. В п. 4 ст. 104а отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории Федерации..."
Статья 107-1 устанавливает требование о выравнивании финансовых потенциалов земель, а ст. 109 подчеркивает, что "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (п. 2).
Аналогичные нормы содержатся в Конституции Швейцарии: "Союз может оказывать поддержку тем местностям страны, экономика которых находится под угрозой, а также поощрять отрасли экономики и профессии, если мер самопомощи, требуемых для обеспечения их существования, оказывается недостаточно. Он может в необходимых случаях отклоняться от принципа экономической свободы" (ст. 103); "1. Союз поощряет финансовое выравнивание между кантонами. 2. При предоставлении союзных субсидий он учитывает финансовые возможности кантонов и горных областей" (ст. 135).

3. Политическая интеграция

Входящие в состав федераций земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), верховенства на своей территории, независимости в международных отношениях.
Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из европейских конституций, а попытки сецессии в свое время подавлялись силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии.
Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению.
Так, ст. 31 Основного Закона ФРГ прямо указывает, что "федеральное право имеет преимущество перед правом земель". При этом она устанавливает ряд дополнительных гарантий; ст. 83 требует, чтобы "земли исполняли федеральные законы как свои собственные".
Конституция Швейцарии предписывает следующие положения: кантоны в соответствии с Союзной конституцией и законом проводят в жизнь союзное право; Союз оставляет кантонам возможно большую свободу организации и учитывает кантональные особенности; Союз учитывает связанное с проведением в жизнь союзного права финансовое обременение, оставляя кантонам достаточные источники финансирования, и заботится о соразмерной финансовой компенсации (ст. 46); союзное право имеет приоритет перед противостоящим ему кантональным правом; Союз следит за соблюдением кантонами союзного права (ст. 49).
Как правило, конституции жестко ограничивают право субъектов федерации выступать в международном общении. Этот вопрос в Конституции Швейцарии решен следующим образом:
"1. Кантоны в сфере своей компетенции могут заключать с заграницей договоры.
2. Эти договоры не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. Кантоны должны информировать Союз до заключения договоров.
3. С нижестоящими иностранными властями кантоны могут вести отношения непосредственно, в прочих случаях отношения кантонов с заграницей ведутся через посредство Союза" (ст. 56).
Аналогичным образом решается он и в ст. 16 Конституции Австрии:
"1. В вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями.
2. Губернатор земли обязан информировать Федеральное правительство перед началом переговоров о таком государственном договоре. До заключения договора губернатор земли должен получить согласие Федерального правительства. Согласие считается данным, если Федеральное правительство в течение восьми недель со дня направления просьбы о согласии в ведомство Федерального канцлера не сообщило губернатору о том, что в согласии отказано. Полномочие к ведению переговоров и заключению государственного договора принадлежит Федеральному президенту по предложению правительства земли и при подписании его губернатором земли.
3. По требованию Федерального правительства государственные договоры согласно абзацу 1 расторгаются землей. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность, то полномочие по этому вопросу переходит Федерации...".
Субъекты федераций не суверенны. Этот факт подтвержден, как правило, решениями федеральных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И только Конституция Швейцарии, отдавая дань традиции, признает за субъектами федераций суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен Федеральной конституцией: "Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу" (ст. 3).
В этом отношении более типичны положения Конституции Бельгии, которая устанавливает следующую норму: "При осуществлении своих полномочий федеральное государство, сообщества, регионы и Совместная комиссия сообществ действуют, соблюдая верность Федерации, во избежание конфликта интересов" (ст. 143).
В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям. Впрочем, в отдельных конституциях (Австрия, Бельгия) дается достаточно подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций.
Своеобразной гарантией в этих вопросах служит право федеральной власти утверждать, как в Швейцарии, конституции субъектов федерации.
В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в ФРГ бюджетные источники были централизованы в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности провинций, земель и кантонов.
Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (например, в Швейцарии).
В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. По распоряжению федеральных властей на территории субъектов федерации могут вводиться войска для защиты их от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов от самих субъектов федерации. Так, по Конституции Швейцарии: Союз защищает конституционный строй кантонов; он вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься (ст. 52). В случае введения чрезвычайного положения полномочия кантональных властей приостанавливаются. Столь же всеобъемлющие положения содержатся в Основном Законе ФРГ.
Усилению роли федерации способствует то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан; это обеспечивает ей более широкую социальную базу.
Политическая интеграция развивается не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль играют процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико, поскольку они действуют под жестким контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права.

4. Интеграция права

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.
Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. Оно происходит посредством не только конституционных поправок, но и конституционного толкования. В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.
Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.
Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. Так, в ФРГ они разрабатываются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.
Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только интересы сообщества в целом, но и требования отдельных его сегментов, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя тем самым стабильности государственной власти в целом.

§ 10. Представительство субъектов федерации в парламентах
федеративных государств Европы

1. Предварительные замечания

Вопрос о целесообразности существования двухпалатной структуры парламента вызывает острые дискуссии среди ученых, юристов, политиков на протяжении нескольких веков. Так, в 1815 г. английский философ и юрист Иеремия Бентам в своем произведении "Тактика законодательных собраний" выделял существенные недостатки и преимущества парламента, состоящего из двух палат.
Однако если в XIX веке существование двухпалатного парламента обосновывалось необходимостью ограничения власти аристократии, представленной в одной из палат, то в ХХ веке такая необходимость отпала и вопрос о целесообразности двухпалатного парламента приобрел иное содержание. В настоящее время многие ученые считают, что вторая палата имеет право на существование лишь в федеративных государствах, поскольку она представляет интересы субъектов федерации. Что же касается унитарных государств, то здесь существование двухпалатной структуры парламента не обусловлено какими-либо существенными причинами. Весьма убедительно это аргументировал видный идеолог лейборизма С. Криппс: "Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом - в этом случае она не должна иметь место в подлинно демократическом парламенте"*(80).
Все федеративные государства Европы имеют двухпалатную структуру парламента. История установления в том или ином федеративном государстве порядка формирования палаты парламента, состоящей из представителей субъектов федерации, различна. Данный процесс был обусловлен целым рядом предпосылок: переход от одной формы государственного устройства к другой, решение национального вопроса, парламентский опыт и т.д.
Порядок формирования Совета кантонов Швейцарии являлся одним из элементов завершения процесса федерализации государства, он был закреплен в Конституции 1874 г.; новая Конституция 1999 г. не изменила его. В 1920 г. в Австрии с принятием Федерального конституционного закона был установлен порядок формирования Федерального Совета Австрии, который с тех пор не изменялся. При установлении порядка формирования Бундесрата в Основном Законе ФРГ 1949 г. нашли отражение отдельные черты буржуазно-демократической Конституции Германской империи 1850 г. и Конституции 1919 г. Установленный в 1949 г. порядок не изменился. Таким образом, можно констатировать, что эти государства смогли найти оптимальный, проверенный временем подход к формированию палаты, состоящей из представителей субъектов федерации.
Что касается Бельгии, России, Боснии и Герцеговины, то говорить о практической эффективности выбранных этими государствами подходов преждевременно. Порядок формирования Сената Бельгии был установлен в 1994 г. В нем нашли отражение конституционные реформы 1970, 1980, 1988 и 1993 гг., направленные на решение межнациональных проблем и ознаменовавшиеся переходом от унитарного государственного устройства к федеративному. Решение национальных проблем явилось основной задачей Конституции Боснии и Герцеговины 1995 г., данную цель преследует и установленный в ней порядок формирования Палаты народов Боснии и Герцеговины. Последним по времени порядок формирования палаты парламента, состоящей из представителей субъектов федерации, установлен в Российской Федерации. Он был введен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

2. Порядок формирования верхних палат

Порядок формирования высшего представительного органа федеративного государства представляет собой очень важный элемент государственно-политического механизма. От него в определенной степени зависят значимость высшего представительного органа в государстве, его авторитет в обществе и способность нормально функционировать в системе органов власти.
Как уже отмечалось, высшие представительные органы всех европейских федераций состоят из двух палат. Члены нижних палат (Национального Совета Швейцарии, Бундестага ФРГ, Национального Совета Австрии, Палаты Представителей Бельгии, Государственной Думы Российской Федерации) являются представителями всего народа федерации, а не только тех избирателей, которые за них проголосовали. Об этом прямо говорится в ст. 38 Основного Закона ФРГ: "Они (депутаты Бундестага ФРГ. - С.К.) - являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести". Что касается верхних палат высших представительных органов федераций Европы, то они предоставляют субъектам федерации возможность принять участие в осуществлении федеральной законодательной власти, однако выступают лишь представителями того субъекта федерации, от которого были избраны или назначены. Закрепление в конституции страны подобных статусов (статус представителя народа федерации и статус представителя населения субъекта федерации) во многом обусловливает порядок формирования каждой из палат высшего представительного органа Федерации.
Исключением является высший представительный орган Боснии и Герцеговины - Парламентская ассамблея. Обе палаты Парламентской ассамблеи в процессе своего формирования и деятельности обязаны соблюдать интересы субъектов Боснии и Герцеговины.
Формирование верхних палат высших представительных органов федеративных государств представляет собой сложный процесс. В каждом федеративном государстве Европы был избран свой подход к порядку формирования верхних палат. Так, члены Совета кантонов Швейцарии избираются непосредственно населением соответствующего кантона, члены Бундесрата ФРГ назначаются и отзываются правительствами земель, члены Федерального Совета Австрии и депутаты Палаты народов Боснии и Герцеговины избираются законодательными органами субъектов федерации, при формировании Сената Бельгии используется смешанная система, так как часть его членов избирается, а часть - назначается. В Российской Федерации также используется смешанный порядок формирования Совета Федерации.
Рассмотрим процесс формирования верхних палат в каждой европейской федерации подробнее.
Союзная Конституция Швейцарии посвящает лишь одну статью (ст. 150) вопросам состава и выборов Совета кантонов. Согласно п. 1 ст. 150, "Совет кантонов состоит из 46 депутатов кантонов". Двадцать кантонов избирают по два депутата, а кантоны Обвальден, Нидвальден, Базель-город, Базель-сельский, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцелль-Иннерроден избирают каждый одного депутата (п. 2 ст. 150). Ущемление прав на равное представительство в верхней палате шести перечисленных кантонов связано с тем, что они до принятия новой Конституции 1999 г. назывались "полукантонами", и хотя в тексте Конституции именуются теперь кантонами, статус их не изменился. Достаточно отметить, что в перечне кантонов, составляющих единое государство (ст. 1), бывшие "полукантоны" перечисляются не через запятую, как обычные кантоны, а попарно через союз "и".
Что касается непосредственно выборов в Совет кантонов, то они регулируются кантонами (п. 3 ст. 150). Данное конституционное положение, на наш взгляд, противоречит принципу субординации между Федерацией и ее субъектами. Конституция Швейцарии устанавливает, что порядок формирования верхней палаты высшего представительного органа федеративного государства регулируется законодательством субъектов Федерации. Было бы целесообразнее урегулировать этот порядок федеральным законодательством, иначе нарушается субординация такой сложной системы, как федеративное государство.
Заметим, однако, что в данном случае порядок, закрепленный в Конституции, обусловлен исключительно историческими особенностями развития государства (от конфедерации к федерации). Поэтому для "молодых" федеративных государств использование опыта Швейцарии в вопросах формирования верхней палаты было бы чревато ослаблением Федерации.
Члены Совета кантонов избираются непосредственно населением соответствующего кантона. Во всех кантонах (за исключением кантона Юра) действует мажоритарная избирательная система, депутаты от кантона Юра избираются на основе пропорциональной системы.
Формирование верхней палаты Швейцарии непосредственно населением субъектов Федерации превращает ее в дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов. Однако Совет кантонов оберегает, скорее, интересы малонаселенных кантонов. Такой вывод обусловлен тем, что густонаселенные кантоны и без того представлены большим количеством депутатов в нижней палате. Поскольку каждый кантон при выборах в Национальный Совет образует один избирательный округ (п. 3 ст. 149), граждане кантона избирают своих депутатов и в представительный орган Федерации, точнее, в его нижнюю палату. А так как места в нижней палате распределяются между кантонами согласно численности их населения (п. 4 ст. 149), то малонаселенные кантоны могут быть представлены в Национальном Совете лишь одним депутатом (п. 4 ст. 149: "Каждый кантон имеет не менее одного места"). Подобное неравенство в нижней палате отчасти компенсируется равным представительством в верхней палате.
Представим, однако, что места в верхней палате, формируемой непосредственно населением субъектов Федерации, распределяются не по правилу равного представительства субъектов, а по принципу пропорционального представительства. И тогда окажется, что нижняя и верхняя палаты в вопросах их формирования полностью дублировали бы друг друга. Чтобы не нарушать принцип целесообразности, следовало бы, на наш взгляд, отказаться от идеи формирования верхней палаты непосредственно населением (которое уже отдало свои голоса за депутатов нижней палаты).
В отличие от Швейцарии Основной Закон Федеративной Республики Германия устанавливает общие правила формирования верхней палаты - Бундесрата. В соответствии с п. 1 ст. 51 "Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Этих лиц могут представлять другие члены правительств земель". При формировании Бундесрата используется пропорциональная система представительства: "Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов - пять голосов, с населением свыше семи миллионов - шесть голосов" (п. 2 ст. 51).
Таким образом члены Бундесрата или их представители полностью зависят в своей деятельности от правительства той земли, которую они представляют. Данная зависимость проявляется не только в том, что они (члены Бундесрата) назначаются и отзываются правительствами земель, но и в том, что при принятии своих решений в Бундесрате они связаны указаниями своих правительств. Об этом прямо говорит п. 3 ст. 51 Основного Закона: "Голоса земли могут подаваться только согласованно и только присутствующими членами Бундесрата или их представителями" (выделено мною. - С.К.).
Подобный порядок формирования верхней палаты имеет как свои достоинства, так и недостатки. Несомненно, зависимость членов Бундесрата от правительств соответствующих земель позволяет четко и согласованно реализовывать интересы земель. С другой стороны, такой порядок содержит в себе предпосылки для нестабильной работы Бундесрата. Это связано с двумя моментами: во-первых, члены Бундесрата - это члены правительств земель, и потому, если член Бундесрата перестанет быть членом правительства земли, то он потеряет свое место в верхней палате; во-вторых, члены Бундесрата не только назначаются, но и отзываются правительствами земель, причем условия, при которых такой отзыв возможен, в Основном Законе не указаны. Получается, что у правительств земель существует возможность безусловного отзыва членов Бундесрата. Это означает, что реализация этих двух конституционных положений может в любой момент нарушить стабильную работу верхней палаты. Кроме того, не совсем демократичным является то, что Бундесрат по сути является представительным органом "региональной бюрократии". Это, с одной стороны, позволяет людям, непосредственно управляющим землями, отстаивать интересы своих земель; с другой стороны, эти люди получают право активно влиять на работу общенациональной представительной палаты - Бундесрата, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к интересам земель.
Федеральный конституционный закон Австрии четко и подробно описывает порядок формирования Федерального Совета Австрийской Республики, который закреплен в главе "Б. Федеральный Совет" второго раздела Федерального конституционного закона.
При формировании Федерального Совета, подобно формированию Бундесрата, используется принцип пропорционального представительства земель: "Земли в Федеральном Совете представлены пропорционально численности граждан земли в соответствии со следующими положениями" (п. 1 ст. 34). Непосредственно реализация данного принципа раскрывается в п. 2 ст. 34 Федерального конституционного закона: "Земля с наибольшей численностью граждан выдвигает двенадцать членов, а каждая другая земля - такую часть от этого числа, которая пропорциональна соотношению численности ее граждан и указанной наибольшей численности граждан, причем остаток, превышающий половину квоты, принимается за целую квоту. Каждая земля имеет, однако, право не менее чем на трех представителей. Для каждого такого члена назначается запасной представитель". Число членов, выдвигаемых от каждой земли на основании указанных расчетов, устанавливается Федеральным президентом после всеобщей переписи населения.
Однако, в отличие от Бундесрата, члены Федерального Совета избираются не высшим исполнительным органом земли, а высшим представительным органом - Ландтагом. Порядок избрания членов Федерального Совета подробно прописан в п. 1 ст. 35 Федерального конституционного закона Австрии: "Члены Федерального Совета и их заместители избираются Ландтагом на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства, однако не менее чем один мандат должен предоставляться партии, которая имеет второе место по числу депутатов в Ландтаге, а в случае если несколько партий имеют одинаковое число депутатов - той партии, которая на последних выборах в Ландтаг заняла второе место по числу поданных голосов избирателей. При равном положении нескольких партий вопрос решается посредством жеребьевки". Члены Федерального Совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует. По истечении срока полномочий Ландтага или после его роспуска делегированные им члены Федерального Совета сохраняют свои функции до тех пор, пока новый Ландтаг не проведет выборы в Федеральный Совет.
Такой порядок формирования верхней палаты Австрийской Республики позволяет представлять интересы в Федеральном Совете не только большинства населения земли, но и ее меньшинства, за счет закрепления гарантии обязательного представительства "второй" партии Ландтага. Четкое и детальное описание порядка формирования верхней палаты высшего представительного органа Австрии является важной гарантией его стабильной работы.
Подобный порядок формирования верхней палаты закреплен и в Конституции Боснии и Герцеговины, с той лишь разницей, что каждый субъект имеет равное число представителей в верхней палате высшего представительного органа Федерации.
Палата народов Боснии и Герцеговины состоит из 15 депутатов, две трети которых - от Федерации Боснии и Герцеговины (включая пять хорватов и пять боснийцев) и одна треть - от Республики Сербской (пять сербов) (ч. 1 ст. IV Конституции Боснии и Герцеговины).
Порядок формирования Палаты народов закреплен в п. "а" ч. 1 ст. IV Конституции Боснии и Герцеговины: "Назначенные от Федерации хорватские и боснийские депутаты избираются соответственно хорватскими и боснийскими депутатами в Палату народов Федерации. Депутаты от Республики Сербской избираются Национальной ассамблеей Республики Сербской". Таким образом, верхняя палата высшего представительного органа Боснии и Герцеговины формируется высшими представительными органами субъектов Боснии и Герцеговины.
При формировании верхней палаты высшего представительного органа Российской Федерации используется смешанный порядок. Часть 2 ст. 95 Конституции РФ закрепляет, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом (ч. 2 ст. 96). Данное положение Конституции РФ негативно сказывалось и сказывается на стабильной работе Совета Федерации: за девять лет порядок формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ менялся несколько раз. Если Россия хочет иметь стабильно работающий орган законодательный власти, то в Конституции необходимо детально прописать порядок его формирования.
Рассмотрим существующий ныне порядок формирования Совета Федерации, который установлен Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти (ст. 1). Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты (ст. 2).
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.
Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации (ст. 3).
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий (ст. 4). Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5).
Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты закреплен в Конституции Бельгии (раздел II "О Сенате"). При формировании Сената Бельгии одновременно используются практически все существующие в мире подходы к формированию верхних палат. Статьи 67, 69, 72 Конституции Бельгии закрепляет следующий способ формирования Сената:
1) сорок сенаторов избираются непосредственно гражданами нидерландской избирательной коллегии и французской избирательной коллегии, следуя системе пропорционального представительства (п. 1, 2 параграфа 1);
2) двадцать один сенатор назначается советом Фламандского сообщества, советом Французского сообщества и советом Германоязычного сообщества из своего состава (п. 3, 4, 5 параграфа 1);
3) десять сенаторов назначаются уже избранными или назначенными сенаторами (п. 6, 7 параграфа 1 ст. 67);
4) дети Короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (ст. 72).
Для избрания или назначения сенатором необходимо быть бельгийцем, пользоваться гражданскими и политическими правами, достигнуть 25-летнего возраста, проживать в Бельгии (ст. 69).
Такая сложная схема формирования Сената была разработана сравнительно недавно и рассчитана прежде всего на решение национального вопроса.

3. Классификация способов формирования верхних палат

Проанализировав конституционные положения федеративных государств Европы, регулирующие порядок формирования палат парламента, состоящих из представителей субъектов федерации, можно выделить следующие способы их формирования:
1. Формирование верхней палаты парламента посредством прямых выборов (Швейцария).
Данный способ формирования весьма демократичен. Воля населения субъекта федерации никем не опосредуется. Население само определяет и отвечает за тех, кто будет отстаивать интересы их субъекта в высшем представительном органе государства. Вместе с тем этот способ формирования верхней палаты имеет ряд существенных недостатков. В результате прямых выборов верхняя палата может быть сформирована не только из людей, которые четко представляют себе интересы и потребности субъекта федерации и готовы их отстаивать в высшем представительном органе, но и из профессиональных политиков, которые, манипулируя интересами субъектов, пытаются добиться своих политических целей. Верхняя палата может превратиться в подобие нижней палаты, где интересы субъектов федерации отойдут на второй план, уступив место борьбе между различными политическими группировками.
2. Формирование верхней палаты посредством непрямых выборов (Австрия, Босния и Герцеговина).
Под непрямыми выборами понимается такой способ формирования верхних палат федеративных государств Европы, при котором воля избирателей опосредуется высшим представительным (законодательным) органом субъекта федерации. Основным достоинством такого способа является то, что высший представительный (законодательный) орган субъекта федерации в большей степени, чем население, представляет себе интересы и потребности субъекта. Это обусловлено его деятельностью по регулированию основных отношений в субъекте федерации. Однако, несмотря на то что высший представительный (законодательный) орган субъекта федерации регулирует и совершенствует общественные отношения, существующие в субъекте, он все равно не может в полной мере учесть интересы субъекта федерации, поскольку его возможности анализа реально сложившейся там ситуации существенно ограничены. Информационные, организационные, финансовые и иные возможности высших представительных органов субъектов в настоящее время значительно уступают возможностям исполнительной власти. Поэтому представители, избранные только от высшего представительного (законодательного) органа субъекта федерации, не всегда способны четко и адекватно оценивать ситуацию в своем субъекте, что может неблагоприятно сказаться на интересах субъекта федерации.
3. Формирование верхней палаты посредством назначения (ФРГ).
Несомненно, исполнительная власть, обладая большим бюрократическим аппаратом, огромными финансовыми, информационными и иными ресурсами, наиболее реально может оценить сложившуюся в ее субъекте ситуацию, выявить его существенные потребности, сформулировать основные интересы. Представитель субъекта федерации в верхней палате, назначенный высшим исполнительным органом субъекта федерации, может быть наиболее компетентен в тех вопросах, которые он должен отстаивать на федеральном уровне. С другой стороны, при всех плюсах, которые присущи представителю от высшего исполнительного органа субъекта федерации, существует существенный недостаток такого способа формирования верхней палаты высшего представительного органа федеративного государства. Этот способ является самым антидемократичным из всех вышеперечисленных. Участие населения, которое составляет представляемый субъект федерации и интересы которого должны отстаиваться на федеральном уровне, - минимальное. Выбор высшего исполнительного органа субъекта федерации может иметь негативную оценку со стороны населения субъекта, однако это не будет препятствием для назначения. Кроме того, такой способ формирования верхней палаты высшего представительного органа федерации фактически превращает ее в орган "региональной бюрократии", которая получает право активно влиять на работу нижней палаты, вступать в конфронтацию по вопросам, не относящимся к интересам субъектов федерации.
4. Формирование верхней палаты смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения (Россия), наследственности (Бельгия).
Федеративные государства, избравшие смешанный способ формирования верхней палаты высшего представительного органа страны, пытались найти "золотую середину", обеспечить разнообразное представительство субъекта федерации на федеральном уровне. Одни закрепляют это разнообразие, опираясь как на непосредственно избранных населением представителей, так и на назначенных высшими представительными (законодательными) органами субъектов (Бельгия). Другие устанавливают равное представительство от высшего представительного (законодательного) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации (Россия). Однако необходимо учитывать то обстоятельство, что наряду с достоинствами смешанный способ формирования верхних палат впитывает в себя и недостатки обоих этих способов.
Кроме проблемы выбора наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа государства, существует еще одна, не менее сложная, проблема: какое количество представителей должен посылать в верхнюю палату каждый субъект федерации. Конституции федеративных государств Европы решают ее по-разному. Одни закрепляют равное представительство субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа страны (Швейцария, Российская Федерация, Босния и Герцеговина), другие используют пропорциональную систему представительства (ФРГ, Австрия), третьи - систему, при которой количество представителей от каждого субъекта строго определено, однако субъекты представлены неравно (Бельгия).
Вопрос об эффективности и демократичности той или иной системы пытаются решить многие ученые, политики на протяжении длительного времени. Однако решение этой проблемы во многом зависит от того, как в данном случае мы понимаем сам термин "представитель". Если считать, что это прежде всего представитель населения субъекта федерации, то, несомненно, основным критерием будет количество населения субъекта; соответственно, тот субъект, население которого больше, чем население другого субъекта, должен тогда иметь и большее количество представителей в верхней палате. При таком понимании вполне оправданна пропорциональная и неравная система представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. В том случае, если мы рассматриваем представителя субъекта федерации в качестве представителя государственного образования, права и обязанности которого во взаимоотношениях с федерацией такие же, как и у других государственных образований этой федерации, то право на существование будет иметь только система равного представительства. Поэтому, например, аргументация нецелесообразности того обстоятельства, что кантон Цюрих, население которого свыше одного миллиона жителей, посылает в Совет кантонов двух представителей, как и кантон Ури, население которого 36 000 жителей, является не совсем корректной. Швейцарская Конституция провозглашает принцип равенства кантонов независимо от численности их населения, размера территории и др.
Говоря о преимуществах одного способа формирования перед другим, одной системы представительства перед другой, необходимо помнить, что закрепление в конституции федеративного государства Европы того или иного способа формирования, той или иной системы представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа было обусловлено не только степенью их эффективности по отношению к другим способам и системам, но и рядом других, иногда более существенных причин: исторические традиции развития государственности, особенности национального состава населения страны, экономические, политические и многие другие причины.

4. Некоторые выводы

Анализ конституционной регламентации порядка формирования верхних палат высших представительных органов федеративных государств Европы показывает:
1) Отношения, связанные с формированием верхних палат, должны быть обязательно урегулированы в конституции федеративного государства. Только конституционное закрепление позволит говорить о стабильности этих отношений.
2) Наиболее целесообразной системой представительства, на наш взгляд, является система равного представительства субъектов федерации в верхней палате высшего представительного органа государства. Субъекты федерации должны рассматриваться исключительно как равные государственные образования независимо от таких характеристик, как количество населения, территория и др.
3) Что касается наиболее эффективного способа формирования верхней палаты высшего представительного органа федерации, то, на наш взгляд, это способ представительства субъектов федерации в верхней палате, при котором каждый субъект федерации посылает равное количество представителей от высшего исполнительного и представительного (законодательного) органа субъекта федерации. Данный способ позволяет обеспечить профессионализм и демократичность представительства со стороны субъектов.

§ 11. Конституционно-правовой статус автономий в Дании

1. Предварительные замечания

Дания по форме государственного устройства является унитарным государством, имеющим в своем составе две национально-территориальные автономии - Гренландию и Фарерские острова.
В конституционно-правовой литературе под территориальной автономией понимается такая самоуправляющаяся административно-территориальная единица, которая обладает определенной долей самостоятельности в рамках конституции страны и/или специального закона. При этом решения органов публичной власти или населения этой единицы, принятые в пределах прав, установленных конституцией и/или законом, не могут быть отменены органами государства*(81).
В действующей Конституции Дании 1953 г. не содержится специальных положений, регулирующих статус автономных образований и их взаимоотношения с центральными датскими властями. Тем не менее в отдельных параграфах Конституции автономные образования все-таки упоминаются. Так, § 28 предусматривает вхождение в состав центрального законодательного органа Дании - Фолькетинга - двух депутатов как от Фарерских островов, так и от Гренландии; п. 5 § 30 предусматривает, что представительство Фарерских островов и Гренландии в Фолькетинге может устанавливаться специальным законом; в соответствии с п. 8 § 42 специальным законом может регулироваться проведение референдумов в автономных единицах, и наконец, в Конституции имеется еще один параграф, затрагивающий автономии, - § 86, в соответствии с которым "возрастной ценз участия в местных выборах на Фарерских островах и в Гренландии может быть установлен законом или на основании закона". Более детально взаимоотношения автономных единиц и центральных властей регулируются специальными актами - Актом о местном управлении Фарерских островов 1948 г. и Актом о местном управлении Гренландии 1978 г.

2. Автономия Гренландии

Первые люди прибыли в крайнюю северную часть Гренландии в 2500 г. до н.э., и в течение нескольких столетий свободная ото льда часть острова стала домом для арктического племени охотников, получивших название палае-эскимосов.
Во времена викингов североевропейцы стали осуществлять плавание в Северную Атлантику, а в 985 г. исландец Эрик Красный положил начало колонизации Гренландии. Северные поселенцы экономически зависели от Европы. Сама гренландская коммуна была организована как свободное государство, контролируемое крупными землевладельцами. Католическая церковь назначила первого епископа в Гренландии в 1124 г. В 1261 г. северное поселение стало частью Норвежского королевства. С объединением в 1397 г. трех Скандинавских государств - Швеции, Норвегии и Дании - норвежские владения в Северной Атлантике перешли под юрисдикцию Дании.
В 1721 г. Гренландия подверглась повторной колонизации. Датско-норвежский священник Ханс Егеде отправился в Гренландию с целью обращения в христианство северных поселенцев, которые, как считалось, утратили его. Для поддержания миссионерской деятельности было создано торговое поселение, которое должно было стать базой для установления колоний вдоль побережья.
Торговые поселения интенсивно начали появляться вдоль западного побережья Гренландии в XVIII в. В 1774 г. вся ответственность за осуществление бизнеса в этом регионе была возложена на Королевский Гренландский торговый департамент. В 1782 г. были назначены инспекторы, контролировавшие торговлю, которые ввели стандартные цены на товары для обеспечения равенства между жителями острова.
В XIX в. культурная и политическая жизнь острова развивается быстрее, что было обусловлено появлением образовательных учреждений. Начала издаваться первая в мире газета, выходившая на языке колониального населения, были введены некоторые формы местного управления, которое осуществлялось официальными лицами Королевства вместе с местными гражданами - наиболее авторитетными охотниками на тюленей. Гренландский язык сохранялся и поддерживался через образовательную, миссионерскую деятельность и книгопечатание.
В XIX в. европейские экспедиции обнаружили новые поселения эскимосов, проживавших вне колонизированной части западной Гренландии. В 1818 г. впервые узнали о существовании полярных эскимосов, а в 1823 г. английские китобои натолкнулись на поселение эскимосов в северо-восточной Гренландии. В 1878 г. датскими властями была создана специальная комиссия для исследования географии и геологии Гренландии.
Самобытность Гренландии была восстановлена на гребне культурного подъема на рубеже столетий. Миссионерская деятельность была передана Гренландской церкви, были учреждены советы провинций, заменившие существовавшие ранее органы управления.
В 1917 г. США признали суверенитет Дании за северной Гренландией. В 1931 г. Норвегия заняла районы восточной Гренландии, объявив о том, что датский суверенитет не распространяется на незаселенные районы. Однако в 1933 г. Международный Суд в Гааге признал суверенитет Дании за всей территорией Гренландии.
Вопрос о предоставлении Гренландии внутренней автономии рассматривался в Фолькетинге Дании в 1978 г. 17 января 1979 г. в Гренландии состоялся референдум по одобрению Акта о местном управлении Гренландии, принятого датским парламентом. В ходе референдума большинство ее жителей поддержало Акт. Взаимоотношения Гренландии и Дании регулируются в настоящее время Актом о местном управлении Гренландии от 29 ноября 1978 г., состоящим из преамбулы и четырех глав: "Органы местного управления", "Полномочия органов местного управления", "Отношения с центральными властями", "Вступление Акта в силу и переходные положения". Акт имеет Приложение, в котором закрепляются предметы ведения гренландских органов управления. В соответствии с Актом Гренландия признается частью территории датского королевства и в то же время наделяется правом самостоятельного управления своими делами.
Гренландская автономия имеет собственные органы власти. Законодательная власть принадлежит избираемому представительному органу - Ландстингу. Он состоит из 31 депутата, которые избираются на четыре года путем всеобщих, прямых и тайных выборов. Большую роль играют местные политические партии, которые участвуют в выборах в парламент и в формировании правительства. В парламенте представлены следующие партии: Прогрессивная партия (Сиумут), Юнионистская партия (Атассут), Демократическая партия (Демокраатит), Независимая партия (Инуит Атакватигиит).
На первом заседании вновь избранного Ландстинга избирается его председатель и формируется Президиум, состоящий из председателя Ландстинга и четырех депутатов. Председатель Ландстинга не только руководит работой парламента, но и отвечает за опубликование протоколов парламентских заседаний на гренландском и датском языках, осуществляет взаимодействие гренландского представительного органа с датским Фолькетингом, представляет Гренландию в Северном Совете.
В Ландстинге образуется бюро для обеспечения ежедневной работы палаты, а также в обязательном порядке формируются следующие комитеты: финансовый, комитет по контролю за бюджетом и финансами, комитет по вопросам международных отношений и безопасности. В каждый комитет входит пять депутатов. Кроме того, депутаты назначают парламентского омбудсмана, деятельность которого регулируется специальным местным законом от 13 июня 1994 г. Гренландский омбудсман, как и его датский коллега, является независимым должностным лицом, осуществляющим контроль за законностью деятельности органов власти.
Депутаты назначают председателя исполнительного органа - Ландсстюре, других членов правительства по предложению его председателя.
Гренландские автономные органы наделяются довольно широким кругом полномочий. Как уже отмечалось, Акт о местном управлении 1978 г. содержит Приложение, которое перечисляет те сферы, которые относятся к предметам ведения гренландских властей. В число этих предметов, в частности, входят:
- организация местного управления в Гренландии;
- формирование местного правительства;
- установление прямых и косвенных налогов;
- вопросы церкви и религиозных коммун;
- вопросы рыболовства, охоты, сельского хозяйства, оленеводства;
- охрана от браконьерства;
- местное планирование;
- законодательное урегулирование торговли и конкуренции, в том числе ресторанного и гостиничного бизнеса, продажа алкогольных напитков, установление времени работы магазинов;
- социальное обеспечение;
- регулирование рынка труда;
- культура и образование, в том числе профессионально-техническое;
- другие вопросы, связанные с государственным регулированием рыболовства и поддержкой развития предпринимательской деятельности;
- здравоохранение;
- законодательство об аренде, поддержанию аренды и жилищно-коммунального хозяйства;
- поставка товаров;
- внутренняя перевозка пассажиров и товаров;
- охрана окружающей среды.
В соответствии с п. 2 и 3 ст. 4 гл. II Акта местные и центральные органы власти (после соответствующих консультаций с гренландскими властями) совместно устанавливают право автономии обладать юрисдикцией в той или иной из вышеперечисленнх сфер. При этом когда речь идет о центральных органах власти, такое установление фиксируется в специальном законе, наделяющем автономные органы регулирующей юрисдикцией.
Датский парламент при сотрудничестве с гренландскими властями и с учетом местных обычаев разрабатывает и издает некоторые законодательные акты специально для Гренландии, например, Уголовный кодекс для Гренландии 1954 г., созданный на основе датского УК 1930 г., Закон о наследстве, Закон о правовом положении детей и др.*(82)
Особое внимание в Акте уделено вопросам регулирования внешнеполитической сферы. Гренландия в соответствии с Актом (п. 1 ст. 10 гл. 2) обязуется выполнять все обязательства, налагаемые международными договорами и соглашениями на государство в целом. Полномочия, делегируемые международным властям в соответствии со ст. 20 действующей конституции Дании, преобладают над полномочиями местных органов власти. При этом центральное правительство может в случае необходимости обеспечить принудительное исполнение этого принципа автономными гренландскими органами.
В целом Акт исходит из того, что внешнеполитические вопросы государства относятся к исключительной компетенции центральной власти (п. 1 ст. 11 гл. 3 Акта). Вместе с тем международные договоры, на заключение которых предусмотрена дача согласия датского парламента - Фолькетинга, затрагивающие интересы Гренландии, должны быть до их заключения переданы местным органам власти, которые вправе высказать по ним свое мнение в течение шести месяцев с даты направления соответствующего запроса центральных органов власти.
Кроме того, датское правительство должно проводить консультации с Ландсстюре - исполнительным органом Гренландии - по вопросам особых интересов Гренландии в Европейском Союзе, а также информировать местные автономные органы об актах, вносимых на рассмотрение Совета ЕС, которые затрагивают интересы Гренландии.
Закрепляя за центральной властью полномочия в области осуществления внешних сношений от имени всего Королевства, Акт о местном управлении Гренландии предусматривает возможность делегирования автономным органам права на ведение международных переговоров, затрагивающих интересы автономии, напрямую, с участием Министерства иностранных дел, при условии, что такие переговоры не поставят под угрозу единство Королевства.
В дипломатические миссии Дании в тех странах, в отношении которых Гренландия имеет особые коммерческие интересы, могут назначаться по требованию гренландских властей специальные представители для защиты ее интересов. Нужно сказать, что с 1992 г. в состав датской делегации, участвующей в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН, входят также два представителя от Гренландии.
Гренландия участвует в международном региональном сотрудничестве. В 1996 г. восемь арктических стран, включая Россию, Канаду, США, Данию/Гренландию, Швецию, Норвегию, Финляндию, образовали Арктический Совет. Гренландия поддерживает связи с эскимосами Канады, Аляски и России через неправительственную организацию - Конференцию полярных эскимосов, действующую под эгидой ООН, которая является постоянным членом Арктического Совета.
Центральную власть в Гренландии представляет государственный комиссар - ригсомбудсман. Местные органы власти могут пригласить комиссара на заседания Ландстинга или Ландсстюре, они также информируют его обо всех новых актах, издаваемых Ландстингом.
В случае возникновения споров по вопросам ведения между центральными и автономными властями они подлежит рассмотрению специально создаваемым для этой цели Советом. Совет состоит из семи членов, два из которых назначаются центральным правительством, два - местными органами, а также трех судей Верховного суда Дании, назначаемых Президентом Верховного суда, при этом один из судей назначается председателем Совета. Если четыре члена Совета, назначаемые соответственно центральной и автономной властями, придут к единому соглашению, то спор считается урегулированным, в противном случае вопрос передается на рассмотрение трех судей Верховного суда. До окончательного разрешения спора центральные органы власти вправе приостановить решение или действие местных органов власти, по которым возник конфликт.

3. Автономия Фарерских островов

Что касается другой датской автономии - Фарерских островов, то они всегда обладали автономным статусом, поскольку, несмотря на то, что острова попеременно входили в состав разных государств, они имели свой представительный орган управления, упоминание о котором содержится еще в "Фарерской саге" 1200 г., написанной на исландском языке. Однако сам орган появился значительно раньше - сразу после заселения островов выходцами с севера. Несмотря на то, что в 1035 г. Фарерские острова вошли в состав владений норвежских королей, порядок управления оставался прежним.
Первоначально представительный орган Фарерских островов назывался Альтингом*(83). В нем принимали участие все взрослые жители островов. С принятием Закона 1274 г. Альтинг был переименован в Легтинг, это же название сохраняется до сих пор. В соответствии с названным Законом Легтинг состоял из 36 членов, избиравших должностное лицо, которое официально назначалось на этот пост Королем. Кроме этого, центральное правительство на Фарерских островах представлял специальный королевский чиновник, который также являлся представителем монарха и в Легтинге. Одновременно он выполнял функции общественного обвинителя. На тот момент Легтинг осуществлял также судебные функции, выступая в качестве верховного суда, куда могли быть обжалованы решения различных островных судов.
В 1380 г. Фарерские острова перешли под датскую юрисдикцию, но продолжали рассматриваться как территория, связанная с Норвегией.
С вступлением в силу на территории Фарерских островов свода "Норвежского права" Христиана V число мест в Легтинге увеличилось до 48. Однако ни одно лицо не могло занимать должность представителя более одного года. Естественным результатом такого положения стала неэффективность и малая компетентность членов представительного органа, что, в свою очередь, привело к ослаблению роли Легтинга в управлении местными вопросами и, наоборот, укреплению позиций датских центральных властей.
После выхода Норвегии из состава Дании по Кильскому договору 1814 г. Фарерские острова остались, тем не менее, под юрисдикцией датского королевства.
В 1816 г. фарерский Легтинг был распущен. Дания стала централизованным государством, в котором местное управление, в том числе и на территории Фарерских островов, осуществлялось наместниками монарха. Фарерские острова стали датским амтом - административно-территориальной единицей, управляемой главным административным чиновником, который единолично решал, какие законы королевства подлежат применению на территории Фарерских островов.
В 1852 г. по требованию жителей Фарер Легтинг был восстановлен. Однако он действовал, скорее, как консультативный орган центральных датских властей по вопросу осуществления управления Фарерскими островами. Легтинг того периода состоял из 18 представителей. В 1906 г. количество его членов увеличилось до 22, а положение самого органа оставалось прежним.
После Второй мировой войны большинство жителей Фарерских островов высказалось за новый политический статус в составе датского королевства. После переговоров между центральным правительством и представителями Легтинга было принято решение о проведении референдума по вопросу о статусе Фарер. Референдум состоялся 14 декабря 1946 г. Гражданам пришлось делать выбор между полной независимостью Фарерских островов от Дании и предоставлением им автономии с определенным объемом полномочий по Акту о местном управлении. Результаты референдума показали, что большинство населения, хотя и незначительное, высказалось за полную независимость Фарерских островов. После проведения референдума возник вопрос о том, считать ли состоявшийся референдум консультативным или постановляющим. Обсуждение этого вопроса затянулась, и точка в споре была поставлена после принятия Акта о местном управлении в 1948 г., в соответствии с которым Фарерские острова являются частью датской территории и представляют в нем самоуправляющуюся народную общность.
Фарерской автономии предоставлено право формировать свои органы управления. Представительным органом является Легтинг. В соответствии с Актом о выборах 1978 г. он избирается, как и центральный парламент, сроком на четыре года, максимальный количественный состав Легтинга может варьироваться от 27 до 32 членов: 27 мест, выборы на которые осуществляются по семи избирательным округам, и пять - это так называемые дополнительные места*(84). Выборы носят всеобщий, тайный и прямой характер. Активное и пассивное избирательное право предоставляется гражданам с 18 лет. Решение о проведении выборов принимается Премьер-министром Фарерских островов. Такое решение должно быть принято не позднее чем за шесть недель до даты проведения выборов.
Выборы осуществляются на партийной основе. В политической жизни страны особую роль играют шесть политических партий, образованных и действующих в рамках автономной территории. Все они представлены в Легтинге.
Возглавляет Легтинг его председатель, избираемый на первой сессии из числа депутатов. Он осуществляет назначение Премьер-министра Фарер. В парламенте образуется семь постоянных комитетов: финансовый, по международным делам, по рыболовству и промышленности, социальный, юридический, по культурным вопросам, по правительственным вопросам.
В соответствии с Актом о местном управлении Легтингу принадлежат законодательные полномочия, которые можно подразделить на два блока. В первый блок входят вопросы, по которым решения принимает Легтинг, то есть предметы исключительного ведения автономии. Они перечислены в приложении "А" к Акту о местном управлении Фарерских островов. К ним, в частности, относятся:
- организация системы органов власти островов;
- радио- и телефонная связь;
- строительство коммуникаций;
- налоги и сборы;
- регулирование предпринимательской деятельности;
- контроль за жилищным строительством;
- библиотечное дело;
- вопросы градостроительства;
- пожарная охрана;
- регистрация населения;
- здравоохранение.
Во второй блок попадают вопросы, которые передаются в ведение автономии только в том случае, если центральное правительство и правительство автономии договорятся об условиях реализации таких полномочий. Это вытекает из § 3 Акта, согласно которому вопросы, являющиеся предметами совместного ведения Фарер и Дании, "решаются посредством тщательных переговоров о том, в каком виде и в каком объеме они могут быть переданы в ведение фарерских властей". Вопросы обороны и внешней политики вообще не подпадают под действие Акта о местном управлении. Координацию действий автономных и центральных властей осуществляет назначаемый датским Правительством государственный представитель - ригсомбудсман, который "участвует в прениях в Ландстинге по вопросам, отнесенным к совместному ведению"*(85).
Центральный парламент сохраняет законодательную компетенцию во всех сферах за исключением сфер, переданных Легтингу. Вместе с тем, любые законопроекты центральной власти, касающиеся Фарерских островов, до их принятия в Фолькетинге должны быть предварительно согласованы с Легтингом. При этом процедура принятия рекомендации к такому законопроекту фарерским парламентом аналогична законодательной с единственной разницей, что текст рекомендаций, одобренных депутатами Легтинга, не подлежит официальному опубликованию в "Фарерской газете". Несмотря на то что рекомендации, принятые автономным законодательным органом, формально не являются обязательными для датских властей, последние, как правило, им следуют.
В случае разногласий между центральной и автономной властями по предмету, содержанию подобных актов создается, как и в Гренландии, согласительный Совет в составе двух представителей от датского Правительства, двух представителей от Ландсстюре и трех членов Верховного суда Дании.
Правительство автономии состоит из Премьер-министра и не менее двух министров. Максимальный количественный состав исполнительного органа автономии не устанавливается. Премьер-министр назначается автономным парламентом. Кандидатура на эту должность согласовывается председателем Легтинга и представителями политических партий, представленных в парламенте. Согласованная кандидатура выносится на голосование. Кандидат должен набрать большинство голосов депутатов, для того чтобы быть назначенным на должность главы исполнительной власти. Премьер-министр назначает на должность остальных министров. Премьер-министр и отдельные министры не могут заседать в представительном органе. Тем не менее они обладают правом законодательной инициативы и правом выступления на заседаниях парламента, однако не участвуют в парламентском голосовании. Премьер-министр обнародует законопроекты, принятые парламентом, и имеет право вето в отношении таких актов. Однако вето Премьер-министра может быть преодолено путем выражения депутатами недоверия главе исполнительной власти, что влечет за собой его досрочную отставку.
В автономии закрепляется парламентарная модель взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями. Все правительство в целом и любой его член должны пользоваться доверием парламента: если по меньшей мере 17 депутатов проголосуют за выражение недоверия Правительству или отдельному министру, то Правительство или соответствующий министр должны подать в отставку. Однако вместо ухода в отставку Премьер-министр может назначить досрочные выборы в Легтинг.

4. Некоторые выводы

Проведенный анализ конституционно-правового статуса автономий Дании дает основание считать, что Гренландия и Фарерские острова представляют собой государственную форму автономии. Каждая из этих автономий имеет свои органы управления - парламент и правительство. Объем полномочий автономных органов, а также разграничение компетенции между ними и центральными органами регулируются соответствующими актами о местном управлении, в соответствии с которыми представительные органы автономных образований вправе издавать законы по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Особенность статуса датских автономий заключается в том, что по сравнению с некоторыми автономиями в других зарубежных странах внешнеполитические дела не исключены полностью из сферы деятельности датских автономных образований. Наоборот, они вправе участвовать в международном сотрудничестве самостоятельно при делегировании им соответствующих полномочий, правда, при условии, что такая деятельность не поставит под угрозу единство Королевства, а Гренландия вправе назначать своих представителей в дипломатические миссии Дании в тех странах, где у автономии имеются особые коммерческие интересы. Центральная власть, в свою очередь, заключая международное соглашение, которое каким бы то ни было образом затрагивает интересы автономных территорий, до подписания такого соглашения должна передать его на рассмотрение и согласование органам управления автономных единиц.
Следует особо отметить и столь необычный с точки зрения соблюдения конституционного принципа единства государственной власти факт, когда автономные единицы, являющиеся частью территории датского королевства, не входят в состав Европейского Союза. Они заключают с ЕС отдельные договоры (торговые и договоры в области рыболовства), которыми регулируется их сотрудничество с входящими в Европейский Союз странами. Таким образом, можно считать, что автономные образования Дании обладают ограниченной международно-правовой правосубъектностью.

§ 12. Монархия в конституционном строе
европейских государств

1. Предварительные замечания

Институт монархии составляет реальный элемент - по крайней мере, в качестве внешней политико-юридической характеристики - конституционного строя более чем четверти всех современных государств Европы*(86). В то же время все европейские монархические государства представляют собой образцы современного, с развитой политической и правовой культурой государственного устройства, сложившегося в результате политически эволюционных процессов Нового и Новейшего времени, а собственно монархии в них - исторически традиционные формы правления*(87).
Практически все светские европейские монархии в их современном виде сложились в итоге двух исторических волн политического обновления и вызванного им государственного переустройства: 1) преобразования абсолютизма в ограниченные конституционные монархии в первой половине XIX столетия и 2) дальнейшей эволюции в так называемые парламентские монархии в ХХ столетии. Эти две "волны" характеризуют не только два исторически своеобразных этапа, но и два сменяющих один другой государственных типа монархии, которые принято выделять в качестве возможных в рамках современного государственного устройства*(88).
Большинство монархических государств обрели современную форму в ходе конституционного обновления уже второй половины ХХ в. и в этом смысле принадлежат к типу парламентской монархии, среди властных государственных институтов которой собственно монархии по определению оставлено лишь подчиненное, а иногда условное место. Однако сохранение рядом государств конституционного строя XIX в. (и даже более раннего), своеобразие национально-государственных традиций этих стран изначально не позволяет объединить все европейские монархии в единый тип государственного устройства.
Вместе с тем обозначение ряда государств Европы (главным образом, расположенных на Северо-Западе Европы и в Скандинавии) как парламентских монархий в настоящих условиях не может служить достаточной или исчерпывающей характеристикой их государственного устройства - имея в виду не только вполне закономерное расхождение формально-юридических свойств конституционного строя с реальностью государственно-правовых отношений, но и само качество конституционной правоспособности монархии относительно других институтов парламентского строя.
Исторический процесс преобразования традиционной для этих стран монархии в современный вид парламентской проходил исключительно путем постепенного вытеснения монарха из конституционных сфер законодательной, затем исполнительной власти и замещения его полномочий полномочиями парламентских или подконтрольных парламенту институтов*(89). В силу исторических или политических условий произошло не просто изменение полномочий монарха, но, по сути, перерождение монархии как института государственного строя.
Едва ли не самым показательным примером в этом направлении может считаться новейшая Конституция Испании 1978 г., в которой при конституционном определении существа государственного устройства объединены квалификация "политической формы Испанского государства" как парламентарной монархии (ст. 1.3) и квалификация Испании вообще как "правового, демократического (sic! - О.О.), социального государства" (ст. 1.1). Это находит соответствие и в западной литературе конституционного права, где современные виды монархии, и прежде всего парламентская, помещаются в ряд "политических режимов либеральной демократии"*(90). Вполне очевидно, что при такой квалификации (отражающей не только политическую, но и юридическую реальность) современные монархии вряд ли сохраняют монархический принцип - в том виде, в каком он был сформулирован классической литературой в качестве конституционного государственного права и который, по новейшему определению, заключается в том, что "исключительно королю соответствует полномочие выражать волю государства и исполнять, вследствие этого, публичные правомочия"*(91). Поэтому для характеристики конституционного строя большинства европейских государств, условно монархических по форме государственного устройства, плодотворной задачей может стать только сравнительный анализ института новой монархии в его самостоятельной функции и полномочиях, как бы заново сформированных новым конституционным процессом, его реального места в ряду иных институтов и конституционных закономерностей безусловно доминирующего парламентского строя.

2. Функция и роль монархии в современной Европе

Статус монархии во всех европейских монархических государствах определен на основе писаных конституционных актов XIX и, главным образом, ХХ в. (только для Великобритании это акты XVII-XVIII вв. и конституционные обычаи позднейшего времени)*(92). За исключением двух октроированных - Основного закона Ватикана 2001 г. и Конституции княжества Монако 1962 г. - все прочие конституционные акты были утверждены или в качестве конституционных соглашений с национальным представительным органом, или прямо основаны на той или иной форме политически оформленного (в виде референдума или того или иного голосования) народного выбора. В связи с этим небезосновательно замечание видного французского конституционалиста М. Прело, что в силу этого современные монархии ранее прочего должны быть характеризованы если не как избирательные, то как выборные*(93), - по крайней мере, по отправному конституционному определению.
Конституционное определение основ государственного устройства и, соответственно, изначальное место института монархии (что является если не всецело юридически определяющим, то, по крайней мере, показательным моментом в уяснении правовой позиции) в конституционных актах европейских монархий представлено по-разному. Это отражает не только различные традиции конституционно-правовых доктрин, но и различия исходного отношения к государственной функции и роли монарха, характерные для разных типов новой монархии.
В этом отношении доминируют два подвида конституционных позиций. Одна позиция, общая для выраженных парламентских монархий, либо умалчивает о первоопределении принципа государственного строя и характеризует монарха только как главу государства: конституции Бельгии (косвенно согласно ст. 87), Швеции (ст. 5), либо совмещают такую характеристику с декларацией устройства в виде "парламентской монархии" (Конституция Испании, ст. 1.3 и 56.1) или "парламентского режима правления" (Конституция Андорры, ст. 4). Вторая позиция декларированно определяет государство как "королевство" (Великобритания) или "герцогство" (Люксембург) либо оперирует несколько более юридически значащими понятиями о "конституционной монархии" как форме правления (Конституция Дании, ст. 2; сходно: Конституция Лихтенштейна, ст. 2), "ограниченной и наследственной монархии" (Конституция Норвегии, ст. 1), "наследственной и конституционной монархии" как "принципе правления" (Конституция Монако, ст. 2). Показательно, что второй подвид конституционного определения не декларирует монарха как главу государства (за исключением Конституции Люксембурга, ст. 33).
Все европейские монархии конституционно представлены как единоличные. Исключение представляет Андорра, где функцией главы государства наделяются двое соправителей (ст. 43), выражающих двойной суверенитет в отношении Андорры со стороны Франции и епископа Урхельского, но и здесь доминирование парламентских институтов допускает временное нефункционирование одного из соправителей при признании правомочности действий второго.

3. Принципы престолонаследия

За исключением отмеченного своеобразия института главы государства Андорры и выборной пожизненной теократической монархии Ватикана, все иные европейские монархии наследственные. В конституциях Лихтенштейна (ст. 2), Монако (ст. 2), Норвегии (ст. 1) это составляет часть исходного определения государственного строя, хотя в последней не является абсолютным условием. Престолонаследие во всех без исключения наследственных монархиях основано на династическом начале. Конституции монархических государств содержат поэтому, как правило, достаточно подробные и юридически специальные правоположения (или даже целые разделы), посвященные определению династии и принципов престолонаследия.
Конституирование принципов престолонаследия - не только объяснимо важный элемент монархии*(94). В конституционной позиции по этому вопросу - один из ключевых моментов в понимании сущности современной монархии в целом и ее отношения к "монархическому принципу", а также одно из показательных свойств парламентской монархии. За исключением Конституции Норвегии (см. разд. "B"), где династия не персонифицирована, остальные, как правило, утверждают право наследия престола строго за определенными династиями и даже ветвями династий: в Бельгии - за саксен-кобургской, начиная с Леопольда I (ст. 85), в Великобритании - за ганноверской/виндзорской, начиная с Вильгельма и Марии (Act of Settlement, 1701), в Дании - за ветвью шлезвиг-гольштейнской, начиная с потомков Христиана Х (Закон о престолонаследии, ст. 1), в Испании - за ветвью дома Бурбонов с короля Хуана-Карлоса I (ст. 57.1). В большинстве случаев династия была как бы конституционно первоопределена заново и с подразумеваемым разрывом всей исторической линии династий и принятых в них принципов престолонаследия, а сами эти изменения осознанно были сопряжены с принятием конституционных актов, закладывавших основы новых монархий (в Бельгии - первой Конституции 1831 г., в Дании - Конституции 1915 г. и т.п.).
Таким образом, в важнейшем вопросе своей преемственности монархии были связаны с той или иной формой конституционного соглашения с нацией или условной выборностью.
Напротив, конституционные акты так называемых малых государств Европы однозначно устранялись от вторжения общегосударственным законом в принципы престолонаследия, объявляя их подчиненными собственным "законам правящего княжеского дома" (Конституция Лихтенштейна, ст. 3) или исторической традиции рода правителя (Конституция Люксембурга, ст. 3; Конституция Монако, ст. 10, и др.).
Принципы престолонаследия в новых монархиях в целом укладываются в рамки известных исторических систем престолонаследия. В Бельгии (ст. 85 и IX.I. абз. 2) принята салическая система - с переходом престола только по мужской линии на основе первородства и при безусловном исключении женщин. В Люксембурге, Лихтенштейне, Монако, Нидерландах сохранена историческая австрийская система - с наследованием мужчинами по праву старшинства при возможности перехода престола к женщинам в случае пресечения мужской линии. Наконец, в крупнейших парламентских монархиях (Великобритании, Дании, Испании, Норвегии) конституирована кастильская система, основанная на предпочтении мужчин женщинам только в пределах одной линии. Новейшие поправки в Акт о престолонаследии Швеции (§ 1)*(95) сформировали там совершенно особую вариацию системы передачи прав на престол - с уравнением прав мужчин и женщин при соблюдении принципа первородства, тем самым введя в престолонаследие начало, характерное, скорее, для современного избирательного права в отношении главы государства.
Одним из краеугольных начал публично-правовой доктрины всех, включая монархические, европейских государств и, соответственно, конституционной позиции с момента формирования современной государственности стал принцип народного суверенитета. В соотношении с институтом монархии это нашло выражение в том, что в подавляющем большинстве конституций смена монарха (то есть реализация престолонаследия) сопряжена с той или иной формой выраженного и обязательного согласия парламентских институтов. За исключением Великобритании, не реализуется, в частности, один из кардинальных для подлинного "монархического принципа" элемент подразумеваемой непрерывности власти монарха - Le Roi est mort, vive le Roi. До принесения присяги нового монарха перед представительными институтами престол прямо считается вакантным*(96) либо такая присяга означает факт вступления на престол*(97). Ни одна из конституций даже не упоминает ранее столь юридически существенной процедуры коронации. Во вторую очередь, это сопряжение отражается на самих принципах престолонаследия. При отсутствии наследников согласно признанной конституциями системе и линии, царствующий монарх вправе выбрать преемника только при согласии представительного органа*(98) либо, в случае полного пресечения династии, представительный орган сам вправе избрать наследника престола*(99). Под контроль представительных органов полностью поставлен институт регентства - в случае несовершеннолетия наследника или иных обстоятельств*(100). В так называемых малых государствах (Лихтенштейн, Люксембург, Монако) сохранена традиционная самостоятельность монарха в этих вопросах.

4. Требования к личности монарха

Еще одним выражением указанной доктринальной взаимосвязи стало наличие в конституциях большинства государств - и прежде всего тех, где господствующей или прямо официальной религией признана та или другая вариация протестантизма, - ряда безусловных требований к личности монарха, без соблюдения которых его право на престол либо объявляется ничтожным, либо не реализуется. Наиболее детализированы эти требования в Конституции Норвегии, согласно которой Король обязан поддерживать евангелически-лютеранскую религию (ст. 4), проживать в государстве не менее шести месяцев в году (ст. 11), не имеет права принять корону другого государства без согласия Стортинга (ст. 11, абз. 2). Сходный перечень условий содержат конституции Дании (ст. 5, 6), Швеции (Акт о престолонаследии, § 4). Прототипом и в известной мере образцом конституирования таких условий стал английский Act of Settlement 1701 г., согласно которому монарх Великобритании не может не исповедовать англиканской религии, выезжать из пределов своих королевств без согласия Парламента, использовать свой статус для защиты прав на иную корону (ст. II).
Еще более широко представлено в конституциях крупных современных монархий требование к реальному или возможному наследнику престола не вступать в брак без разрешения царствующего монарха или даже парламента*(101). Нарушение требования приравнивается либо к отречению от престола, либо к потере прав на него в будущем. Тем самым формирование института царствующей фамилии поставлено также под контроль не только правящего монарха (что традиционно), но и представительных институтов. Показательно, с другой стороны, что конституционное право Лихтенштейна, Люксембурга, Монако не содержит подобных регламентаций. По аналогии с общей гражданской дееспособностью или с требованиями пассивного избирательного права (либо даже с повышенным возрастным цензом - как в Швеции: 25 лет*(102)) в конституциях решается вопрос о возрасте совершеннолетия монарха: от 18 до 21 года. Тогда как исторически в интересах престолонаследия устанавливался, напротив, пониженный (сравнительно с общей частноправовой дееспособностью) возраст совершеннолетия монарха.

5. Статус монарха

Наиболее показательной характеристикой монархии согласно конституциям европейских государств - и, соответственно, исходной "точкой отсчета" в определении сущности и объема ее конституционной роли - является установление безусловно подзаконного статуса монарха и его деятельности. За исключением Основного Закона Ватикана, все другие конституционные акты определили либо обязательность присяги монарха в соблюдении им конституции и законов своего государства, либо прямую зависимость полномочий монарха только от предписаний конституции и законов.*(103) В ряде случаев эта обязательная для конституционной монархии характеристика дополнена специальными условиями. Так, согласно Конституции Испании Король обязуется "исполнять и защищать" Конституцию и законы, а также "уважать права граждан и автономию сообществ" (ст. 61.1), Конституция Нидерландов обязывает монарха "добросовестно исполнять полномочия", возложенные на него (ст. 32). Конституция Нидерландов оговаривает, что даже управление королевским домом должно осуществляться "с учетом общественных интересов" (ст. 41).
Одним из частных следствий общего подзаконного статуса монарха стало практическое исчезновение из публично-правовых отношений такого показательного института, как присяга подданных монарху (сохраняется только конституционным правом Лихтенштейна - ст. 13, и для народных представителей - Нидерландов, ст. 54 Конституции 1972 г., Люксембурга, ст. 57, абз. 2).
В большинстве европейских монархий под общую власть закона (а тем самым - представительных органов) поставлена финансовая обособленность монарха, которая способна составить социальную опору самостоятельности его власти*(104). Исполнение монархом государственной функции конституционно обеспечивается в виде цивильного листа. В зависимости от национальной традиции цивильный лист определяется или на срок правления очередного монарха*(105), или ежегодно*(106). В последнем случае обеспечение государственной деятельности монарха уже ничем не выделяется из государственного бюджета страны в целом. (Конституция Андорры прямо говорит о "бюджетных дотациях" - ст. 47; Конституция Швеции вообще не специализирует в госбюджете содержание главы государства.)
В ряде случаев оговаривается обеспечение законом и содержание королевской фамилии (Великобритания, Дания, Нидерланды). Напротив, в Лихтенштейне, где установлен совместный с представительным органом контроль князя государственной казны, и в Монако конституции не вторгаются в регулирование имущественного положения монархии, признавая (как в Конституции Монако, ст. 34) его подчиненным собственным статутам княжеского дома. Только Конституция Нидерландов оговаривает налоговый иммунитет имуществ монарха (ст. 40.1), который составляет одну из существенных частей королевской прерогативы вообще*(107).
Первым из важнейших следствий общего подзаконного статуса монарха становится резкое ограничение его законодательной роли - вплоть до установленного конституциями полного неучастия в делах законодательства. Однако в характеристике законодательной роли монарха спектр конституционных вариантов несколько шире.
Согласно Основному Закону Ватикана (единственному в этом отношении) за правителем сохранена полнота законодательной власти (ст. 1), хотя и делегированной особой комиссии; это характерно для монархии абсолютной. Более сложный вариант конституционно-правового отношения составляет наделение по конституции монарха и парламентского органа совместными законодательными полномочиями. Эти совместные полномочия могут подразумевать реальное участие монарха в делах законодательства. Таковыми несомненно являются законодательные полномочия монарха (характерные именно для конституционного монарха) в так называемых малых государствах Европы: одобрение монарха определяет судьбу закона, вследствие чего он подписывает и обнародует законы, монарху принадлежит законодательная инициатива (причем по Конституции Монако - в качестве княжеской прерогативы)*(108).
Внешне сходными являются законодательные полномочия монарха в Бельгии, Великобритании и Дании: конституционно декларировано, что монарх осуществляет законодательную власть совместно*(109) либо, как в Великобритании, корона считается составной частью парламента. На монарха в этих странах возложено полномочие утверждать и обнародовать законы (Конституция Дании предоставляет монарху также право непосредственной законодательной инициативы - ср. ст. 21), но уже без реального влияния на содержание законодательного предположения*(110).
Формально волеизъявление монарха юридически полномочно предопределить судьбу принятого парламентарным органом законопроекта. Однако реальность конституционно-правовых отношений здесь в большей мере определяется политически. Так, при номинальном сохранении за британским монархом права законодательного вето на решения парламента, фактически оно не применялось с 1707 г., чем сформировался конституционный обычай, предполагающие обязательное согласие монарха на решения парламента. Равным образом в Дании такое право вето, косвенно предполагаемое и ныне действующей Конституцией 1953 г., применялось лишь в 1842 и 1844 гг. Тем самым полномочия монарха становятся латентными, скрытыми и политически номинальными, хотя потенциально он сохраняет возможность законодательного вето: конституционно не оговорена судьба законопроекта, если монарх не утверждает его в назначенный срок (например, в Дании - в течение 30 дней).
Третий вариант представляет признание раздельных законодательных полномочий монарха и парламента. Фактически их содержание аналогично варианту "скрытых" полномочий: монарху предоставляется право утверждения и обнародования принятых парламентом законов с неприменяемым или невозможным отлагательным вето*(111). По сути, в этом случае монарх выполняет ту же функцию, что и глава государства при парламентско-президентском строе. (Что соотносится с характерным для парламентских монархий общим конституционным определением монарха только как главы государства.) Наконец, четвертый вариант характеризуется полным и декларированным отстранением монарха от участия в законодательном процессе: согласно конституции Швеции парламентарный орган есть единственный выразитель законодательной власти, монарх не участвует ни в законодательной инициативе, ни в утверждении законов.
Вторым из принципиальных следствий рассмотренного выше общего подзаконного статуса монарха стало существенное ограничение роли монарха в пересмотре конституции.
Только конституции Бельгии (ст. 195, § 3) и Монако (ст. 94) - опосредованно выразившие традицию французской конституционно-правовой доктрины c присущим ей пониманием роли главы государства как условного суверена - установили, что пересмотр конституции может быть предметом согласованного решения монарха и парламента. Фактически это подразумевается и Конституцией Андорры (ст. 105-107). В остальных из крупных парламентских монархий конституционные акты (даже если для монарха оговаривается специфическое право законодательной инициативы в этом вопросе - см. Конституция Нидерландов, ст. 137-138) могут быть пересмотрены или видоизменены без всякого участия монарха.
Полномочие издания собственных законодательных актов сохранено за монархом в тех конституциях, где значителен пласт конституционных правоположений XIX в., и лишь факультативно: при условии соответствия конституции, по ограниченному кругу вопросов и, главное, только в качестве временной меры - до утверждения или отклонения ближайшей сессией парламентского органа*(112). Прочие конституции такой возможности даже не подразумевают.
Как видно, помимо номинального (или реального) полномочия утверждения и обнародования законов другие проявления законодательной функции монарха фрагментарны либо лишены определяющего значения.
Более сложной является картина участия монарха в отправлении исполнительной власти - второй из определяющих характеристик реализации безусловного для современных европейских конституций принципа "разделения властей". Примерно в половине конституций содержится общая декларация о главенстве монарха в отправлении исполнительной власти. Однако эти декларации не предрешают существа подразумеваемых полномочий в данной сфере. Конституции Дании (ст. 3), Лихтенштейна (ст. 10), Монако (ст. 3) и Норвегии (ст. 3) однозначно вверяют монарху полноту исполнительной власти, но только в двух последних государствах монарх реализует ее непосредственно. В Бельгии и Люксембурге декларации о предоставлении монарху исполнительной власти оговорены "пределами конституции и законов", то есть только в подразумеваемых или перечисляемых прямо конституциями полномочиях*(113). Очевидно, что полномочия в сфере исполнительной власти конституционная доктрина определяет как следствие общей делегации монарху народного суверенитета*(114), - иными словами, формально они являются полномочиями главы государства. Именно в этом качестве понимается позиция монарха по отношению к исполнительной власти в конституционных актах Андорры, Великобритании, Испании, Нидерландов, Швеции. Прямых положений об участии монарха в исполнительной власти здесь нет, но конкретная организация институтов правительственной и административной деятельности предполагает номинальную санкцию с его стороны.
Таким образом, сущность функции монарха в сфере исполнительной власти может быть понята лишь посредством его конституционно-правовых отношений с конкретными правительственными институтами. И лишь Конституция Норвегии, сохраняя характерные для ранних конституционных монархий Европы установки, раскрывает в конкретных правоположениях содержание исполнительно-властной деятельности монарха: монарх сам назначает правительство (Государственный совет), сам распределяет дела между членами правительства, вправе увольнять их по собственному усмотрению (ст. 12-14, 22), а также санкционирует назначение и увольнение, с некоторыми ограничениями, всех прочих государственных служащих (ст. 21-22), обеспечивает соответствующую официальному вероисповеданию религиозную политику в государстве (ст. 16), правительственную деятельность в хозяйственно-экономической и финансовой сферах (ст. 17-18), управляет государственными имуществами (ст. 19). Осуществление ряда наиболее общественно значимых правительственных полномочий оговорено согласием парламента (ст. 17, 19) и особыми взаимоотношениями с правительством, которые предусматривают ряд условий, равно общих и для всех других конституций.
Центральным вопросом конституционных отношений в сфере исполнительной власти объективно становится, таким образом, организация правительства и форма участия в этом монарха.
Структура политических взаимоотношений парламентарной монархии изначально предполагает определяющую роль народного представительства в организации правительства, во-первых, и в контроле за содержанием его политической деятельности, во-вторых*(115). Такая ситуация характеризует конституционный строй, и в особенности реальность конституционно-правовых отношений большинства европейских монархий, хотя собственно конституции формально решают вопрос по-разному. Действуя в качестве главы государства, монарх может только оформлять юридически факт образования правительства, которое предварительно избрано представительным органом или связано конституционно обязательным вотумом доверия со стороны парламента*(116); при этом варианте монарх стоит вне правительства и никак организационно не взаимодействует с его работой и политикой (по Конституции Швеции Правительство вообще чисто парламентское и организуется парламентом*(117)).
Почти столь же распространен конституционный вариант, когда монарх номинально возглавляет правительство из назначенных им министров, вправе увольнять министров, реорганизовывать высшие правительственные институты без всякого правового участия парламентских институтов*(118); однако в дальнейшем такое правительство или прямо признается ответственным перед парламентом (как в Люксембурге - ст. 80-81 Конституции), или подразумевается с ним взаимодействующим (Конституция Дании, ст. 32.2), или в своей политической деятельности связано традицией (существующей в виде конституционного соглашения) представлять интересы парламентского большинства (Великобритания). В последнем случае парламентское правительство вообще юридически как бы не существует, составляя часть королевского так называемого Тайного совета, правительственная роль которого гарантирована конституционно*(119), что, впрочем, составляет показательную особенность конституционного строя именно Великобритании. В Испании непосредственная возможность Короля председательствовать в Правительстве оговорена специальным приглашением его главы (ст. 62g).
Вне общих рамок конституционно-правовых принципов парламентской монархии находится организация правительства в Лихтенштейне и в Монако. Здесь правительство назначается монархом и ответственно перед ним (в Лихтенштейне - перед Князем и Парламентом совместно)*(120). Монарх вправе направлять и организовывать правительственную деятельность, включая издание указов, ордонансов и т.п. в порядке верховного управления. Однако только в конституционном строе Монако*(121) организация Правительства не сопрягается с установлением двух важнейших начал, определяющих юридические и реальные политические взаимоотношения монарха и правительства, - принципа безответственности монарха и связанного с ним правила обязательной контрасигнатуры его правительственных решений министрами.
Установление принципа безответственности монарха во взаимосвязи с правилом контрасигнатуры было еще одной исторически ранней формой конституционного подчинения правительственной деятельности, номинально или даже фактически возглавлявшейся монархом, контролю со стороны парламента или иного представительного органа. В конституционных актах, например, Великобритании (первой, вместе со Швецией, ставшей на этот путь), правило обязательной подписи министра на документе правительственного значения (с возложением тем самым политической и юридической ответственности за этот документ на него, а не на монарха, пусть даже подписавшего документ) фиксируется с 1701 г. Наиболее категоричное выражение это правило, присутствующее практически во всех конституциях*(122), обрело в Конституции Бельгии: "Никакой акт Короля не имеет силы, если он не контрасигнован министром" (ст. 106).
Контрасигнатуре безусловно подлежат любые нормативные акты, издаваемые от имени монарха, нередко - назначения на административные должности. Тем самым где прямо, где опосредованно создается форма парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти и взаимодействия политики правительства и линии парламента, который, в свою очередь, вправе потребовать отставки правительства, отстранения министра от должности или даже возбуждения уголовного преследования в отношении министра.
Попутным, но не менее существенным следствием этого узла конституционно-правовых отношений стало специальное оговаривание в конституциях невозможности для монарха (при сохранении за ним, впрочем, права помилования) освобождать от ответственности своих министров либо вообще, либо без согласия парламента*(123). Это является как бы конституционной "компенсацией" личной безответственности монарха, которая напрямую не декларирована только в конституциях Испании, Лихтенштейна и Норвегии (в конституциях Люксембурга, ст. 4, и Монако, ст. 3, принцип представлен позитивно - через установление неприкосновенности Князя). Правило контрасигнатуры принципиально важно не только для понимания конституционной сущности чисто правительственной функции монарха; оно становится практическим ограничителем возможностей монарха по реализации и ряда иных конституционных полномочий - имея в виду деятельность парламента, вооруженные силы государства, международные отношения и т.д.
Во взаимоотношениях монарха с парламентарным органом своей страны большинство конституций исходят из начала неподконтрольности народного представительства в его организационной и политической деятельности. Только конституции Монако (ст. 46, 74), Люксембурга (ст. 74) и Лихтенштейна (ст. 48, ч. 1, ст. 54-55) установили безусловное право монарха на роспуск парламентарного органа (в Лихтенштейне - с оговоркой в отношении выраженной воли народа, то есть референдума). В остальных конституциях это право монарха выражено либо чисто номинально, либо обставлено существенными оговорками (с условием обязательных новых выборов в установленный конституцией срок, при согласии правительства, только в случае необразования парламентом правительства и т.п.)*(124). Действуя в качестве главы государства, монарх декларирует открытие и закрытие сессий парламента, подписывает акты парламента, иногда может продлевать сессии или назначать чрезвычайные собрания. Но наряду с этим конституции подразумевают (или прямо устанавливают) как бы юридическую необязательность этих действий монарха либо нереализуемость его действия вопреки интересу парламента - последнее, как правило, посредством того же правила контрасигнатуры, необходимого для практически административного вмешательства главы государства в работу парламента. Поэтому, в частности, право роспуска палат монархом, даже признанное конституционно, на практике реализуется весьма особо*(125), создавая новую реальность конституционно-правовых отношений. В Швеции монарх даже в качестве главы государства вообще не имеет влияния на созыв, роспуск и т.д. Риксдага: все эти функции выполняет Правительство.
Некоторую важную особенность сохраняет конституция Великобритании: номинально монарх вправе распустить Парламент в любой момент, без его участия в открытии сессии и произнесения речи с программой Правительства парламент как бы не считается законным; монарху принадлежит право утверждения омбудсмена (с 1967 г.). Однако конституционный обычай не допускает самостоятельности подобных действий монарха, а практическая реализация опять-таки сдерживается правилом контрасигнатуры и избирательными законами.
Сходным сочетанием конституционных дозволений и сдержек, в том числе практически-юридического свойства, характеризуются полномочия монарха в сфере военной политики и международных отношений, которые сохраняются за ним традиционно либо как за главой государства. За исключением Андорры и Швеции, конституции полагают монарха как верховного главнокомандующего вооруженными силами страны*(126). Монарх вправе производить назначения на военные должности, присваивать воинские звания и т.п.Однако использование вооруженных сил оговорено или согласием парламента (как в Великобритании, Дании), или наличием специального законодательства. Самостоятельное решение монарха в этих вопросах сдерживается, помимо иного, тем же правилом контрасигнатуры. В практике реализации конституционных правомочий формируется нередко противоположное общим декларативным правило: так, в Великобритании номинально все назначения на военные должности и присвоение званий производится от имени короны, но реально с 1860-х гг. монарх, как правило, не подписывает приказов по военным ведомствам и патентов на чины. Полнота военной власти монарха подразумевается (специальных постановлений на этот счет нет) только конституциями Лихтенштейна и Монако, исходя из закрепленной за князем исполнительной власти или специально оговоренной обязанности принимать меры по безопасности страны.
Внешнеполитическая функция монарха во всех практически конституциях выражается в трех полномочиях: подписывать и денонсировать международные договоры, объявлять войну и заключать мир, назначать дипломатических представителей своей страны и аккредитовать при своей особе дипломатических представителей других государств. Лишь по Конституции Монако это право Князя безусловно: он единолично представляет государство в международных отношениях и только извещает Народное собрание о международных соглашениях (ст. 13-14). Без участия соправителей невозможны международные соглашения по Конституции Андорры (ст. 45h, 66, ч. 3). В остальных случаях монарх действует только номинально, в качестве главы государства, подписывая или денонсируя договоры по решению парламента*(127), либо по предусмотренным конституцией основаниям*(128), либо при участии правительства, причем государственно-существенные вопросы (уступка территории, государственные обязательства и т.д) также предполагают согласие представительных институтов*(129). Эти же ограничения действительны и при решении вопросов о войне и мире.
Особенности национальной конституционно-правовой традиции могут отражаться разве что в том, что указание монарха об использовании вооруженных сил при обороне страны действительно и без предварительного согласия парламента (Великобритания, Дания). Параллельно конституциями изредка оговорено право монарха на объявление военного положения в стране, но в соответствии с законами, существующими на этот счет*(130). В большинстве же монархических государств объявление военного или чрезвычайного положения входит в компетенцию правительства, а издание монархом нормативных указов в течение военного положения подчинено общим нормам об издании временных законов, если таковые допущены конституционно.
При решении вопросов о взаимоотношениях с парламентом, законодательной инициативе монарха, вопросов войны и мира, заключения договоров и др. конституции ряда государств предусмотрели посредствующую роль высших совещательных органов правительственного значения: Государственного совета в Дании (ст. 17), Совета Короны в Монако (ст. 75-77), Государственного совета в Норвегии. В Монако это особый консультационный орган, образуемый на паритетных началах Князем и Парламентом. В Дании и Норвегии Государственный совет - исторически сложившаяся расширенная форма деятельности того же правительства, возглавляемая монархом, с участием наследника престола, других лиц.
Важнейшая составляющая особого статуса монарха и едва ли не самое показательное из проявлений "монархического принципа" прежнего государственного права - королевская прерогатива - представлена современными конституциями в крайне ограниченном виде полномочий, во-первых, и при подчинении наиболее существенных из них закону, во-вторых. Право монарха на чеканку монеты (выпуск денежных знаков) и все, что с этим связано, только в Конституции Люксембурга декларировано без оговорок (ст. 39). В иных случаях это право реализуется только в силу закона*(131). Из иных составляющих прерогатив сохранены лишь права монарха на пожалование дворянства и на пожалование титулов, орденов, награждений, причем иногда оговорки о подзаконности присутствуют и здесь*(132). По существу же эти пожалования (в связи с упразднением связанных с дворянством, орденами, титулами и т.п.привилегий в гражданском праве государств) в современных условиях превратились в вариант почетных званий или государственных наград (за исключением, пожалуй, Великобритании), которые монарх присваивает от имени государства. Только назначения на должности своего двора и организацию двора конституции оставляют в полномочном распоряжении монарха*(133), однако реально королевский двор, со своими отношениями с правительственными учреждениями, в качестве государственной институции сохраняется только в Великобритании и, с оговорками, в Монако.
Современные конституции полностью лишают монарха участия в судебной власти. Единственно в Ватикане правитель декларированно наделен судебной властью (ст. 1 Основного Закона), а также назначает всех судей своего государства (ст. 10), сохраняя за собою верховные права помилования, смягчения наказаний и т.д. (ст. 18). В Монако судебная власть номинально сохранена за Князем, который конституционно делегирует ее судам (ст. 88). Во всех других монархических государствах судебная власть конституирована как полностью самостоятельная, в организации и отправлении которой монарху места нет. Даже если за монархом сохранено право назначения судей, эти назначения производятся пожизненно, то есть без возможности в дальнейшем оказывать разовое влияние на действия суда (Конституция Нидерландов, ст. 117, ч. 1). В полномочиях монарха сохраняется только право помилования преступников и смягчения наказаний*(134). Но нередко (например, в Монако, Нидерландах, Норвегии) и эта прерогатива монарха обставлена необходимостью либо предварительного ходатайства суда, либо рекомендаций правительства или парламента. Хотя в общем судебная власть в стране осуществляется от имени монарха. В силу особенностей конституционной традиции, иногда за монархом оставлено право направления обвинений в высшую судебную инстанцию страны*(135).
В малых государствах Европы конституционно сохранилось участие монарха в организации высшей судебной власти: назначение состава высших судов при согласии парламента, утверждение председателя высшего суда*(136), назначение судей так называемого административного трибунала и, частично, конституционного суда*(137).
Очевидный процесс замещения в целом реальных конституционных полномочий монарха номинальными, переключение его компетенции с политического правления страной на "права ободрять, предостерегать, поощрять" (как охарактеризовал полномочия английского монарха еще У. Бэджгот) вызвал к жизни новое доктринальное представление об особой функции монарха, не связанной с собственно отправлением государственной власти. Это представление нашло отражение в некоторых из современных конституций. По новой доктрине, монарх - прежде всего "символ единства и гарант национальной независимости", а также "арбитр и гарант стабильной деятельности публичных властей"*(138). В наиболее доктринально детализированном виде эти представления наши выражение в Конституции Испании, где помимо указанных положений декларирована особая функция монарха как хранителя исторической целостности отношений государства-метрополии с бывшими колониями и хранителя государственного единства в условиях конституционного признания особого внутреннего строения государства*(139).
Декларирование (или признание) особой идейно-символической функции монарха имеет значение, минимум, для двух направлений его политической роли. Монарх выступает как гарант государственного порядка в интересах нации в целом в условиях ситуативного обострения борьбы политических партий или даже социальных классов, отражающегося на государственных институтах*(140): как воплощение единства государства в условиях его федерализации или автономизации (Испания, Нидерланды), включая вызывающее сходные тенденции государственное многоязычие страны (как в Андорре, Бельгии, Люксембурге), или как символ особой межгосударственной общности в рамках международных отношений стран - бывших империй (Великобритания, Испания). И если первое направление - арена чисто практической политики и формирование реальности государственно-правовых отношений, могущих и расходиться с конституционной доктриной, то второе - следствие особого конституционного статуса монарха, вытекающего из природы монархии, который в этой роли не может быть заменен никаким иным из государственных институтов.

6. Некоторые выводы

Сравнительно-систематический анализ функций и полномочий, которыми характеризуется институт монархии в современных европейских конституциях, показывает, во-первых, наличие в них двух существенно различающихся пониманий этих функции и полномочий (очевидно взаимосвязанных с различными типами государственной формы вообще), и во-вторых, наличие несколько большего числа конституционных доктрин, взаимодействующих с национальными особенностями государственно-политической жизни и собственно конституционной регламентации.
Общей особенностью правополагания института монархии практически во всех монархических конституциях*(141) является то, что государственные полномочия монарха, его участие в отправлении государственной власти вообще регламентируются с позиций конституционных дозволений и сдержек, подобно иным, в частности, представительным институтам, но не путем правовой детализации статуса и функции, имманентных понятию монархии и содержанию "монархического принципа".
Несмотря на то, что полномочия, признаваемые за монархами большинством европейских конституций, многообразны, существенны, хотя не решающи в делах власти и, как правило, исчерпываются чисто декоративными функциями (за каким-нибудь единственным исключением), однозначно определенная оценка их конституционного статуса невозможна и, во всяком случае, наталкивается на проблему государственно-правового критерия: какая совокупность прав и иных условий присутствия в конституционных отношениях необходима и достаточна для признания подлинной, а не номинальной монархичности формы государства? В особенности потому, что политически и социологически очевидно: "Истинные короли исчезли - одни за другими"*(142).
Критерий единовластности в сочетании с совокупностью значимых государственных полномочий определяющим быть не может. Современный конституционный строй президентских республик во многих случаях предполагает намного большее юридически и политически реализуемое сосредоточение государственной власти в руках одного президента, который, опираясь на особые плебисцитарные формы избрания, способен приобрести преобладающее среди иных институтов значение в государстве - настолько, что его власть (например, во Франции) небезосновательно сопоставляют с монархией, и не всегда в пользу последней*(143).
По-видимому, кардинальные отличия монархии от иных форм монократического правления (и, соответственно, вариантов государственного устройства) связаны, как было отмечено одним из старых германских государствоведов, с постулированием в государственно-правовых отношениях наличия собственного права монарха*(144), не подвластного в том числе непосредственному конституционному регулированию. Иначе все, даже самые объемные и нелимитированные государственные правомочия монарха означают лишь полномочия, делегированные ему иной, потенциально вышестоящей властью.
По отношению к конституционному восприятию "собственного права монарха" наиважнейшим можно полагать регламентирование принципов престолонаследия, порядка смены престола и т.п. Включение этих принципов в общую подзаконную сферу, тем более увязывание престолонаследия с той или иной формой выраженного согласия органов народного представительства, ранее прочего означают отказ от кардинального элемента "монархического принципа". В этой связи лишь конституции Лихтенштейна и Монако сохранили признание собственных законов княжеских домов, не вторгаясь конституционно в их содержание. В сочетании с другими особенностями конституционного оформления полномочий правителей - от участия в законодательстве до контроля судебной власти - это позволяет расценивать конституционный строй названных государств как единственных в Европе, отчетливо сохраняющих монархический принцип в виде конституционной монархии.
Статус монарха во всех иных европейских государствах ничем существенно не отличается (по государственным функциям и по объему конституционных полномочий, по взаимодействию с иными государственными институтами и по исходному конституционному определению) от статуса главы государства парламентско-президентских республик. За исключением Великобритании, нигде не существует в качестве государственного института королевский двор, невозможна конституционно одна из важнейших функций нереспубликанского главы государства - роль арбитра между властями государства с подразумеваемыми конституционно путями реализации этого политического арбитража. Отошел в прошлое и столь важный аспект государственно-правового существования монархии, как ее особое идейно-правовое восприятие персоны монарха и тем более его прерогатив, - то, что иногда обозначают как "магию монархии"*(145). Именно такой статус характерен для парламентской монархии и конституирован в большинстве крупных государств: Бельгии, Дании, Испании, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии. Швеция в этом ряду заняла совсем особое место, поскольку конституционные реформы 1974-1979 гг. в ней преобразовали монархию в номинальное обозначение главы государства без каких-либо властных полномочий. Особое место в этом ряду - но в принципиально другом отношении - занимает Великобритания, поскольку сложившаяся исторически конституция (в сочетании с рядом других, выше отмеченных элементов) сохраняет за монархией потенциальные функцию и полномочия, выходящие за рамки парламентской монархии, но не реализуемые в силу особенностей текущих конституционно-правовых отношений. Равным образом расширенное представление о государственных полномочиях монарха, присутствующее в конституциях Дании и Норвегии, составляет своеобразие только конституционной доктрины, обусловленной исторической традицией конституционного регулирования, в рамках единого государственного типа.
Отмеченные особенности конституционного строя парламентской монархии как своего рода современной quasi-монархии позволяют предположить вполне определенный ответ на вопрос о причинах продолжения существования института монархии в структуре современных европейских государств несмотря на то, что именно в юридическом смысле вопрос о поисках социологической причинности изначально праздный. Институт монархии сохраняется не потому, что это элемент некоего социально-демагогического прагматизма или соучастник "игры в демократию"*(146), но потому, что в своей конституционной реализации он стал не более как одним из вариантов института главы государства парламентско-республиканского устройства, к формированию которого монархия имела самое непосредственное историческое отношение*(147). Вариантом, тесно связанным с особенностями национальных государственно-правовых и культурных традиций, в том числе обеспечивших в большинстве этих стран ареволюционное политическое развитие до современного уровня конституционной стабильности, обладающим в известном смысле качествами и достоинствами, не заменяемыми никаким иным строением этого государственного института даже в той ограниченной роли, что присуща современному государству.

§ 13. Функция, задачи, компетенция и правоспособность президента
в европейских республиках

1. Исходные понятия

Необходимо вначале определить, что мы понимаем под функцией, задачами, компетенцией и правоспособностью государственного органа.
Функция государственного органа - это его назначение в государственном механизме. Так, функция представительных органов государства, их назначение в государственном механизме состоит в том, чтобы выражать волю народа, придавать ей общеобязательный характер, то есть трансформировать эту волю в волю государственную путем принятия соответствующих правовых актов, иными словами, осуществлять государственную власть. Функция же исполнительных и судебных органов в государственном механизме совершенно иная: у первых это осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительными органами, у вторых - осуществление правосудия, то есть применение закона к конкретным случаям.
Функция государственного органа в механизме государства обусловливает характер его задач и характер прав, входящих в его компетенцию. Так, функция правосудия несовместима с такими правами, как право на издание нормативных актов, право на отмену или аннулирование нормативных актов, издаваемых органами власти и управления и т.п.Следовательно, когда речь идет о соотношении функции и компетенции государственного органа, нужно решить вопрос о том, соответствуют ли по своему характеру те права, которые имеет этот орган, той функции, которую он выполняет в механизме государства.
Под задачами государственного органа следует понимать цели его деятельности, получившие юридическое закрепление. Законодательное закрепление задач государственных органов является, во-первых, способом целенаправленного руководства их деятельностью; во-вторых, юридической основой определения объема прав, которыми государственные органы должны обладать, чтобы успешно добиваться в своей деятельности решения возложенных на них задач; в-третьих, юридической основой для установления их ответственности.
Компетенция государственного органа и его правоспособность - разные правовые явления, и их нельзя отождествлять. Дело в том, что государственные органы, как и все субъекты права, обладают правоспособностью. Но в отличие от всех других субъектов права только они имеют компетенцию.
Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно.
Правоспособность же государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совокупность прав и обязанностей государственного органа, фиксирующая те временные правоотношения, в которых он может быть участником.
Политические принципы, на которых строится механизм государства, обусловливают функцию отдельных видов государственных органов и каждого из них; функция государственного органа обусловливает характер его задач; функция и задачи государственного органа, вместе взятые, - компетенцию государственного органа; последняя, в свою очередь, - его правоспособность*(148).

2. Функция президента в государственном механизме

Анализ конституций европейских республик с целью определения функции президента в государственном механизме дает основание прийти к некоторым констатациям.
Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что в подавляющем большинстве конституций республик Европы в качестве принципа устройства государственной власти провозглашается разделение властей, а также определяются те государственные органы, которые выполняют ту или иную функцию при осуществлении государственной власти. Например, в соответствии с Основным законом Финляндии законодательная власть осуществляется Эдускунтой, которая также принимает решения о государственных финансах; исполнительная власть осуществляется Президентом Республики, а также Государственным Советом, члены которого должны пользоваться доверием Эдускунты; судебная власть осуществляется независимыми судами во главе с их высшей инстанцией - Верховным судом и Верховным административным судом (§ 3).
Пункт III ст. 7 Конституции Азербайджанской Республики гласит: "Государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей:
- законодательную власть осуществляет Милли Меджлис Азербайджанской Республики;
- исполнительная власть принадлежит Президенту Азербайджанской Республики;
- судебную власть осуществляют суды Азербайджанской Республики".
Согласно Конституции Республики Польша, ее устройство основывается на разделении и равновесии законодательной, исполнительной и судебной власти. "...Законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную власть - Президент Республики Польша и Совет Министров, а судебную власть - суды и трибуналы" (ст. 10).
В силу Конституции Турецкой Республики законодательная власть принадлежит Великому Национальному Собранию, исполнительная власть - Президенту Республики и Совету Министров, судебная власть - независимым судам (ст. 7, 8, 9). Ст. 2 Конституции Республики Исландия постановляет: "Законодательная власть принадлежит совместно Альтингу и Президенту Республики Исландия. Исполнительная власть осуществляется Президентом и другими государственными органами исполнительной власти в соответствии с Конституцией и иными законами. Судебная власть осуществляется судами".
Конституция Греции устанавливает: законодательные функции осуществляются Парламентом и Президентом Республики; исполнительные функции осуществляются Президентом Республики и Правительством; судебные функции осуществляются судами, решения которых исполняются от имени греческого народа (ст. 26).
Изложенные конституционные предписания свидетельствуют о том, что в этих странах, исключая Исландию и Грецию, функция президента в государственном механизме должна состоять лишь в осуществлении исполнительной власти, то есть в осуществлении управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение принятых парламентом актов; в Исландии и Греции функция президента двояка: он, с одной стороны, осуществляет законодательную власть вместе с парламентом, с другой, - осуществляет исполнительную власть.
Конституции многих европейских республик, однако, не упоминают президента среди государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть в государстве и устанавливают иную функцию президента в государственном механизме, ставящую его над всеми другими государственными органами. Вот, например, какие предписания по этому вопросу содержатся в Конституции Словацкой Республики:
- "Национальный Совет Словацкой Республики является единственным органом Словацкой Республики, принимающим Конституцию и законы" (ст. 72);
- "Правительство Словацкой Республики является верховным органом исполнительной власти" (ст. 108);
- "Правосудие в Словацкой Республике осуществляют независимые и беспристрастные суды" (ст. 141).
Как видим, в этих конституционных предписаниях президент отсутствует. Для президента Конституция Словацкой Республики устанавливает другую функцию, свидетельствующую о конституционном воплощении авторитарного принципа построения государственного механизма Словакии, принципа бюрократического централизма. Функция Президента в Словацкой Республике сформулирована в Конституции следующим образом: "Главой Словацкой Республики является Президент. Президент представляет Словацкую Республику вовне и внутри государства и своими решениями обеспечивает надлежащее функционирование конституционных органов. Президент осуществляет свою функцию согласно своей совести и убеждениям и не связан никакими указаниями" (п. 1 ст. 101)*(149).
Конституции некоторых страны Европы, не называя президента главой государства, наделяют его функцией, возвышающей его над органами, осуществляющими в государстве законодательную, исполнительную и судебную власть. Так, согласно Конституции Французской Республики 1958 г. Президент "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей" (ст. 5). В силу ст. 49 Конституции Республики Армении 1995 г. Президент обеспечивает "нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей".
Следует отметить, что в конституциях Ирландии, Македонии и ФРГ функция президента не сформулирована. О ней можно судить по правам, входящим в компетенцию президента в тот или иной из этих стран. Впрочем, и в тех государствах, в которых такая функция конституционно установлена, о ее действительном содержании также лучше судить по правам, входящим в компетенцию главы государства.

3. Задачи президента

Задачи президента - это цели его деятельности, получившие конституционное закрепление.
Анализ конституций европейских республик дает основание констатировать, что в практике конституционного закрепления задач президента используются несколько способов. Первый способ состоит в том, что в конституциях фиксируются задачи государства, которые, несомненно, являются задачами всех его органов, в том числе президента. Например, в соответствии со ст. 9 Конституции Португальской Республики задачами Президента Республики являются:
- гарантия национальной независимости и создание политических, экономических, социальных и культурных условий, способствующих достижению этой цели;
- гарантия основных прав и свобод и уважение принципов демократического правового государства;
- защита политической демократии, обеспечение и стимулирование демократического участия граждан в разрешении национальных проблем;
- способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и реальному равенству между португальцами, а также осуществлению экономических, социальных и культурных прав посредством преобразования и модернизации экономических и социальных структур;

<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>