<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Абсолютная монархия. В настоящее время в своей «чистой» форме абсолютных монархий уже нет. В эмиратах и султанатах Персидского залива — Бахрейне, Катаре, Кувейте, в ОАЭ, Саудовской Аравии, Омане есть конституции, но они, во-первых, дарованы монархами (в ОАЭ — Советом эмиров), а не приняты демократическим путем, во-вторых, их действие часто приостанавливается (в Бахрейне — с 1975 г.), в-третьих, они иногда устанавливают, что вся власть — законодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха (есть также положения о власти Аллаха и народа), в-четвертых, над конституцией стоит Коран. В этих странах есть парламенты, иногда (Кувейт) избираемые населением (только мужчинами), но и такой парламент монарх нередко разгоняет, услышав речи, ему не нравящиеся (в Кувейте — три раза, последний в 1999 г.). Кроме того, это, по существу, законосовещательные органы, поскольку их решения нуждаются в согласии монарха. В Катаре парламент так и называется: Консультативное собрание — и действует по мусульманской традиции аш-шура — совещания правителя с наиболее уважаемыми лицами. В ОАЭ члены парламента (Национального собрания) назначаются семью эмирами (Советом эмиров), а парламент действует в качестве совещательного учреждения даже не при Совете эмиров, а при правительстве, также назначаемом эмирами. В Саудовской Аравии взамен парламента создан совещательный совет, назначаемый королем. В Бутане есть парламент (в основном избираемый косвенными выборами по монастырским общинам), но нет конституции, в Брунее существуют конституция и парламент, состоящий в основном из назначенных монархом лиц (они занимают место в парламенте по должности). Таким образом, хотя в названной группе стран есть конституции или парламенты, а иногда — те и другие, они на деле не ограничивают власть монарха, эти государства представляют собой если не юридически, то фактически абсолютные монархии. Их можно было бы назвать полуабсолютными.
Особое значение в системе управления в существующих ныне своеобразных абсолютных (полуабсолютных) монархиях имеют семейный совет и мусульманская религия. Семейный совет — это неформальное, но весьма важное учреждение. Он состоит из членов правящей семьи, близких родственников короля и некоторых высших улемов, особо почитаемых знатоков Корана. В Саудовской Аравии семейный совет низлагал короля (в том числе за отсутствие должного благочестия, что устанавливалось улемами) и назначал на его место нового из той же семьи (не обязательно сына). Все, принадлежащие к правящей семье, получают ренту от государства (в Кувейте — 8 тыс. долл. в месяц). Король — это одновременно высшее духовное лицо — имам, а ислам — государственная религия. Светская власть короля соединяется с духовной. Таким образом, существующие в наше время полуабсолютные монархии являются теократическими с некоторыми внешними конституционными элементами.
По своему социальному характеру современные полуабсолютные монархии не представляют собой полностью феодальные государства. Господствующий класс, хотя он и сформировался на базе феодальной аристократии, существует не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет государственной эксплуатации нефтяных богатств, доходы от чего идут прежде всего шейхам. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках крупной, преимущественно финансовой, буржуазии.
В дуалистической монархии есть конституция (иногда она тоже даровалась народу монархом), парламент, без участия которого законы не могут приниматься. Однако правительство (совет министров) назначается монархом и ответствен но только перед ним, но не перед парламентом. Фактически в такой монархии в результате влияния традиций, роли личности монарха, а также других, в том числе религиозных факторов власть короля даже больше, чем это установлено конституцией. Некоторые монархии, которые по конституции ближе к парламентарным (Иордания, Марокко, Непал), являются на деле дуалистическими (хотя Конституция Непала 1990 г. характеризует государство как парламентарную монархию). Монархи этих стран неоднократно распускали парламенты и правили без них годами, а то и десятилетиями. Да и предусмотренная в конституциях этих полудуалистических государств ответственность правительства перед парламентом зачастую служит фикцией; по традиции правительство полностью подчинено королю.
В парламентарной (парламентской) монархии действует конституция, принятая демократическим путем, законодательной властью обладает избираемый парламент (по крайней мере, избирается его нижняя палата). Монарх юридически остается главой государства, но участия в управлении страной фактически не принимает. Конституция Японии 1946 г. (вступила в силу в 1947 г.) прямо запрещает ему это, в других странах (например, в Великобритании) монарх лишен властных полномочий на основе конвенциональных норм, сложившихся в порядке обычая в ходе государственной практики.
Правительство в парламентарной монархии ответственно только перед парламентом. Правда, по конституции оно обычно назначается монархом, но такое назначение, как правило, — чисто формальный акт. Наделе правительство формируется лидером партии большинства в парламенте, которого король назначает премьер-министром. Назначить другого премьер-министра он не может, так как другой состав кабинета не получит вотума доверия (утверждения) в парламенте при представлении парламенту правительственной программы. Лишь в тех случаях, когда в парламенте нет большинства какой-либо партии и политические партии не договорились о создании коалиционного правительства, монарх может играть более самостоятельную роль в подборе кандидатуры премьер-министра (это иногда имеет место в Бельгии, Великобритании, Дании, Нидерландах).
В парламентарной монархии глава государства либо не имеет права вето по отношению к принятым парламентом законам и должен подписывать их, даже если у него имеются личные возражения (Япония), либо не применяет его (более трехсот лет монарх не применял вето в Великобритании, в результате чего сложилась конвенциональная норма неприменения вето).
Особая форма парламентарной монархии существует в некоторых государствах — членах британского Содружества (Австралия, Барбадос Канада, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея, Ямайка и др.). Считается, что их главой является британский монарх, который представлен в этих странах назначаемым им генерал-губернатором. На деле же кандидатуру генерал-губернатора называет местное правительство, а иногда его избирает местный парламент. В республиках, входящих в Содружество (например, Индия, Пакистан), генерал-губернатора нет, избирается президент — глава государства.
Особенности монархии в некоторых странах. В некоторых, особенно малых, странах (Лесото и Свазиленд в Тропической Африке, Тонга в Океании и др.) монархия существует в условиях феодально-племенных и патриархальных институтов. Парламент избирается нередко лишь частично и в рамках системы традиционных общин (в небольшом государстве Тонга большинство его членов — местная знать, в том числе министры короля, в Свазиленде часть членов назначается королем). При короле обычно действует племенной совет (в Свазиленде — два, большой и малый), имеющий иногда более важное значение, чем парламент. Многие решения король может принимать лишь с согласия вождей племен.
В Малайзии существует выборная монархия, в ОАЭ действует, по существу, «коллективный монарх». Особенности формы правления в Малайзии и ОАЭ будут рассмотрены ниже.



§ 3. Республика

Понятие республики. Республика — форма правления, при которой главой государства является президентство республики, как правило, единоличный президент, избираемый на определенный срок из числа граждан, обладающих необходимыми «квалификациями» (определении возраст, рождение в данной стране от граждан этого государства, обладание полными гражданскими и политическими правами и др.). Есть и иные, искаженные формы республики, когда президент не избирается гражданами, а провозглашается таковым военным или революционным советом после государственного переворота, когда президент провозглашается пожизненным президентом и др. (о них — ниже).
Принято делить республики на президентские (например, США) и парламентарные (например, Индия). Особое распространение получила первая из этих форм. В Африке до 90-х гг. совсем не было парламентарных республик, почти нет их и в Латинской Америке.
Президентская республика. В президентской республике президент — глава государства и глава исполнительной власти, как правило избирается независимо от парламента (например, в Мексике прямым голосованием избирателей, в США — косвенным).
Президент назначает министров, как, например, в США или Бразилии, и в этом случае отдельного от президента правительства нет, существует кабинет президента, где министры имеют только совещательный голос (они, разумеется, осуществляют исполнительную власть, делегированную им президентом). В некоторых президентских республиках (Египет, Перу, Сирия и др.) президент назначает также премьер-министра. В этом случае есть правительство во главе с премьером, но фактическим руководителем правительства остается президент. Кроме того, ни премьер, ни министры политической ответственности перед парламентом не несут, не могут быть уволены им в отставку. Это означает, что кабинет или правительство формируется партией (крайне редко — блоком партий), победившей на президентских, а не на парламентских выборах, и президент — это лидер правящей партии, хотя во многих странах, будучи избран, он слагает с себя партийные обязанности и выступает как. «надпартийный» деятель. Президент свободен в подборе министров, членов правительства и делает это по своему усмотрению (в Нигерии, США и некоторых других странах необходимо, однако, при назначении министров согласие верхней палаты парламента — сената). Как правило, министры несут ответственность за свою деятельность только перед президентом и не могут быть уволены в отставку путем вотума недоверия в парламенте.
Как уже говорилось, в большинстве президентских республик нет особой должности премьер-министра, им является президент. Если же такая должность есть (иногда она предусмотрена конституциями, но может и не упоминаться ими, и во многих странах Азии и Африки она то вводилась, то упразднялась), то это так называемый административный премьер. Политику правительства определяет президент, под руководством которого проходят официальные заседания совета министров, где решаются наиболее важные вопросы (менее важные вопросы решаются под председательством административного премьера).
В президентской республике осуществляется «жесткое» разделение властей; президент не вправе досрочно распустить парламент (на практике в развивающихся странах это бывает; например, в 1993 г. президент Перу приостановил действие конституции и распустил парламент назначив, правда, новые выборы), но и парламент не вправе смешать министров путем вотума недоверия. В тех же редких случаях, когда такая возможность может быть использована (например, Уругвай, Коста-Рика), всегда предусмотрено, что это не относится к фактическому главе правительства — президенту, да и в отношении отставки министров решающее слово принадлежит ему. Ответственность правительства (министров) перед президентом — главный признак президентской республики. Правда, парламент в такой республике имеет определенные полномочия (нередко весьма значительные) по контролю над управлением. В некоторых странах они реализуются в широком объеме (США), в других — по традиции в незначительной степени (Мексика).
В президентской республике вполне возможна такая ситуация (ее называют «разделенным правлением»), когда президент принадлежит к одной партии (к ней принадлежит и назначенное президентом правительство, которое иногда создается в президентской республике, например в Египте или Перу), а в парламенте большинство мест принадлежит оппозиционной партии (партиям). Это неоднократно происходило в Венесуэле, Коста-Рике, США1 [1 По-иному складывается разделенное правление третий раз в полупрезидентской Франции, где президент вынужден назначать правительство из оппозиции, если ее члены преобладают в парламенте. Термин «разделенное правление» иногда используется и в другом значении: в условиях иной формы правления — парламентарной республики или парламентарной монархии — в состав правительства парламентского большинства включаются несколько министров от оппозиции. Обычно это делается в обстановке общенационального кризиса, войны, чтобы обеспечить единство действий различных политических сил в критических ситуациях.]. Особенно велика роль президента в странах Востока. Нередко они назначают преемниками своих сыновей в качестве руководителей правящей партии и государства (КНДР в 1994 г., Азербайджан в 1999 г., Сирия в 2000 г., Ирак в
2000 г.).
Вследствие особой роли главы государства, концентрации в его руках больших полномочий, опоры президента непосредственно на армию отдельные страны Латинской Америки давно получили название суперпрезидентских республик. Однако в последние десятилетия в Азии и Африке появились такие республики, где власть президентов была еще более усилена. Они являлись руководителями единственной легальной, а то и вообще единственной партии, провозглашенной конституцией в тех или иных формулировках руководящей силой общества и государства. Президенты были главными идеологами страны, создателями официально провозглашенной обязательной идеологии (Гана при президенте Кваме Нкруме, Гвинея при президенте Секу Type Заир при президенте Мобуту и т.д.). Наконец, многие из таких лидеров в разных странах (Заир, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.) были провозглашены конституциями или иными актами пожизненными президентами. Таким образом, возникла президентско-монократическая республика, форма президентского абсолютизма. В результате крушения тоталитаризма на рубеже 80-90-х гг. и в начале 90-х гг. эта форма исчезла как юридическое явление, но существует как фактическое (Ирак и др.).
Особой формой республики является такая форма правления, которая устанавливается во многих государствах в результате военных переворотов. Это довольно частое явление в развивающихся странах:1' со времени образования независимых государств в Латинской Америке (приблизительно полтора века назад) в странах этого региона, а также в Азии и Африке произошло более тысячи военных переворотов, более половины из них были успешными и привели к созданию новой системы правления. В этом случае парламент, как правило, распускается (исключение составила, например, Бразилия, где в 1964 г. была проведена лишь его чистка), правительство и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган — военный совет (революционный совет, совет национального спасения и т.д.), его председатель — лидер переворота провозглашается президентом республики. На места назначаются военные губернаторы, коменданты и др. Из прежних органов сохраняются обычно гражданские суды, но параллельно с ними создаются военные трибуналы, которые судят и гражданских лиц (по определенным составам преступлений). Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы низовых представительных органов на местах (как трижды было в Алжире и дважды — в Нигерии), они ставятся под надзор военных властей. Создается, таким образом, фактически республика без республиканских учреждений, можно сказать, что это президентско-милитарная республика.
Элементы парламентаризма в президентской республике и полупрезидентская (смешанная) республика. Наряду с чрезмерным усилением власти президента в одной группе стран, в других государствах (особенно в Латинской Америке, в Шри-Ланке, а в начале 90-х гг. — в Северной и Тропической Африке) обнаружились тенденции смягчения президентского всевластия (в Африке это было связано с крушением тоталитарных режимов в странах как капиталистической, так и социалистической ориентации). В результате возникли президентские республики с элементами парламентаризма. Эти элементы характеризуются тем, что в президентской республике президент избирается непосредственно гражданами, независимо от парламента (как и в президентской республике), но в ней предусматривается возможность вотума недоверия правительству и (или) министрам (но не фактическому, а часто и юридическому главе правительства — президенту), которые остаются в то же время ответственными и перед президентом (двойная ответственность). Правда, в президентской республике такая ответственность имеет разную степень: главной все же остается ответственность министров перед президентом, который возглавляет кабинет (кабинет президента) и под началом которого работают министры. Примером этого служат конституционные изменения в Венесуэле, Колумбии, Уругвае, Перу, Эквадоре и некоторых других латиноамериканских странах, где парламент может выразить недоверие министрам, хотя для этого требуется нередко квалифицированное большинство голосов в 2/3, а сам вопрос о недоверии может быть поставлен лишь значительным числом членов парламента (обычно 1/10). Кроме того, президент в определенных случаях вправе не увольнять министра даже после вотума недоверия парламента.
Выше говорилось о вотуме недоверия в президентской республике отдельным министрам. В некоторых странах возможно выражение вотума недоверия и всему совету министров (но не отдельным министрам), который характеризуется конституциями как орган исполнительной власти. Ответственность назначенного президентом правительства перед парламентом превращает президентскую республику в полу президентскую. Во Франции может быть принята резолюция порицания правительству, и оно должно уйти в отставку. Правда, принятие такой резолюции крайне затруднено, и за четыре десятилетия действия Конституции 1958 г. во Франции были лишь единичные случаи такого рода. На базе использования прежних традиций парламентаризма, с появлением президентов с иными личными качествами, чем Ш. де Голль, Франция сохраняет все меньше черт полупрезидентской республики и все больше превращается в парламентарную (например, новое правительство формируется партией (блоком партий) большинства в парламенте, излагает свою программу и просит о доверии, хотя не обязано это делать). Этому способствует и практика «разделенного правления»: президент и парламентское большинство уже трижды принадлежали (и сейчас, с 1997 г., принадлежат) к разным партиям (блокам).
Полупрезидентскими республиками являются Югославия, Финляндия, Монголия, некоторые страны СНГ. Согласно Конституции Белоруссии 1996 г. Правительство подотчетно Президенту и ответственно перед парламентом (ст. 106). В соответствии со ст. 113 Конституции Украины 1996 г. Кабинет Министров ответствен перед Президентом Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде (однопалатному парламенту). В постсоциалистических государствах премьер-министры нередко должны назначаться с согласия парламента, но назначение министров президентом такого согласия не требует. /Ответственность всего состава правительства в связи с выражением вотума недоверия возможна, но крайне затруднена (например, необходимо двукратное отклонение программы Правительства в Белоруссии, одного раза недостаточно). В других случаях двукратного вотума недоверия не требуется, но вопрос о недоверии правительству может быть поставлен лишь значительной частью общего числа членов парламента (на Украине — 1/3 однопалатного парламента), но все равно при вотуме недоверия президент иногда вправе сам решать, уволить правительство в отставку или распустить парламент. Правда, в разных постсоциалистических полупрезидентских республиках в решении этого вопроса имеются свои особенности, но отдельному министру вотум недоверия вынести невозможно (в случае его принятия никаких юридических последствий не возникает). Кроме того, президент в любое время вправе уволить правительство по своему усмотрению, согласия парламента не требуется, а новые выборы в нижнюю палату при этом не проводятся.
Правительство в полупрезидентской республике может и само поставить вопрос о доверии. Этим оно обычно пытается укрепить свои позиции или провести в парламенте закон, угрожая в противном случае своей отставкой. Такой порядок тоже во многом сближает президентскую республику с парламентарной. Во многих полупрезидентских республиках ряд актов президента для того, чтобы быть действительными, нуждается в контрасигнатуре (подписи) премьер-министра. Учитывая роль парламента и правительства (премьер-министра), полупрезидентскую республику нередко называют президентско-парламентской или премьер-президентской. Рассмотренные явления отражают современные тенденции в развитии конституционного права стран мира.
Парламентарная республика. Парламентарная республика, особенно в ее «чистом» виде, распространена гораздо меньше, чем президентская. Это Австрия, Германия, Индия, Ирландия, Италия, Португалия (после ряда реформ конституции 1976 г., существенно ослабивших позиции президента), Кабо-Верде в Африке (с 1990 г.), Вануату в Океании и немногие другие страны. Правда, в последние годы после ликвидации тоталитарных режимов по пути создания парламентарной республики идут многие страны Африки, но их опыт слишком мал, чтобы делать обобщающие выводы, да и часты перевороты.
В парламентарной республике президент обычно избирается таким образом, чтобы он не получал свой мандат непосредственно от народа (граждан-избирателей) и не мог противопоставлять себя парламенту, депутаты которого избираются непосредственно гражданами. Применяются различные способы непрямых выборов президента. Он избирается либо парламентом (Греция, Ливан, Турция), либо особой коллегией (например, в Германии в состав коллегии входят все депутаты нижней палаты и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель; эта коллегия называется Федеральным собранием). В Италии в состав коллегии входят члены обеих палат парламента и делегаты областных советов, в Индии — выборные члены парламента и выборные члены законодательных собраний штатов.
Способ выборов президента не является, однако, решающим критерием отличий парламентарной республики от президентской или полупрезидентской. Главное состоит в порядке назначения правительства и его политической ответственности. В парламентарной республике по тексту конституции, как и в республике президентской, правительство назначается президентом. Но в отличие от президентской республики это формальный акт. В парламентарной республике, как и в парламентарной монархии, глава государства не является главой правительства и не свободен в выборе премьер-министра, который определяет состав правительства (кабинета) и вносит его на утверждение парламента. Президенту приходится назначать лидером правительства лицо, которое пользуется доверием парламента (его нижней палаты), иначе правительство не будет утверждено парламентом. Поэтому в парламентарной республике пост премьер-министра занимает лидер партии, имеющей большинство в парламенте, или кандидат, предложенный блоком объединившихся партий, которые вместе располагают таким большинством (коалиционное правительство).
Это означает, что правительство формируется партией (партиями), победившей на парламентских (а не на президентских) выборах.
В парламентарной республике президент по конституции нередко наделяется широкими полномочиями, но осуществлять их может лишь по предложению («совету») правительства, а акты президента имеют юридическое значение, только если на них поставлена контра-сигнатура (подпись) премьер-министра. В такой республике он не правит, но это не значит, что его роль в государстве незначительна. Некоторые вопросы государственного значения президент решает самодеятельно (в Италии он назначает некоторых должностных лиц, в ФРГ в определенных условиях вправе отклонить просьбу правительства о роспуске нижней палаты). В условиях, когда в парламенте ситуация складывается таким образом, что правительственная партия утрачивает большинство (например, в результате перехода депутатов в другие партии), президент может распустить парламент с назначением даты новых выборов или проявить самостоятельность в формировании нового правительства (так было, например, в Индии).
В парламентарной республике правительство несет ответственность только перед парламентом, но не перед президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может распустить парламент с обязательным назначением новых выборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т.е. она проиграет выборы, правительство уходит в отставку. «Сверхпарламентарной» республикой является Южно-Африканская Республика по Конституции 1996 г.: нижняя палата парламента может большинством голосов выразить недоверие не только правительству, но и президенту. В этом случае он уходит в отставку вместе с кабинетом . министров.
«Рационализированный парламентаризм» в парламентарной республике. Парламентарная республика, как и президентская, тоже испытывает в наше время давление, направленное на «рационализацию» управления государством. Но в данном случае суть этого давления состоит в том, чтобы ограничить возможность использования вотума недоверия, ибо это ведет к частой смене правительства. Главная цель «рационализации» — создать стабильное правительство, исключить министерскую чехарду (в Италии, например, в 1999 г. создан 57-й кабинет министров со времени окончания Второй мировой войны, т.е. в среднем каждое правительство существовало менее года). С этой целью применяются разные конституционные способы. Выше уже отмечены тенденции перехода к полупрезидентской республике. Действенным способом является также «конструктивный вотум недоверия», предусмотренный первоначально Основным законом Германии, а теперь конституциями Венгрии, Польши и даже в монархии Испании. Во-первых, ответственность перед нижней палатой парламента несет не все правительство, а только его глава (премьер-министр, канцлер). Отдельным министрам недоверие не может быть выражено, они назначаются и смещаются главой правительства. Во-вторых, парламент имеет право выразить вотум недоверия главе правительства только при условии, что проект резолюции, внесенный в парламент, будет содержать два пункта: предложение о недоверии действующему премьер-министру и предложение о кандидатуре для избрания нового премьера. Провести такую резолюцию в парламенте очень трудно, и на практике замена одного канцлера другим в Германии имела место только один раз — в 1982 г.
Другим примером внедрения «рационализированного парламентаризма» является Франция, в которой это привело к преобразованию существовавшей по конституции 1946 г. парламентарной республики в республику полупрезидентскую, полупарламентарную. В соответствии с Конституцией 1958 г., разработанной под руководством президента Франции генерала Ш. де Голля, власть президента была усилена таким образом, что он стал центральной фигурой всего государственного аппарата. Прежде всего были ограничены законодательные полномочия парламента. Теперь он не имеет права принимать законы по всем вопросам общественной и государственной жизни: в конституции есть перечень отведенных ему проблем. Все остальные вопросы решаются на основе применения регламентарной власти: президентом, правительством, министрами; исполнительная власть издает, по существу, акты с силой закона. Президент рассматривается как арбитр в государстве: на него возлагается конституционная обязанность обеспечивать своим арбитражем функционирование государственных институтов. Президент может распускать парламент по своему усмотрению, вне связи с вотумом недоверия, но с назначением даты новых выборов. Правда, случаются казусы. В 1997 г. Президент Ж. Ширак распустил нижнюю палату с тем, чтобы на новых выборах усилить в ней представительство своей партии (оно было слабым), а на деле эта партия потерпела поражение. Президент выносит на референдум любой вопрос, минуя парламент (или в парламенте вопрос может обсуждаться, но без голосования), а затем обнародует решение референдума в качестве закона. Он председательствует на официальных заседаниях правительства (хотя есть должность премьер-министра). По ст. 16 Конституции Президент имеет исключительные полномочия в случае политического кризиса, на срок действия этих полномочий в его руках сосредоточивается вся полнота власти (правда, с введением в действие исключительных полномочий автоматически созывается парламент и Национальное собрание не может быть распущено).
Вместе с тем элементы парламентарной республики сохраняются. Назначенное Президентом правительство представляется нижней палате парламента, излагает свою программу и по традиции просит о доверии. Парламент может принять резолюцию порицания правительству, что влечет его уход в отставку, но принятие такой резолюции затруднено: она может быть внесена не менее чем десятой частью всего состава нижней палаты и принята абсолютным большинством голосов списочного состава парламента. Случаи принятия резолюции порицания во Франции единичны.
Развитие Франции после Ш. де Голля (особенно в связи с «разделенным правлением») свидетельствует, что парламент усиливает свои полномочия, а влияние президента ослабляется. Определенную роль в этом сыграли и некоторые решения Конституционного совета, которые привели, в частности, к тому, что установленное конституцией ограничение сферы законодательства парламента практически не соблюдается, а традиция голосования по вопросу о вотуме доверия (недоверия) новому правительству остается прочной.
«Рационализированный парламентаризм» оказал влияние на многие страны Латинской Америки, Африки, Восточной Европы, элементы «рационализированного парламентаризма» присущи всем постсоветским полупрезидентским республикам.
Наряду с формами республики и монархии есть смешанные формы государства, соединяющие некоторые черты и той, и другой.
Монархия с республиканскими элементами. Выше уже говорилось о смешанных формах правления, которые соединяют черты однопорядковых форм правления: об абсолютной монархии с элементами конституционности, о полудуалистической монархии, соединяющей черты дуалистической и парламентарной монархии, о полупрезидентских, полупарламентарных республиках. Вместе с тем бывают и такие смешанные формы правления, которые сочетают черты разнопорядковых форм — монархии и республики.
Как говорилось, важнейшим признаком монархии является то, что глава государства получает и передает свой пост по наследству и пожизненно. В Малайзии главу государства — монарха — выбирают на пять лет. Он избирается не гражданами и не парламентом, а Советом правителей штатов, в состав избирательной коллегии которого входят не все главы штатов, а лишь султаны (главы) 9 из 13 штатов. Главы четырех штатов не являются наследственными султанами и потому участия в выборах главы государства не принимают. Обычно на пост монарха — главы государства избираются султаны штатов по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список. Таким образом, Малайзия представляет собой своеобразную форму правления — выборную (или ротационную) монархию.
Элементы выборности существуют и в ОАЭ, которая является коллективной монархией, возглавляемой Советом эмиров. Эмиры семи объединившихся эмиратов выбирают на пять лет председателя Совета эмиров, которого нередко называют президентом. Председатель Совета эмиров выполняет многие функции главы государства, особенно церемониальные. По своим полномочиям он ближе к президенту, чем к монарху абсолютной монархии. В отличие от Малайзии в ОАЭ председателем Совета эмиров постоянно выбирают монарха крупнейшего эмирата Абу-Даби, который занимает 86% территории государства. Очередности занятия поста главы государства в этой стране нет. Решения (в том числе законы) принимаются Высшим Советом эмиров (семь эмиров — субъектов Федерации), но эмиры двух крупнейших эмиратов (Абу-Даби и Дубай) имеют право вето.
Мы рассмотрели весьма слабые элементы республиканизма (выборность главы государства) в монархической форме правления. Но существуют и монархические элементы в республике.
Республика с монархическими элементами и республика без некоторых республиканских элементов. .Ранее уже говорилось о пожизненных президентах. Такая должность, созданная впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первого президента Югославии, который возглавлял освободительную борьбу югославских народов против фашистских захватчиков, была затем установлена в некоторых странах Азии и Африки: в 60-х гг. — в Индонезии, в 70-х гг. — в Тунисе, Уганде, Цен-тральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее и некоторых других странах. Пост постоянного, пожизненного президента сочетался (кроме Индонезии) с однопартийностью (пожизненный президент всегда был лидером этой партии), с провозглашением президента «духовным вождем народа», основателем новой идеологии, объявленной государственной. Один из таких пожизненных президентов — Ж.-Б. Бокасса пошел еще дальше: провозгласил себя императором Центральноафриканской империи (он был свергнут в 1979 г.). В Корейской Народно-Демократической Республике сын пожизненного президента Ким Ир Сена был объявлен его наследником и стал руководителем страны (но не президентом) в 1994 г.1 [1 Поправкой 1998 г. к Конституции 1972 г. Ким Ир Сен объявлен «вечным президентом».] Институт пожизненного президента и особенно объявление этого поста наследственным сближают данную республиканскую форму правления с монархией.
Как отмечалось, многих республиканских черт лишена форма правления, создаваемая в условиях военных режимов (президентско-милитарная республика). Президенты таких республик не избираются населением или каким-либо легитимным конституционным органом, например парламентом или особой избирательной коллегией. Они провозглашаются президентами группой своих сообщников по государственному перевороту, которая образует военный, революционный или иной совет. Парламент в этих условиях распускается, конституция целиком или в значительной части отменяется (иногда приостанавливается, что фактически не меняет положения вещей), выборы местных органов бывают редким исключением, управление строится на основе жесткой иерархии военных властей. Таким образом, создается необычная разновидность республики, в которой фактически отсутствуют республиканские учреждения.
Особая форма республики — теократическая (или клерикальная) республика, где правит мусульманское духовенство, — существует в Иране. В этой стране в соответствии с Конституцией 1979 г. имеются избранные президент и парламент, но главную роль играет Руководитель государства (рахбар). Этот пост создан с учетом традиций мусульманского фундаментализма и во многом напоминает организацию власти в идеальном мусульманском государстве — халифате. Пост Руководителя государства принадлежит высшему духовному лицу, которое подбирается мусульманским Советом экспертов. В случае вакансии Совет экспертов подбирает другое лицо на этот пост, руководствуясь прежде всего религиозными качествами кандидата, или составляет коллегиальный орган, выполняющий обязанности Руководителя государства.
Г л а в а 8
ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА



§ 1. Понятие государственно-территориального устройства
и классификация его форм

Понятие государственно-территориального устройства государства. В конституционном праве есть понятия государственной территории и государственных границ, определяющих ее параметры. Пределы территории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Такие конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе территориального моря у берегов страны (около 22 км), континентальном шельфе (подводное понижение прибрежной платформы), воздушном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Иногда конституции фиксируют границы государства по параллелям и меридианам (как, например, в Западном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечисляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в Конституции Азербайджана 1995 г.) и т.д.
Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.
В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государственного устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства в целом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. В некоторых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публичной властью является и государственная власть, и власть территориального коллектива, представленная местным самоуправлением, в главу о территориальной организации публичной власти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориальной организации местного самоуправления. Однако, как известно, местное самоуправление обычно не входит в систему государственной власти. Вопросы территориальной организации государственной власти (например, в федерации) и вопросы организации власти территориального коллектива (например, в муниципальном образовании) решаются в конституционном праве по-разному. Объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. В связи со всем этим в данном учебнике соответствующие вопросы разделены, термин «форма государственного устройства» не 'употребляется, а словосочетания «формы политико-территориального устройства государства» и «формы политико-территориальной организации государства» использованы как синонимы.
Классификация форм территориально-политического устройства государства. Традиционно различаются две основные формы политико-территориального устройства государства: унитарное и федеративное государство. Особой формой в политико-территориальном устройстве унитарного государства иногда является территориальная автономия (в редчайших случаях она создается и в субъектах федерации). В последние десятилетия возникла также форма регионального государства. Что же касается конфедерации, то она является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение (решения конфедеративных органов вступают в силу в государствах — членах федерации только после их ратификации членами, которые обладают правом нуллификации — отказа от их применения). Вместе с тем в конфедерации есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституционном праве. В настоящее время конфедерацией фактически является Республика Босния и Герцеговина, состоящая из двух республик — мусульманско-хорватской федерации и Республики Сербской. Фактически конфедерацией с развивающимися элементами федерализма является Союзное государство Белоруссии и России (1999 г.). В нем существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Существуют и другие союзы и содружества государств (Европейский Союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них также есть более (Европейский Союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регулирования. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в международном публичном праве, но и в конституционном. Названия же конфедерации, применяемые в конституциях Канады и Швейцарии, являются лишь данью традиции. Обе страны давно превратились в федерации.
Административно-территориальное деление территории государства (в федерациях — ее субъектов) — области, районы и др. — также изучается в конституционном праве. В соответствии с ним строятся органы местного самоуправления (в некоторых странах — местного государственного управления). Оно рассматривается ниже.
§ 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (например, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государстве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (лат. unitas — единство) — это единое государство, состоящее не из государств и государственных образований (штатов и т.д.), а в основном из административно-территориальных единиц — областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние — на общины, коммуны (в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования). В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма).
Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общины в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции)1 [1 Следует учесть, что на местном языке названия этих единиц звучат по-своему, а на русский язык переводятся неодинаково. В учебнике используется более или менее принятый перевод.]. Наиболее распространено деление типа область — район — община. В каждой из административно-территориальных единиц имеются органы для управления ею: иногда государственные (назначенные сверху губернаторы и начальники районов), иногда только избираемые органы местного самоуправления (советы и мэры), иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В низовых административно-территориальных единицах (сельских округах, городах, которые имеют статус общин), а также в тех, которые наряду с общинами рассматриваются как территориальные коллективы (муниципальные образования), всегда есть избранные населением органы (иногда вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначенные должностные лица.
В крупных административно-территориальных единицах (в том числе нередко в крупных городах, которые сохраняют статус общин) почти всегда есть делегатуры (отделы, управления и др.) министерств — отраслевых органов государственного управления (министерства внутренних дел, юстиции, государственного имущества и др.). Они осуществляют на местном уровне общегосударственные полномочия и не занимаются управлением местными делами.
В федеративных государствах административно-территориальное деление — это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — районное и общинное.
Наряду с административно-территориальными единицами в зарубежных государствах встречаются и другие территориальные образования с управленческими элементами. В штатах США, в Великобритании, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими вопросами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организационно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц — департаментов.
Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальных единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы (Великобритания, Китай и др.). В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет (Польша, Египет). В некоторых сложных унитарных государствах (Великобритания, Франция) существуют также заморские территории и колонии, имеющие особый статус. Иногда их положение определяется договорами с метрополией и близко к положению политической автономии или «ассоциированного штата» (о них — ниже), что например, имеет место в отношении Новой Каледонии во Франции или Федерации Антильских островов в Нидерландах.
По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления (кроме общинного звена) назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей — управители в Болгарии).
В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением.
Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный «сверху» чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — представитель государственной власти и избранный гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине иностранцами) совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением (мэр может быть избран и непосредственно населением). Подобная система существует в Германии, Бельгии, Нидерландах, Польше (с 1999 г.), Франции, ее заимствовали также некоторые страны Африки, но в более централизованном варианте.
Приведенная классификация в определенной мере является условной, поскольку сочетание двух органов (назначенного чиновника общей компетенции и избранного совета) обычно существует не во всех звеньях (в общине нет назначенного чиновника, в некоторых звеньях административного деления в Германии, Франции и других странах нет выборного совета, есть только назначенный чиновник общей компетенции).
В децентрализованном унитарном государстве границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровней, изменяются по соглашению между ними (часто на основе местных референдумов), без участия центральных органов государства. В централизованном государстве такие изменения обычно требуют согласия центра.



§ 3. Автономия

Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами, в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами, в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие (как в Японии). В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта компактно проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориальных единиц. Экстерриториальная культурно-национальная автономия — это также автономия другого рода, представленная по существу общественными объединениями разрозненно проживающих национальностей (о ней — ниже).
Любая форма территориальной автономии допускает государственное вмешательство в собственные дела автономии, если ее органы не выполняют конституцию государства (Испания и др.).
Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).
Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.
Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса) при некоторых центральных органах государства. В отечественной литературе такую форму автономии называют культурно-национальной.
Корпоративная автономия обычно связывается с существованием языковых общностей, для которых нередко резервируется определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного этноса, живущего либо компактно, либо небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии. В отечественной литературе наиболее близким понятием к такой форме является «административная автономия».
Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или, иначе говоря, этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).
Иногда одна и та же этническая группа одновременно может использовать разные формы автономии (например, саами в Швеции и Норвегии).
В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническим фактором. Первая создается в районах компактного проживания того или иного этноса (иногда — нескольких), характеризуется территориальным единством и элементами государственности. Вторая создается на началах объединения лиц, принадлежащих к одному этносу, проживающих разрозненно в разных частях государства (государстве в целом) и не обладает территориальным единством.
В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например, Украины в отношении Крыма, или определяется специальным законом: в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии). В политической автономии создается местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться только по вопросам местного значения: организация административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориальное деление автономии, местная полиция, рынки, санитария, ремесленное обучение, дорожная сеть, сельское хозяйство и др. Иногда такие полномочия шире. В Северной Ирландии (по закону 1999г.), Шотландии (закон вступил в силу в 2000 г.) они включают вопросы хозяйства региона, финансово-кредитную политику, общественную безопасность, культуру, образование, охрану окружающей среды. Еще шире полномочия у Азорских островов (Португалия), Гренландии (Дания). Они включают некоторые аспекты международных отношений. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии (например, Исполнительный совет по закону 1999 г. в Северной Ирландии или Совет Министров по Конституции Автономий Республики Крым), а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб (Корсика во Франции). В политической автономии почти всегда есть назначенный из центра губернатор но его полномочия невелики. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Свою конституцию имеет Автономная Республика Крым (Украина), но собственного гражданства она не имеет. Аландские острова в Финляндии, напротив, имеют свое гражданство, но не имеют конституции.
Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, почти тридцать лет в ней существовало прямое правление Лондона, а местный парламент был распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами, теперь он избран, но из-за сохраняющихся противоречий функционирует плохо), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании, Корсика во Франции, 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании и т.д. В автономных образованиях могут создаваться автономии боле низкого уровня (в Испании они характеризуются как неполная автономия), иногда они могут быть разделены на административно-территориальные единицы (крупные автономии в той же Испании включают несколько провинций, мелкие — одну). С 2000 г. политической автономией стала Шотландия в Великобритании (ее парламент уже избран в 1999 г.). Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По Конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань— это автономное государство.
Административная автономия не обладает правом издавать свои четные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах своих полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В КНР представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.
Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы (с 1994 г.). С 2000 г. административной автономией (без права издания местных законов) стал Уэльс в Великобритании, первая Национальная ассамблея которого избрана в 1999 г. Административная автономия может создаваться и в субъектах федеративных государств. В Индии она существует для некоторых мелких народностей в отдельных штатах (например, в штате Ассам). Губернаторы тех штатов Индии, где есть автономные округа для этнических групп, вправе допускать изъятия из федеральных законов и законов штатов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Воеводина есть в Республике Сербии — субъекте югославской федерации. Административной автономией пользуется остров Тобаго в Республике Тринидад и Тобаго, как, впрочем, зачастую и многие другие острова в островных государствах. Больше всего административных автономных образований в КНР (значительно более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший по территории из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).
Наряду с формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов этих стран, но он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).
В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования (например, для народности марунов — потомков беглых рабов на Ямайке, которые пользуются некоторыми дополнительными правами). В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.
В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.



§ 4. Федерация

Понятие федеративного государства. Термин «федерация» происходит от позднелатинского foederatio, что означает союз, объединение. Это сложное, союзное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в своей основе состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены (например, в Союзной Республике Югославии) или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Число субъектов колеблется от 50 (США) до двух (Югославия). Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства; территории или союзные территории (например, Австралия, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия США), ассоциированные «государства» (на деле — ассоциированные штаты), занимающие особое положение (США).
Федерация, как особая форма политико-территориального устройства государства, характеризуется следующими признаками: 1) состоит из других государства или государственных образований, являющихся ее субъектами, но иногда включает территории, управляемые федеральными органами; 2) в ней действуют две государственные власти: верховная власть федерации и подчиненная власть ее субъектов;
3) существует своя система органов государственной власти федерации и своя — в каждом субъекте; 4) создается особая палата парламента (а иногда и другие органы) для представительства интересов субъектов федерации; 5) конституция проводит разграничение полномочий федерации и ее субъектов (теперь в соответствии с концепцией кооперативного федерализма, как правило, выделяется также сфера совместной компетенции, предметов ведения); 6) существует федеральное право и право субъектов федерации, причем действует принцип верховенства федерального права.
Другие признаки (например, собственные конституции и свое гражданство субъектов федерации, своя судебная система) могут быть, а могут и не быть.
В настоящее время среди зарубежных стран существует 23 федеративных государства: пять в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия), четыре — в Азии (Индия, Малайзия, ОАЭ, Пакистан), семь — в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США, Невис и Сент-Кристофер), пять — в Африке (Коморские Острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия, где федерация учреждена в 1994 г., Судан с 1995 г.)1 [1 По существу, федеративное устройство имеет в Африке ЮАР, но в самой этой стране возражают против такого определения. Его нет в Конституции 1996 г.], три—в Океании (Австралия, Папуа-Новая Гвинея2 [2 В конституции Папуа — Новой Гвинеи не употребляется определение государства как федерации. Некоторые авторы считают это государство не федерацией, а региональным государством.], Федеративные Штаты Микронезии3 [3 Ранее,— подопечная территория США, затем — ассоциированный штат (государство). Ныне — член ООН, но ответственность за иностранные дела и оборону несут США.]).
Есть и другие федеративные политико-территориальные образования, не являющиеся государствами. Такова Федерация Нидерландских Антильских островов, находящаяся в зависимости от Нидерландов Иногда ее называют «колониальным», иногда «ассоциированным» государством. Мусульманско-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины входит в состав государства с этим же названием (Республика Босния и Герцеговина) наряду со второй частью Республики — Республикой Сербской.
Развитие стран мира идет по пути возрастания числа федеративных государств, особенно в XX в. Обратные процессы наблюдались в XIX в. в результате распада единичных латиноамериканских федераций, преобразования Германии в унитарное государство. В XX в. унитарными государствами стали южно-африканская федерация, некоторые федерации, образованные, по существу, колониальными властями (Индонезия, Ливия, Камерун и др.), распались некоторые социалистические федерации (прежняя Югославия, Чехословакия, СССР), прекратили существование недолговременные федерации в арабском мире (Египта и Сирии и др.).
Большинство зарубежных федераций — крупные и средние государства, в которых в совокупности проживает около трети населения Земли. Среди них есть мощные в экономическом отношении страны (Германия, США и др.), небольшие государства с высоким уровнем развития (Австрия, Бельгия и др.), но есть и отсталые государства, где промышленность развита слабо (Нигерия) или ее вообще нет (Коморские Острова).
Возникновение федеративных государств и их структура. Создание федераций в зарубежных странах происходило по-разному. Некоторые из них были созданы на основе союза, объединения независимых государств (например, образование Танзании на основе договора об объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г.), объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактически (но не юридически) некоторые признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Многие федерации образовывались «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., современный Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Первая группа федераций стала называться федерациями на основе союза или договорными федерациями. В прошлом в некоторых из них (в так называемых социалистических федерациях, но не всегда: в Чехословакии, например, этого не было) субъекты федерации сохраняли суверенитет и право сецессии (выхода) из федерации, что было записано и в конституциях. 'Отсюда проистекала концепция «двойного суверенитета» федерации и ее субъектов, членов. Субъекты такой федерации обязательно имели свои конституции, свое гражданство. Границы субъектов не могли быть изменены без их согласия. В настоящее время Конституция Союзной Республики Югославии 1992 г. также говорит о суверенитете ее двух субъектов — республик (Сербии и Черногории), но только по вопросам, не отнесенным к ведению федерации. Впрочем, подобные формулировки (суверенитет в сфере внутренних дел) есть также в конституциях Мексики 1917 г. и Швейцарии 1999 г.
Вторая группа федераций — это федерации на основе автономии или конститутивные федерации. Их называют также иногда конституционными, но первый термин более точен: федерации, созданные на основе объединения, союза, тоже конституционные (закреплены в их конституциях). Субъекты таких федераций не обладают суверенитетом (конституционные положения о внутреннем суверенитете субъектов в таких федерациях относятся лишь к самостоятельному решению ими внутренних вопросов), зачастую не имеют собственных конституций, их границы иногда изменяются актами центральных органов (парламента) без их согласия. При этом мнение субъектов (штатов, провинций и т.д.) должно быть выслушано, но оно имеет лишь консультативный характер (Индия и др.).
Деление федераций на указанные две группы в современных условиях имеет преимущественно исторический характер. Ныне многие федерации являются конститутивно(конституционно)-договорными (договорно-конститутивными), сочетающими оба подхода. Впрочем, и в США конституция 1787 г. являлась своего рода договором между 13 первоначальными субъектами федерации.
После распада социалистических федераций не стало конституций, где говорится о безусловном суверенитете субъектов и о праве выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически на принципах автономии составных частей. Исключениями являются Конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава федерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право национальностей, и конституция крошечной федерации Невис и Сент-Кристофер в Карибском бассейне, где в 1998 г. даже проводился референдум на острове Невис с 5 тыс. жителей о выходе из федерации (предложение не было принято), но в последнем случае речь идет не о праве этносов, а населения острова.
О праве выхода говорится и в Конституции унитарного Узбекистана в отношении Республики Каракалпакия, но речь в данном случае идет не о субъекте федерации. Кроме того, выход Каракалпакии подлежит утверждению парламентом Узбекистана.
С точки зрения структуры различают симметричные и асимметричные федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ, республики в Югославии), несубъектов — федеральных территорий, владений и др. — в ее составе нет. Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. Ближе всего этому Австрия, Германия, Югославия. В Германии земли представлены неодинаково в верхней палате, в ОАЭ эмираты имеют неодинаковое представительство в однопалатном консультативном Национальном собрании. Во многих зарубежных федерациях есть несубъекты — особые территориальные образования. Во всех зарубежных федерациях есть какие-то элементы асимметрии, если не юридические то фактические (сравни, например, влияние каждого из двух субъектов — Сербии и небольшой Черногории в Югославии, штатов Калифорния и Айдахо в США на федеральные дела).
В зарубежной литературе различаются также интеграционные и деволюционные федерации. В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым. В отечественной литературе первая группа обычно называется централизованными федерациями (к ней относится большинство федераций, основанных на автономии, и многие федерации, исторически созданные на базе союза), вторая — относительно децентрализованными федерациями (к ней относится и часть федераций, основанных на автономии). Это различие определяется не столько путем анализа конституционных документов, сколько практической политикой, реальным положением дел.
В науке и конституционной практике используются три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в Данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций в зарубежных странах построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались исторические, а иногда экономические или географические факторы.
В марксистско-ленинской концепции федерализма доминирует национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному знаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской теории говорится обычно о нациях). Составное слагаемое этого принципа — «территориальный» — было направлено против «ревизионистов», предлагавших культурно-национальную автономию, о которой говорилось выше. Национально-территориальный принцип был положен в основу прежних СССР, югославской федерации, которая распалась в 1991 г., Чехо-Словакии, прекратившей свое существование с 1 января 1993 г. в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. Использование этого принципа без учета реальной обстановки в ряде случаев породило сепаратизм, чем воспользовалась этнократия. Однако это не значит, что данный принцип не может быть применен в соответствующих условиях. В 1993 г. небольшая Бельгия была преобразована в федерацию по национально(этно)-территориальному принципу. Он использован в Конституции Эфиопии 1994 г. В своеобразных условиях Индии также частично используется этот принцип в форме территориально-языкового подхода к структуре федерации.
В настоящее время в науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии, Эфиопии, Югославии1 [1 Правда, черногорцы в Югославии — те же сербы, что и в Сербии, но проживающие в горной части страны (Республике Черногории).], но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии, да и в той же Бельгии.
Субъекты федерации и их правовое положение. Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например в Австрии, Германии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). В Танзании и Югославии по 2 субъекта федерации, в Федеративных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Швейцарии — 23, в Мексике — 31 и т.д. Некоторые крупнейшие города одновременно являются субъектами федерации и муниципальными образованиями (Берлин в Германии, Вена в Австрии и др.).
Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в Бразилии, Германии, США, Мексике — все субъекты, в Танзании — только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имел штат Джамму и Кашмир), в провинциях Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от политической автономии, где есть утверждаемые «сверху» конституции (например, в Крыму на Украине), субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои законодательные органы — местные парламенты (кроме ОАЭ где субъектами управляют абсолютные монархи — эмиры)2 [2 В отличие от общегосударственных представительных органов законодательные органы субъектов федерации официального названия «парламент» не имеют.]. Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями (собраниями избирателей). Субъекты федерации имеют свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание политических союзов и внутренних федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств, что делается главным образом между субъектами, близкими по территории (пограничные провинции Канады и штаты США), по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычной провинции Квебек в Канаде с Францией). О соглашениях субъектов между собой (а, например, в Германии таких договоров и административных соглашений земли заключили несколько сот) должно быть сообщено правительству федерации (Австрия, Швейцария и др.). Возможны и договоры о разграничении полномочий федерации и субъектов, о них должно быть сообщено парламенту.
Иногда субъекты федераций создают свои представительства в Других государствах (канадский Квебек имеет 50 представительств в Разных государствах, земли Германии — 30, штаты США — 100), но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.
Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по два сенатора от каждого штата США, по три — в Бразилии), по 12 — в Австралии, или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента; но есть консультативное назначаемое однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.
Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в -крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.
С точки зрения современного конституционного права субъекты федерации государственного суверенитета и права выхода из федерации, как правило, не имеют (о «внутреннем» суверенитете, ограниченном федеральной конституцией, говорилось выше, о сецессии сказано ниже).
Несубъекты в федеративных государствах. Наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (федеральный округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, федеральный округ — столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии , и т.д.), федеральные территории (например, Виргинские острова в США, несколько союзных территорий в Индии, по две территории в Канаде и Австралии), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные штаты, например Пуэрто-Рико в США (перевод на русский язык его положения как «ассоциированного государства» неудачен, на деле его правовой статус не выше, а ниже обычного штата, на референдуме 1998 г. о преобразовании его в обычный штат избиратели Пуэрто-Рико дали отрицательный ответ). Число различного рода несубъектов невелико (девять в Австралии, шесть — в Индии, два — в Канаде и т.д.).
Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения полностью управляются федеральными органами лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные штаты (государства) теоретически независимы, но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.
Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признает права выхода субъектов из состава федерации (по общему правилу конституции об этом праве не упоминают), в зарубежных конституциях не говорится и о праве наций (этносов) на самоопределение внутри федерации.
Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Они были возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В CША в связи с попыткой выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861-1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституционный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдельных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Нигерии, но были пресечены силой оружия (в Австралии — судебным приказом).В 1980ив 1995 гг.сцелью сецессии франкоязычного Квебека из Канады был использован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать большинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержали верх с перевесом всего в 1% голосов). В августе 1998 г. Верховный суд Канады признал за Квебеком право на самоопределение (с использованием референдума), одновременно решив, что : провинция Квебек не имеет права на одностороннее провозглашение независимости без учета интересов других субъектов федерации.
В начале 90-х гг. несколько республик («социалистические республики» Словения, Хорватия и др.) вышли из состава Югославии, и применение вооруженных сил не остановило сецессию.
В 70-х гг. сецессия Бенгалии из Пакистана была осуществлена вооруженным путем, при помощи войск Индии. Образовалось государство Бангладеш. В Малайзии конституция не предусматривает права выхода, но в 1965 г. город Сингапур вышел из ее состава мирным путем и образовал собственное государство; каких-либо вооруженных мер по его возвращению в федерацию не предпринималось.
В Чехо-Словакии сецессии не было. Произошло разделение государства на два: Чехию и Словакию. В 1991 г., используя конституционные положения, из состава СССР вышли Латвия, Литва и Эстония, ставшие самостоятельными государствами. В результате Беловежских соглашений 1991 г. самостоятельными государствами стали Россия, Белоруссия, Украина, вышедшие из состава СССР, а затем и другие бывшие союзные республики — Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан и др.
Сецессия используется (иногда справедливо, иногда — безосновательно) и в унитарных государствах. В 1999 г. на основе референдума из состава Индонезии вышла провинция Восточный Тимор, ставшая самостоятельным государством. Сецессия была признана ООН. С другой стороны, требования сецессии часто раздаются со стороны сепаратистов (Биафра в Нигерии в 1967 г. и др.). В Италии сепаратисты провозгласили в 1998 г. на севере страны никем не признанную республику Паданию, в США объявили самостоятельным государством Техас и т.д. Иногда такие события принимают форму курьезов. В 1999 г. о сецессии из Великобритании объявили жители деревни Ист-Принстед, провозгласив «Народную республику Ашурст-Вуд», они создали кабинет министров, ввели пошлины на въезд, таможню, печатают свои почтовые марки, получая доходы от нагрянувших толп любопытствующих.
Размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов. Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают качествами государственности, конституции федеративных государств разделяют предметы ведения федерации и ее субъектов, чего не делается при определении полномочий даже политической автономии (в последнем случае предоставляется лишь право издания местных законов по некоторым вопросам). При разграничении компетенции федерации и ее субъектов используются в разных вариациях два основных подхода: дуалистического и кооперативного федерализма. Последний обязательно предполагает совместные полномочия. Существует несколько способов размежевания, в основе которых лежит различное сочетание четырех элементов: 1) исключительные полномочия федерации; 2) исключительные полномочия субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов.
Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий (предметов ведения) федерации и ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок. Но в основном такие способы могут быть сведены к пяти вариантам. Первый способ состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислявшая 17 вопросов общего значения; таким же образом предусматривает 19 пунктов с подпунктами Конституция Эфиопии 1994 г., 12 пунктов Конституция Югославии 1992 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по которым только федеральные органы могут принимать законы, регулировать эти сферы отношений. Компетенция федерации может быть определена и «негативным» способом — путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К предметам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиатранспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами.
Второй способ размежевания предметов ведения заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться (обычно названы вопросы, по которым федеральные органы не могут принимать законы). Это редкий способ размежевания предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и некоторых других стран. Он дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.
При третьем способе конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Аргентина; Канада и др.). Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее Объектам. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расширение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия субъектам, укрепляется их самостоятельность.
Четвертый способ размежевания предметов ведения состоит в том что указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей конкурирующей компетенцией. Наиболее подробный перечень такого рода содержится в Конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов; относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер: под одним и тем же номером обозначаются не совсем сходные вопросы. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации. В сфере совпадающей компетенции (в том числе и в других странах) действует принцип верховенства федерального права: закон федерации в этой сфере имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу этой сферы, если данные отношения не урегулированы федеральным законом.
«Трехчленный» способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.
Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (в Конституции Пакистана, правда, о нем упоминается, но наделе его нет). Конституция содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т.е. действует закон субъекта, а не федеральный закон. Такой подход, порожденный отказом от концепции дуалистического федерализма и переходом к идее кооперативного федерализма, имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней «жесткости» списков (а при любой тщательности их составления что-то может быть упущено, забыто), способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.
Наряду с рассмотренными пятью основными способами размежевания компетенции в некоторых конституциях федераций применяются и другие способы. Так, в Австрии разделены вопросы, относящиеся к компетенции законодательной и исполнительной власти федерации и ее субъектов. Конституция этой страны содержит также понятие «основы законодательства». Их устанавливает федерация, а субъекты (земли) в соответствии с этим издают местные законы. Оригинальный способ размежевания компетенции применен Конституцией Бразилии 1988 г. Она предусматривает размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов, как это принято в других государствах, но и федерального округа и муниципий (в последнем случае — административно-территориальных единиц внутри штатов). Эта Конституция различает: исключительную компетенцию союза (федерации), совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Остаточные полномочия отнесены либо к компетенции штатов, либо к компетенции муниципий.
Для осуществления исключительных полномочий федерации на территории субъектов в некоторых федерациях создаются территориальные федеральные органы — делегатуры (отделы, управления) тех министерств, которые занимаются вопросами общефедеральной компетенции (например, внутренних дел, юстиции, информации, труда). Если эти вопросы относятся к совместной компетенции федерации и субъектов, такие отделы обычно находятся в двойном подчинении (соответствующих органов федерации и субъектов).
Формы участия субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов. Существует множество таких способов. К их числу относятся:
1) осуществление совместной компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации;
2) создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов (установлено представительство в данную палату от Объектов в равном или неравном количестве). Как правило, федеральный закон не может быть принят без согласия этой палаты. Он принимается без ее согласия, если нижняя палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов;
3) автоматическое включение по должности должностных лиц субъектов федерации в общефедеральные органы;
4) представительство субъектов федерации при центральных органах (обычно при правительстве);
5) периодически (не реже одного раза в год) созываемые совещания премьер-министра федерации и премьер-министров (главных министров, губернаторов) ее субъектов (Индия, Канада, Папуа — Новая Гвинея и др.); результаты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иногда, если это сделать не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов;
6) совещания президента и глав исполнительной власти субъектов;
7) совещания руководителей одноименных министерств (департаментов) федерации и ее субъектов, которые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого рода совещания направлены также на координацию практических действий;
8) участие субъектов федерации в заключении международных договоров, касающихся их. В настоящее время в связи с расширительным толкованием концепции кооперативного (совместного, координационного и т.д.) федерализма наблюдается тенденция возрастания участия субъектов федерации в решении федеральных дел.
Федеральный контроль и федеральное принуждение. Поскольку федеральные конституция и законы имеют верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции (а также федеральных законов, принятых в соответствии с полномочиями федерации) субъектами федерации. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов федеральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.
Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные способы федерального контроля, которые получили обобщенное определение «федеральное принуждение». К ним относятся: введение чрезвычайного положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление в субъектах, федеральное управление, институт федеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации, резервирование законов субъектов федерации по некоторым вопросам на усмотрение главы государства, федеральное законодательное замещение. Крайним способом федерального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане. О возможности федерального принуждения говорят конституции США, Германии, других стран, но, например, в Австрии оно не предусмотрено, хотя в этой стране возможен роспуск ландтага земли (законодательного органа) и без применения чрезвычайных способов контроля: распускает ландтаг Президент по представлению правительства и с согласия Национального совета — верхней палаты Федерального собрания.
Возможность введения чрезвычайного положения на части территории субъекта федерации, в субъекте федерации в целом или в федерации подчиняется общим правилам, указанным выше. При введении чрезвычайного положения ограничиваются политические и личные свободы граждан, применяются «жесткие» способы управления, по ряду вопросов осуществляется прямое федеральное регулирование (законами и актами исполнительных органов федерации), иногда создаются специальные федеральные органы управления субъектом (субъектами) федерации, где введено чрезвычайное положение. Чрезвычайное положение вводилось на части территории Индии в связи с действиями террористов, в Пакистане во время этнических столкновений, в Малайзии, на Коморах в связи с попытками военного переворота, в отдельных штатах Мексики в связи с партизанским движением повстанцев.
Институт президентского правления особенно часто используется в Индии, где было уже более 100 случаев его применения. Президентское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком до двух месяцев, а в крайнем случае — на шесть месяцев (парламент может неоднократно продлевать этот срок, но в общей сложности не более чем на три года). Основанием для применения этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (например, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введении президентского правления по совету (на деле — по указанию) кабинета (премьер-министра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавливается или оно может быть даже распущено (его полномочия осуществляются федеральным парламентом), правительство штата смещается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого по указанию кабинета своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными полномочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформированное партией или партиями, имеющими большинство в законодательном собрании штата). Губернатор (иной представитель президента) управляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата, которое формирует его правительство. После этою губернатор утрачивает чрезвычайные властные полномочия.
Близкий к этому институт — федеральное управление по отношению к земле (землям) в Германии. При применении этой меры парламент земли (ландтаг) распускается, для управления землей назначается федеральный комиссар. Случаев применения федерального принуждения в Германии не было. Федеральное принуждение предусмотрено
Конституцией Швейцарии, но случаев его применения после 1847 г. не было.
Институт федеральной интервенции (вмешательства) в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федераций — Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, а также Конституцией Эфиопии 1994 г. В случае чрезвычайной ситуации в штате президент, привлекая армию, вправе сместить органы власти и управления штата, назначить для управления им своего представителя. Президент действует либо самостоятельно (но по инициативе самого штата, генерального прокурора, по собственной инициативе, в результате обсуждения вопроса в парламенте), или по совету (на деле — по указанию) кабинета министров либо премьер-министра (Эфиопия). Перечень в конституциях условий для применения федеральной интервенции является исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению. Согласно Конституции Бразилии 1988 г. федеральная интервенция в дела штата возможна в точно указанных восьми случаях (обеспечение целостности страны, угроза публичному порядку, необходимость обеспечения свободного осуществления власти и др.), в том числе в случае, если штат не платит в течение двух лет налоги в федеральный бюджет. Срок длительности федеральной интервенции устанавливает сам президент, и он может неоднократно продлеваться. Штаты в Бразилии также имеют право вмешательства в дела муниципий (административно-территориальных единиц), но тоже в точно указанных случаях, в частности при непредставлении отчетов, предусмотренных законодательством.
В истории латиноамериканских федераций было несколько сот случаев федеральной интервенции, но в XX в. этот институт применяется все реже, хотя использовался, например, в Аргентине в 1974 и 1991 гг. Действуют другие, отлаженные механизмы подчинения субъектов воле федерации, способы координации деятельности федерации и штатов. Федеральная интервенция, однако, применялась и в США приблизительно в 10 случаях, причем и в последние десятилетия (в том числе и по отношению к отдельным городам в чрезвычайных обстоятельствах).
Институт приостановления собственного (провинциального) управления субъекта федерации предусмотрен Конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. Эта страна в отличие от рассмотренных ранее имеет квазимонархическую форму правления (монарха Великобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мера осуществляется не главой государства (генерал-губернатор не имеет существенных полномочий), а премьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; однако акт премьер-министра требует последующего утверждения парламентом. Приостановление собственного управления провинции — субъекта федерации — возможно в случаях коррупции в ее органах управления, развала управления, несоблюдения конституции. При этом управление провинциями, каждая из которых имеет свою конституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству, провинциальное законодательное собрание распускается, орган исполнительной власти провинции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководит управлением провинции федеральный министр, ответственный за местное управление. Эта мера не может длиться более девяти месяцев, но парламент может продлить срок еще на шесть месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы в провинциальное собрание и сформировано местное правительство.
Резервирование законов субъекта на усмотрение главы федерации — мягкая мера федерального принуждения. Она осуществляется в тех федерациях, где в субъектах есть представитель федерации (губернатор), который подписывает законы субъекта для вступления их в силу. Он может не подписать (если находит определенное несоответствие федеральным актам) и представить принятый закон на рассмотрение главы федерации (практически правительства). Оно и решает, согласиться с законом или фактически отменить его (т.е. губернатор не подписывает закон по указанию президента).
Другой мягкий способ — федеральное законодательное замещение (Австрия, Германия). Оно заключается во временном изъятии полномочий субъекта принимать законы по точно указанным вопросам, если субъект не справляется с конкретной задачей. В этом случае принимается федеральный закон, который теряет силу при последующем принятии необходимого закона субъектом.
Конституции предусматривают необходимость контроля парламента за применением чрезвычайных мер в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применении федеральной интервенции должен быть в течение пяти дней созван Конгресс для контроля за действиями исполнительных органов. Контроль парламента предусмотрен в случае федерального вмешательства в Венесуэле, Германии, Швейцарии и других странах.



§ 5. Региональное государство

Выше упоминалось об унитарных государствах, в составе которых имеются автономные образования. Однако в последние десятилетия, с принятием Конституции Италии в 1947 г., Испании в 1978 г. 15-й поправки к Конституции Шри-Ланки в 1987 г., Конституции ЮАР в 1996 г. (вступила в силу с 1 января 1997 г.) появилась новая форма государства, вся территория которого, а не отдельные части состоит из автономных образований1 [1 Как отмечалось, в перечень этих стран в устных дискуссиях иногда включают и Папуа — Новую Гвинею.]. Эти автономии созданы только по территориальному признаку (большинство из 20 областей Италии и часть провинций ЮАР), строятся с учетом бытовых особенностей населения и географических факторов (пять областей Италии, которые имеют более широкие полномочия) или создаются на основе некоторых этнических, языковых, бытовых, исторических характеристик населения (Страна Басков, Андалузия, Каталония, Галисия и др. в Испании). Они могут быть образованы и по смешанному — этническому и территориальному — признакам (одна из провинций, населенная тамилами, и девять других, сингальских провинций в Шри-Ланке). В Испании в более крупные автономные образования входят более мелкие автономные единицы, крупные автономии включают несколько провинций, мелкие — одну (в этом случае — совмещенное управление).
Обычно эти государства рассматривают в качестве унитарных, но на деле они имеют особенности, которые отличают их от сложных унитарных государств, имеющих отдельные автономные образования, и одновременно от федераций. В литературе такие государства иногда называются региональными (регионалистскими) и рассматриваются как начальная стадия перехода от унитарного государства к федеративному. В региональном государстве автономные образования своих конституций не имеют (исключение — ЮАР, где все 9 провинций имеют свои конституции), но в конституциях государств за ними закреплены определенные полномочия, для осуществления которых они издают местные законы. Автономные образования имеют также особые документы — статуты об автономии, которые утверждаются общегосударственным парламентом (статуты пяти областей в Италии утверждаются в форме конституционного закона). Иногда принимаются уставы автономных образований. В статутах (уставах) перечислены полномочия автономных образований (в Испании, например, 22 пункта). Можно делегировать автономиям также право издавать законы по общегосударственным вопросам (Испания). Наряду со своими местными представительными органами автономии имеют местные органы исполнительной власти, формируемые местными законодательными органами. Однако наряду с ними в автономные образования назначаются представители центра — комиссары, губернаторы. Их полномочия неодинаковы, в Италии это в основном координация, а также контроль за законностью, поскольку законы местного представительного органа вступают в силу только после визы комиссара, в Шри-Ланке — очень обширны и включают право вето по отношению к законам, принимаемым представительными органами автономий, а также право роспуск? представительного органа автономии. В Испании роль комиссара выполняет председатель совета автономии, избираемый ее законодательным собранием, но утверждаемый королем и в результате этого становящийся государственным чиновником. В целом во всех региональных государствах регулирование автономии «сверху» является более жестким, чем субъектов в федерациях. В частности, выборы их местных органов регулируются общегосударственными, а не местными законами.
В отличие от федераций верхняя палата в региональном государстве строится не на основе представительства частей государства (автономий), а на других основаниях. Исключение составляет ЮАР, где верхняя палата формируется как одинаковое представительство провинций, но в ЮАР не считают свою страну федерацией.



§ 6. Конфедерации, содружества,
иные политико-территориальные образования

Наряду с политико-территориальными образованиями, структура и органы которых регулируются конституционным правом, есть и такие, которые созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конституционно-правового регулирования. Традиционным образованием такого рода является конфедерация.
В отличие от федерации это не союзное государство, а союз государств. Конфедерация может иметь свой парламент наряду с парламентами государств-членов, главу конфедерации наряду с главами государств-членов, обычно президентами, свое правительство, но в отличие от федерации акты общих органов не действуют непосредственно на территориях государств-членов. Эти акты вступают в силу в частях конфедерации только после ратификации соответствующими органами государств-членов, которые могут также их нуллировать (отклонить). Одной из последних конфедераций была Сенегамбия (объединение Сенегала и Гамбии в Африке). Президентом Сенегамбии был по должности президент Сенегала, а вице-президентом — президент Гамбии; обе эти страны оставались самостоятельными членами ООН. Эта конфедерация прекратила свое существование в 1988 г. В настоящее время по существу конфедерациями являются Республика Босния и Герцеговина и Союзное государство Белоруссии и России (о них сказано выше).
Незначительные элементы конституционно-правового регулирования имеет британское Содружество, поскольку в некоторых его государствах-членах (не во всех) главой государства считается британский монарх, представленный генерал-губернатором (например, в Австралии, Барбадосе, Канаде, Ямайке), хотя во многих других государствах имеются собственные президенты (Индия, Кения и др.). Указанные элементы присущи Европейскому Союзу, особенно после 1992 г., когда усилились интеграционные процессы. У него есть, в частности, собственный парламент (Европарламент), избираемый непосредственно гражданами государств-членов, а не их парламентами, как это было сначала, есть свои исполнительные органы. Акты этих органов по некоторым вопросам обязательны для государств-членов. В меньшем объеме элементы конституционного регулирования присущи СНГ, в состав которого наряду в Россией входят 11 государств — бывших республик СССР (кроме Прибалтийских), а также Содружеству четырех государств — Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России. Они создают общие органы, решения которых по некоторым вопросам могут иметь обязывающий характер (однако на практике это не осуществляется).
Особый статус имеют колониальные и зависимые территории, находящиеся за пределами метрополии, а также резервации, находящиеся на территории метрополии. Зависимые территории (заморские департаменты и др.) — это наследие прежних колониальных порядков. К их числу, например, во Франции относятся заморские департаменты Реюньон, Гвиана, ассоциированная с Францией Новая Каледония (в литературе после заключения договора с Францией Новую Каледонию называют иногда ассоциированным государством с Францией) и др. Заморские департаменты во многих отношениях приравнены к французским. Заморские территории имеют свое территориальное собрание, принимающее в соответствии с конституционным законом Франки 1992 г. местные законы, но значительной властью обладает назначаемый правительством Франции губернатор. Великобритания сохранила некоторые мелкие колониальные владения (главным образом островные). Часть из них является так называемыми самоуправляющимися колониями (население избирает свои местные органы), другие управляются назначенными губернаторами.
В некоторых странах существуют резервации для коренного населения (Канада, Колумбия, США, Австралия, Новая Зеландия). Теоретически резервации рассматриваются как особая единица, управляемая племенными советами в соответствии с местными обычаями, но на деле жизнь племен находится под надзором центральных органов государства или федеральных властей (но не властей субъектов федерации).
Глава 9
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РЕЖИМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ



Форма правления и форма политико-территориального (государственного) устройства, рассмотренные выше, дают представление преимущественно об организационной структуре государства, его статистическом состоянии, внешнем выражении государственности. Реальная же роль тех или иных институтов государственной власти, действительное состояние демократии, способы властвования в той или иной стране находят более явственное выражение в понятии государственного режима.
Это понятие утвердилось в отечественной литературе по конституционному праву далеко не сразу. Долгое время в науке пользовались термином «политический режим», который употреблялся для характеристики динамической стороны формы государства. В последние десятилетия постепенно стал превалировать взгляд, согласно которому политический режим выходит за пределы формы государства, относится не только к форме, но и к политической системе общества в целом. Он не может быть сведен к методам деятельности государственных органов, а включает, например, роль политических партий (в странах тоталитарного социализма невозможно понять существо политического режима без учета руководящей роли коммунистической партии), массовых общественных объединений, политическую, в том числе неорганизованную, деятельность различных социальных групп. Поэтому в конституционном праве все чаще говорится не о политическом режиме (это скорее категория политологии), а о режиме государственном, иногда государственно-правовом. Однако эти понятия нельзя «разводить» и тем более противопоставлять. При демократическом политическом режиме и государственный режим будет демократическим, и наоборот.



§ 1. Понятие государственного режима

Термин «режим» употребляется в немногих конституциях и обычно вместе с прилагательным «демократический» (Конституция Бразилии 1988 г.). Иногда о государственном режиме, режиме государства упоминается в законодательстве некоторых франкоязычных стран, чаге данный термин употребляется в работах политологов. Вместе с тем во всех конституциях есть нормы, относящиеся к тем или иным сторонам государственного режима, существует специальное законодательство регулирующее его разные стороны. Эти нормы в совокупности образуют конституционно-правовой институт государственного режима — динамичную, подвижную, изменчивую сторону более широкого понятия «форма государства».
Государственный режим — это обобщенная характеристика форм и методов осуществления государственной власти в той или иной стране. Однако нужно учитывать, что государственная власть для решения своих задач использует одновременно разные формы и методы. В фашистских государствах наряду с преобладанием методов прямого насилия использовались демагогические приемы (партия Гитлера в свое название включала слова «социалистическая» и «рабочая»), в демократических государствах наряду с методами либерализма используется принуждение, а то и насилие (силовые методы при разгоне несанкционированных демонстраций применяются и в Великобритании, и в Польше, и в Японии). Поэтому, оценивая тот или иной государственный режим, давая ему соответствующую характеристику, важно установить, какие методы осуществления государственной власти являются главными, ведущими, составляют существо, доминанту государственного режима.
В конституционном праве государственный режим изучается прежде всего через призму соответствующих правовых норм. Однако только такой подход недостаточен. Во многих случаях конституционные . нормы расходятся с действительностью, а потому необходимо учитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику их применения.
Характер государственного режима в стране, применение тех или иных форм и методов осуществления государственной власти, государственного управления определяется многими факторами. На него оказывают влияние существующая в стране партийная система, взаимоотношения между органами государства, прямые и обратные связи политических партий, общественных организаций, органов государства с населением, уровень политической культуры, традиции и многие Другие обстоятельства, включая иногда и личность главы государства (государственный режим во Франции при Ш. де Голле был иным, чем и при сменивших его гораздо менее популярных президентах, хотя действовала и действует одна и та же Конституция 1958 г.). Однако главным, определяющим фактором является характер государственной власти: демократическая власть, опирающаяся на волю народа, имеет своим следствием демократический режим; власть, защищающая интересы определенного класса, социального слоя, своекорыстные интересы клана, партийно-государственной номенклатуры, национальной или этнической группы и т.д., ведет к разного рода диктаторским и тоталитарным режимам.
В конституциях зарубежных стран те или иные стороны, элементы государственного режима закреплены в неодинаковом объеме. Иногда они представлены в минимальной степени (например, в конституциях абсолютных монархий в Персидском заливе), но в новейших конституциях (Бразилии 1988 г., Анголы, Болгарии и Колумбии 1991 г., Камбоджи и Чехии 1993 г., ЮАР 1996 г., Польши 1997 г., Албании 1998 г., Швейцарии и Финляндии 1999 г. и др.) упоминаются многие элементы государственного режима (без употребления такого термина). Анализ основных законов различных стран свидетельствует, что предметом конституционного регулирования являются следующие элементы государственного режима:
1) природа государственной власти, имеющая своей основой политическую власть народа (исходящую от народа), политическое господство определенной социальной группы (конституционные положения о диктатуре пролетариата, диктатуре революционной демократии и др.) или, наконец, власть, исходящую от монарха (в некоторых абсолютных монархиях Персидского залива);
2) организационно-правовое разделение властей и ролевая автономия различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной и др.), с одной стороны, и принцип единства государственной власти — с другой, означающий сосредоточение всей полноты власти в руках советов (наделе — партийной номенклатуры), фюрера (дуче, каудильо), президента, провозглашаемого пожизненным, абсолютного монарха, низведение парламента до роли статиста, ликвидацию независимого суда;
3) соревновательность, поиски компромисса и консенсуса в деятельности государственных органов (это находит свое выражение в нормах о политическом плюрализме, включая многообразие идеологий, в положениях конституций не только о праве большинства на принятие решений, но и о защите прав меньшинства, о правах политической оппозиции и др.) или, напротив, ограничение политической деятельности, ориентация на борьбу с политическими оппонентами и подавление их (запрещение конкретных объединений, лишение политических прав граждан, принадлежащих к определенным социальным группам, конституционное провозглашение господства одной идеологии);
4) политические свободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия в политической жизни, партиципация (участие) в решении вопросов государственной политики, с одной стороны, напротив, при формальном провозглашении политических свобод (при военных режимах нет никакого провозглашения) реальное низведение гражданина до простого винтика в политической системе создание таких условий тоталитарным режимом (единственная партия, господствующая идеология и др.), когда самостоятельная политическая деятельность граждан, по существу, прекращается или становится нелегальной;
5) самоуправление территориальных коллективов или, напротив, полное подчинение их назначенным «сверху» чиновникам.
В условиях любого государственного режима, хотя и в неодинаковой степени и зачастую с совершенно различной направленностью, используются методы стимулирования (поддержки), нейтрализма, либерализма и принуждения (в форме запретов, насилия, репрессий и др.). При демократическом режиме стимулируется политическая активность граждан, существует сравнительно нейтральное отношение к тем партиям, которые представляют интересы различных слоев господствующей социальной общности (для них создаются приблизительно равные условия), допускается политическая оппозиция, меры легализованного принуждения применяются по отношению к тем группировкам и лицам, которые нарушают конституцию, а насилие — к тем, кто призывает к свержению законно избранных органов государственной власти. В условиях разного рода антидемократических режимов стимулируется пропаганда реакционной политической идеологии (расизм и др.) или идеологии, основанной на пропаганде борьбы между различными слоями населения, на социальном насилии, диктатуре. Методы нейтрализма используются крайне редко, ибо считается, что тот, кто не с нами, тот против нас. Либерализм также не свойствен антидемократическим (авторитарным и тоталитарным) режимам, он применяется только по отношению к организациям и представителям господствующей элиты, которая практически освобождена от всякой ответственности за свои действия. Свирепое насилие по отношению к любым политическим оппонентам, противникам режима и просто несогласным (диссидентам) является характерной чертой этих режимов.



§ 2. Классификация государственных режимов

В мировой научной литературе существует множество классификаций политических режимов и в гораздо меньшей степени — государственных. Эти классификации зависят от оснований деления. В качестве такого основания иногда берется один признак, например число разрешенных законом или фактически существующих партий, в результате чего различают многопартийные и однопартийные режимы. Но чаще используется совокупность признаков (так, различались фашистский и демократический режимы). Нередко используются географические критерии (в соответствии с этим признаком во французской политической литературе говорится о западных и восточных режимах), уровень экономического и политического развития страны, характер духовной жизни (по этому признаку американские политологи различают в развивающихся странах режимы модернизирующейся автократии, коллективистские, меркантилистские, теократические и другие режимы). На основе различных критериев западные политологи различают только в развивающихся странах до шести — восьми разновидностей политического режима.
Большинство исследователей используют, однако, укрупненную классификацию исходя из совокупности признаков, не зависящих от географических факторов. С этой точки зрения различаются три главные разновидности политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Эта же классификация применяется и по отношению к государственным режимам. Более дробные деления, в том числе включающие элементы социального содержания, проводятся внутри этих трех главных разновидностей.
Демократический государственный режим, как свидетельствует практика многих стран, связан с условиями свободной рыночной или социально ориентированной рыночной экономики (в том числе в единичных развивающихся странах); он существует, хотя и в незавершенной форме, также в большинстве зарубежных постсоциалистических государств.
Известны два различных подхода к концепции демократии и, следовательно, демократического режима: либеральный и марксистско-ленинский. При первом делается акцент на политическую демократию (многопартийность, политические права и личные свободы, правовое государство и т.д.), при втором во главу угла ставится требование социальной демократии (власть трудящихся и ликвидация имущественного неравенства, возможность ограничения прав граждан в этих целях, всесильное государство как главное орудие создания нового строя и т.д.). Правда, в последние десятилетия, не без влияния марксизма, во многих странах (особенно с социально ориентированной рыночной экономикой) соединяют в какой-то мере оба подхода: политическую демократию с элементами социальной.
В рамках концепции либеральной демократии существует множество различных школ и направлений. Одной из наиболее влиятельных является теория плюралистической демократии (она выступает также под названием дисперсии государственной власти и под другими названиями). Согласно этой теории, различные социальные, профессиональные, возрастные и иные группы давления (заинтересованные группы) обладают определенной долей политической власти и осуществляют давление на центры государственной власти, в результате чего она принимает решения в интересах всего общества, играет роль арбитра и примирителя конфликтующих интересов.
Концепция плюралистической демократии имеет множество положительных сторон. Она обращена к интересам человека, правильно оценивает арбитражную роль государства, механизм принятия некоторых политических решений, хотя трактовка ею распыленности государственной (именно государственной, а не политической) власти и ограничение роли государства лишь арбитражем не могут быть приняты.
Другой влиятельной теорией является теория консенсусной или социетальной демократии. Согласно этой теории, в современных развитых странах (а также в некоторых других; А. Лейпхарт называет Индию) достигнуто согласие по принципиальным вопросам осуществления политической власти и общественного развития. Разногласия по частным вопросам решаются методами компромиссов, взаимных уступок, консенсуса, чтобы не допустить бесконечных конфликтов. Эти компромиссы означают перераспределение общественных богатств и политической власти в пользу наименее обеспеченных слоев, главным образом путем соответствующей налоговой политики и социальных льгот. Такое перераспределение осуществляется прежде всего «сверху», государством, государственной властью.
Концепция социетальной демократии в основном отражает положение лишь в части тех развитых государств, где социал-демократия Длительное время стояла у власти или имеет очень сильные позиции (Австрия, Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция и др.). К тому же эта теория преувеличивает значение компромиссов и преуменьшает самостоятельность и силу государственной власти.
Третья современная теория — теория плебисцитарной демократии — была разработана на опыте Франции голлистского периода. Сторонники этой теории считают, что переход к такой форме демократии связан, во-первых, с необычайной сложностью проблем, вставших перед государственной властью в эпоху научно-технической революции, и, во-вторых, с открытыми этой революцией возможностями для каждой личности принимать участие путем прямых телекоммуникации (связей) в важнейших государственных решениях. В условиях плебисцитарной демократии государство должно управляться профессионалами (состав парламента не всегда отвечает этому требованию), во главе которых должен стоять мудрый руководитель, непосредственно обращающийся к народу при решении принципиальных вопросов с помощью референдума. Концепция плебисцитарной демократии правильно учитывает условия научно-технической революции, но принижает значение представительных органов и некоторых других институтов государства, склонна к идеям «вождизма» в государственной политике. Четвертая теория демократии — концепция консолидированной демократии создается и развивается авторами главным образом для постсоциалистических и развивающихся стран. Считается, что для создания консолидированной демократии необходимы пять слагаемых: активное гражданское общество, относительно автономное политическое сообщество (на него не должна давить даже рыночная экономика, ее роль оценивается не всегда положительно), правовое государство, действенный государственный механизм, экономическое сообщество. Утверждается, что существование консолидированной демократии невозможно в условиях командной экономики, вместе с тем она не может существовать и в обществе абсолютно свободного рынка. Идеал приверженцев этой теории — демократия в условиях регулируемой государством экономики.
Пятая современная теория — корпоративная демократия. Ее главное требование — не соревновательность (как в плюралистической концепции), не компромисс (как в социетальной), не плебисциты и не консолидация свободного общества и регулируемой государством экономики, а партнерство во имя общих целей, при котором не нужны поиски компромиссов. Главное — верно определить единые общие цели. В рамках пяти главных теорий есть множество других школ: представительной демократии (ее основа — представительные учреждения), непосредственной демократии (она исходит из принятия решений на собраниях, съездах и других форумах всех граждан-избирателей), демократии партий (ее основа — соревнование политических партий за влияние на избирателей и определение политики государства партией, получившей большинство на выборах парламента или президента), популистской демократии (осуществление мероприятий в интересах народа или по, крайней мере, выдвижение соответствующих лозунгов) и т.д.
С точки зрения конституционного права демократический государственный режим характеризуется следующими чертами:
1) признание политических прав и свобод в таком объеме, который обеспечивает возможности самостоятельного и активного участия граждан в определении государственной политики и позволяет легально и на равных условиях действовать не только партиям, отстаивающий правительственную политику, но и партиям оппозиционным, требую' щим проведения иной политики;
2) политический плюрализм и переход политического руководства от одной партии к другой, а следовательно, формирование основных высших органов государства (парламента, главы государства и некото-оых других) путем всеобщих и свободных выборов гражданами; все партии, общественные объединения, граждане имеют при этом юридически равные возможности. Глава государства может избираться и иным путем: парламентом, специально создаваемыми избирательными коллегиями, но всегда это должны быть свободные и «честные» выборы. В условиях демократического государственного режима выборы имеют особое значение;
3) разделение властей, ролевая автономия различных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной и др.) при системе их сдержек и противовесов и обеспечении взаимодействия;
4) обязательное и реальное участие общегосударственного представительного органа в осуществлении государственной власти, причем только он имеет право издавать законы, определять основы внешней и внутренней политики государства, его бюджет; решения принимаются большинством при защите прав меньшинства и прав политической оппозиции;
5) свобода пропаганды любой политической идеологии, если ее последователи не призывают к насильственным действиям, не нарушают правил морали и общественного поведения, не посягают на права других граждан.
В некоторых странах те или иные из указанных признаков нарушаются, возникают разные формы полудемократических, ограниченно демократических, относительно либеральных режимов (Шри-Ланка, Египет, Турция и др.).
Авторитарный (властный) режим, как и демократический, может существовать в условиях различного общественного строя. Он имел место в развитых капиталистических странах (например, его элементы были во Франции в условиях президентства де Голля). Это довольно частое явление в большинстве развивающихся стран (Индонезия, Марокко, Перу и т.д.).
Авторитарные режимы ищут свое теоретическое обоснование в различных вариантах концепции героев и толпы. Одним из таких вариантов являются элитартные теории, особенно теория правящей элиты, зародившаяся еще на рубеже XIX—XX вв. (итальянские политологи В. Парето и Г. Моска) и развитая затем Р. Михельсом, Р. Миллсом и др. Ее последователи отвергли концепцию плюралистической демократии, как чрезмерную идеализацию. Они считают, что в любом обществе существует правящее меньшинство, элита, состоящая из верхнего слоя (правители, лица, принимающие обязательные для всех решения) и нижнего слоя (бюрократия), играющего посредническую роль между правящими и управляемыми, объясняющего и проводящего в жизнь решения верхнего слоя и служащего резервуаром для пополнения этого слоя. Правящее меньшинство действует самостоятельно, избегая контроля со стороны большинства, несмотря на существование демократических процедур, которые должны были бы обеспечивать такой контроль. Это меньшинство гораздо профессиональнее, имеет высокий уровень понимания общественных задач, и в конечном счете, по утверждениям элитаристов, именно оно действует на пользу не всегда сознающему интересы страны большинству.
Концепции элитаристов нашли продолжение в теориях массового общества и массового государства, исходные начала которых были разработаны немецким социологом М. Вебером в начале XX в., а затем развиты другими авторами (Э. Ледерер, X. Ортега-и-Гассет, П. Тиллих, Г. Марсель и др.). Они представляют себе общество страны в виде толпы (совокупности толп), в которой отдельный человек подчиняется поведению толпы и действует в соответствии с примитивными эмоциями — патриотизмом, расизмом, ненавистью и т.д. Для действий толпы нужен вождь, харизматический лидер, который направляет ее, хотя она этого и не осознает. Вождь использует толпу для осуществления своих идей, постоянно поддерживая в массах харизматическое напряжение.
Теории элитаризма и массового государства в ряде аспектов правильно отражают действительность. Одна из них в каких-то элементах реализуется во многих государствах, другая — воплотилась в жизнь при фашистских режимах в Германии, Италии, Испании, Португалии, ее элементы в виде обожествления учения основателей марксизма-ленинизма и самих этих личностей свойственны практике коммунистических режимов. Обе эти теории, несмотря на то что их основатели выступают за демократию (элитарную демократию, «развернутый социалистический демократизм» и т.п.), будучи осуществлены на практике, привели к отказу от многих общечеловеческих ценностей.
С позиций конституционного права авторитарный режим характеризуется следующими чертами:
1) политические права и свободы граждан признаются в ограниченном объеме, который не обеспечивает возможности самостоятельного участия граждан в определении государственной политики, не предоставляет некоторым оппозиционным партиям права действовать легально;
2) переход политического руководства от одной партии к другой и формирование высших органов государства по конституции должны происходить на основе выборов, но сам выбор партий избирателями, как мы видели, ограничен. Выборы депутатов парламента происходят часто на основе этнических и религиозных пристрастий, выборы президентов подчинены харизматическому принципу или организуются таким образом, что президент становится, по существу, бессрочным: в ряде стран Африки одно и то же лицо было избрано много раз подряд. В Парагвае А. Стресснер (до его свержения в 1989 г.) избирался на восемь сроков. Сухарто в Индонезии до его свержения избирался на безальтернативной основе семь раз (последний — в 1998 г.);
3) признается лишь ограниченный политический плюрализм, разрешаются только некоторые организации, причем на определенных условиях, государственные решения принимаются большинством правящей партии без учета прав меньшинства, которое подвергается «чистке» в парламенте, права политической оппозиции нарушены, ее издания подвергаются цензуре, часто приостанавливаются и конфискуются, а ее лидеры подвергаются арестам. Это нередко происходило в Гондурасе, Иордании, Кении, Тунисе и других странах;
4) принцип разделения властей может быть упомянут в конституции, но фактически он отвергается. Акты президента или правительства вторгаются в сферу законодательной власти и нередко имеют большее значение, чем закон. Судебная деятельность во многом находится под контролем исполнительной власти. Даже конституционный суд в Тунисе, согласно закону 1988г., должен до публикации своих решений конфиденциально доложить их президенту;
5) плюрализм политической идеологии ограничивается. Возможна пропаганда различных идеологических взглядов, но они не должны противоречить «руководящей» идеологии (панча-сила в Индонезии, рукунегару в Малайзии, дустуровский социализм в прошлом в Тунисе и т.д.);
6) вооруженные силы часто играют политическую роль (концепция «двойной роли армии» и др.).
Так обстоит дело во многих странах Латинской Америки, в Индонезии, Пакистане, Филиппинах, даже в определенной мере в Турции, где, правда, военные в 1997 г. сыграли положительную роль, добившись отставки реакционного правительства исламистов.
Некоторые признаки претерпевают модификации в специфических условиях тех или иных государств, в результате чего возникают Разновидности авторитарных режимов (олигархический, конституционно-авторитарный и др.). С другой стороны, наличие одного-двух признаков, тем более слабо выраженных, не обязательно делает режим авторитарным; существуют смешанные формы полуавторитарных, полудемократических режимов. Принимая во внимание гибкость, изменчивость политики правящих групп, в каждом случае необходим конкретный анализ, учет места и времени.
В основе тоталитарного режима лежат разные концепции. Его идеологи используют расистские «теории», идеи массового государства, харизматического лидера и толпы, марксистские положения о диктатуре пролетариата, необходимой для того, чтобы привести общество к «светлому будущему», концепции о «двойной роли» армии – как организации для обороны страны и политической организации, способной реформировать «загнившее» общество.
Тоталитарный режим также возможен в условиях различного общественного строя. Он существовал в высокоразвитой капиталистической Германии (фашизм) и социалистических государствах (СССР, Румыния, Албания и др.), в странах, где узкий слой господствовавшей «революционной демократии» провозглашал ориентацию на социализм, и в государствах капиталистической ориентации, где «номенклатура» пробуржуазной автократии насильственными методами пыталась ускоренно насадить порядки примитивного капитализма (Кения, Нигер, Уганда, Центральноафриканская Республика и др.).
С точки зрения характера институтов конституционного права тоталитарный режим характеризуется следующими чертами:
1) политические права и свободы граждан, возможность их самостоятельного и активного участия в определении государственной политики принципиально отвергаются концепцией вождизма, лежащего в основе режима. Хотя словесно решающая роль населения в управлении государством может провозглашаться (в том числе в конституциях), на деле у граждан нет выбора, они ориентированы на существование единой системы, для которой нет вариантов: не только выступления против нее, но и простая критика рассматриваются законом как уголовное преступление;
2) переход политического руководства от одной партии к другой не может быть осуществлен путем выборов: обычно существует одна легальная партия, а если допускается существование других (так называемые демократические партии при коммунистическом режиме в Болгарии, Вьетнаме, КНР, Польше, Чехословакии и др.), то они, как и массовые общественные организации, находятся под контролем правящей партии; ее руководящая роль в обществе и государстве была закреплена не только в странах социализма (СССР, Венгрия, Румыния, КНР и др.) и странах социалистической ориентации (Алжир, Бенин, Конго, Мозамбик, Южный Йемен и др.), но и в некоторых государствах капиталистической ориентации с тоталитарными режимами (в последней группе стран речь идет о партии особого рода). Выборы могут проводиться более или менее регулярно, не проводиться длительное время. В условиях военных режимов в Нигерии, Эфиопии, других странах они не проводились десятилетиями, а там, где проводились, не имели реального значения: на пост президента, а также в парламент (от округа) баллотируется обычно один кандидат от единственной разрешенной партии (в результате в Кении, например, президент по истечении срока выдвижения кандидатур обычно объявлялся избранным без голосования из-за отсутствия соперников). Иногда от единственной (правящей) партии выдвигаются 2-3 кандидата в парламент по округу (в прошлом в Эфиопии, Танзании и др.), но это выбор не различной политики, а лишь личных качеств кандидата. Результаты выборов зачастую не отражают реального положения дел (в КНДР официальная статистика в последние годы информировала о стопроцентном голосовании за все кандидатуры от единственной партии, что вряд ли возможно), не отражают они и истинных позиций населения: вскоре после столь «единодушного» голосования в некоторых развивающихся странах происходили военные перевороты, и народ оставался пассивным, не выходя на защиту «одобренного» поголовным голосованием режима;
3) политический плюрализм принципиально отвергается, политическая оппозиция не допускается, защита прав меньшинства не признается; принцип демократического централизма, включенный в конституции некоторых стран тоталитарного социализма и стран социалистической ориентации, требовал безусловного подчинения меньшинства большинству. Под руководство правящей партии, фюрера, военного совета поставлены все существующие общественные организации, создается единый тотальный механизм политического властвования. Иногда, как это было в Гвинее, провозглашается создание целостного, слитного организма «партии-государства», членами единственной партии объявляются все граждане, а органы государства, как это было в Заире, становятся органами партии (парламент — законодательный совет партии, правительство — исполнительный совет и т.д.). В абсолютных монархиях Персидского залива, некоторых других странах (Непал до 1990 г.) запрещены все партии, как нарушающие единство уммы или противоречащие принципам «панчаятской демократии» (Непал в прошлом);
4) разделение властей отвергается, в конституциях в том или ином варианте фигурирует принцип единства власти (власти фюрера, дуче, каудильо, власти Советов, наделе подменяемых партийной номенклатурой, власти руководителя государства, главы военного или революционного совета). Представительные органы либо распущены, а акты, имеющие силу закона, издаются военными властями (в условиях военного режима), либо эти органы существуют, но не являются единственными законодательными органами (фюрер, «вождь нации», при фашизме издает наиболее значительные акты), либо, наконец, по букве конституции только они принимают законы и, собираясь дважды в год на два—четыре дня, штампуют акты, подготовленные центральными комитетами компартий (при коммунистическом режиме). Местное самоуправление также лишено всякого реального значения: на местах правят назначенные представители главы государства и правительства, а если их нет («власть Советов»), то реальные полномочия сосредоточены в руках органов правящей партии;
5) единая обязательная политическая идеология (марксизм-ленинизм в странах тоталитарного социализма, мобутизм в Заире в 60—80-х гг., нкрумаизм в Гане в 60-х гг. и т.д.). Она обеспечивается государственным принуждением в явственных или скрытых формах.
Тоталитарный режим имеет свои разновидности. Беспартийный военный режим, где безраздельная власть принадлежит лидеру, возглавляющему военный или революционный совет, существенно отличается от гражданского (фашистского или коммунистического) режима, где в механизме власти огромную роль играет партия. С другой 'стороны, фашистский режим принципиально отличается от коммунистического по идеологическим установкам, формам организации власти, методам принуждения. Тоталитарный социализм нельзя отождествлять с фашизмом. Военные режимы также изменяются: прежние диктаторы стали переизбираться (Кения, Камерун, Ангола и др.). Генерал (при перевороте — капитан) Эйдема в Того у власти уже 30 лет, причем дважды переизбирался.
В некоторых странах тоталитарные режимы были ликвидированы вооруженными силами коалиции других государств (гитлеровский режим в Германии в 1945 г. и др.), в некоторых странах — свергнуты (при свержении диктатуры Чаушеску в Румынии в 1989 г. погибло более 1000 человек), в третьих их удалось сравнительно мирно трансформировать в демократические или полудемократические режимы (многие постсоциалистические государства).
Рассмотренная выше классификация государственных режимов опирается, как говорилось, на классификацию политических режимов, принятую в политологии. Вместе с тем в литературе по конституционному праву предложена специальная классификация государственных режимов. Различают следующие режимы: абсолютистский, министериальный, дуалистический, президентский, партократический, парламентарный. Эти предложения находятся в стадии обсуждения.
Глава 10
ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ:
ВЫБОРЫ, ОТЗЫВ, РЕФЕРЕНДУМ, НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА



§ 1. Понятие и принципы избирательного права

Понятие избирательного права и сущность выборов. Выборы осуществляются на самых различных уровнях общества: в общественных организациях избирается их руководство, в акционерных обществах — совет директоров или иной орган, в кооперативах — правления и т.д. Государственные органы избираются в центре (парламенты или, по крайней мере, их нижние палаты, президенты), в субъектах федерации (законодательные собрания, главы администрации), избираются органы автономных образований, на местах избираются органы местного самоуправления — советы, мэры и т.д. Большинство органов публичной власти, избираемых гражданами, называются обобщенно представительными. В редчайших случаях избирается непосредственно гражданами премьер-министр: в 1996 г. такие выборы впервые состоялись в Израиле, второй раз — в 1999 г. Выборы — это важнейший инструмент легитимации государственной власти, они обеспечивают отбор политической элиты, являются одной из определяющих характеристик государственной жизни, государственного режима.
Выборы государственных органов и должностных лиц государства бывают: всеобщими (на всей территории государства) и региональными; прямыми (граждане голосуют непосредственно за кандидатов), косвенными и многостепенными; полными и частичными (дополнительными); очередными (в установленный срок) и внеочередными, повторными (если выборы признаны несостоявшимися), альтернативными и безальтернативными (когда нет соперничающих кандидатов) и т.д.
Порядок выборов регулируется многочисленными нормами, в совокупности составляющими институт выборов — систему норм, регулирующих процесс избрания гражданами (иногда — их представителями) кандидатов в представительные органы и на выборные государственные должности. Эти нормы устанавливают: основные принципы
избирательного права; требования, относящиеся к избирателям и кандидатам; порядок организации и деятельности органов, осуществляющих проведение выборов, создание территориальных и иных избирательных единиц, от которых избираются кандидаты; статус избирателей, избирательных объединений, избирательных комиссий и избирательных коллегий; процедуры предвыборной агитации и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования и опротестования результатов выборов.
Ключевой категорией для выборов, а также для институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективное избирательное право — это раздел конституционного права (отдельные нормы, регулирующие избирательное право, относятся также к уголовному праву — наказания за преступления, связанные с выборами, и к административному праву — некоторые вопросы материального и технического обеспечения избирательных комиссий, административные наказания за проступки, связанные с выборами, и т.д.). Нормы, регулирующие избирательное право, содержатся в конституциях (обычно это лишь принципы избирательного права), в законах о выборах (иногда эти законы весьма пространные, и потому их называют избирательными кодексами), причем в субъектах федерации, в политических автономиях могут действовать свои законы о выборах органов и должностных лиц этих государственных образований. Такие нормы могут содержаться в декретах президента, в постановлениях правительства, в решениях конституционных судов, касающихся тех или иных вопросов избирательного права, в инструкциях центральных избирательных комиссий и других органов, возглавляющих проведение выборов (например, в актах верховных избирательных трибуналов в ряде стран Латинской Америки).
В субъективном смысле избирательное право — это право конкретного лица участвовать в выборах, а также в референдуме, голосовании при отзыве избранного представителя, в народной законодательной инициативе (о ней — ниже). Обычно для этого необходимо иметь гражданство данного государства (иностранцы в стране проживания, как правило, не голосуют и всегда не могут быть избраны), определенный возраст (обычно 18 лет), быть вменяемым (душевное здоровье). Но бывают и другие условия, о которых будет сказано ниже. Существует также формальное требование: необходимо быть включенным в список избирателей, ибо даже если избиратель придет с удостоверением на право голосования в другой избирательный участок, он должен быть внесен в дополнительный список избирателей.
Различают активное и пассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую-либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право — это право быть избранным, например в парламент, на должность президента, в орган местного самоуправления (совет графства в Великобритании, генеральный совет департамента во Франции и т.д.). Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражданин США, достигший 18 лет, вправе участвовать в выборах Президента США, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнего возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательного права не встречается: если гражданин обладает пассивным избирательным правом, то он имеет и активное.
Сущность выборов — это определение партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять государством, государственным образованием или административно-территориальной единицей. В подавляющем большинстве стран свободные, «честные» (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. Во многих странах выборы положили конец военным и авторитарным режимам (Бразилия, Аргентина и др.), но нередко выборы проходят и в условиях авторитарных режимов. Даже тоталитарные режимы иногда практикуют регулярные выборы, обставленные так, что противникам тоталитаризма одержать победу на выборах невозможно.
С точки зрения классического мусульманского права, фундаментализма, выборы как институт не заслуживают высокой оценки, хотя и используются в большинстве мусульманских стран. Ревностные сторонники классического ислама, стремящиеся во всем следовать средневековому халифату времен пророка Мухаммеда, заявляют, что использование этого института не может гарантировать избрание самых Достойных. Поэтому они предпочитают представительным учреждениям институт аш-шура — совещание особо авторитетных лиц при правителе государства. Эти лица не избираются, они «естественно» выделяются среди населения, становятся заметными благодаря их уму, генному опыту, другим качествам и приглашаются правителем в свой совет. Единогласное мнение совета — иджма имеет особую силу, оно становится важнейшим источником права.
В условиях военных режимов принцип выборности не отвергается, военный, революционный совет, его лидер обещают провести выборы, как только они наведут порядок в стране. Намеченные сроки выборов обычно неоднократно отодвигаются, и выборы не проводятся в течение 10 и более лет (в прошлом Алжир, Нигерия, Эфиопия), а то и два десятилетия (Бразилия). Правда, иногда военные проводят местные выборы (Алжир, Нигерия), но выборы президента или парламента связываются с переходом к гражданскому правлению (обычно первым гражданским президентом бывает прежний лидер военного режима).
В странах тоталитарного социализма выборы проводятся регулярно. Однако при однопартийной системе или при руководящей роли одной партии (другие партии, если они есть, выступают в качестве ее союзных партий), при единственном кандидате на одно место или при 2—3 кандидатах на место, но от одной-единственной партии выборов по существу, не было. В некоторых африканских странах (Заир) выборы иногда проходили таким образом, что список кандидатов в парламент зачитывался на собраниях граждан крупных городов их мэрами и восклицания одобрения считались избранием.
Принципы избирательного права. Обычно в зарубежных конституциях названы лишь принципы избирательного права, а детальное регулирование отнесено к принятию специального, обыкновенного или органического закона. В большинстве случаев упоминаются четыре принципа избирательного права: всеобщие, равные, прямые выборы при тайном голосовании. Иногда добавляется принцип свободных выборов, т.е. исключение незаконного давления на волю избирателей. Там, где выборы непрямые (например, в КНР), принцип прямых выборов не осуществляется или реализуется лишь частично, в низовом звене. Кроме того, в тех странах, где президенты избираются парламентом (например, в Турции) или специальной избирательной коллегией (Германия), принцип прямых выборов к этим должностным лицам не относится. Не применяется принцип равного избирательного права, если определенные социальные группы имеют преимущества на выборах (например, в КНР один депутат в парламент избирается от меньшего количества городского населения, чем от сельского). Нет принципа всеобщности там, где имеются «лишенцы» — лица, лишенные избирательных прав по социальному или политическому признаку, как это было в свое время в Анголе, Вьетнаме, Монголии, Румынии и теперь еще сохраняется в отношении так называемых контрреволюционеров в КНР. Совокупность лиц, имеющих избирательные права, называется избирательным корпусом.
Всеобщее избирательное право не означает, что все жители страны могут участвовать в выборах. Избирательных прав обычно не имеют иностранцы и лица без гражданства, проживающие в стране, где проводятся выборы. Эти категории лиц иногда могут участвовать в выборах органов местного самоуправления, если они живут в данной стране в течение определенного времени (обычно много месяцев, а то и годы, например пять лет в Нидерландах, если они не являются гражданами стран Европейского Союза) и уплачивают налоги (Венгрия, Испания, Финляндия). В Великобритании в выборах могут участвовать длительно проживающие в стране граждане государств — членов британского Содружества и Ирландской Республики (активное избирательное пра-о1 В ряде стран Латинской Америки, в Новой Зеландии в выборах могут участвовать иностранцы, но по международным соглашениям и на основе взаимности (в Латинской Америке — только граждане других латиноамериканских государств). Иностранцы, если они постоянно проживают в стране, могут обладать активным и пассивным избирательным правом в Дании, Нидерландах, Швеции на муниципальных выборах. Об избирательных правах граждан Европейского Союза говорилось выше.
Избирательные права имеют не все граждане данной страны. Не участвуют в выборах граждане-дети (не достигшие избирательного возраста), душевнобольные (это должно быть признано решением суда). Во многих странах временно не осуществляют свои избирательные права лица, находящиеся под стражей по приговору суда. В отдельных странах не голосуют не все лица, содержащиеся под стражей, а только приговоренные судом к тюремному заключению на срок более года (Великобритания, Нидерланды). Подследственные и обвиняемые в большинстве стран вправе голосовать. Не голосуют пэры в Великобритании (они имеют свою палату), в ряде стран — солдаты (офицеры имеют это право), в некоторых странах — племенные вожди (там, где при парламентах есть совещательные палаты вождей). Лишение избирательных прав может быть осуществлено судом (в Италии — до пяти лет), в том числе за злостное банкротство, мошенничество на выборах, за растрату, клевету, за систематические уклонения от участия в выборах в тех странах, где закон предусматривает обязательное голосование. В Белоруссии с 1999 г. есть ограничения для лиц, имеющих неснятyю и непогашенную судимость.
В большинстве стран для участия в голосовании — активное избирательное право — установлен возраст: не менее 18 лет ко дню выборов. Иногда существует пониженный возраст (в Бразилии, Иране, на Кубе, в Никарагуа — 16 лет, но в некоторых из них — факультативно), иногда он более высокий (20 лет в Марокко, 21 год в Латвии). Для пассивного избирательного права, как правило, требуется повышенный возраст, что связано с необходимостью иметь жизненный опыт для участия в решении государственных дел (например, возраст для депутата нижней палаты парламента Франции — 23 года, верхней палаты парламента Италии — 40 лет, для Президента США, избираемого косвенными выборами, — 35 лет). Иногда активное избирательное право при выборах сенаторов (членов верхней палаты парламента) предполагает повышенный возраст: в Италии в выборах в нижнюю палату участвуют избиратели, достигшие 18 лет, а в верхнюю — 25 лет).
Для обладания пассивным избирательным правом могут быть установлены и другие условия. Так, для кандидата на должность президента в ряде стран требуется, чтобы он определенный срок постоянно проживал в данной стране (в США — 14 лет), был урожденным, а не натурализованным гражданином, не был лицом преклонного возраста (например, не более 65 лет в Намибии).
В некоторых африканских странах для обладания пассивным избирательным правом необходимо уметь читать и писать на государственном языке (в Руанде — по-французски, в Малави — по-английски и т.п.); владеть государственным языком (по крайней мере для выборов в парламент или на пост президента в Молдавии, Казахстане, Узбекистане, Украине). Аналогичная ситуация существует и в отдельных странах Прибалтики — бывших союзных республиках СССР. В этих странах не могут быть избраны бывшие работники МВД, службы безопасности. В Литве для всех выборных должностей требуется три года постоянно жить в стране. В Турции кандидат на должность президента должен иметь высшее образование, кандидат в парламент — пройти военную службу; в Болгарии не могут выставлять свои кандидатуры солдаты и т.д. В некоторых странах нельзя избирать граждан, имеющих также гражданство другого государства, но, например, в Польше такие граждане могут избираться даже на пост президента.
В связи с имеющимися ограничениями в пассивном избирательном праве существуют понятия неизбираемости и несовместимости. Неизбираемость означает, что определенные должностные лица не могут выдвигать свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (государственные служащие определенных рангов, губернаторы, судьи, прокуроры, офицеры и генералы и др.). Во многих странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговременно — за шесть месяцев до выборов, а то и за год, что должно исключить использование их служебного положения и влияния на выборах. Неизбираемость бывает абсолютная (например, члены королевской семьи в Испании не могут баллотироваться в парламент) и относительная (в Мексике губернаторы не могут баллотироваться в определенных избирательных округах).
Несовместимость означает запрет одновременно занимать выборную и иную государственную должность. Эти принципы не исключают возможности избрания лица, занимающего государственную должность, в представительное учреждение, но в случае избрания это лицо должно решить, сохраняет ли оно за собой государственную должность или отказывается от депутатства (например, министры во Франции, избранные в парламент, должны решить для себя этот вопрос в течение 15 дней). Несовместимость означает также запрещение занимать какую-либо государственную должность одновременно в системе исполнительной, законодательной или судебной власти.
Во многих странах пассивное избирательное право предоставляется в полном объеме лишь после внесения кандидатом избирательного залога (обычно требуется, чтобы такой залог был внесен кандидатом из собственных средств). Например, 1000 франков вносит каждый кандидат в депутаты нижней палаты во Франции, 200 канадских долларов — в Канаде, 500 фунтов стерлингов — в Великобритании, 500 долларов в Палату представителей и 250 — в Сенат в Австралии, 18 тыс. гульденов (приблизительно 9 тыс. долларов — в парламент Нидерландов). Залог вносят в комиссию (иной орган по проведению выборов) или в отделения государственного казначейства на местах. Только после этого лицо регистрируется в качестве кандидата и его имя может быть включено в избирательный бюллетень. Залог не возвращается и идет в доход ; государства, если кандидат не соберет установленного законом про-;, цента голосов (в Нидерландах — 4%, в Великобритании и Франции — ; 5%, в Индии — 1/8 часть поданных голосов). На местных выборах избирательного залога, как правило, нет, но в Японии он есть на всех уровнях.
Большинство названных выше цензов и ограничений, избирательных квалификаций имеют естественный характер и не являются дискриминацией. Так, лишение избирательных прав наследственных пэров в Великобритании до 1999 г. было обусловлено тем, что они занимали места по наследству в верхней палате (теперь они исключены из ее состава и получили избирательные права, но сохранившиеся в палате назначаемые пэры не голосуют), племенные вожди не избирают в парламент в тех странах Африки, где есть особые палаты вождей, лишение избирательных прав злостных банкротов в Италии осуществляется только судом и т.д. Однако некоторые ограничения могут использоваться в дискриминационных целях (знание государственного языка, требование законодательства Кении, чтобы кандидат обладал хорошими моральными качествами и хорошим характером, и т.д.). Избирательный залог, конечно, ограничивает возможности неимущих кандидатов, но, с другой стороны, он призван отсечь тех кандидатов, которые заведомо не имеют шансов быть избранными и используют избирательную кампанию, а также средства, выделяемые государством, в целях своей популяризации.
Открыто дискриминационной мерой был ныне не существующий имущественный ценз (обладание имуществом определенной стоимости, жильем, квартирой). В 90-х гг. ликвидирован апартеид в ЮАР — ранее африканцы не имели избирательных прав. Дискриминационный характер носит ценз пола, направленный против половины, а чаще и более половины граждан страны — женщин. Они лишены избирательных прав в некоторых мусульманских государствах (например, в Кувейте, хотя, видимо, это право будет предоставлено женщинам с 2004 г.). Для дискриминации может быть использован ценз оседлости когда для включения в избирательные списки требуется проживать несколько месяцев в общине — низовой административно-территориальной единице (в Болгарии — 2 месяца, в Японии и Германии — 3, во Франции — 6, в Великобритании — практически 12, поскольку списки избирателей обновляются раз в год, и т.д.)1 [1 Иногда такой ценз бывает ослабленным: нужно проживать не в общине, а в избирательном округе (например, шесть месяцев в Индии для активного избирательного права).], платить местные налоги (например, во Франции — не менее пяти раз).
Равное избирательное право — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона. Избирательное право является равным, если: 1) каждый избиратель имеет равное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в Бундестаг Германии один голос отдают за партийный список, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше (например, в Египте); 2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в КНР, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково;
3) депутат избирается от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в едином общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр); 4) закон предъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвыборной агитации и определения результатов выборов.
Нарушением этого принципа может стать так называемый плюральный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некоторые — несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 40-х гг. в отношении лиц, имевших университетское образование: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились. Равенство нарушается вследствие так называемых куриальных выборов, когда население делится на группы с неравным представительством. Уже упоминалось о практике КНР, где один депутат во Всекитайское собрание народных представителей избирается от городского населения в восемь раз меньшей численности, чем от сельского населения. Это неравенство в Китае объясняют необходимостью укрепить руководящую роль рабочего класса в крестьянской стране. Своеобразная куриальная система существует в Египте, где избиратели разделены на рабочих и крестьян, с одной стороны, и прочих — с другой. Обе эти неравные части посылают равное число представителей. Элементы куриальной системы существуют и там, где есть фиксированное представительство для определенных групп населения (например, зороастрийцы в Иране посылают в парламент одного депутата, а евреи, ассирийцы и халдеи вместе — одного). Похожий подход используется по Конституции 1995 г. в Республике Боснии и Герцеговине, где на территории хорвато-мусульманской федерации, входящей в Республику, избираются 2/3 членов парламента (их — 42), а на территории другого субъекта — Сербской Республики — 1/3.
Равенство избирательного права предполагает создание равных по численности населения (или равных в пропорции числа мандатов и населения) избирательных округов. Конечно, обеспечить равенство с точностью до одного человека невозможно, тем более что по избирательным законам обычно при нарезке округов не разрешается нарушать границы единиц административно-территориального деления (в противном случае при отсутствии территориальных избирательных комиссий крайне затрудняется организация выборов и определение их результатов). Поэтому избирательные законы допускают определенное неравенство в численности населения избирательных округов, обычно на 10-15% в ту или иную сторону (в Германии, Литве — на 25%). Через определенный, иногда фиксируемый в законе промежуток времени границы избирательных округов пересматриваются (например, в Великобритании — через 8-12 лет).
Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геометрия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который использовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные округа таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населенных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудливые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Мы уже упоминали об установлении сроков обязательного пересмотра границ округов независимо от того, какая партия будет у власти в этот период. Кроме того, запрещается разрывать избирательные округа: они должны быть слитными, пересекать границы административно-территориальных единиц и т.д.
Прямые и непрямые выборы. Прямые выборы — это непосредственное избрание гражданами своих представителей в органы государства, отдельных должностных лиц (например, президента). Почти всегда прямыми выборами избираются депутаты нижней палаты парламента, однопалатного парламента, низовые органы местного самоуправления (общинные советы), другие органы местного самоуправления. Во многих странах прямыми выбору ми избираются верхние палаты парламентов (Бразилия, США и др.), президенты (Мексика, Франция и др.), нижние палаты законодательных собраний или однопалатные собрания в субъектах федерации, в автономных образованиях. В единственной стране — Израиле с 1996 г. (закон принята 1994 г.) прямыми выборами избирается премьер-министр. Однако и в данном случае есть исключения. Непрямыми выборами избирается часть депутатов однопалатного парламента в королевстве Бутан, в некоторых мусульманских странах (Бангладеш, Пакистан) определенное число женщин-депутатов в нижнюю палату избирается самим парламентом, в однопалатном парламенте также может быть небольшое число депутатов, назначенных президентом из среды выдающихся граждан страны (например, до 10 человек в Египте).
Вместе с тем многие высшие органы государства и должностные лица, в том числе в демократических странах, избираются непрямыми выборами. Теоретически прямые выборы демократичнее, но непрямые могут оказаться целесообразнее, если они обеспечивают более профессиональный, взвешенный подход к замещению столь высоких постов и должностных лиц, решающим образом влияющих на жизнь страны. Поэтому вопрос о применении той или иной системы выборов — это вопрос целесообразности, связанный с конкретными условиями страны, с ее историей, национальной спецификой.
Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные (их называют иногда многоступенчатыми). Косвенные выборы имеют два варианта. При первом варианте выборы проводятся специально создаваемой для этого избирательной коллегией. Примером этого является избрание Президента США, когда избиратели голосуют за выборщиков от той или иной партии, а затем уже выборщики, собравшись в столицах своих штатов, голосуют за объявленного заранее кандидата в президенты от той или иной партии. Голоса выборщиков штатов суммируются в Вашингтоне — столице США. Подобный порядок существовал в Аргентине, до 90-х гг. он применялся с определенными поправками в унитарной Финляндии. Косвенными выборами избирается сенат во Франции, где голосуют за кандидатов члены нижней палаты парламента, избранные от данного департамента — административно-территориальной единицы, и члены (или их представители) органов самоуправления. Косвенными выборами избирается верхняя палата парламента в Индии, Президент в Германии и т.д. При втором варианте выборы проводятся не специально создаваемой избирательной коллегией, а постоянно действующим органом. Наиболее отчетливый пример этого — избрание президентов парламентами в Греции, Турции и других странах.
Многостепенные выборы организуются иначе. Низовые представительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы избирают депутатов в вышестоящие представительные органы, последние же избирают следующее звено, и так вплоть до парламента. В настоящее время такая система существует в КНР.
Тайное и открытое голосование. При тайном голосовании избиратель подает свой голос без ведома других лиц путем заполнения избирательного бюллетеня, использования избирательной машины (в США, Индии и др.), с помощью электронной карточки избирателя (в Бразилии). Нарушение тайны голосования карается законом. Открытые выборы осуществляются очень редко, обычно в низовом звене представительных органов путем поднятия руки. Этот способ в настоящее время применяется иногда при выборах низового звена собраний народных представителей в КНР.



§ 2. Правовое регулирование подготовки и проведения выборов

Назначение выборов. Началом официальной избирательной кампании является назначение даты выборов. Она может быть установлена Конституцией. Например, в Коста-Рике выборы президента осуществляются раз в четыре года в первое воскресенье февраля. Аналогичный порядок, хотя сроки являются иными, установлен в Латвии, Мексике, США. В конституции может быть определена не дата, а условия выборов: они проводятся после истечения срока полномочий данного органа или должностного лица (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). Однако и при этих условиях издается соответствующий акт о точной дате выборов. С этого времени (иногда за несколько месяцев, а реже — за две-три недели до дня голосования) начинается официальное выдвижение кандидатов. Дата назначается либо только одним органом (в Белоруссии — Президентом, в Коста-Рике — Верховным избирательным трибуналом, в Испании — королем), либо разными органами в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо подлежит избранию. В Болгарии выборы Президента назначаются парламентом, а выборы в парламент — Президентом. Выборы не могут проводиться при объявленном чрезвычайном положении.
Избирательная кампания проходит множество стадий. Это выдвижение кандидатов, создание избирательных округов и избирательных участков, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборная агитация и т.д.
Выдвижение и регистрация кандидатов. Обычно о возможных кандидатах известно задолго до объявления выборов (особенно это относится к президентским выборам), но официальное выдвижение и последующая регистрация кандидатов начинаются со дня, указанного в акте о назначении выборов или в избирательном законе. После регистрации кандидата ему разрешается вести предвыборную агитацию, он получает финансовую поддержку, в том числе в большинстве стран со стороны государства. Кандидатами выдвигаются лица, обладающие пассивным избирательным правом, в соответствии с требованиями, предусмотренными для данной должности или для депутатского мандата.
При выдвижении кандидатов по избирательным округам все чаще избирательные законы предусматривают, что кандидат должен жить в том округе, в котором выдвигается, иногда длительный срок (например, 5 из 10 лет, предшествующих выборам в Бразилии, Гане). Там, где закон это не предусматривает, такое правило действует в норме правового обычая (например, США).
Кандидат может быть выдвинут различными способами.
Во-первых, возможно самовыдвижение кандидата (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом обычно требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное, как правило очень незначительное, число избирателей (иногда один). В некоторых странах к кандидатам, выдвинутым таким образом, применяются нормы о партийном выдвижении, кандидат рассматривается как выдвинутый партией.
Во-вторых, кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Иногда допустимо только партийное выдвижение (Австрия, Египет Португалия). Партия может выдвигать кандидатов, если она зарегистрирована за определенный срок до выборов (обычно полгода-год). Для партий нередко резервируется определенное число мест в палате (половина в Германии, 20% в Азербайджане). Частным случаем партийного выдвижения кандидатов являются американские праймериз (первичные выборы) — выдвижение кандидатов тайным голосованием на партийных собраниях (на собрания приходят лица, считающие себя сторонниками той или иной партии). Такая система выдвижения кандидатов используется также в Турции. В некоторых странах кандидат на общегосударственных выборах может быть выдвинут только крупными партиями (в Словакии насчитывающими не менее 10 тыс. человек, в Мексике — 65 тыс.). Эта мера направлена против чрезмерной дробности списков кандидатов, обилия партий и имен. В этом случае, как и в ряде других (например, требование избирательного залога кандидата, заградительный барьер), абстрактный принцип всеобщего равноправия вступает в противоречие с требованиями целесообразности при организации управления государством (понимая управление в широком смысле).
Во многих странах упрощено выдвижение кандидатов крупными партиями (во многих странах они называются национальными партиями, о чем говорилось выше), если они имеют определенное число членов в парламенте (например, 5 в Германии). В этом случае в поддержку кандидата или партийного списка кандидатов (для регистрации) не нужно собирать необходимое по закону число подписей избирателей (в США это правило установлено законами штатов).
В-третьих, право выдвижения кандидатов предоставляется различным общественным объединениям (Белоруссия, Украина), избирательным объединениям (партии, блоки, политические объединения).
В-четвертых, выдвижение кандидатов возможно избирателями или группой избирателей (например, в Болгарии 500 человек), отнюдь не обязательно оформленной как собрание: они могут выступать и порознь. Один избиратель может выдвинуть кандидатуру в Индии, Франции, Японии (часто это и есть самовыдвижение), 2 — в Канаде и Бельки (один выдвигает и один поддерживает), 10 — в Великобритании, 25 — в Нидерландах, 200 — в Германии и т.д. На самом деле выдвижение почти всегда осуществляется партиями, число независимых кандидатов на выборах всегда очень мало (практически у них нет шансов).
Наконец, иногда кандидаты могут быть выдвинуты определенным числом членов представительных органов и избираемых должностных лиц (кандидат на должность президента во Франции). В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественными организациями, на собраниях избирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и выдвижение группой избирателей, не допускается (кроме Вьетнама). Практически в странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются правящей партией, использование различных форм служит только прикрытием этого. Наряду с кандидатами в депутаты (сенаторы и т.д.) во многих странах выдвигаются их заместители. При выбытии депутата (сенатора) они занимают его место без дополнительных выборов (Бразилия Франция и др.).
Перечисленные способы выдвижения кандидатов во многих странах комбинируются. Кандидат может быть выдвинут и партией, и группой избирателей, и объединением граждан и т.д.
Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место баллотировался один кандидат: в таком случае нет выбора. Поэтому в такой ситуации срок выдвижения кандидатов может быть продлен избирательной комиссией. В Великобритании, Индии, других странах возможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы по данному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным без голосования. На некоторых выборах в парламент Индии таким образом объявлялись избранными несколько человек. В странах Африки с однопартийной системой таким образом «избирались» некоторые президенты. Такой же порядок замещения поста президента при единственном кандидате устанавливает ст. 54 Конституции Финляндии 1999 г.
Как уже говорилось, часто кандидат, чтобы быть зарегистрированным, должен внести избирательный залог. При этом денежные средства, вносимые кандидатом в президенты, обычно во много раз превышают сумму залога кандидата в парламент (во Франции — в 10 раз: соответственно 10 тыс. и 1 тыс. франков). Если кандидат выдвигается национальными (признанными) партиями, залог может составлять меньшую сумму (например, в Шри-Ланке кандидат от признанных партий вносит 50 тыс. рупий, от других — 75 тыс. рупий). Во многих странах, особенно постсоциалистических, кандидат может быть зарегистрирован только тогда, когда после выдвижения в его поддержку будет собрано установленное законом и довольно большое число подписей избирателей (например, 200 тыс. для кандидата в парламент Украины, 150 тыс. — для кандидата в президенты Румынии).
Избирательные округа и избирательные участки. Избирательный округ — наиболее распространенная разновидность избирательных единиц (при многостепенных выборах такими единицами могут стать нижестоящие представительные органы, при косвенных — избирательные коллегии). Избирательный округ объединяет избирателей определенной территории или коллектива для выборов одного или нескольких депутатов. Число и нарезка избирательных округов по выборам в парламент обычно определяются законом, иногда правительством (Италия), специальными комиссиями (Канада); по выборам в органы местного самоуправления — актами этих органов.
В зависимости от характера представительства избирательные округа бывают территориальными и производственными. Первые объединяют избирателей по месту жительства (они создаются специально лии ими могут стать субъекты федерации, административно-территориальные единицы), вторые — по месту работы. Производственные округа создавались в свое время в Польше и некоторых других странах, в настоящее время они существуют в КНР. Однако только производственных округов не бывает, они всегда сочетаются в масштабе страны или административно-территориальной единицы с территориальными округами. В отдельных странах округа создаются по этническому признаку (Сингапур, Фиджи).
Существуют три основных вида территориальных округов: одномандатные, многомандатные и общегосударственные. Последние в зарубежных странах обычно называют национальными округами (следует помнить, что слово «национальный» на многих языках является синонимом слова «государственный»). От одномандатного округа избирается один депутат в парламент или местный представительный орган (число выдвинутых кандидатов может быть различным), от многомандатного округа избираются два и более депутата (иногда больше 10), национальный округ может включать всех депутатов парламента (так было в свое время в Конго, когда избирателям предлагался список кандидатов от единственной партии, соответствующий числу мест), но он может создаваться и для избрания части депутатов (как, например, в Венгрии), остальные же избираются по одномандатным и многомандатным округам. В Италии, например, после реформ 1993 г. 25% депутатов в нижнюю палату избираются по 27 многомандатным округам по пропорциональной избирательной системе, а 75% — по одномандатным по мажоритарной системе относительного большинства.
Избирательный участок — это пункт голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю, и где производится первичный подсчет поданных голосов. Остальные избирательные комиссии v Роме участковых) суммируют данные протоколов, полученных от Участковых и нижестоящих избирательных комиссий. Избирательный участок охватывает обычно небольшое число жителей (на выборах в парламент не более нескольких тысяч человек), в больницах, на судах, находящихся в плавании, в гористых местностях могут создаваться и более мелкие избирательные участки.
Как правило, избирательный участок гораздо меньше избирательного округа, на территории округа располагается несколько, а иногда и множество избирательных участков. Однако в небольших населенных пунктах при выборах органов местного самоуправления участок может охватывать несколько избирательных округов, которые включают кандидатов, выдвинутых группами домов или улиц.
Избирательные органы — это обычно избирательные комиссии, в странах Латинской Америки — избирательные трибуналы, избирательные советы, гражданский регистр (орган, который ведет списки избирателей). Они ведают организацией и проведением выборов обеспечивают контроль за соблюдением избирательного законодательства, определяют результаты выборов. Избирательные трибуналы сочетают функции избирательных комиссий (осуществляют подсчет голосов, объявляют результаты выборов) и некоторые судебные и административные функции: могут уволить должностных лиц в отставку за нарушения по выборам, но к уголовной ответственности привлечь не могут — это право суда. Кроме того, верховный избирательный трибунал толкует законы о выборах, его заключение необходимо для парламента при принятии избирательного законодательства. В некоторых странах задачи избирательных комиссий (особенно центральных) могут быть возложены на другие государственные органы, например на министерство внутренних дел или центральное статистическое управление.
Избирательные органы могут формироваться судами (Коста-Рика), парламентом (Узбекистан), правительством (Австрия), органами местного самоуправления (местные избирательные комиссии Украины), вышестоящими избирательными комиссиями (если не созданы другими органами). В соответствии с законодательством последних десятилетий во многих странах в избирательные комиссии обязательно включаются представители оппозиционных партий. Установлены определенные пропорции (например, в Азербайджане треть членов — из оппозиции). Члены комиссий рассматриваются как должностные лица, хотя в некоторых странах (например, в Германии) они, по крайней мере их часть, работают на общественных началах. Во многих странах, однако, членство в избирательной комиссии, особенно центральной, рассматривается как оплачиваемая постоянная государственная должность (например, в Испании).
Избирательные комиссии различны в зависимости от охватываемой ими территории. Полномочия общегосударственной комиссии (обычно она называется центральной или национальной) распространяются на всю страну, в федеративных государствах свои комиссий создаются в субъектах федерации. Территориальные избирательные комиссии образуются в административно-территориальных единицах, окружные избирательные комиссии — в избирательных округах, участковые избирательные комиссии — на пунктах голосования (участках) Окружные комиссии регистрируют кандидатов в депутаты по своему округу, определяют победителя по итогам голосования. Главные задачи участковой избирательной комиссии — составление и проверка полного списка избирателей, проведение голосования, подсчет голосов. Победителя они не определяют: для этого свои протоколы они представляют в. вышестоящую избирательную комиссию — окружную или территориальную, в зависимости от характера выборов. Все эти комиссии выполняют и другие задачи, о которых говорилось выше в общей форме: контроль за соблюдением законности выборов, организация избирательной кампании и т.д.
Избирательные комиссии и иные избирательные органы бывают постоянными (Испания) и временными, создаваемыми лишь на период проведения выборов (Италия). Центральные комиссии, избирательные трибуналы, гражданский регистр действуют обычно на постоянной основе (избирательные трибуналы и регистр — всегда). Центральные комиссии иногда, в странах тоталитарного социализма, бывают временными и работают на общественных началах (оплачивается работа председателя и секретаря), они образуются только на период выборов и после подсчета голосов, определения победителей и выдачи документов об избрании прекращают свою работу. Окружные и участковые комиссии, как правило, имеют временный характер. Территориальные комиссии бывают и постоянными, и временными.
Центральная избирательная комиссия создается указами президента, постановлениями парламента, правительства, реже — верховным судом. В Мексике, Германии, некоторых других странах она образуется из представителей партий, выдвигающих кандидатуры на выборах, но возглавляет ее государственный чиновник, занимающий место "Председателя комиссии по должности, — министр внутренних дел, начальник статистического управления и др. В Индии, Пакистане, сирии центральная избирательная комиссия целиком состоит из постоянных государственных служащих. В странах тоталитарного социализма она формируется высшими органами государства из известных общественных деятелей, рабочих, крестьян-кооператоров и работает на общественных началах. Во многих странах центральная избирательная миссия в качестве специального органа не создается, ее роль выполняет министерство внутренних дел (Великобритания, Франция и др.). Остальные избирательные комиссии обычно состоят из представителей партий, участвующих в выборах, судей, депутатов муниципальных органов. В англосаксонских странах роль окружных избирательных комиссий иногда выполняют единолично должностные лица — шерифы графств, а участковых — чиновники по выборам (регистраторы, участковые инспекторы и др.). Однако на всех уровнях при выдаче бюллетеней, подсчете голосов, определении итогов голосования присутствуют представители кандидатов, политических партий, прессы.
Списки избирателей. По общему правилу голосовать могут только лица, включенные в список избирателей. Лица, имеющие временные удостоверения на право голосования (например, в связи с командировкой), заносятся в дополнительный список избирателей и только после этого получают избирательный бюллетень. Лишь в отдельных странах, например в Сирии, нет списка избирателей, достаточно предъявить удостоверение личности, в котором делается отметка, что избиратель проголосовал. В некоторых других странах, где велика неграмотность, избиратель ставит отпечаток своего большого пальца, который затем окрашивается несмываемой в течение минимум недели краской.
В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Франция, Италия, Польша), в латиноамериканских странах для этого существует особая служба — национальный или гражданский регистр, в Израиле списками ведает министерство внутренних дел, в Швеции — налоговое управление, в Испании — назначенные «избирательные агенты». В список избирателей могут быть включены лишь лица, удовлетворяющие избирательным цензам (квалификациям), которые, как уже отмечалось, имеют свои особенности в каждой стране. Эти списки передаются затем органам, которые проводят голосование, в большинстве стран — участковой комиссии. Она проводит проверку списков, для чего необходимо предъявить соответствующие документы (во многих англосаксонских странах, где нет паспортов для внутреннего употребления, а есть только международные паспорта, используются самые разные документы).
При составлении списков, их проверке и уточнении участковыми избирательными комиссиями, чиновниками-регистраторами и другими органами используются два способа: обязательная регистрация и необязательная. Обязанность или отсутствие обязанности регистрации относится не к избирателю, а к комиссии или чиновнику-регистратору. При системе необязательной регистрации чиновник (избирательная комиссия) не включает автоматически избирателя в список, он делает это только по инициативе последнего. Избиратель сам должен обратиться с соответствующим заявлением, если он хочет быть включенным в список избирателей (Испания, Мексика, США). При системе обязательной регистрации (Великобритания, Индия, Италия) избиратель автоматически включается в список, регистратор (комиссия) обязан разыскать всех лиц, имеющих избирательные права, и сам включить их в этот список. Лицам, включенным в список, выдается специальная карточка избирателя (часто — с отпечатками пальцев и фотографией, иногда с учетом возможности электронного голосования). Списки избирателей бывают либо постоянными, и тогда они пересматриваются через 10-12 лет, либо периодическими, заново составляемыми к каждым выборам.
Избиратель, включенный в список, может в некоторых ситуациях получить удостоверение на право голосования, чтобы в случае отъезда проголосовать в другом избирательном участке. Чаще избирателю предоставляется право проголосовать досрочно, за одну-две недели до выборов.
Предвыборная агитация. В большинстве стран после регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разрешается вести предвыборную агитацию. Лишь в отдельных странах (Румыния) это разрешается со дня объявления даты голосования или с определенной даты до дня голосования (за 15 дней в Турции). Законодательство зарубежных стран по-разному регулирует условия такой агитации, в одних странах довольно жестко, в других — мягче, но всегда закон определяет допустимые методы агитации, запрещая другие. Закон регулирует начало и время окончания (обычно за сутки до дня выборов) предвыборной агитации, в ряде стран определяются даже места расклейки афиш и их количество, но наиболее детально регулируются вопросы использования средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения) и вопросы финансирования избирательной кампании. Лица, зарегистрированные в качестве кандидатов на выборах, имеют равный доступ к государственным и муниципальным средствам массовой информации (в некоторых странах это время дается не кандидатам, а партиям, выдвинувшим кандидатов, и партии распределяют его). Кандидаты пользуются такими средствами бесплатно и обычно в равной доле; эти расходы оплачивает казна (в Великобритании — не поровну: либерал-демократы и социал-демократы получают приблизительно половину времени от того, которое предоставляется двум главным партиям — консерваторам и лейбористам — 50 минут). Мелкие партии могут получить по 10 минут. В Индии каждая партия, выдвинувшая кандидатов, имеет право на два 15-минутных выступления. В Японии каждый кандидат в парламент имеет право выступить по радио и по телевидению пять с половиной минут один раз, он вправе пять раз опубликовать газетную рекламу, включая фотографию 6х9 см, тиражировать в определенном количестве один цветной плакат. Кроме того, каждый кандидат получает за счет государства 350 тыс. открыток для рассылки и лимит бензина для поездок по стране на микроавтобусе. Во Франции кандидаты в парламент (но только от партий, уже имеющих не менее 75 депутатов) вправе бесплатно выступить по государственному телевидению в течение семи минут в первом туре и пяти минут — во втором. В этой стране установлено также предельное число плакатов (афиш), которые могут расклеить кандидаты, и их максимальный размер. В Великобритании кандидат может послать бесплатно одно обращение к каждому избирателю своего избирательного округа. Кандидаты могут также купить дополнительные полосы газет, время на радио и телевидении, но только за счет средств своего избирательного фонда. Кроме того, закон обычно требует, чтобы такое время предоставлялось всем кандидатам на одинаковых условиях по цене и времени выхода в эфир. Это время стоит довольно дорого, поэтому в США, где нет государственного телевидения, кандидаты выступают обычно по 1—2 минуты в интервалах между другими передачами. Покупать эфирное время также можно иногда с ограничениями. Например, в Канаде любая партия не может купить более 6,5 часа эфирного времени.
В целях обеспечения равенства шансов кандидатов запрещается участие в предвыборной агитации определенных должностных лиц, органов местного самоуправления. Обычно запрещена агитация в воинских частях, в общественном транспорте; она не должна мешать деятельности государственных органов; запрещается вторгаться в личную жизнь граждан и кандидатов (на деле последнее имеет место, особенно в США). Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кампании, определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических и физических лиц, причем размер пожертвований от юридического лица значительно превышает допустимый размер пожертвований физического лица (в Германии, например, в 10 раз). При этом существует довольно строгая градация. В США по закону о федеральных избирательных кампаниях 1974 г. (хотя в него вносились поправки, указанные ниже суммы пожертвований не изменялись) индивиды не могут жертвовать более 1 тыс. долл. в год кандидату на федеральных выборах или уполномоченному им комитету. Индивиды не могут пожертвовать более 20 тыс. долл. в год политическому комитету, поддерживающему определенную национальную, т.е. действующую в федеральных масштабах, партию. В свою очередь, партийный комитет не может выделять более 5 тыс. долл. его кандидату на одних выборах (для комитета нескольких кандидатов — до 15 тыс.). Предусматривается гласность крупных пожертвований. Так, в Великобритании, где частные пожертвования кандидатам не ограничены (предполагается принять законы, ограничивающие это), они все же должны отчитаться за расходование каждого крупного пожертвования (более 250 ф. ст.): от кого поступило и как использовано. В США имена крупных жертвователей (более 200 долл.) должны быть опубликованы.
Как говорилось выше, нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кандидатам или выдвигающим их партиям на избирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям в качестве возмещения избирательных расходов. Однако в некоторых странах (Казахстан, Польша и др.) государство не вправе выделять средства партиям или кандидатам для избирательной кампании.
Для того чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мнения (во Франции — за семь, в Венгрии — за восемь дней).



§ 3. Голосование и определение результатов выборов

Голосование. Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в избирательную комиссию и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица, — голосование по доверенности (в Германии, во Франции). Возможно голосование по почте (в Великобритании, в Германии, в Дании этой формой пользуются около 10% избирателей). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными (изготовленными государством) и неофициальными (во Франции, Швеции они печатаются партиями, но по форме, установленной государством — избирательными комиссиями). Голосуя, избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов, но такой способ голосования используется редко, преимущественно в странах тоталитарного социализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате против фамилии (фамилий) кандидата, за которого он голосует. Можно поставить также знак в квадрате «против вcex кандидатов».
В ряде стран часть избирателей использует для голосования специальные избирательные машины (Нидерланды, многие штаты США, приблизительно пятая часть избирательных округов в Индии). Избирательная кабина в этом случае похожа на телефонную будку, ^да избиратель входит, закрывает шторки, перемещает рычаги и нанимает кнопки. Машина сконструирована так, что дважды проголосовать невозможно. В последние годы в некоторых странах, в том числе в Бразилии, для голосования применяются машины типа ЭВМ с перфокартами. Машина считывает результат голосования и немедленно передает его в итоговый центр. В отдельных странах с большим числом неграмотных вместо бюллетеней используются урны с портретами кандидатов. Избиратель опускает бюллетень (шар или жетон) в урну с портретом того кандидата, которому он симпатизирует. В маленьком королевстве Свазиленд в Африке сельские избиратели в деревне «голосуют ногами»: проходят в те ворота, где стоит кандидат, которому они симпатизируют. Наконец, в Сирии, Египте не вычеркивают фамилии и не отмечают в квадратах, а вписывают фамилии, выбирая нужное имя из двух списков: из списка рабочих и крестьян (в общей сложности их должно быть 50%) и из списка «прочих» (тоже 50%). Названия партий и кандидатов вписывают в избирательный бланк также в Японии (с 90-х гг.) и некоторых других странах. В тех странах, где учет избирателей по каким-то причинам организован плохо, избирателю во избежание вторичного голосования делают пометку на пальце несмываемыми чернилами (Индия, Намибия, Босния и Герцеговина в 1996 г.).
Абсентеизм и обязательность голосования. При системе необязательной регистрации многие избиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования. Учитываются лишь зарегистрированные избиратели независимо от того, какая система составления избирательных списков существует. Далеко не все избиратели, чьи фамилии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странах тоталитарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке. В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматривалось, но применялись разные формы идеологического давления, возможны были неблагоприятные последствия неявки (например, по месту работы). Такие методы и сейчас используются в некоторых странах этой группы. В демократических странах обычно голосует немногим более 50% избирателей, иногда 60-65%, но часто —меньше половины и даже четверти (особенно в некоторых постсоциалистических странах). На выборах президента активность более высокая, чем на выборах в парламент (на выборах Президента США в 1996 г. — 43%), и ниже всего — на выборах органов местного самоуправления. Однако в странах тоталитарного социализма (Албании в прошлом, КНДР) публиковались данные о 100%-ной явке на выборы и более того — 100%-ном голосовании за все предложенные кандидатуры (в Албании, правда, однажды один избиратель проголосовал против, процент «за» составил 99,999%). Массовое уклонение избирателей от участия в выборах называется абсентеизмом (лат. absentia — отсутствие).
Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве предусматриваются различные меры.
Во-первых, это проведение государственными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства из бюджета. Если установленный законом процент участия граждан в голосовании не будет достигнут, необходимо проводить повторные выборы или повторное голосование, что отвлекает от других дел и требует много сил и средств.
Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низкий уровень участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися. Правда, на президентских выборах этот уровень почти всегда составляет не менее 50% плюс один голос, но на парламентских выборах он может составлять не менее 25% (например, во Франции, Украине), а иногда вообще нет какого-либо фиксированного уровня участия (Великобритания, Канада, многие штаты США). Выборы признаются состоявшимися при любом числе явившихся голосовать.
В-третьих, законы ряда стран устанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не только как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядок существует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Турции и т.д. В качестве наказания применяется общественное порицание (может быть вывешен список неявившихся у здания местного органа самоуправления, объявлено порицание в суде, опубликованы в газетах фамилии неявившихся). За неявку на выборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальной службе. В соответствии с законом возможен штраф, налагаемый судом (например, в Египте — около 1 долл. США, в Турции — приблизительно 14 долл. США, в Бельгии — менее 1 долл. США), в Люксембурге за вторичную неявку установлен штраф до 240 долл. США. Самое серьезное наказание — тюремное заключение до нескольких месяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком прошлом — в Пакистане). Однако штрафы или иные формы наказания не распространяются на лиц, для которых участие в голосовании является факультативным. В Бразилии, например, это лица в возрасте 16-18 лет и старше 70 лет.
В единичных странах мерой преодоления абсентеизма избрано не наказание, а поощрение для явившихся: в Андорре, например, голосующим выдается стакан вина или одна песета (валютой в Андорре являются французский франк и испанская песета).
Виды избирательных систем. Избирательные системы различаются прежде всего по способам определения результатов выборов.
Процедура определения победителей зависит от той избирательной системы, которая применяется в данной стране. В зависимости от деталей (часто весьма существенных) различают множество избирательных систем. Существует, например, система единственного передаваемого голоса, единственного непередаваемого голоса, кумулятивная система; иногда называют более 100 разновидностей. Но если исходить из принципиальных различий, то следует констатировать, что имеются две главные системы — мажоритарная (например, в США) и пропорциональная (например, в Чехии), — а также смешанная, соединяющая обе эти системы, поскольку часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а часть — по пропорциональной (например, в Германии). Эти части могут быть равными (Германия) или неравными (так, в Италии по мажоритарной системе замещается 75% мест, а по пропорциональной — 25%; неодинаковы доли в Азербайджане, где по мажоритарной системе замещаются 2/3 мест в парламенте и 1/3 — по пропорциональной, в Венгрии). Перечисленные выше системы представляют собой соединения или ответвления от главных.
Мажоритарная система во всех ее разновидностях способствует созданию стабильного правительства, опирающегося на партию большинства (при парламентарной форме); пропорциональная система учитывает интересы меньшинства.
Особое место занимает в классификациях метод определения результата выборов по заранее фиксированному проценту утвердительных голосов — «за». Он, по существу, не относится ни к мажоритарной, ни к пропорциональной системе (о нем — ниже).
Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. Название этой системы происходит от французского слова majorite (большинство)1 [1 Понятие «большинство» является ключевым не только для определения результатов выборов, но и в некоторых других ситуациях (например, при голосовании за проект закона). Различают относительное большинство (больше по сравнению с другими результатами, взятыми по отдельности); абсолютное большинство (не менее 50% +1 голоса от общей зафиксированной численности (например, от установленной законом численности парламента или от списка избирателей); простое большинство (не менее 50% +1 голоса от лиц, участвовавших в голосовании); квалифицированное большинство (2/3, 3/5, 65% и т.д., установленное законом для принятия решения, признания кандидата избранным и т.д.). Иногда не проводят четкого различия между простым и абсолютным большинством. Так, одну из мажоритарных систем называют по традиции системой абсолютного большинства, хотя на деле имеется в виду система простого большинства (50% +1 голос от участвующих, а не от списочного состава избирателей).]. В ее основе лежит принцип большинства: избранным является кандидат (в одномандатном округе) или несколько кандидатов (в многомандатном округе), принадлежащих к одному и тому же списку партии, получившей в округе большинство голосов избирателей.
Другие партии или кандидаты (партии меньшинства) при этой системе в отличие от пропорциональной, никаких мандатов не получают. При мажоритарной системе различают три вида большинства: квалифицированное, абсолютное и относительное. В соответствии с этим существуют три главные разновидности мажоритарной избирательной системы. При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенную долю голосов, которую должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Эта доля больше абсолютного большинства, т.е. больше 50% плюс один голос (2/3,3/5,65% и т.д.). Так, Президент Азербайджана, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 2/3 голосов лиц, участвовавших в голосовании. В Чили для избрания в первом туре депутат должен также получить 2/3 голосов. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65% всех поданных голосов избирателей. На деле получить такое большинство очень трудно, поскольку голоса разбиваются между разными кандидатами. Поэтому в Италии в первом туре избирали в лучшем случае семь сенаторов из 315, иногда одного, а то и никого.
Если при мажоритарной системе квалифицированного большинства в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну-две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе обычно выносятся две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими.
При мажоритарной системе абсолютного (простого) большинства для избрания необходимо получить не менее 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов (часто не только поданных, но и признанных действительными; бюллетени же, признанные недействительными , из подсчета исключаются). Эта доля ниже, чем при системе квалифицированного большинства, но тоже достаточно высока, а голоса тоже распределяются между разными кандидатами так, что нередко ни один из них не получает необходимых 50%. Поэтому при данной системе также бывает второй тур в его двух вариантах: на повторное голосование выносятся либо две кандидатуры, набравшие наибольшее количество голосов (так проводились выборы президентов в Польше в 1995 г., во Франции в 1996 г.), либо все кандидатуры, получившие установленный законом процент голосов (например, 12,5% на выборах в парламенты Франции и Шри-Ланки, 15% в Венгрии, а если кто не получил такого количества голосов, во второй тур выносятся две кандидатуры с лучшими результатами). В обоих случаях избранным считается кандидат (кандидаты определенного партийного списка в многомандатном округе), который во втором туре получит относительное большинство голосов по сравнению с другим.
При мажоритарной системе относительного большинства кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным, должен получить больше голосов, чем любой другой кандидат (список). Например, в избирательном округе подано 200 тыс. голосов, которые распределились между четырьмя кандидатами на одно место. Кандидат А получил 80 тыс. голосов, Б—70 тыс., В—30 тыс., Г—20 тыс. Избранным является кандидат А, хотя, по существу, против него голосовало большинство избирателей (70 тыс. + 30 тыс. + 20 тыс.). В нашем примере было только четыре соперника. Если же их больше (бывает и более 10 на одно место), то победителем может быть кандидат, набравший лишь 11—12%, а то и меньше голосов избирателей. Чтобы этого избежать, в редких случаях устанавливается, что кандидат признается избранным, если он получает не менее определенной доли всех поданных голосов (в Египте — 20%).
Установление проходного процента голосов приводит к тому, что избранный депутат опирается на большую поддержку избирателей (например, на 20%, а не на 5 или 10%, как это бывает, когда проходного минимума нет, кандидатов (списков) много и голоса избирателей рассеиваются между ними). Однако это условие осложняет и удорожает применение мажоритарной системы относительного большинства (возможен второй тур, если никто не получил указанный законом процент голосов).
По сравнению с системами квалифицированного большинства и абсолютного большинства мажоритарная система относительного большинства имеет позитивные стороны: она, как правило, исключает обременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов: он может проводиться, только когда никто из кандидатов не собрал установленный законом минимум голосов (так происходило, например, на некоторых местных выборах в Болгарии), он дает неплохие результаты при двухпартийной системе, когда кандидатов-соперников только два (как в Великобритании или США). Но когда кандидатов много и голоса избирателей распыляются между ними, эта система коренным образом искажает волю избирательного корпуса.
В странах англосаксонского права мажоритарная система относительного большинства применяется при любом уровне участия избирателей (выборы признаются состоявшимися), в других же странах при применении мажоритарной избирательной системы квалифицированного, абсолютного и относительного большинства, чтобы выборы состоялись, требуется определенный процент проголосовавших избирателей (25% на выборах парламента и 50% на выборах президента (Франции). Мажоритарная избирательная система либо в ее «чистом» пае (например, Великобритания, Франция), либо как часть смешанной системы в соединении с пропорциональной применяется в большинстве государств мира.
Очень редко используются наряду с названными тремя еще две частные разновидности мажоритарной системы: единственного непереходящего голоса и кумулятивного вотума. При системе единственного непереходящего голоса, которую иногда называют полупропорциональной, создаются многомандатные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе, но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того или иного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаются кандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. действует принцип мажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствует числу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же по мажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя и с некоторыми отклонениями.
При кумулятивном вотуме (кумулятивный означает совокупный; лат. cumulo — складываю) избиратель имеет не один, а несколько голосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, а может распределить их между различными кандидатами одной и той же партии (например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему в партийном списке под № 1, а один голос — кандидату под № 4). Избиратель может также, если это разрешает закон, применить панашаж (или панаширование; от фр. panachage — смешивание, пестрота): проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного .кандидата. О панашаже подробнее говорится ниже, поскольку он обычно разрешается очень редко и при пропорциональной избирательной системе. Если используется система кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципу относительного большинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам, баллотирующимся по округу; избранными считаются лица, собравшие больше других голосов избирателей (в соответствии с числом депутатских мест по данному округу). Поэтому данная система тоже является разновидностью мажоритарной.
Голосование при системе единственного непреходящего голоса и при кумулятивном вотуме основано на принципе предпочтения: избиратель выбирает наиболее подходящие для него кандидатуры, но из списка одной партии.
Пропорциональная избирательная система (Австрия, Бельгия, Венгрия, Швейцария и др.) может быть применена только в многомандатных и общегосударственных (национальных) избирательных округах. В Чехии, например, используются мелкие многомандатные округа — их 81 для 200 избираемых парламентариев, в Японии — крупные (11 для 200 из 500 парламентариев), в Германии половина депутатов нижней палаты избирается по общегосударственному округу. В одномандатном округе пропорциональную систему применить нельзя, поскольку одно место нельзя разделить между различными кандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе — не установление большинства голосов, хотя, конечно, подсчет голосов по разным партийным спискам кандидатов необходим и при этой системе, а вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Это число голосов, необходимое для избрания хотя бы одного депутата из того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избирательным объединением и т.д. Предположим, что в избирательном округе, от которого избираются пять депутатов, подано 100 тыс. голосов, признанных действительными. В выборах участвовали четыре партии (объединения, блока и т.д.), каждая из которых выдвигала пять кандидатов, надеясь получить все места по округу. На деле партия А получила 56 тыс. голосов, партия Б — 24 тыс., партия В — 15 тыс., партия Г — 5 тыс. При данной системе отнюдь не все депутатские места получит партия А, кик это было бы при мажоритарной системе, поскольку эта партия набрала более половины голосов. Напротив, места будут распределены окружной избирательной комиссией (или центральной комиссией, если речь идет об общегосударственном округе) пропорционально собранным каждой партией голосам. Чтобы их распределить, нужно сначала вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссия округа (при применении пропорциональной системы в общегосударственном округе это делает центральная избирательная комиссия или орган, выполняющий ее функции).
Избирательная квота может быть вычислена по-разному, в зависимости от того, какой способ предусматривает избирательный закон данной страны: в Израиле, например, он иной, чем в Болгарии, а в Германии (при применении смешанной системы) он отличается от принятого в Латвии или Швейцарии. Метод вычисления квоты указан в законе (например, в Болгарии используется метод д'0ндта; см. ниже).
Самый простой способ вычисления квоты — определение так называемой естественной квоты, или вычисление квоты по методу англичанина Хэйра. Данный способ применяется в настоящее время в Нидерландах, Румынии, Эстонии и др. При этом способе общее количество поданных по округу голосов делится на число депутатских мест по данному округу. В нашем примере мы делим 100 тыс. (голосов) на 5 (депутатских мест и получаем 20 тыс. Следовательно, квота по данному округу равна 20 тыс. голосов, и каждая партия (список) получит столько депутатских мест, сколько раз собранное ею число голосов укладывается в число 20 тыс. Так, если партия получила 20 тыс. голосов, она будет иметь одно место, если 40 тыс. — два, если 60 тыс. — три и т.д. Точно также вычисляются квота и места по общегосударственному (национальному, федеральному) избирательному округу, только числа в данном случае будут гораздо крупнее: депутатских мест — десятки и сотни (что соответствует общей численности депутатов избираемого парламента, если он целиком избирается по данной системе), а голосов — сотни тысяч и даже десятки миллионов, но математические действия в принципе те же.
Вернемся к нашему первому примеру. Партии получили не 20 тыс., 40 тыс. и т.д., а другое число голосов. Партия А, собравшая 56 тыс. голосов, будет иметь два места (56 тыс.: 20 тыс. = 2), но у нее в остатке (неиспользованными) окажутся 16 тыс. голосов. Этого числа недостаточно для квоты. Партия Б, собравшая 24 тыс. голосов, получит одно место (остаток — 4 тыс.). Партии В и Г не получат ни одного места, так как голосов, собранных ими, недостаточно для квоты. Мы распределили только три места, а нужно распределить пять. При таком вычислении квоты два места останутся нераспределенными и будут распределены между партиями уже в соответствии с дополнительными правилами, предусмотренными на этот случай законом данной страны (об этих правилах — ниже).
Значительная доля вины в том, что избирательной комиссии округа не удалось сразу распределить все места, а пришлось прибегнуть к дополнительным правилам, падает на несовершенство вычисления квоты. Используется слишком огрубленный подход. Поэтому в некоторых странах эта система вычисления квоты усовершенствована: к делителю (числу мандатов) прибавляют единицу или даже две, в результате чего квота получается меньше, а возможность распределить сразу больше мест увеличивается. Такая квота называется искусственной квотой, а способ вычисления — системой Хогенбаха-Бишоффа, Друпа. В нашем приме-ps, если мы прибавим единицу к числу мест, число 100 тыс. (голосов) нужно дeлить нe нa 5 (мecт),a нa 6, и квoтa cocтaвит нe 20тыc.,a l6,6 тыc., что дает возможность распределить сразу четыре места (партия А получает три места и партия Б — одно). Если же прибавим к делителю цифру 2, то квота будет составлять 14,3 тыс. (100 тыс.: 7 = 14,3 тыс.), что дает возможность распределить все пять мест. Однако при искусственном увеличении делителя надо соблюдать осторожность: квота может получиться столь малой, что не хватит депутатских мест.
Наряду с вычислением естественной и искусственной квоты используются и другие способы вычисления квоты, хотя в общем все они сводятся к системе поисков квоты методом делителей (нередко эти разновидности поиска квоты при пропорциональной системе называют методом или системой наибольшей средней, хотя последний термин используется и в иных значениях). Широкое распространение среди таких методов получил метод, предложенный математиком д'0ндтом. В законах стран, использующих его, он так и называется: метод (способ) д'0ндта и применяется в ряде стран на выборах в Европейский парламент, на выборах в собственные парламенты, в органы местного самоуправления в Испании, Болгарии, Польше. Приданном методе вычисления квоты голоса, полученные каждой партией (списком), делятся на ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы, — делителей. Обычно бывает достаточно деления на 1, 2, 3, 4 (для округа).
Обратимся к тому же самому примеру в нашем избирательном округе: четыре партии борются за пять мест по округу; они получили соответственно 56 тыс., 24 тыс., 15 тыс. и 5 тыс. голосов. Представим расчет квоты в виде таблицы.

Делители
Число голосов




Партия А
Партия Б
Партия В
Партия Г
1
56 тыс. (I)
24 тыс. (III)
15 тыс. (V)
5 тыс.
2
28 тыс. (11)
12 тыс. (VI)
7,5 тыс.
2,5 тыс.
3
18,6 тыс. (IV)
8 тыс. (VII)
5 тыс.
1,6 тыс.






При необходимости таблица может быть продолжена с использованием делителей 4,5,6 и т.д. В Болгарии число голосов делится на нечетные цифры (1, 3,5,7 и т.д.)1 [1 В этом случае этот способ вычисления квоты называется методом Империали. Есть и другие методы (например, деление начинают на число «2»).], в Латвии—на 1,4,7 и т.д. Каждая строка таблицы — результат деления числа полученных партиями голосов на делители.
Расставим полученные числа голосов в убывающем порядке: 56 тыс., 28 тыс., 24 тыс., 18,6 тыс., 15 тыс., 12 тыс., 8 тыс. и т.д. Квота, которую мы ищем, будет находиться в этом ряду на таком месте, которое соответствует числу депутатов, избираемых от округа. В данном случае избирается 5 депутатов, значит, наша квота находится на пятом месте, т.е. составляет, по системе д'0ндта, 15 тыс. человек. Таким образом, в отличие от метода естественной квоты (метода Хэйра), где квота составляла 20 тыс., и в отличие от искусственной квоты, когда была добавлена единица (16,6 тыс.), по методу вычисления, предложенному д'0ндтом, квота будет меньше — 15 тыс. Это дает возможность сразу распределить все места: партия а получает три места (56 : 15 = 3 + 11 тыс. голосов в остатке), партия с — одно место (24 : 15 = 1 + 9 тыс. голосов в остатке), партия В — одно место (ровно 15 тыс. голосов), партия Г мест не получит. Применяя метод д'0ндта (в отличие от метода естественной квоты), нам удалось сразу распределить все депутатские места.
При пропорциональной избирательной системе также может быть иногда два тура. В этом случае ко второму туру допускаются только партии, собравшие определенную долю голосов (например, не менее 17% в Греции). Расчет избирательной квоты для второго тура производится уже по-новому: исходя из числа оставшихся неиспользованных голосов и незамещенных мест.
Однако при использовании любого вида квоты абсолютно точно разделить места в пропорции к голосам нельзя, тем более что на практике счет идет не на тысячи, а на единицы (невозможно абсолютно точно распределить места, скажем, между 717 837 голосами и 423 513 голосами, полученными списками кандидатов разных партий), а при некоторых видах квоты (естественная квота) часто не удается сразу распределить все выделенные округу или в общегосударственном масштабе депутатские места (при смешанной системе). В этом случае очень важны дополнительные правила, установленные в законе страны.
Дополнительные правила распределения мандатов при пропорциональной системе. Таких правил несколько, но иногда их комбинируют, , соединяют с некоторыми модификациями. Первое — это правило наибольшего остатка (используется, например, в Германии и Италии в многомандатных округах). Если в законе страны сказано, что не распределенные по квоте места получают по очереди партии, у которых наибольшие остатки голосов, то в нашем первом примере при вычислении квоты по системе Хэйра (квота — 20 тыс.) места получат партия А (у нее остаток 16 тыс. голосов) и партия В, которая имеет 15 тыс. голосов и по квоте не получила ни одного места (следовательно, у нее это весь остаток голосов). Партии Б и Г права на дополнительные места не имеют: у партии Б остаток лишь 4 тыс. голосов, у партии Г — 5 тыс. Таким образом, партия А будет иметь три депутатских мандата (два по квоте и один — дополнительный за 16 тыс. голосов), партия Б — одно сто по квоте и партия В — одно место как дополнительное (за наибольший остаток по причине неиспользованных голосов). В итоге получается, что партии Б одно депутатское место обошлось в 24 тыс. голосов, партии А — в 18,6 тыс., а партии В — в 15 тыс. Обычно такого вопиющего неравенства не бывает, применяются определенные корректирующие меры, указанные в законе, но все же неравенство между партиями в соотношений числа голосов и полученных мест бывает достаточно большим.
Второе дополнительное правило — правило наибольшего избирательного числа (используется, например, в Италии при выборах Палаты депутатов — нижней палаты парламента). Если в законе указано это правило, то места, не распределенные по квоте, передаются по очереди в виде премии тем партиям, которые собрали наибольшее число голосов. В нашем примере одно дополнительное место получают партия А и следующая за ней по числу голосов партия Б. Здесь тоже неизбежно неравенство в соотношении числа голосов и числа мест: при применении метода Хэйра партия А будет иметь три места (два по квоте и одно дополнительное), и одно место обойдется ей в 18,6 тыс. голосов, а партия Б будет иметь два места, и каждое будет стоить ей 12 тыс. голосов.
Партия же В, собравшая 15 тыс. голосов, ни одного депутатского места не получит.
Третье дополнительное правило — суммировать в масштабах страны все остатки голосов партий по отдельно взятым округам и нераспределенное число мест по стране в целом, а затем вычислить новую квоту, но уже не для округа, а для страны в целом, и по этой квоте распределить между партиями оставшиеся места. Так делается, например, в Австрии, Бельгии, Нидерландах. После применения естественной квоты оставшиеся нераспределенными места распределяются по квоте д'0ндта, а если и после этого останутся нераспределенные мандаты, их получат кандидаты, стоящие на первых местах партийного списка. Эта система может быть более точной, хотя и в данном случае полного равенства быть не может. Кроме того, она сравнительно легко применима, когда по всей стране, по всем округам баллотируются списки кандидатов от одних и тех же партий. Применение ее становится затрудни-»тельным, когда в разных округах списки кандидатов выставляют разные партии: одни из них действуют по всей стране, а другие — только в местных масштабах.
Четвертое дополнительное правило применяется преимущественно в общегосударственных округах. Оно связано с тем, что нераспределенными остались места не из-за применения квоты, а из-за действия рассматриваемого ниже заградительного барьера, поскольку партии, собравшие меньше установленного в законе процента голосов, не были допущены к распределению мест. В этом случае оставшиеся нераспределенными мандаты передаются партиям, преодолевшим заградительный барьер, пропорционально числу голосов, собранных этими партиями. Чем больше партия получила голосов, тем больше пропорционально этому она получит мест из резерва нераспределенных депутатских мандатов.
Распределение мест внутри партийного списка кандидатов. При пропорциональной системе избиратель, как предполагается и как часто бывает на деле, голосует не за отдельную личность, лидера партии или понравившихся ему кандидатов, а за программу партии. Голосуя, он поддерживает политику той или иной партии (избирательного блока, объединения). При этом юридически он в равной мере голосует за весь список партии, не делая различий между кандидатурами, в него включенными. Избиратель голосует за всех, а кто будет избран, зависит от того, на сколько депутатских мест хватит у партии собранных голосов, т.е. сколько раз избирательная квота укладывается в числе ее голосов. При этом список кандидатов, особенно если округ общегосударственный и, следовательно, список может быть очень длинным, не публикуется в избирательном бюллетене. Он обычно публикуется заранее в периодической печати, а в бюллетене указываются одна или несколько фамилий лидеров партии, ее эмблема, краткий девиз. Партия обычно выдвигает список кандидатов, превышающий ее возможности получить соответствующее число голосов. Голосов избирателей на всех кандидатов не хватает. В нашем примере каждая партия на пять мест выдвигала пять кандидатов по округу, и голосов у них хватило в лучшем случае на три, иногда на два или на одно место. Часто бывает, что голосов не хватает даже на одно место. Но ведь избиратель голосовал за весь список в равной мере. Поэтому возникает вопрос: кому же из кандидатов, получивших юридически равное число голосов, отдать депутатские места?
Этот вопрос решается в избирательном законодательстве по-разному. Во-первых, существует принцип очередности кандидатов в списке: мандаты вручаются лицам, стоящим на первых местах в партийном списке (бюллетене). Если список соберет голоса, достаточные только для одного депутатского места, его получит кандидат, стоящий в списке под № 1; если голоса достаточны для двух мандатов, их получат лица, стоящие под № 1 и 2 и т.д. Естественно, что на первые места ставят себя лидеры партий, лица, направляющие партийную политику.
Во-вторых, в некоторых странах при применении пропорциональной системы разрешается преференциальный (предпочтительный) вотум (например, в Финляндии). Он позволяет избирателю поддерживать голосованием определенную партию и вместе с тем отдать предпочтение конкретной кандидатуре или кандидатурам из данного партийного списка. Голосуя за список «своей» партии, избиратель может отметить цифрами 1,2 или каким-то знаком тех лиц, которых он желал бы видеть избранными в первую очередь. В этом случае избирательная комиссия должна сосчитать число разных преференций и объявить избранными не тех, чьи фамилии стоят на первых местах списка, а тех, кто собрал больше первых, затем вторых преференций. Число избранных таким образом лиц, конечно, зависит от числа мест, полагающихся партии в соответствии с квотой. Закон обычно не разрешает много преференций. Например, в Австрии, Бельгии, Италии, Финляндии избирателю позволяется указать только одну преференцию.
Панашаж, соединение списков и заградительный пункт (барьер). Панашаж — это право избирателя, имеющего несколько голосов, голосовать в многомандатном избирательном округе за кандидатов из разных партийных списков (этим панашаж отличается от кумулятивного вотума и принципа единственного непереходящего голоса). Если закон разрешает панашаж, то это означает, что отдается предпочтение личности кандидата перед той или иной партией и ее программой. В результате избиратель может проголосовать за кандидатов от различных политических партий, за лиц неодинаковых и даже противоположных политических убеждений. Панашаж искажает сам принцип партийного подхода, всегда заложенный в пропорциональную избирательную систему.
Искажать пропорциональность партийного представительства может и прием соединения списков. Если такое разрешает закон, партии, оставаясь самостоятельными, заранее объявляют, например, что в интересах выборов они рассматривают свои два, три и т.д. списка кандидатов как единый блоковый список. В этом случае избирательная комиссия должна сначала разделить депутатские места между соединенным списком и другими списками кандидатов от иных партий. После этого партии, заявившие о соединении списков (они не обязательно объединяются в избирательный блок), делят доставшиеся им депутатские места между собой. При этом в бюллетене кандидаты блока не составляют единого списка, избиратель по-прежнему голосует за те или иные партии, заявившие о соединении списков. Смысл этого приема заключается в том, чтобы использовать остатки голосов избирателей, которые иначе пропадут, а если эти голоса будут суммированы партиями блока, то дадут им одну или несколько квот и, следовательно, дополнительные места.
Рассмотрим этот прием на нашем же примере. Допустим, что партии А и Б (56 тыс. и 24 тыс. голосов) заявляют о соединении списков. Вместе у них будет 80 тыс. голосов, т.е. при квоте 20 тыс. они получат четыре места (ранее у них было только три: два — у партии А и одно — У партии Б). Они разделят дополнительное место по договоренности между собой, что не всегда соответствует воле избирателей.
Искажает пропорциональную систему и так называемый заградительный пункт, или заградительный барьер, введенный в интересах целесообразности, прежде всего для создания в парламенте крупных партийных фракций и как следствие — для того, чтобы правительство опиралось в парламенте на партийное большинство, а не имело перед собой раздробленный конгломерат мелких и мельчайших партий. Заградительный пункт — это установленная в законе минимальная доля голосов избирателей, которую необходимо получить партии (списку ее кандидатов) в целом по стране, чтобы иметь доступ к депутатским мандатам. Только при условии, что партия, ее кандидаты получили этот минимум голосов, она допускается к участию в распределении депутатских мандатов по пропорциональной системе. Если партия этот минимум голосов не получила, она отстраняется избирательной комиссией от участия в дележе мест, собранные ею голоса пропадают, а все места делятся только между теми партиями, которые преодолели заградительный барьер. Заградительный пункт неодинаков в различных странах: 1% — в Израиле, 2% — в Дании, 2,5% — в Шри-Ланке, 3% — в Аргентине, Испании, 4% — в Болгарии, Венгрии, Украине, Швеции, Италии (с 1993г.), 5%—в Германии, Литве (с 1996г.), Польше (но для блоков — 8%), в Словакии (но для коалиции из 2—5 партий в Словакии заградительный барьер повышается и составляет 7%), 8% — в Египте, 10% — в Турции, 11% — для партийных коалиций в Чехии, 17% — в Греции. Путем применения заградительного барьера многие партии, особенно в постсоциалистических странах, где партийные системы еще не устоялись и наблюдается обилие партий, участвующих в выборах, а также в некоторых странах Латинской Америки, где наблюдается такая же картина и в выборах участвуют иногда более сотни партий, отстраняются от распределения мест, хотя бы они и получили необходимую квоту (несколько квот) голосов избирателей.

<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>