<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Оценка панашажа, соединения списков, заградительного пункта сложна и может дать неодинаковые ответы с позиций политологии и юриспруденции. С точки зрения политологов, эти меры могут быть обусловлены практическими потребностями: необходимо учесть не только партийные программы, но и личные качества кандидатов (панашаж), желанием создать работоспособный парламент, где будут представлены интересы крупных групп избирателей и будет исключена утомительная борьба депутатов за мелкие, мельчайшие, а иногда и своекорыстные интересы, необходимостью создать стабильное правительство, которое будет опираться на крупные партии. Однако при этом ставится под сомнение основополагающий принцип равного избирательного права. Если партии, их кандидаты, получившие места по квоте, на деле лишаются их, то это нарушает равные права избирателей быть представленными в парламенте, как и равенство пассивного избирательного права. Ссылка на то, что все имели равные возможности завоевать голоса избирателей, вряд ли полностью удовлетворяет. Правда, как уже говорилось, ни одна система не может обеспечить абсолютного равенства. Может быть, наиболее удачной для общегосударственных выборов является не столько смешанная, сколько пропорциональная избирательная система с небольшими много мандатными округами (до 10 избираемых депутатов), с учетом границ административно-территориального и иного деления с преференциальным вотумом, при строгом определении в законе национальных (общегосударственных, народных — нужно найти подходящее название) партий, допускаемых к выборам на началах равной для всех процедуры, при использовании низкого заградительного барьера и выдвижении только кандидатов, живущих в данном избирательном округе.
Разновидностью пропорциональной системы является система единственного передаваемого (переходящего) голоса. Технически она близка к системе единственного непередаваемого голоса (мажоритарной системе), но напоминает пропорциональную систему с возможностью панашажа и преференциального вотума, тем более что она применяется только в многомандатных округах. Избиратель имеет лишь один голос, но этот голос он может использовать не для голосования за партийный список, а только для преференциального голосования за одну из кандидатур любого партийного списка кандидатов. Этот голос он использует для обозначения преференции № 1. Но он может отметить других кандидатов преференциями № 2 и 3. Сначала подсчитываются только первые преференции у каждого кандидата. Если первых преференций у него нет, он вообще исключается из дальнейших подсчетов. При подсчете преференций № 1 определяются квота и избранные депутаты. Обычно многие кандидаты не добирают голоса для квоты (т.е. для избрания по первой преференции), но у них могут быть отмечены преференции № 2 и 3. В этом случае кандидату передаются голоса из преференции № 2. Может использоваться и преференция № 3 для кандидата, обозначенного в бюллетенях под № 1. Ему передается третья преференция, если первая и вторая недостаточны для квоты. Отсюда эта система получила название единственного передаваемого (переходящего) голоса.
Смешанные избирательные системы. Как отмечалось, и мажоритарная, и пропорциональная избирательная система имеет свои плюсы и минусы. Поэтому в настоящее время в мире все чаще наблюдается тенденция объединения этих систем: часть депутатов парламента или коллегиального органа местного самоуправления избирается по одной системе, а часть — по другой. При смешанной избирательной системе избиратель имеет два голоса. Один он подает за конкретного кандидата (Шмидта, Баумана, Хорхе и т.д.) по округу, второй — за тот или иной общегосударственный список кандидатов определенной партии, отвечая только название партии (ХДС, СДПГ и др.). Первые голоса подчитываются и места распределяются по мажоритарной системе, вторые — по пропорциональной. Например, в Азербайджане 20% мест в парламент распределяются по партийным спискам, а 80% — по одномандатным округам, в Италии — 25 и 75%, в Германии — 50 и 50% и т.д. Комбинируются также разные способы подсчета голосов, что уже было показано на многих примерах.
Система заранее фиксированного процента. Как упоминалось, особое место занимает метод определения результатов выборов по заранее фиксированному проценту утвердительных голосов от списочного состава избирателей. Он применялся в Великобритании на референдуме в Шотландии и Уэльсе (при решении вопроса об автономии), применяется в Перу при избрании Президента. Для решения вопроса (избрания) необходимо получить определенный процент голосов от числа лиц, внесенных в избирательный список. Этот процент всегда меньше абсолютного большинства (менее 50% + 1 голос), обычно 40%. Правило относительного большинства используется, но только в том случае, если несколько (на деле — два) кандидатов получат более фиксированной нормы голосов (в нашем примере — более 40%). Исчисление голосов производится не от явившихся голосовать, а от числа зарегистрированных избирателей. В Великобритании на референдуме для положительного решения вопроса было достаточно 40% голосов «за» от числа зарегистрированных избирателей. Такой же порядок существует для выборов Президента Коста-Рики в первом туре: им становится кандидат, собравший не менее 40% голосов зарегистрированных избирателей. Если два Кандидата получат более 40% (например, 47% и 42%), то избранным считается первый.
Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообразных формах избирательными комиссиями, общими судами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административными судами (в суд необходимо подать соответствующее заявление). Существует общественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов, присутствие на выдрах международных наблюдателей.
§ 4. Голосование об отзыве избранного представителя

Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками — депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное при-знание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требованием коммунистической концепции конституционного права. Однако право отзыва зародилось и было признано задолго до возникновения советской России, правда на местном уровне. Оно существовало еще у американских поселенцев в штатах Америки. В странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом и распространяется на депутатов парламента и местных Советов. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования по установленной законом процедуре.
Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей. Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен и по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.
В демократических странах институт отзыва парламентария не предусмотрен законодательством: депутат парламента имеет свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (корпуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата, избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат — представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает сопряжено с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства— также, как правило, при неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или поддержана, в том числе его партией.
В демократических государствах в субъектах федерации и на местном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (Швейцария, США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями или обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Швейцарии в тех кантонах, где действуют старые конституции (в новых таких положений нет), возможен даже отзыв избирателями (по существу — роспуск) всего законодательного собрания кантона. Инициатива этого в разных кантонах должна исходить от 1,5—12 тыс. избирателей. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва Президента путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат Федерального собрания (случаев отзыва президента в Австрии не было). В 90-х гг. процедура лишения полномочий Президента путем голосования избирателей применялась в постсоциалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры не предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.



§ 5. Референдум

Понятие и значение референдума, плебисцита, всенародного опроса, всенародного обсуждения. Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.
Референдум (лат. referendum — «то, что должно быть сообщено») — это голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосударственное или местное значение. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон, принятый парламентом (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или силу важного постановления местного самоуправления.
Плебисцит (лат. plebiscitum — решение народа, плебса, простолюдинов) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента). Впрочем, никакой четкости в этой терминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборы президента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, в развивающихся странах называют и референдумом (Египет), и плебисцитом (Пакистан). Процедуры того и другого одинаковы. Правда, используя эти термины на русском языке, нужно иметь в виду точность перевода с иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения не всегда совпадают.
Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, средствами массовой информации (репрезентативное выявление общественного мнения). Если такой опрос проводится государственными органами, он регулируется правом и является конституционно-правовым институтом (используется очень редко).
Для обозначения референдума и плебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». Но речь здесь идет не о поголовном участии в голосовании, а о голосовании лиц, обладающих избирательными правами.
Референдум (имеется в виду также и плебисцит) — одно из важнейших средств прямой, непосредственной демократии. В принципе он имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при Президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при Президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на плебисцит для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение). Проведение референдума требует полной гласности, объективной информации о различных мнениях, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции. Референдум использовался правящей верхушкой в фашистской Германии для одобрения территориальных захватов.
Общегосударственный референдум традиционно не используется в тех англосаксонских странах, где всегда господствовала идея верховенства парламента, хотя в самой Великобритании в последние десятилетия он однажды (в 1975 г.) проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Не используется референдум в Нидерландах и во многих странах, где господствует мусульманский фундаментализм.
Референдум никогда не проводился в США, Австралии, Канаде и Германии на федеральном уровне, в некоторых субъектах федераций референдум этих федераций проводился, но в Швейцарии он используется очень часто (в среднем 5—6 референдумов только на федеральном уровне в год и еще больше в кантонах).
Инициатива референдума, формула референдума и организация голосования. Для проведения референдума закон устанавливает определенные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Франции инициатива референдума, как сложилось в результате толкования Конституции и практики, а затем закреплено поправкой 1995 г. к Конституции, принадлежит Президенту: он объявляет референдум по своей инициативе и формулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведения общегосударственного референдума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии и Швейцарии — 50 тыс., в Бразилии — подписи 1% общего числа избирателей. В Венгрии с такой инициативой могут выступить также 50 депутатов парламента, в Италии — группа местных органов — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, не означает, что референдум будет обязательно проведен. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены в одних странах окончательное решение принимает парламент, других — президент. Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, в Белоруссии — 10% избирателей данной территории, в Болгарии — 25% общины, в Венгрии — руководящего органа местного самоуправления).
На референдум, как правило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающий положительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен и иной вариант с несколькими альтернативными ответами, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможных решений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случае избиратель может выбрать одно из решений или дать положительный ответ на несколько вариантов, решение же будет определяться большинством голосов: им считается вариант, набравший наибольшее число положительных ответов. Все остальные варианты, даже если они соберут значительное число голосов, считаются отвергнутыми.
Вопрос, выносимый на референдум, или совокупность предлагаемых вариантов называется формулой референдума. Законодательство устанавливает пределы допустимого использования института референдума. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы чрезвычайного или безотлагательного характера, требующие специальных знаний, а также такие, ответ на которые известен заранее (например, о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.). Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, амнистии, кадровые вопросы, вопросы о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.
Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании — через три года).
Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).
Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться, как отмечалось, и не официальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны.
Определение итогов референдума. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливается не процент явки избирателей, а процент позитивных ответов от общего числа зарегистрированных избирателей (например, не менее 40% в Великобритании в Шотландии и Уэльсе по вопросу об их автономии).
Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия комиссий по референдуму, но право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту в случае общегосударственного референдума, а иногда и референдума в субъекте федерации обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд), конституционный суд (совет), во многих странах Латинской Америки — верховные (высшие) избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды. Акты местного референдума могут быть отменены судами, если эти акты противоречат конституции.
Виды референдума и его правовые последствия. Классификации референдума проводятся по различным основаниям и потому многочисленны.
Различают следующие виды референдума:
1) общегосударственный и местный референдум (последний проводится на территории субъекта федерации, автономного образования, одной или нескольких административно-территориальных единиц);
2) обязательный и факультативный (петиционный, т.е. по инициативе избирателей со сбором подписей) референдум. В первом случае конституция или закон устанавливают, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума (например, общегосударственный референдум при пересмотре Конституции Швейцарии, местный референдум при объединении или разделении общин в Венгрии). Факультативный референдум означает, что решение по предлагаемому вопросу может быть принято путем референдума, а может .быть принято и иным путем;
3) конституционный и обыкновенный референдум. В первом случае на референдум выносится проект конституции (например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкновенным считается референдум по иным вопросам, не имеющим конституционного значения (например, в Швейцарии обыкновенные референдумы проводились по вопросу о вступлении в ООН);
4) допарламентский, послепарламентский, внепарламентский. Первый проводится до принятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данному вопросу путем голосования избирателей. Второй — после того, как закон принят парламентом, он выносится им на утверждение путем референдума. Третий — когда законы принимаются на референдуме при отсутствии или в обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалось во Франции при Президенте де Голле);
5) утверждающий (или ратифицирующий) референдум (путем референдума избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (например, в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом, неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законов парламента, это затронуло около 30 законов);
6) решающий и консультативный референдум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей, которое парламент учитывает, а может и не учесть, например, при принятии закона). Существуют и иные классификации: конституционный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно по вопросам границ, участия в международных организациях), административный референдум (по вопросам устройства территории государства, о системе его органов и т.д.). Эти классификации часто переплетаются: один и тот же референдум может быть общегосударственным, обыкновенным, послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д.
Правовые последствия могут наступить после любого вида референдума, но обязательные правовые последствия связаны только с референдумом, имеющим решающий характер, поскольку всякий консультативный референдум, независимо, например, от того, будет он допарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснение мнения избирателей. Конечно, парламент, иные органы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путем консультативного референдума, они не должны игнорировать общественное мнение, да еще выраженное таким образом, но юридически они не обязаны это делать. Обязательную силу для всех органов государства, должностных лиц, учреждений, граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическая сила таких актов, как представляется, выше силы закона, принятого парламентом. Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его как это показывает практика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безусловно, поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем референдума, парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятым квалифицированным большинством.
Результаты референдума оформляются как итог подсчета голосов.
Нередко, кроме публикации результатов, никаких иных актов не принимается: лишь затем издаются необходимые законы и акты исполнительной власти, вносятся определенные положения в конституцию или учитываются его итоги при подготовке законопроекта. Иногда результаты референдума оформляются как закон, принятый парламентом от его собственного имени, но с упоминанием о референдуме (особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаях парламент принимает закон, который не исходит собственно от парламента, а имеет своим прямым источником волю избирателей. В этом случае обычно указывается, что закон принят путем референдума. В Белоруссии решения, принятые республиканским референдумом, в соответствии с Конституцией 1996 г. подписываются Президентом республики.



§ 6. Народная законодательная инициатива

Народная законодательная инициатива подобно выборам, отзыву и референдуму также является одним из способов осуществления непосредственной демократии. Это право определенной группы избирателей предложить проект закона (решения референдума), который подлежит обязательному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его.
Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном Уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах, на региональном — применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется или редко применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента. Народная законодательная инициатива не используется во многих мусульманских странах, где доминирует концепция аш-шура.
Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин. В Грузии необходимо собрать 30 тыс. подписей, в Венгрии — 50 тыс., в Польше — 100 тыс., в Испании — 500 тыс., в Бразилии — 1% общей численности избирателей, в Колумбии — 5% (обычно это число соответствует числу подписей для инициативы референдума). Нередко предусматривается, что эти избиратели должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. В Бразилии избиратели-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из 26), в Румынии — не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок для сбора подписей, обычно он составляет не более шести месяцев.
Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом — разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости принятия данного закона. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто — место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре. Народная законодательная инициатива обычно не допускается по тем же вопросам, что и референдум (о налогах, амнистии, по бюджету и др.), а также по международным вопросам и о конституционной реформе.
В странах тоталитарного социализма усеченной формой народной законодательной инициативы является право некоторых общественных организаций вносить законопроекты по определенным вопросам. Чаще всего этим правом наделяются профсоюзы, составляющие в этих странах единую централизованную организацию. В отдельных странах такое право имеет церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам.
Народная законодательная инициатива применяется редко и малоэффективна. Например, в Италии со времени принятия Конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).
На местном уровне аналогом народной законодательной инициативы является правотворческая инициатива избирателей. В Венгрии местные нормативные акты могут быть приняты в результате инициативы 5—10% граждан соответствующего территориального коллектива.







§ 7 Средства массовой информации и опросы населения в системе непосредственной демократии: основы правового регулирования

В современном обществе средства массовой информации (печать, радио и особенно телевидение) играют огромную роль, способствуя созданию общественного мнения. В свою очередь, периодические опросы общественного мнения с публикацией их результатов дают оценку важнейшим событиям, мероприятиям государства, лидерам политических партий, что, с одной стороны, учитывается в политике, а с другой — оказывает влияние на политические взгляды населения.
Создание средств массовой информации в демократическом обшестве, а иногда и в условиях полудемократического режима свободно. Существуют государственные средства массовой информации (в некоторых странах их нет), но и любое лицо, физическое или юридическое, может основать или купить издательство, газету, частоты на радиостанции, канал на телевидении. Некоторые ограничения существуют лишь для иностранцев, в том числе и для занятия определенных должностей, например, на телевидении. В условиях авторитарных и особенно тоталитарных режимов средства массовой информации монополизированы государством, создать оппозиционное средство массовой информации практически невозможно.
Создание средства массовой информации предполагает получение лицензии и регистрацию средства массовой информации. Обычно это делается в одном государственном органе (например, в министерстве информации), но иногда выдача лицензии и регистрация разделены. Регистрация необходима для ведения реестра, учета. Вместе с тем она предоставляет права юридического лица, и начать деятельность средства массовой информации можно только после регистрации.
Деятельность средств массовой информации в условиях демократического режима свободна, предварительная цензура со стороны органов государства запрещена. Выходит много оппозиционных изданий, критика правительства в печати, по радио, телевидению — неотъемлемая черта общественной жизни в условиях демократии. При тоталитарных режимах это запрещается, оппозиционные издания выходят только нелегально, за это устанавливается уголовное наказание.
В последние десятилетия в демократических странах все чаще создаются общественные советы (есть и другие названия) при средствах массовой информации и высшие общегосударственные советы по волосам деятельности средств массовой информации. Они обычно состоят из представителей политических партий, имеющих места в парламенте, делегатов главы государства или правительства, министра информации (печати и др.), представителей судебных органов или прокуратуры. Они призваны прежде всего следить за соблюдением норм общественной морали в печати и на телевидении. Иногда совет по телевидению (радио) — государственный орган (с правом назначать и смещать управляющего, например, в Чехии), но он также состоит из представителей партий и независимых членов (деятелей культуры и др.).
Во многих странах государство поддерживает средства массовой информации из бюджета, но в основном они обеспечивают себя сами частично за счет продажи изданий, а главным образом за счет рекламы. Нередко действуют специальные законы, ограничивающие рекламу, запрещающие рекламу некоторых изделий (алкоголя, табачных изделий), устанавливающие для телевидения максимум времени в сутки для рекламы и т.д. Законодательство детально регулирует права и обязанности журналистов, права издателей, учредителей средств массовой информации, авторов, содержит требования к выходным данным, которые должны иметь издание или передача, и т.д. Все эти вопросы регулируются не конституционным, а административным и гражданским правом.
Деятельность средства массовой информации может быть приостановлена (прекращена) его учредителем или судом. Суд может сделать это лишь по иску органа, зарегистрировавшего средство массовой информации (иногда — прокурора). В случае прекращения издания возможна конфискация тиража (по решению суда). По решению административных (полицейских) органов возможно приостановление распространения издания (видеозаписей и т.д.), но только на определенный срок (обычно на 24 часа) до решения суда.
Опросы населения имеют сплошной или выборочный характер. В первом случае они близки к консультативному референдуму и иногда проводятся путем голосования. Выборочные опросы охватывают небольшую часть населения разных регионов и социальных слоев, ответы представителей которых считают репрезентативными: они должны дать представление об общественном мнении страны в целом. Выборочные опросы могут быть также опросами экспертов. Опросы проводятся в связи с предполагаемым принятием каких-либо важных актов, оценкой лидеров, особенно в связи с выборами, их возможностей. Выборочные опросы проводятся общественными организациями по своей инициативе, они могут проводиться и государственными органами. Правовое регулирование их минимально. Обычно не разрешается лишь публиковать прогнозы и результаты опросов за несколько дней до голосования во время избирательной кампании, чтобы не оказывать психологического давления на избирателей.
Глава 11
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ



§ 1. Понятие законодательной власти

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.
Законодательная власть — это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу (как говорилось, среди них наивысшую юридическую силу имеет конституция — основной закон, иногда Коран, который трактуется как собрание изречений-законов). Обычно законы издаются по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни, хотя в англосаксонских странах наряду с законами такого рода (публичными законами) есть и частные законы, имеющие индивидуальное действие. Законы имеют непререкаемую силу (исключение — их противоречие конституции, когда такие законы не действуют). Акты главы государства (монарха, президента), правительства, других государственных органов и должностных лиц, суда, деятельность различного рода объединений, граждан и неграждан должна соответствовать конституции и законам. Закон может быть отменен только другим законом (а не иным актом), органы конституционного контроля могут лишь признать закон неконституционным.
Законы могут быть приняты путем референдума (референдарные законы) и уполномоченными на то конституцией органами государства.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное, государственное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось сообщенное название «парламент», которое используется теперь в некоторых конституциях (например, Чехии 1992 г.1 [1 Конституция Чехии, как и Конституция Словакии, принята в ходе подготовки к разделению Чехо-Словакии на два государства, что было осуществлено с 1 января 1993 г.] , Казахстана 1995 г.). Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание (об этом — ниже). В конституциях некоторых стран (например, Финляндии 1999 г.) говорится также, что законодательная власть принадлежит парламенту вместе с президентом (главой государства). Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.



§ 2. Понятие парламента и его структура

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от фр. parler — говорить. Французский язык широко использовался аристократией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале Средних веков в Европе, происхождение современного парламента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда 'власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности (общин).
Современный парламент — это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.
Марксистско-ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что парламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы монополий»), что в парламенте «только болтают», а в его состав при капитализме не входят трудящиеся (или они представлены единицами), парламент — орган капитала и его «прислужников». Действительно, в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, в результате широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать, и он оказывает решающее воздействие даже на конституционно независимую от него исполнительную власть (например, в связи с отставкой Президента Р. Никсона в США в 1974 г. или процедурой импичмента Президента США У. Клинтона в 1999 г.).
Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталистскими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (светском и религиозном главе государства), как, например, в Саудовской Аравии по Основному низаму 1992 г. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.
Значение парламента в современном обществе огромно. Он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, Различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах
Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (закон, как правило может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по Конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. В некоторых странах (Египет, Финляндия) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента. Наконец, иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80 — начале 90-х гг. в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х гг. было шесть палат. В некоторых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной палатами парламента существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, КНР, Португалии, Финляндии, Венгрии, Швеции и многих других странах — однопалатные.
Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.
Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США, Швейцария по Конституции 1999 г.). В последнем случае палаты равноправны при принятии закона.
Глава государства обычно считается участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент», хотя в тех странах, где глава государства не подписывает законы или, подписывая, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривался институт промульгации законов).
Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конституция (закон) может фиксировать точную численность палат (в нижней палате Польши 460 депутатов, Италии — 630, Японии — 500 и т.д.), может устанавливать предел численности (например, в Египте не менее 350 избранных депутатов, в однопалатном парламенте КНР — не более З тыс.), может устанавливать подвижную численность, указывая, от какого числа жителей или избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша) многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании до 1999 г. было иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов — в Палате общин. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.
В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в КНР, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционна и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься в капиталистических странах под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не располагают сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, Палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых Палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.
Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, к каждому сенатору избираются два заместителя), а в единичных федеративных государствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных штатов (государств), не являющихся субъектами федерации (США), Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.
Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет (на 2 года — в США, на 3 — в Австрии и т.д.) либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в КНР). Часть членов может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев и некоторых других — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 места), от Гренландии (2 места), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонга, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати, в Алжире 1/3 назначается президентом, а 2/3 избираются непрямыми выборами — представительными органами общин и областей. Иногда используется корпоративный принцип. В Судане 3/4 парламента избирается, а 1/4 делегируется профессиональными, женскими, научными и другими объединениями. В Сингапуре президент по представлению отборочного комитета включает в парламент четырех представителей оппозиционных партий, не набравших голосов для прохождения в парламент. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.
Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области, за исключением двух мелких областей), в Японии, Румынии, Польше и многих других странах. При этом часть сенаторов может избираться по мажоритарной, а часть — по пропорциональной системе (например, Италия). Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты отданного региона и советники различных муниципальных органов. В Аргентине, Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов, в Австрии — земель, в Нидерландах, ЮАР — провинциальными собраниями (советами). В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании причем для сенаторов, назначаемых в Канаде пожизненно, существует имущественный ценз — 1000 канадских долларов и требование жить в стране не менее 30 лет). Большинство членов верхней палаты назначается королем в Малайзии (40 из 70). В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 — в Италии и Хорватии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в Палате лордов занимают лица, которым дворянский титул не ниже барона пожалован монархом по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, апелляционные (судебные) лорды. Наследственные лорды в 1999 г. исключены из этой палаты, получив теперь избирательные права. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом. В некоторых странах пожизненными сенаторами становятся бывшие президенты (Италия).
Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии, Боснии и Герцеговине: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава, в последней стране в долях учитывается национальный и религиозный признак, в частности сербов должно быть 1/3). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов (США, Бразилия, Швейцария и др.), либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В Бельгии эта палата избирается и назначается валлонским, фламандским, франкоязычным, германоязычным сообществами, в состав сенаторов входят также члены королевской семьи. В унитарном государстве число сенаторов зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от Двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции 2—6 от департамента).
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на шесть лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на девять лет с обновлением на 1/3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Полыца и др.).
Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (например, в Италии). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (например, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.
Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев (обычно шести, в Белоруссии по Конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала его заседаний, а также не может быть распущен президентом за несколько месяцев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президента, в то время, когда он обсуждает импичмент президенту или резолюцию порицания правительству. Ограничивается число роспусков (например, в Румынии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). В редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).
Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания); при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок (Польша), не сформировал его в результате трех попыток в течение 6 месяцев (Словакия), не может начать пленарные заседания в течение 30 дней (Украина); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Белоруссии по Конституции 1996 г.). Досрочный роспуск парламента должен производиться только с назначением даты выборов. Поэтому он теперь не рассматривается в конституционном праве как произвольное действие, а считается способом, позволяющим самому народу путем новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оппозицией.
В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. При отказе в доверии он может, например, не распускать парламент, а уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года (это может сделать и правительство). В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск и др.), его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испании для этой цели члены парламента избирают особый орган — постоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный комитет.



§ 3. Правовое положение члена парламента

Права и привилегии членов парламента. Как уже отмечалось, в составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых территорий (в США) имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.
В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии — приблизительно 150 тыс. долл. США в год, в США - 133 тыс. (сенатор - 129 тыс.), в Великобритании — около 31 тыс. ф. ст. в год, в Германии 16 тыс. марок в месяц, во Франции 42 тыс. франков в месяц). Размер такого вознаграждения периодически изменяется, но последняя, 27-я поправка к конституции США гласит, что закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей, не вступает в силу до следующих выборов в Палату представителей. В некоторых странах (Франция и др.) размер вознаграждения делится на две части; вторую часть депутат может получать в зависимости от посещения им заседаний парламента, постоянных комиссий, от активности в работе (на практике это положение почти не применяется, но в Германии за пропуски заседаний практикуется штраф). В некоторых странах оплата производится путем выдачи суточного вознаграждения за каждое заседание, помимо небольшой основной части (Индия). Депутаты имеют пенсионные льготы. В США они имеют право на пенсию с 50 лет и становясь пенсионерами, получают до 80% оклада, что зависит от стажа пребывания в Конгрессе (лицо, бывшее членом Конгресса 30 лет может получать 106 тыс. долл. в год). Во многих странах парламентарии бесплатно обеспечиваются жильем, медицинским обслуживанием, почтовой и телефонной связью, бесплатными поездками, имеют оплачиваемых государством секретарей и помощников, льготы по налогам, но, например, во Франции депутаты сами оплачивают жилье, медицинскую помощь и платят полностью налоги.
В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу (парламентская деятельность не считается таковой), хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. В этих государствах депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов. Считается, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату в отличие от профессионального парламентария возможность поддерживать постоянную связь с населением, знать его нужды, не отрываться от простого народа. В таком подходе есть привлекательная сторона, однако депутат, постоянно занятый на другой работе, не может продуктивно участвовать в важнейшей для государства законодательной деятельности. Правда, в странах тоталитарного социализма парламент заседает обычно лишь по нескольку дней дважды в год {в КНР — один раз в течение 10—14 дней, да и то в последние годы; раньше сессии были короче), а депутаты автоматически голосуют за одобрение решений, уже принятых центральным органом коммунистической партии.
В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа (тем более если они избраны не по округам, а по общегосударственным партийным спискам), и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей. Депутаты в некоторых странах могут быть лишены мандата по решению парламента, но это очень сложная процедура и для решения требуется квалифицированное большинство (обычно 2/3). Есть и судебный способ при осуждении депутата за определенные преступления. Возможно прекращение мандата путем добровольной отставки депутата.
Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. В некоторых странах такое согласие может дать в перерывах между сессиями парламента бюро палаты, постоянно действующий орган парламента. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления. В Германии без разрешения парламента нельзя предъявлять депутату даже гражданские иски. Иммунитет может распространяться на все время избрания (Германия, Испания, Италия), а иногда только на период сессии (Япония) и на время в пути на сессию и обратно (США). Он может распространяться не на все случаи нарушения депутатом правопорядка (в США, например, иммунитет не распространяется на тяжкие преступления, нарушение членом парламента общественного порядка). Во Франции в соответствии с поправкой к Конституции (1995 г.) иммунитет действует только на период сессии и не распространяется на уголовно наказуемые деяния. В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб. Институт депутатского иммунитета выполняет позитивную роль в авторитарных государствах, но в странах с давно сложившимися демократическими порядками безбрежный депутатский иммунитет вряд ли Уместен.
Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово Имеет два значения. Первое — неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными (правда, в единичных постсоциалистических странах предпринимались попытки привлечь к ответственности депутатов-коммунистов за некоторые мероприятия, которые они поддерживали в прежнем социалистическом парламенте). Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер (Испания). В Германии и Белоруссии (по Конституции 1996 г.) индемнитет не распространяется на клевету оскорбления, совершенные в ходе заседания палаты.
В Великобритании существует ответственность за мятежные речи оскорбление короля и королевы, лиц, выполняющих властные функции. Однако во всех названных странах и случаях предполагается не уголовная ответственность, а лишение слова, отстранение от заседаний и т.д.
Второе значение индемнитета — депутатское вознаграждение, о котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства (во Вьетнаме — включая Президента) на заседании парламента или вне его (путем устного или письменного обращения); он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них.
Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются неоднократно, занимая свой пост десятки лет (Великобритания, США). Конституция Филиппин, однако, запрещает избрание в палату депутатов более трех, а в сенат — более двух раз подряд.
Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комитетов. Во многих странах все парламентарии обязаны состоять хотя бы в одном постоянном комитете парламента, иногда депутаты состоят в нескольких комитетах (комиссиях). Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата (в Нигерии — за пропуск 1/6 части пленарных заседаний в год; в Намибии — за пропуск 10 заседаний подряд). Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию (в Индии — по решению спикера), за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов (2/3 в Аргентине, США, Японии, 3/4 в Таиланде, 5/6 в Финляндии). Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный или иной суд.
Депутаты всегда могут заниматься оплачиваемой научной, творческой, педагогической деятельностью, а также сохранять прежнее место работы в некоторых демократических странах, но в последнем случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено (в Австрии — нз 20%). Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.
В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты, например, в некоторых англосаксонских странах, в Египте, Румынии, где деятельность министра рассматривается не как административная, а как политическая. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом (включая аренду); состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли (Украина, Турция, Венгрия, если государственный капитал составляет более 10%); получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность, всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов (в Италии в 1993 г. во время операции «чистые руки» судебным преследованиям подверглись 10% депутатов). Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах (иногда только в первом случае, а иногда только в двух последних). Эти правила в большинстве государств жестко соблюдаются. Во многих парламентах есть специальные комиссии по этике депутатов, в Польше есть специальный кодекс депутатской этики, в развивающихся странах — кодексы лидера и т.д., но поведение депутатов не всегда им соответствует (случаются и драки в парламенте).
В странах тоталитарного социализма конституция говорит о некоторых других обязанностях членов высших представительных органов: все силы отдавать служению народу, поддерживать связь с массами и др. Такие формулировки имеют в основном моральное содержание, их трудно обеспечить юридическими средствами.
Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания (во Франции это может повлечь лишение второй, т.е. неосновной, части депутатского вознаграждения); вычеты из депутатского вознаграждения (Германия, Польша по регламенту 1996 г.); временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата (в случае систематических и грубых нарушений).



§ 4. Внутренняя организация парламента и его палат

Внутренние органы парламента. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в КНР). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии или бюро избирает председательствующего — иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. В Швеции председатели и вице-председатели палат избираются только на одно заседание. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению (в Палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).
В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.
Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комитетов (комиссий) палат (правда, с учетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель Палаты лордов в Великобритании, Сената в США: он не руководит заседаниями они проходят на основе саморегулирования, время для выступлении не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам (в Сенате Испании). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, но только и» членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае; фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, пропорциональное представительство во внутренних органах палаты, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции, соответственно 20 и 10 — в Италии, 15 и 10 в Испании, 5 и 6 в Швейцарии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракций. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комитетов (комиссий) палат.
У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парларламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о харарактере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать, не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция находящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном Кнессете Израиля 9 комитетов, в Палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате Конгресса США — 22 комитета, а в Сенате — 16, в Швеции в нижней палате — 16 и т.д. Постоянные комитеты бывают отраслевыми, или специализированными (например, по иностранным делам, по сельскому хозяйству, по здравоохранению), и неспециализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобритании). В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Представитель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта. Права законодательной инициативы комитеты и комиссии, за редчайшими исключениями, не имеют.
Постоянные комитеты (комиссии) обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственность перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обязанности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям, комитетам). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1/3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения. Во многих странах закон обязывает каждого давать информацию комитетам и комиссиям парламента, являться по их вызову, давать свидетельские показания. За отказ может последовать уголовное наказание как за неуважение к парламенту.
Особые полномочия имеют так называемые решающие постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имеющие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (например, в США по экономике, налогам и др.).
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии —следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, создаваемые во Франции, Германии при разногласиях палат). Особого рода временная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного значения, не вызывающих разногласий.
Во многих палатах создаются бюро палаты, советы палаты или советы старейшин (в Италии это называется конференция палаты). Такое бюро — не орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей постоянных комиссий, представителей партийных фракций. На заседаниях совета старейшин и бюро решаются некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.
В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также подсчет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью административных и финансовых служб парламента. В некоторых испаноязычных странах (Испания, Мексика и др.), в Португалии создаются особые органы — постоянные депутации из избранных представителей обеих палат (в Португалии парламент однопалатный). Они между сессиями осуществляют некоторые полномочия парламента и отчитываются в этом на ближайшем заседании палат.
Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, которые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся органы, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной деятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный контролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномоченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил, комиссии гражданской (т.е. публичной) службы и др.
Аппарат парламента. Аппарат парламента включает три вида органов и лиц: 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, группа компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах. Часто они не состоят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготовке разовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари. В США аппарат Конгресса велик: каждый постоянный комитет, в частности, обслуживают около 70 сотрудников; в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4-5.
Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизированным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США - до 1/3).
Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют председатели палат, в США избранные (в том числе вице-президент США в Сенате), а в Великобритании пожизненно назначенные монархом (на деле — кабинетом) клерки палат.



§ 5. Полномочия парламента

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.
Концепция неограниченных полномочий высшего представитель-то органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров,, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета.
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти; по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах (Бахрейн, Катар и др.). Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете — совете аш-шура), но они называются не законами (канун), а низамами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах — Коране и сунне. Аналогичным органом является совет при султане по Конституции Омана 1996 г.
Полномочия парламента. Главная задача парламента — принятие эаконов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы — конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Например, Верховная Рада Украины дает согласие Президенту на назначение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, Генерального прокурора. В некоторых странах парламент избирает президента (Израиль, Ливан, Турция и др.); парламент (Италия) или одна из его палат (Бундестаг в Германии) является составной частью коллегии, избирающей президента. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей), в парламентарных республиках и монархиях избирает (Германия, Япония) или назначает премьер-министра (в двухпалатном парламенте это делает нижняя палата). Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства (бывает и иначе: сначала назначается, а потом голосуется доверие, но в этом случае правительство обязательно назначается по согласованию с лидером (лидерами) парламентского большинства). Парламент (иногда — одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.
Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция. В США Президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия Сената; в Бразилии высшие судьи, Генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются Президентом с согласия нижней палаты.
В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию (при ратификации нельзя вносить поправки в договор, можно лишь ратифицировать его, в том числе с оговорками, или отказаться сделать это), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны. Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями: решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (например, в США — федеральных судей), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония). Вопросы государственной казны традиционно относятся к важнейшим полномочиям парламента.
Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов, генерального прокурора, председателя государственного банка и т.д.:
1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, генеральному прокурору и др. на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. В Испании на это выделяется два часа в неделю, в Великобритании «час вопросов» в Палате общин может длиться 40 минут, а в Палате лордов — 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
3. Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки подачи и обсуждения интерпелляций и т.д.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием), а также отказ правительству в доверии. Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному смотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.
6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел — в комитет по иностранным делам, министр труда — в комитет по труду и т.д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика и др.).
7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются каким-либо постоянным комитетом парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
8. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивать отставкой премьер-министров, а затем и судом. В 1974 г. они привели к отставке Президента США Р. Никсона, в 1998 г. — к отставке премьер-министра Украины, а затем его эмиграции.
9. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равноправию языков, по правам национальных меньшинств и др., в Швеции — четыре комиссара, в том числе по правам детей и подростков, инвалидов. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
12. Контроль за делегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента. Иногда контроль заключается в том, что правительству запрещается принимать временные акты с силой закона по определенным вопросам. Наконец, существует автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия).
13. Способом контроля является ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверждения бывают редко).
§ 6. Порядок работы парламента


Сессии и заседания парламента. Парламент осуществляет свою
деятельность в различных формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте, и т.д. Совместные заседания палат проводятся крайне редко и лишь в установленных конституциями случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, иногда для преодоления вето верхней палаты, заслушивания клятвы президента и др.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является сессия, т.е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Часть остального времени называется парламентскими каникулами, определенный период депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям. Иногда понятие сессии распространяют только на пленарные заседания, что неверно.
В некоторых странах германского права (Австрии, Германии) понятия сессий нет, там парламент считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается на заседания его председателем (председателем палаты) по мере надобности, когда подготовлены вопросы для пленарного заседания.
Различаются очередные и чрезвычайные сессии. Очередные сессии созываются главой государства (в странах тоталитарного социализма — постоянно действующим органом парламента) либо один раз в год (например, в Великобритании, Японии, Египте сессия созывается раз в год и длится приблизительно семь месяцев), либо два раза в год (в большей части государств). Лишь в отдельных странах Ранее конституции предусматривали три сессии в год (Болгария). Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии (в Бразилии, например, с 15 февраля до 30 июня и с 1 августа до 30 декабря). Если президент или иной глава государства не сзывает сессию в указанный срок, депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение финансирования ее работы.
Внеочередная сессия может быть созвана президентом по требованию части депутатов (в одних странах — 1/3 депутатов, в других — 1/2, в отдельных развивающихся странах — 2/3), по требованию правительства Франции. Внеочередная сессия без объявления ее таковой и без предварительного оглашения повестки дня прав сессии не имеет, если даже собралось большинство депутатов, ее решения не обладают юридической силой (Испания). На внеочередной сессии могут обсуждаться только те вопросы, для которых она созвана. Повестку дня должны указать инициаторы созыва.
Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум. Это понятие имеет два значения: кворум для заседаний (обсуждения) и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов (50% плюс один депутат, например, в Италии, Украине), но иногда кворум для заседания гораздо меньше: в Индии — 1/10 часть членов парламента в нижней палате, в Пакистане — 1/4, в Японии — 1/3, в Великобритании — 40 членов палаты общин (из 659) и три пэра Палаты лордов (из нескольких сот с 1999 г.). Нет кворума для заседаний в Финляндии, Израиле.
Кворума для заседаний для принятия решения часто недостаточно. В большинстве случаев решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты). В Италии решение принимается большинством присутствующих при присутствии большинства палаты, в Австрии простым большинством при кворуме присутствия 1/3. Поэтому бывает, что кворум для заседаний есть (например, в Великобритании или Индии), а для принятия решения голосов недостаточно. Для принятия конституционных и в ряде случаев органических законов, как отмечалось, установлены еще более жесткие требования (разные нормы квалифицированного большинства). В некоторых странах кворума не только для заседаний, но и для принятия решений не существует. Поэтому в Израиле, например, бывало так, что при численности Кнессета в 120 членов законы принимались большинством в 20, а то и 15 голосов.
Заседания парламента (палат) бывают открытыми и закрытыми. На открытых может присутствовать публика, но в специально отведенных для этого местах (обычно не в зале заседания, а наверху, на галерее).
Однако о присутствии необходимо заявить заранее. В Великобритании список присутствующих утверждается спикером, а журналистов — секретарем (клерком) палаты. Присутствующие не могут подавать каких-либо реплик, нарушать порядок. На закрытых заседаниях парламента присутствуют лишь его члены и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания может быть принято лишь самой палатой, иногда (например, в Германии) большинством в 2/3 голосов присутствующих.
Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента (если конституция не устанавливает фиксированных сроков); она прекращается досрочно в случае роспуска парламента. В развивающихся странах роспуск парламентов без назначения даты выборов но с обещаниями провести их в будущем часто происходит в результате военных и государственных переворотов (со времени возникновения самостоятельных государств в Латинской Америке в «третьем мире», включая страны Азии и Африки, произошло около тысячи удавшихся и неудавшихся переворотов).





§ 7. Законодательный процесс

Стадии законодательного процесса. Процесс законотворчества занимает более половины времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение, подписание, санкционирование и опубликование закона главой государства с указанием исполнять закон). Разумеется, многих из этих стадий нет в монархиях с консультативными парламентами.
Внесение законопроекта. Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или юридическое лицо. Можно составить текст и послать его, например, в Национальное собрание Франции, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст. Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента. Право законодательной инициативы не означает, что парламент должен принять положительное решение, он лишь обязан выразить свое отношение к проекту. Законопроекты остальных лиц не порождают никаких юридических последствий.
Правом законодательной инициативы обладают глава государства (не всегда), палаты парламента, их постоянные комитеты (редко), правительство, группы депутатов определенной (обычно значительной) численности (в некоторых странах — несколько десятков человек), отдельные депутаты (в Египте; Польше, Финляндии — один депутат), некоторые органы государства, но только по предметам их ведения (Федеральный верховный суд. Генеральный прокурор — в Бразилии).
Великобритании, Финляндии, некоторых других странах право законодательной инициативы предоставлено государственной церкви \ее высшему органу), но только по вопросам церкви. В развитых странах около 90% всех законопроектов вносит правительство. Во многих развивающихся странах депутаты годами не вносят ни одного законопроекта.
Некоторые законопроекты, например о государственном бюджете может вносить только правительство. Инициатива пересмотра конституции в отдельных странах должна исходить от главы государства. В Италии, США и некоторых других странах законопроекты могут быть внесены в любую палату, финансовые законопроекты во многих странах — сначала в нижнюю палату.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты (но не в комитете) называется чтением, работа над законопроектом в постоянном комитете (комиссии) называется комитетской стадией. Содержание процедуры чтения не во всех странах одинаково. Иногда бывает так, что первое чтение включает и общую дискуссию и постатейное обсуждение (Германия), в других странах (Великобритания) — только оглашение заголовка проекта закона, в большинстве стран — обсуждение сути закона, его основных принципов, концепции.
Обычно бывают три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число сокращается. При принятии срочных, не вызывающих разногласий, особо важных законов комитетская стадия, особенно в странах англосаксонского права, может быть заменена заседанием комитета всей палаты, т.е. пленарным заседанием, но проходящим по иной процедуре. В Болгарии, Польше, Швеции применяются два чтения. Каждому чтению может предшествовать комитетская стадия — обсуждение в соответствующей постоянной комиссии, а после нее — доклад и содоклад на пленарном заседании парламентского меньшинства. В некоторых странах при обсуждении бюджета, особенно при существенных разногласиях с правительством, применяются четыре чтения. Четыре, а то и пять чтений возможны, если закон возвращается из другой палаты непринятым, при условии, что палаты равноправны по отношению к законодательству и действует «правило челнока».
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта, нередко по докладу соответствующей постоянной комиссии, куда поступает проект от председателя палаты. Иногда автор делает сообщение, за которым следует обсуждение. После этого происходит голосование. При отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — передается в постоянный комитет (комиссию), соответствующий профилю проекта, для доработки. Принятие законов проекта в первом чтении означает утверждение принципов, основной идеи законопроекта. Их уже нельзя изменять в последующих чтениях.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта (представителя правительства, иного органа, депутата) и содокладом постоянной комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, обсуждаются и голосуются поправки (часто председатель па-паты суммирует одинаковые поправки и вместе ставит их на голосование). В странах англосаксонского права спикер, используя свои большие полномочия, нередко применяет прием «кенгуру» — по своему выбору ставит на голосование одни поправки, игнорируя другие. Для ограничения времени прений используется также прием «гильотина» — заранее назначается время прекращения прений, и те, кто уже записался, но не получил слова, лишаются возможности выступить. Вопрос о прекращении дискуссии голосуется без обсуждения. В разных странах для выступления в нижней палате предоставляется от 10 до 40 минут (в Италии по конституционным законам до 60 минут). Нельзя выступать дважды и в ряде парламентов нельзя выступать, читая текст (нужно говорить свободно). В верхней палате регламент для выступлений, как правило, отсутствует.
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное. Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он, высказывая свое отношение к проекту, не связан фракционной (партийной) дисциплиной. В США обсуждение часто носит именно такой характер, во многих других странах свободное обсуждение проводится только по специальному постановлению парламента (по требованию определенного числа депутатов, хотя отнюдь не большинства). К свободному обсуждению в современных парламентах прибегают весьма редко, В Великобритании за последние три десятилетия оно имело место всего несколько раз. Так же обстоит дело в Израиле и многих других странах. Обычно обсуждение бывает фракционным, когда от имени фракции выступает ее руководитель или другое уполномоченное им лицо. Решение об этом принимается на фракции заранее, как и решение о принципиальном отношении к проекту. Выступающий дает оценку проекта, вносит предложения о его принятии, отклонении, изменении или Дополнении. При системе фракционного принуждения члены фракции обязаны выступать и голосовать по решению партийного руководства.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою позицию. Нередко третье чтение сразу следует за вторым без предварительного направления проекта в соответствующий постоянный комитет.
До первого чтения в некоторых странах возможен так называемый «предварительный вопрос» — краткое обсуждение целесообразности принятия закона по данному вопросу с выступлением автора проекта одного выступления против проекта и выступления от имени правительства. При отрицательном решении проект с дальнейшего обсуждения снимается.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на пленарном заседании и требует определенного большинства. В Чехии так называемые обыкновенные законы принимаются 3/5 голосов состава каждой палаты, в Израиле — большинством присутствующих (без кворума), в Румынии — большинством присутствующих (при кворуме более половины), на Украине — более чем половиной конституционного состава (450 депутатов) однопалатного парламента (на основе референдума 2000 г. на Украине предусмотрено создание в будущем двухпалатного парламента), в Грузии — большинством голосов, но оно должно составлять не менее 1/3 списочного состава парламента, в Азербайджане — 83 голосами (наиболее важные законы) или 63 (другие) из 125.
Члены парламента голосуют разными способами: с помощью электронной системы (нажимая определенные кнопки на своем пульте), бюллетенями, поднятием руки, путем разделения (выхода в разные двери), аккламацией (возгласами), в ответственных случаях используется поименное голосование. В некоторых странах возможно голосование по доверенности за отсутствующего депутата. Если нет возражений оппозиции, голосование не проводится, считается, что решение достигнуто путем консенсуса (Индонезия, Испания). Голосование в парламенте может быть фракционным (солидарным) или свободным.
Поскольку законопроект становится законом, только если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах (при двухпалатном парламенте), после принятия в одной палате он поступает в другую (нередко, как отмечалось, законопроект обсуждается параллельно в обеих палатах, но многие конституции требуют, чтобы он был принят сначала в нижней палате). Одна из палат, обычно верхняя, может не согласиться с текстом, принятым другой палатой (вето палаты). Тогда возникает вопрос о преодолении разногласий палат.
При разногласиях палат применяется несколько способов их преодоления:
1) правило «челнока»: проект переходит из одной палаты в другую, пока не будет принят в одинаковом тексте (Италия);
2) создание согласительной комиссии из равного числа представителей обеих палат (Германия);
3) созыв совместного заседания обеих палат с общим голосованием (Индия). Так как нижняя палата почти всегда многочисленнее верхней, закон принимается в редакции нижней палаты;
4) наконец, вето верхней палаты может быть преодолено вторичным принятием закона нижней палатой, но в этом случае обычно требуется квалифицированное большинство, как правило, 2/3 голосов от общей численности палаты. В некоторых странах (например, в Испании, Польше) достаточно простого большинства списочного состава палаты. В Великобритании вето верхней палаты может быть преодолено также простым большинством, но только на другой сессии парламента, т.е. практически через год. В Алжире закон считается принятым только в том случае, если он будет утвержден верхней палатой 3/4 голосов.
Особый порядок установлен для принятия бюджетных и финансовых законов. Законопроект о бюджете вносится только исполнительной властью (президентом, правительством), поправки депутатов, предлагающие увеличение расходов, снижение доходов, в большинстве стран невозможны, сроки обсуждения проекта ограничены (в Великобритании — 26 дней, во Франции — 40). Если бюджет не будет принят в установленный срок, правительство может временно ввести в действие проект бюджета или продлить бюджет прошлого года (осуществлять финансирование по показателям прошлого года). По отношению к финансовым законам верхняя палата обычно права вето не имеет. Как отмечалось, государственная казна — прерогатива нижней палаты, олицетворяющей народное представительство. Многие законы (органические, в Венгрии — об армии и избирательные законы и т.д. принимаются квалифицированным большинством голосов, хотя они и не являются конституционными). Обычно в год во многих зарубежных странах принимаются несколько сот законов (200 в Финляндии, 300 в Италии, до тысячи и более в США). Далеко не все они имеют одинаковое значение, многие посвящены частным вопросам, небольшим поправкам к ранее принятым законам.
Промульгация и издание закона. После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона и того факта, что он принят по должной процедуре, подписание закона, санкционирование закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не подписать закон (право вето), и тогда он не вступает в силу. О способах преодоления вето главы государства — введения закона в действие без его подписи — будет сказано ниже.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем Рок или в предусмотренный законодательством страны срок вступления законов в силу, например через 10 дней после опубликования. Если установлен такой общий срок, конкретный закон может изменить этот порядок, установив для данного закона свой срок. Сложные законы, затрагивающие широкий круг регулируемых отношений (например, гражданский кодекс, уголовный кодекс), обычно вступают в силу через несколько месяцев, что специально оговаривается в особых законах о введении кодексов в силу. Определенный срок всегда необходим для того чтобы население имело возможность ознакомиться с законом, затрагивающим его права и интересы. Поэтому антидемократично положение согласно которому законы или нормативные акты, затрагивающие права граждан, вступают в силу с момента их подписания.



§ 8. Специальные парламентские процедуры

Как уже говорилось, помимо принятия закона парламент обладает иными полномочиями, которые осуществляются в соответствии с особыми процедурами. При выборах и назначениях органов государства и должностных лиц право предложить кандидатуру (кандидатуры) имеют только органы или должностные лица, указанные в конституции (например, только Президент Украины вправе предложить кандидата на должность Председателя Национального банка). При выборах и назначениях их результаты определяются простым большинством голосов от списочного состава, реже — от кворума присутствующих, но при выборах членов постоянных комитетов, в которых фракции должны быть представлены пропорционально, иногда используется метод д'0ндта. Если кандидатура не собирает необходимого большинства голосов, выдвигается новая кандидатура. Повторение той же кандидатуры использовалось очень редко, в основном в постсоциалистических государствах. В демократических странах с устойчивыми традициями такая практика считается неприемлемой по моральным соображениям.
Конституции многих стран предусматривают право парламента делегировать законодательные полномочия исполнительной власти — правительству, главе государства, иногда министрам. Обычно такое делегирование осуществляется по решению большинства парламента, но иногда установлены более жесткие условия (например, в Дании требуется согласие 5/6 состава парламента). Если это право предоставлено правительству, его акты обычно оформляются как декреты-законы президента. Существуют специальные формы парламентского контроля за выполнением условий делегирования полномочий. В ряде стран акты, издаваемые на основе делегирования парламентских полномочий, требуют затем обязательного одобрения парламента, иначе они теряют силу. В отдельных случаях устанавливается срок для обсуждения и голосования по вопросу об утверждении актов, изданных на основе делегирования полномочий (например, в Испании — 30 дней со дня промульгации такого акта). Если возникают возражения, заключение может давать соответствующая постоянная комиссия (комитет) или комиссия по контролю за так называемым «субсидиарным .законодательством». В некоторых странах такие акты должны быть «положены на стол» парламента (на практике они сдаются в библиотеку парламента), после чего обязательно обсуждаются в комитете по субсидиарному (дополнительному, вспомогательному) законодательству, в иных постоянных комитетах, которые докладывают о них на заседании палаты. В странах тоталитарного социализма указы, издаваемые постоянно действующими коллегиальными органами парламента (президиумами, государственными советами, постоянными комитетами) по вопросам, нуждающимся в урегулировании законом (это делается на основе конституционных норм), подлежат обязательному утверждению высшим представительным органом на его ближайшей сессии. Практически в этом не бывает отказов, поскольку указы издаются по инициативе правящей коммунистической партии. Впрочем, и в тех демократических странах, где правительство формируется большинством парламента (своей партией или коалицией партий), правительственные акты оспариваются по причине превышения делегированных полномочий крайне редко.
Особые процедуры связаны с отрешением от должности президента и некоторых других должностных лиц, когда парламент выполняет квазисудебные функции. Однако его решение распространяется только на смещение с должности, судить же отстраненных должностных лиц должен суд (Бразилия, США и др.). Иногда парламент только возбуждает обвинение, а рассмотрение дела по вопросу о преступлениях президента или министров осуществляет специально создаваемый суд (Польша, Франция) или конституционный суд (Германия, Италия).
Парламент принимает индивидуальные и коллективные петиции: просьбы, жалобы, заявления граждан и их объединений, касающиеся главным образом их прав. Петиции направляются на имя председателя парламента, но передаются через своего депутата от округа. Они рассматриваются в специальной комиссии (иногда в обычном постоянном комитете в зависимости от их содержания) или направляются соответствующему министру, который отвечает петиционеру (петиционерам). Постоянные комиссии докладывают о петициях на пленарном заседании, некоторые петиции также могут быть рассмотрены на пленарном заседании.
Особые процедуры предусмотрены при ратификации международных договоров: изучение в соответствующей комиссии, часто с привлечением других комиссий, дающих свои заключения по разным аспектам договора, сбор мнений и заключений министерств и ведомств. После этого парламент может ратифицировать договор сам или поручить это президенту — в зависимости от характера договора.
При обсуждении проекта бюджета, конституции, некоторых важных законов парламент организует широкое ознакомление общественности, местных органов государства и самоуправления с проектом закона. Об особенностях процедур, связанных с вопросами депутатов, интерпелляциями, парламентскими слушаниями и т.д., говорилось выше.



§ 9. Непарламентские формы осуществления законодательной власти

Возможны надпарламентские, «подпарламентские» и внепарламентские формы осуществления законодательной власти. Надпарламентские формы связаны с созданием особого рода органов, включающих наряду с парламентом (он становится частью таких органов, нередко преобладающей по численности) высших должностных лиц, лиц, назначенных президентом, представителей государственной власти на местах, которые, по идее, должны выражать интересы местного населения. Такие органы существуют в настоящее время в некоторых странах Азии. В Индонезии это созываемый раз в пять лет Народный консультативный конгресс, состоящий из членов парламента и назначенных президентом представителей армии, из представителей других так называемых функциональных групп — представителей разных слоев населения. Конгресс принимает общую концепцию развития страны на последующие пять лет, может принимать законы, имеющие особо важное значение. Он выбирает также президента и вице-президента. В Туркмении существует Народный Совет (Халк маслахаты). В его состав входят Президент республики, депутаты парламента (Меджлиса), по одному представителю, избираемому от каждого этрапа (традиционная организация населения), председатель Верховного суда, Генеральный прокурор, члены Кабинета министров, губернаторы областей, некоторые другие лица. Наиболее важные решения принимает Народный Совет, но законодательствует и парламент. Таким же органом, хотя и с иным составом, была по прежней конституции Афганистана Великая джирга. Только она могла принимать и изменять основной закон. Органом такого же рода является Великий народный хурал в Монголии.
Законодательная власть может осуществляться и внепарламентским путем, в частности путем принятия законов (низамов) монархом (например, в Катаре, Омане, Саудовской Аравии), на референдуме, о чем говорилось выше. В КНР «частные законы» — законы по частным вопросам — может принимать Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. Он широко использует это право, поскольку сессия парламента собирается лишь раз в год и на короткое время. Законы по экономическим вопросам (точнее, акты, имеющие силу закона) может издавать Государственный совет (правительство) КНР. Для этого ему не нужно какого-либо делегирования полномочий. На Кубе акты, издаваемые Государственным советом — высшим постоянно действующим органом парламента, — также, по существу, имеют силу закона. Несколько законодательных органов существует в КНДР. Выше было сказано также об осуществлении регламентарной власти и о внепарламентском делегированном законодательстве.
В последние десятилетия появились и другие, «подпарламентские», формы осуществления законодательной власти — издание при определенных условиях законов специальными «решающими» комиссиями или секциями парламента, которые создаются пропорционально численности фракций парламента. Это — своеобразные мини-парламенты (Греция, Испания, Италия). Однако они могут принимать законы не по всем вопросам и при условии, что сколько-нибудь значительная часть членов парламента (обычно 1/10 и более) не возражает против этого. Большинство законов (3/4) в Италии принимаются таким способом.
В Германии в условиях состояния обороны и невозможности созыва парламента законы может принимать узкий состав Совместного комитета (1/3 общего числа делегатов верхней палаты и 2/3 — нижней). Положения о создании Совместного комитета были внесены в Основной закон ФРГ в период «холодной войны» и на практике не применялись.
Глава 12
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ


§ 1. Понятие исполнительной власти

Создатели концепции разделения властей полагали, что монарх, будучи главой государства с ограниченными полномочиями, одновременно будет осуществлять исполнительную власть, выполняя законы парламента и судебные решения через подчиненных ему министров. В соответствии с этими представлениями создавались многие ранние конституции в монархических государствах, а отчасти и в тех, где наследственного монарха заменял выборный президент, которому были подчинены министры.
В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству (совету, кабинету министров), как во Франции, Египте, либо только главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Израиле, Украине. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, в парламентарных республиках и парламентарных монархиях ее осуществляет правительство (совет, кабинет министров), по «совету» которого, а наделе по указанию, президент, монарх издает правовые акты. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.
Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов. В соответствии с этим в странах тоталитарного социализма принята концепция правительства как исполнительно-распорядительного органа.
Органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, или обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение. Наконец, органы исполнительной власти имеют дискреционные полномочия, дискреционную власть решать вопросы по своему усмотрению, хотя и в пределах закона.
Во многих европейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что, же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентарных и особенно в полупрезидентских республиках (в юридическом, а не в фактическом отношении). В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент — арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской Конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г., Белоруссии 1996 г.).
В некоторых президентских и полупрезидентских республиках (Египет, Перу, Украина и др.) создаются особые должности премьер-министров, советы министров, которых нет в традиционных президентских республиках (Бразилии, Мексике, США и др.). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным институтом. Это относится и к ситуации в некоторых постсоциалистических государствах, где президент непосредственно руководит деятельностью ключевых министров (обороны, внутренних дел, иностранных дел и др.), которые не подчиняются премьер-министру или, как считается, находятся в двойном подчинении: правительству как коллегии (фактически премьер-министру) и президенту. Однако иногда при этих формах правления (особенно в некоторых полупрезидентских республиках) правительство и единолично премьер-министр получает важные самостоятельные полномочия. Возникает бицефальная (двуглавая) исполнительная власть.
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов Федерации (губернаторы и др.), формируемые законодательными собраниями субъектов федерации местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты комиссары, супрефекты и другие представители президента и правительства. Им подчинен местный государственный аппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.
В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
§ 2. Глава государства

Понятие главы государства. Глава государства ˜ это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство вовне и внутри страны, символ государственности народа. В разных странах глава государства в соответствии с их конституциями рассматривается либо как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, поскольку без его подписи закон недействителен (монарх в Великобритании, президент в Индии), либо как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет, США), либо как лицо, являющееся только главой государства и не входящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия). Он может быть символом государственности, как монарх в Японии, властным арбитром по отношению к другим институтам государства, как президент Франции, единоличным властителем (Оман, Саудовская Аравия).
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх или президент, во втором — обычно постоянно действующий орган парламента, им избираемый. В прошлом это были президиумы высших представительных органов, постоянные комитеты, государственные советы в странах тоталитарного социализма — в СССР, Болгарии, Венгрии, Польше и др. В настоящее время подобным органом является Государственный совет на Кубе, где нет президента (по конституции глава государства — председатель Государственного совета). В КНР по конституции главой государства является избираемый парламентом Председатель республики, но многие функции главы государства он выполняет совместно с Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей, а некоторые такие функции осуществляет сам Постоянный комитет. В Иране эти полномочия разделены между Руководителем государства, избираемым особым образом из высших духовных лиц — мусульман, и Президентом республики. В ОАЭ существует «коллективный монарх», в Малайзии — выборный монарх.
Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.) полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, но осуществляет их генерал-губернатор — его представитель. Он утверждается монархом по рекомендации местного правительства, а в Папуа — Новой Гвинее избирается парламентом. После военных переворотов функции главы государства обычно принадлежат хунте (военному, революционному совету) и избираемому или назначаемому ею президенту. Так было во многих странах Латинской Америки, Африки, Азии. Иногда руководитель хунты сам провозглашает себя президентом. При коллегиальной форме президентуры основные полномочия главы государства осуществляются коллегией, а менее значительные, церемониальные (например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей) — председателем коллегии или его заместителем.
Глава государства, независимо от его разновидности, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда — право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Кроме того, при любой форме правления одни полномочия глава государства может реализовывать самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или Утверждение парламента (например, для назначения послов в США) или даже правительства (в условиях парламентарной республики). В парламентарных республике и монархии, во многих в полупрезидентских республиках, для того чтобы некоторые (не все) акты президента или монарха действовали, премьер-министр должен скрепить их своей подписью (так называемая контрасигнатура, от лат. contra — против, signare — подписывать). Реже это может быть наряду с подписью премьера также подпись министра, ответственного за выполнение данного акта президента или монарха.
Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти ему принадлежит только в абсолютной монархии. Реально полномочиями главы государства и главы исполнительной власти он пользуется в дуалистической монархии в парламентарной же монархии акты главы государства и главы исполнительной власти он совершает обычно по указанию правительства
Как уже говорилось, монарх получает и передает свой пост по наследству. Существует несколько систем наследования:
1) салическая, когда престол наследуют только мужчины (прежде всего старший сын), а женщины, в том числе дочери, исключаются из числа наследников престола (Бельгия, Норвегия, Япония и др.);
2) кастильская, когда женщины (дочери) наследуют престол, если у покойного монарха нет сыновей. Если же есть младший сын и его старшая сестра, то сын имеет преимущество (Великобритания, Дания с 1953 г., Испания, Нидерланды; в последней стране по сложившимся обстоятельствам более века, с 1890 г., на престоле находятся только женщины, сменяя друг друга);
3) австрийская (она существовала в прошлом), когда женщины могут наследовать трон при условии, что во всех поколениях данной династии нет мужчин (на практике, во всяком случае в последние столетия, женщины по данной системе пост монарха не занимали);
4) скандинавская, в соответствии с которой по закону 1979 г. женщины наследуют престол на равных основаниях с мужчинами. Такой же порядок установлен по закону 1983 г. в Нидерландах, существуете Дании;
5) мусульманская, когда трон наследует, по существу, не определенное лицо, а «благородная» правящая семья (часть династии), которая сама уже решает, кто именно из ближайших родственников покойного короля (не обязательно сын) займет освободившийся трон (Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Эта же семья при участии высших священнослужителей и мусульманских ученых (улемов) смещает короля и ставит на его место другого члена семьи (так было, например, в Саудовской Аравии вследствие обвинения короля в недостаточном благочестии); по Конституции Омана 1996 г. правящий семейный совет избирает монарха в течение трех дней после вакансии трона;
6) племенная, когда король рассматривается как главный вождь племени, а его наследника определяет племенной совет из числа многочисленных сыновей покойного. В Свазиленде это делает племенной совет ликоко во главе с королевой-матерью, в чем сказываются пережитки матриархата. Последний раз он избирал короля в 1982 г. из числа более 150 сыновей покойного.
Особенности наследования престола существуют в Непале, Бутане и некоторых других странах, когда трон хотя и наследуется определенной династией (в некоторых странах это записано в конституции), но король сам еще при жизни определяет будущего наследника — не обязательно старшего сына. В Малайзии король не наследственный, а выборный. Он избирается на пятилетний срок султанами монархических субъектов федерации (есть и немонархические) и только из их числа.
Пои наследовании престола иногда король приносит присягу перед парламентом (Испания).
После наследования престола предусмотрен особый обряд коронации. Этот торжественный акт происходит в главном соборе страны, в присутствии высшего духовенства, высших должностных лиц, парламентариев, приближенных монарха, дворянства (если в государстве не отменены дворянские титулы). В странах Африки подобный обряд (в том числе для племенных монархов отдельных частей государства, например в Уганде, имеющей в целом республиканскую форму правления) совершается в присутствии вождей племен. При коронации первосвященник государства благословляет монарха на царствование, надевая ему корону и вручая другие знаки монаршего достоинства — державу, скипетр и др. В странах Азии и Африки этот обряд имеет свои традиции. Коронация означает окончательное воцарение монарха.
Если престол наследует малолетний монарх, то до его совершеннолетия один из ближайших родственников монарха или другое близкое к нему лицо с согласия семьи и по совету высших должностных лиц, иногда с утверждения парламента или по назначению правительства, становится регентом. В некоторых случаях создается регентский совет из нескольких человек. Регент и совет действуют от имени монарха. Если монархом (королевой) становится женщина, ее муж не становится королем, он лишь ее супруг и имеет особый высший дворянский титул.
Правовое положение монарха. Монарх — лицо неприкосновенное. Он не может быть привлечен к административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен гражданский иск. За Действия монарха по управлению государственными делами политическую ответственность несут его министры. На практике, однако, во время английской и французской буржуазных революций в XVII и XVIII вв. казнили королей, в Центральноафриканской Республике судили свергнутого в результате переворота 1979 г. императора Ж.-Б. Бокассу. Расправы со свергнутыми своими родственниками монархами (обычно их пожизненное заточение) были нередки в некоторых мусульманских гранах. В настоящее время в демократических странах правовое положение монарха в сфере гражданско-правовых, налоговых, административных отношений существенно изменилось. Многие короли платят налоги (они добровольно отказались от привилегии неплатежа, соблюдают правила дорожного движения — король Швеции Густав VI в 2000 г. был оштрафован за их нарушение, летают на обычных, рейсовых, а не специальных самолетах и т.д.).
Монарх имеет право на особый титул. Иногда его официальный титул очень длинный, так как включает наименования разных владений монарха. Он имеет право на особое обращение «Ваше Величество», которое не может использоваться при обращении к другим лицам в данном государстве, кроме супруги монарха (но не супруга женщины-монарха). Монарх обладает государственными регалиями (трон корона и др.), имеет свой двор — лиц, занятых обслуживанием его самого и семьи, но оплачиваемых из государственного бюджета. Для этого парламент ежегодно выделяет денежные средства — цивильный лист. В Японии, например, эти средства в 1998 г. составляли 3,24 млн долл. США, в Великобритании — 8 млн ф. ст., в Дании — 6 млн долл. США. Монархи жалуются на недостаток таких средств, хотя все они весьма состоятельные люди (состояние британской королевы составляет 3,2 млрд долл. США, а султан Брунея является одним из богатейших людей планеты). Помимо собственного имущества монархи имеют коронное имущество (в том числе земли, дворцы), им монарх может пользоваться, но не может распоряжаться (например, продать). Кроме того, иногда монархи арендуют имущество у государства (например, поместья, дворцы в Дании). Часто монарх наделяется правом вето по отношению к законам (в отличие от президента он может обладать правом абсолютного вето, которое парламент не может преодолеть), но во многих странах его не использует. В мусульманских странах монарх вето не использует, так как в этом нет необходимости: парламент зависит от монарха. Король Норвегии имеет отлагательное вето, а некоторые новые конституции, например испанская, японская, монарха правом вето не наделяют.
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в парламентарных монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав же правительства обусловливается соотношением различных сил в парламенте и определяется партией (партиями), обладающей парламентским большинством. Кандидатуры министров подбираются лидером партии (лидерами партий большинства). В дуалистических монархиях монарх сам подбирает и назначает министров, возглавляя на деле правительство (правда, почти всегда имеется пост премьер-министра); в абсолютных монархиях он имеет неограниченную власть, хотя также обычно есть должность премьер-министра и ее занимает, как правило, один из ближайших родственников монарха.
По традиции или в соответствии с конституцией на монарха возлагаются некоторые обязанности. Он рассматривается как арбитр в обществе и должен быть лицом беспартийным. Некоторые конституции требуют от монарха определенной религиозной принадлежности (быть приверженцем англиканской церкви в Великобритании, евангелической веры в Швеции, ислама — во всех мусульманских странах, буддизма — в Таиланде). Зачастую в соответствии с конституцией монарху не разрешается покидать страну без разрешения парламента или правительства (обычно на срок более двух недель), он не может вступать в брак без разрешения парламента (это относится и к мужчинам, и к женщинам), иначе должен отречься от престола (Швеция, Нидерланды и др.). В некоторых странах монарх — глава государственной церкви.
Фактическая роль монарха в разных странах различна. В дуалистической и особенно в абсолютной монархии он имеет реальную власть, в парламентарной — царствует, но не правит. В последнем случае его влияние на политическую жизнь невелико, а иногда даже ничтожно; он подписывает (и не может отказаться от этого) все акты, которые ему передают парламент и правительство. В то же время у монарха есть резервные, «спящие» полномочия, королевская прерогатива, которая может быть использована в определенных ситуациях. В 1981 г., используя свои полномочия, испанский король активно выступил в защиту демократии, против попытки группы офицеров восстановить реакционные франкистские порядки (в принципе не имеет значения, какими личными мотивами король руководствовался при этом), но возможны и противоположные акции: по тексту конституций в парламентарных, а на деле в дуалистических монархиях (в Марокко, Непале и некоторых других странах) монархи нередко выступают с крайне антидемократических позиций.
В развитых странах нет сколько-нибудь заметного общественного движения, выступающего против монархии, за замену ее республикой. Исключение составляет Австралия, где правящая партия при поддержке общественности ставит вопрос о провозглашении республики. В Албании референдум 1997 г. о восстановлении монархии имел отрицательный результат. В развивающихся странах культивируется преданность населения монарху, что поддерживается религией, но есть и движения, чаще всего подпольные, выступающие за Республику.
Президентура. Существуют две основные формы президентуры: единоличная (президент) и коллегиальная (Президентский совет, существовавший ранее в Йемене, Судане, Алжире и некоторых других Странах, Государственный совет на Кубе, «президентство» в Боснии и Герцеговине (с 1995 г.), в состав которого на разных территориях страны выбираются три человека — босниец, хорват и серб). В Иране основные полномочия президентуры разделены между Руководителем государства и президентом, это «двуглавая президентура». Руководитель государства — факих (богослов) определяет генеральную линию и политику государства. Об особенностях Китая, где есть глава государства (Председатель республики), но основные полномочия главы государства выполняет Постоянный комитет парламента, говорилось выше.
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти: быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и исполнительной власти (Бразилия США), главой государства и фактическим руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра (Египет, Франция). Президент избирается на определенный срок: три года в Латвии, четыре года в США, пять — в Бразилии, шесть — в Египте, семь — в Казахстане (с 1998 г.) и во Франции (с 2000 г. во Франции пять лет). Бывали, однако, «пожизненные президенты», а также президенты, занимавшие свои посты иными путями, чем выборы (об этом будет сказано ниже).
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия: гражданство данного государства (в Польше на выборах на пост президента баллотировалось лицо, имевшее кроме польского еще два гражданства: канадское и перуанское), наличие полных гражданских и политических прав, достижение определенного возраста (обычно 35 лет, но в Никарагуа — 25, в Венесуэле — 30, в Болгарии — 40, в КНР — 45, в Италии — 50). Иногда устанавливается и предельный возраст (например, в Намибии — не старше 65 лет). Многие конституции устанавливают для кандидата определенный срок проживания в данной стране (в Болгарии — 5 лет, на Украине — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь среднее образование, в Турции, Азербайджане — высшее, на Филиппинах он должен уметь читать и писать. Есть и другие условия.
Кандидат в президенты может быть выдвинут группой избирателей. Во Франции это 500 граждан, но не рядовых, а являющихся членами парламента, региональных советов, генеральных советов департаментов (т.е. региональных органов самоуправления), территориальных собраний заморских территорий, мэрами городов. На Украине для выдвижения кандидата должно быть созвано собрание избирателей не менее 500 человек; но для того, чтобы кандидат был зарегистрирован, необходимо собрать в его поддержку не менее 100 тыс. подписей избирателей, причем не менее 1500 в каждом из 2/3 избирательных округов (такое же число подписей необходимо в Польше). Кандидатура президента может быть также выдвинута политическими партиями, избирательными объединениями, блоками. В Венгрии кандидат выдвигается не менее чем 50 депутатами парламента, в Сирии, Египте — только парламентом (квалифицированным большинством). Регистрация кандидата во многих странах обусловлена внесением повышенного избирательного залога (например, 10-кратного по сравнению с кандидатом в нижнюю палату парламента Франции). В 80—90-х гг. в некоторых государствах (Польша, Латвия, Литва и др.) на должность президента стали баллотироваться лица, имевшие двойное и множественное гражданство, включая гражданство страны избрания. После избрания они отказывались от иного гражданства. В Конституции Венесуэлы 1999 г., видимо, впервые введен запрет: лица, имеющие гражданство иного государства, не могут баллотироваться на должность президента. Существуют различные способы избрания президента:
1. Голосование в парламенте (Чехия, Венгрия, Вьетнам, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное (2/3 в Венгрии, Турции) или абсолютное большинство голо-. сов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования снижаются, однако из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров (в Италии в 1992г. —16). В конечном счете обычно президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Эстонии, если никто не будет избран в первых трех турах в парламенте большинством в 2/3, из представителей органов местного самоуправления созывается избирательная коллегия (101 человек), где достаточно относительного большинства. Президент, избранный парламентом (в ЮАР по Конституции 1996 г. его избирает только нижняя палата парламента), обычно, хотя и не всегда, «слабый» президент: он получает свои полномочия не непосредственно от избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя ему.
2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а
последние, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (США, до 90-х гг. Финляндия). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет за собой большинство выборщиков. Аналогичная система, но основанная на религиозном подходе, существует в Иране (см. ниже).
3. Избрание президента специальной избирательной коллегией, о которой говорилось выше (Федеральное собрание в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителей земель, коллегия, состоящая из членов обеих палат парламента и делегатов областных советов в Италии (три делегата от каждой области) коллегия из избранных членов обеих палат парламента и законодательных собраний штатов в Индии). При голосовании коллегия собирается вместе (Германия, Италия) или ее члены голосуют разрозненно на местах (Индия).
4. Избрание непосредственно избирателями (Мексика, Украина Франция, Югославия с 2000 г. и др.). Однако в Египте, Сирии фактически происходят не выборы, а голосование избирателей только по одной кандидатуре, предложенной парламентом (для избрания необходимо более 50% голосов избирателей, что всегда достигалось, тем более, например, что в Сирии в 2000 г. этот пост «по наследству» занял сын покойного президента). Поэтому в названных странах процедура замещения поста президента называется не выборами, а референдумом, плебисцитом.
Во многих странах выборы президента избирателями проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура, но в некоторых странах (Венесуэла, Колумбия и др.) — по большинству голосов в один тур. В Уругвае голосуют за список кандидатов в президенты от разных партий с правом преференциального вотума: избранным считается набравший большинство голосов из списка.
Переизбрание президента на следующий срок во многих странах ничем не ограничивается (Египет, Франция, Сирия и др.). В Германии, США одно и то же лицо может быть избрано в президенты только на два срока. В Мексике установлен только один срок — шесть лет. Конституция Мексики запрещает под каким-либо видом избирать одно и то же лицо на должность президента на второй срок; нельзя избирать и временного президента. Невозможно переизбрание президента также в Боливии, Никарагуа (с 1995 г.), Эквадоре. Перечисленные ограничения призваны воспрепятствовать возможному президентскому авторитаризму, ибо президенты, избиравшиеся в некоторых странах Азии, Латинской Америки и Африки на седьмой и даже восьмой срок, сосредоточивали в своих руках непомерную власть.
В подавляющем большинстве случаев президентами избирались мужчины, но в последние десятилетия пост президента стали занимать и женщины (Аргентина, Филиппины). В настоящее время женщины являются президентами в Ирландии, Исландии, Шри-Ланке, Панаме (с 1999 г.), Латвии (с 1999 г.), Финляндии (с 2000 г.).
Избранный президент вступает в должность после принесения присяги, обычно через несколько недель после избрания, необходимых, в частности, для передачи дел. В это время его называют обычно президент-элект. Если же в случае смерти, отставки и т.д. президента этот пост конституции временно занимает другое лицо (председатель Сената, премьер-министр и т.д.), это лицо называется исполняющим обязанности президента, его полномочия конституцией ограничены (например, не вправе распускать парламент, хотя может использовать вето).
Нередко президентами провозглашает своих руководителей военная хунта, захватившая власть. Бывали и случаи подтасовок при избрании президента (Югославия, Кот д'Ивуар в 2000 г.), когда в результате народных выступлений результаты выборов были отменены и президентом признан кандидат от оппозиции. В прошлом в некоторых странах социалистической ориентации президенты избирались съездом правящей партии (Конго), президенты провозглашались пожизненными (КНДР, Тунис, Уганда, Экваториальная Гвинея и др.). Пожизненным президентом был И. Броз Тито в Югославии, в конституции которой говорилось, что президент избирается, но это правило не распространяется на Тито. В Иране Руководитель государства (подлинный глава государства) в отличие от президента избирается не путем всеобщих выборов, а особой коллегией лиц, преимущественно духовных, которые в свою очередь избираются населением. Руководитель государства в Иране должен быть высшим духовным лицом — муфтием (аятолла).
Президент может прекратить свои полномочия в результате добровольной отставки (Р. Никсон в США в 1974 г.), может быть отрешен от должности парламентом за тяжкое преступление, может быть смещен, в результате стойкой неспособности осуществлять свои функции по состоянию здоровья, может объявить о досрочных выборах (Казахстан в 1998 г.).
Полномочия и обязанности президента. Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностью, его нельзя привлечь к административной ответственности, уголовное наказание возможно после отрешения президента от должности (обычно путем импичмента), хотя в тех странах, где нет процедуры импичмента, его может судить высший суд в связи с преступлением при исполнении обязанностей, а обвинение принимает парламент и представляет лицо, избранное парламентом. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Гражданские иски к государству также могут быть обращены к президенту как представителю государства.
Президент имеет определенные привилегии: свою резиденцию (обычно не одну), особый транспорт, включая самолеты, охрану, свой Стандарт — флаг, являющийся символом президентской власти. Во многих странах существует особое обращение к президенту — «Ваше превосходительство». Денежное содержание президенту устанавливается законом парламента и обычно является наиболее высоким среди должностных лиц. В пересчете на доллары США его оклад составляет: в Чехии — 17,5 тыс. в год, в Польше — 28 тыс., в США — немногим более 200 тыс., в Венесуэле— 1845 долл. в месяц, в Литве—3 тыс. в месяц в Армении — 400 долл. Во Франции, однако, президент получает меньше премьер-министра (соответственно около 10 и 12,3 тыс. долл. сша в месяц) и даже министра (11 тыс.).
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской, полупрезидентской, парламентарной республике, но на самом деле в их осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы правления.
Президент обладает следующими полномочиями:
1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве он назначает дипломатических представителей, при нем аккредитуются зарубежные послы, он назначает своих представителей в субъекты федерации некоторых федеративных государств (например, губернаторов штатов в Индии). Как должностное лицо, обязанное сохранять единство государства, он выступает с инициативой согласительных процедур в спорах между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, между палатами парламента и т.д. Президент обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов государственной власти.
2. Президент — гарант конституции. Он обязан принимать меры по ее соблюдению и охране.
3. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в случае истечения срока его деятельности или досрочного роспуска), созывает парламент на сессии (издает соответствующий декрет, даже если в конституции указаны даты созыва сессий), может досрочно распустить парламент с назначением новых выборов (но в Болгарии, Польше только в случае, если парламент не может сформировать правительство), подписывает (санкционирует) законы и обладает правом вето (отказа в подписи), публикует их. Президент всегда имеет право только отлагательного вето1 [1 В Колумбии вето имеет коллективный характер: оно налагается правительством, заседающим под председательством президента.], которое может быть преодолено повторным принятием закона парламентом (в большинстве стран для этого необходимо квалифицированное большинство голосов, иногда достаточно абсолютного большинства голосов однопалатного парламента или каждой из его палат, например, в Болгарии, Венгрии, Румынии, Чехии), иногда только на совместном заседании палат абсолютным (Бразилия) или квалифицированным (например, 2/3) большинством. Однако в Финляндии вето преодолевается хотя и простым большинством голосов, но только вновь избранным парламентом, а выборы проводятся раз в четыре года. Вторичное использование вето обычно невозможно (возможно в Албании, Венесуэле с 1999 г.). Как говорилось, президент промульгирует законы. Он, как правило, обладает правом законодательной инициативы (в США такого права у него нет), во многих странах может обращаться к парламенту с посланиями, которые заслушиваются на совместных заседаниях палат и обычно не подлежат обсуждению. В них говорится о целях деятельности государственных органов на предстоящий год, о необходимом законодательстве (ежегодные послания), о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим вопросам государственной жизни.
4. Полномочия по формированию других высших органов государства. Президент назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии большинства (коалиции партий) в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра (Украина) или министров (США) с согласия парламента, его нижней палаты (в США — Сената). Президент назначает многих высших, а иногда и не только высших должностных лиц, например судей.
5. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты (указы, декреты, декреты-законы, в Казахстане — законы), отменяет акты органов исполнительной власти. Акты президента, имеющие силу закона, обычно издаются до принятия закона по данному вопросу, и с принятием соответствующего закона они утрачивают силу. Такие акты издаются также в качестве временных мер, на основе делегирования соответствующих полномочий парламентом, в этом случае они подлежат контролю последнего. Они могут издаваться и на основе регламентарной власти. В парламентарной республике акты президента нуждаются в контрасигнатуре. По общему правилу, акты президента носят подзаконный характер, но на практике могуг играть доминирующую роль (это зависит от влияния президента, от его личных качеств), а в некоторых государствах Востока они ставятся на уровень закона или даже выше его. В условиях тоталитарных режимов президенты издавали законы, которые, правда, назывались «законами главы государства».
6. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе объявлять чрезвычайное, военное, осадное положение в соответствии с принятым об этом законом (на определенный срок и под контролем парламента), вводить президентское правление в субъектах Федерации, осуществлять федеральную интервенцию в субъекты (вмешательство).
7. Полномочия по распоряжению вооруженными силами. По конституции президент является главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями. Он назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства; при нем обычно создается совещательный орган --совет безопасности.
8. Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих определенных рангов.
9. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент — гарант прав и свобод граждан. Он вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование; он награждает орденами, медалями, присваивает почетные звания и т.д.
Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные виды работ, участие в руководстве акционерных компаний, приобретение государственного имущества, иногда не разрешается получать вознаграждение также за научную, художественную или литературную деятельность, если он занимается ею. В некоторых странах президенты на период избрания прекращают членство в политической партии, другие продолжают партийную деятельность. Нередко президент может покидать страну лишь с разрешения парламента.
При президенте создаются различные совещательные органы, помогающие ему осуществлять конституционные полномочия (Совет республики в Бразилии, советы по экономике, по вопросам обороны и др. при Президенте Египта, Совет старейшин пяти племен в Туркмении). Значение таких органов, например, совета безопасности, бывает выше значения иных органов, предусмотренных конституцией. Президент имеет свои собственные службы, аппарат, канцелярию. Роль такого аппарата особенно велика в полупрезидентских и президентских республиках. В парламентарных республиках такой аппарат невелик и выполняет менее значительные функции.
Ответственность и прекращение исполнения обязанностей президента. В отличие от монарха президент несет ответственность за свои действия. Он отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких преступлений (импичмент). Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная ответственность наступает, как правило, после отрешения президента от должности. Существуют три формы импичмента: парламентская (например, в США обвинение формулирует нижняя палата, а решение о смешении президента с должности принимает верхняя, решение принимается обычно 2/3 голосов, в Финляндии с 1999 г. — 3/4); парламентско-судебная (возбуждает дело парламент, решение принимает один из высших судов, например, в Германии, Италии — конституционный суд, в Анголе, Португалии, Румынии — верховный, во Франции, Сенегале — высокий суд правосудия); парламентско-плебисцитарная (обвинение парламент выносит на голосование избирателей, например, в Австрии, Исландии, Туркмении). В Казахстане и некоторых постсоциалистических государствах эта процедура значительно усложнена. Вопрос об импичменте может быть поставлен только значительной частью членов нижней палаты, после чего создается специальная комиссия, готовящая текст обвинения. В процедуре участвуют конституционный и верховный суды, дающие свои заключения. Решения принимаются квалифицированным большинством голосов, установлен сжатый срок, в течение которого должна завершаться эта процедура. Если в указанный срок решение не будет принято, обвинение против президента считается отклоненным.
В США импичмент против Президента пытались применить неоднократно, но дело дошло до процедуры в Конгрессе лишь дважды, оба раза без успеха: один раз в Сенате, более ста лет назад, для смещения Президента не хватило одного голоса, второй раз — в 1999 г. Сенат также не принял такое решение относительно У. Клинтона. Президент Р. Никсон в 1974 г. сам ушел в отставку, не дожидаясь даже начала процедуры угрожавшего ему импичмента. Импичмент имел место в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г., но в обоих случаях президенты ушли в отставку. Парламентско-судебный импичмент на практике не использовался. Не применялся и парламентско-плебисцитарный импичмент в тех странах, где он предусмотрен конституциями (в Туркмении он теперь невозможен, так как президент объявлен пожизненным с 2000 г.), но эта форма применялась в некоторых постсоциалистических странах в начале 90-х гг. (Азербайджан и др.), хотя последующих судебных процессов не было.
Президент может быть смещен с должности по состоянию здоровья. Решение принимает парламент после заключения специально созываемого государственного медицинского консилиума. В 80-х гг. так был отстранен от должности президент Туниса X. Бургиба, в 1997 г. — президент Эквадора А. Букарема (с формулировкой: «за умственную неспособность к управлению страной»), в 2000 г. — президент Хорватии, в 2000 г. — президент Перу (с формулировкой: «моральная неспособность» руководить государством).
В некоторых странах могут быть применены иные процедуры. В Словакии и Словении президент может быть смещен с должности парламентом за действия, направленные против демократического строя, целостности государства, большинством в 3/5 голосов. Такая попытка предпринималась, но необходимого количества голосов не было получено. В Югославии он может быть смещен, если парламент установит, что Президент нарушил Конституцию.
Имелись случаи добровольной отставки президента (Чехословакия), вынужденной отставки (США, Югославия), причем отстранение президента от власти иногда сопровождалось вооруженной борьбой (Грузия).
Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной стране. Он замещает президента в случае его отсутствия, становится «временным президентом» при тяжелой болезни, смерти, отставке президента, но в течение сравнительно короткого срока должны быть проведены президентские выборы.
Вице-президент обычно избирается, как правило, в паре с президентом как кандидаты одной партии и по той же системе, что и президент (но, как исключение, на Филиппинах президент и вице-президент избираются по-разному и могут принадлежать к различным партиям). В отдельных развивающихся странах вице-президент назначается президентом (Египет и др.), причем бывает иногда несколько вице-президентов: первый, второй и т.д. В Сомали одно время было три вице-президента. В некоторых странах должность вице-президента не предусмотрена. В тех странах, где должности вице-президента нет, президента при его отставке, смещении с должности временно (до выборов) обычно замещает председатель одной из палат парламента (чаще — сената) или глава правительства. В случае отсутствия президента в стране (например, отъезд) его замещает председатель сената (Франция), премьер-министр (Украина), председатель однопалатного парламента (Венгрия). Конституция Болгарии устанавливает, что вице-президент не должен выступать против политики президента, при разногласиях он должен уйти в отставку.



§ 3. Правительство

Понятие, состав и структура правительства. Правительство — это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением. Оно возглавляет административную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.
Правительство может иметь различные названия: совет министров, кабинет, кабинет министров, Государственный совет (КНР). Административный совет (КНДР), Федеральное правительство (Германия), Правительство (Чехия) и др. В субъектах федерации, иногда в логических автономиях бывают местные правительства. В некоторых странах (Бразилия, Мексика, США и др.) такого коллегиального органа ни в государстве в целом, ни в субъектах федерации нет, министры, каждый в отдельности, подчинены президенту, а в штатах должностные лица — губернаторы (некоторые должностные лица, избираемые в США, как и губернатор, населением, ему подчинены только по отдельным вопросам). Однако в последние десятилетия все чаще во многих президентских и во всех полупрезидентских республиках создается коллегиальный орган, называемый обычно советом министров. Правда, он имеет ограниченные полномочия, как и его председатель — премьер-министр: фактически правительством руководит президент, а премьер-министр в научной литературе называется «административным премьером».
С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в разных странах различен. В его состав входит возглавляющий правительство премьер-министр, который может иметь другие официальные названия — премьер Государственного совета в КНР, министр-председатель в Болгарии, государственный министр в Швеции. Под руководством премьера работают министры, государственные министры (в Японии так называется любой член кабинета министров, в Португалии — заместители премьер-министра), государственные секретари (в США так называют министра иностранных дел, другие министры называются секретарями, в Великобритании различаются «старшие» и «младшие» по своему положению министры — первые обычно называются государственными секретарями), парламентские секретари, которые обеспечивают связи правительства и министров с парламентскими структурами, представляют министров в парламенте.
В состав правительства часто включаются министры без портфеля — лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.
В некоторых странах, особенно в Великобритании, по традиции сохраняются средневековые названия должностей отдельных членов правительства, иногда не дающие точного представления о круге их занятий: лорд-канцлер (по существу, это министр юстиции, председательствующий также в Палате лордов), лорд — хранитель печати, канцлер казначейства (министр финансов). В некоторых развивающихся странах существует должность главного министра (министра-координатора), курирующего работу нескольких однородных министерств, бывают также министры, управляющие крупными регионами страны Конституцией или законом может быть установлена определенная численность министров: не менее 7 в Норвегии, 7—15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.
В странах тоталитарного социализма должность министра с правом решающего голоса имеют иногда заместители председателей крупных государственных комитетов, например планирования, руководители массовых общественных организаций — женской, молодежной профсоюзов, включаемые в состав правительства в соответствии с их общественным положением (например, в Румынии в прошлом). Иногда в заседаниях правительства регулярно участвуют не имеющие ранга министра руководители неправительственных ведомств, но лишь с правом совещательного голоса. Во Вьетнаме, на Кубе в заседаниях правительства на регулярной основе участвуют руководители крупнейших общественных организаций, но также с правом совещательного голоса.
Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые (порой довольно важные) полномочия правительства. Существуют четыре формы таких органов:
1) в некоторых странах с влиянием англосаксонского права (в самой Великобритании, в Индии и др.) различаются правительство и кабинет. Правительство включает всех министров, младших министров, которые, по терминологии других стран, являются лишь заместителями ведущих министров, иных лиц, и вследствие этого имеет очень широкий состав (иногда до 95 человек). Однако правительство никогда не собирается в полном составе как особый орган. Заседает и правит страной кабинет, как правило, включающий около 20 или немногим более министров, которые отбираются премьер-министром и приглашаются им в свою резиденцию (в рабочий кабинет) на заседания обычно раз-два в неделю;
2) в некоторых странах континентального права (Франция, франкоязычные страны Африки и др.) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров — это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента; на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно каждый раз по особому поручению президента; на них рассматриваются главным образом оперативные вопросы;
3) в странах тоталитарного социализма, в постсоциалистических государствах нередко внутри правительства создается особый орган — президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его заместители, иногда некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по многим важным вопросам, относящимся к компетенции правительства;
4) в некоторых случаях в составе правительства создаются межведомственные комитеты или комиссии, объединяющие группы родственных министерств. Им также делегируются полномочия по решению отдельных вопросов компетенции правительства.
Особую роль в правительстве играет премьер-министр (председатель правительства). От него зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко в парламентарных республиках парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он назначает и смещает сам (Болгария, Германия). Часто он принимает решения от имени правительства. При нем создаются различные органы — ведомство федерального канцлера в Германии, гражданский и военный кабинеты во Франции. У него есть личный секретариат. Для предварительного решения вопросов или для их окончательного решения он созывает совещания близких ему министров.
При правительстве создается орган управления делами правительства. Управляющий делами правительства в странах тоталитарного социализма нередко имеет ранг министра, в других странах он тоже иногда называется министром по делам правительства. В Швейцарии аналогичным органом является федеральное канцлерство во главе с канцлером. Оно характеризуется ст. 179 Конституции как «генеральный штаб федерального совета» (правительства).
Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше всех оплачиваются Премьер-министр Сингапура — 810 тыс. долл. США в год, Премьер-министр Японии — 400 тыс. (вдвое больше Президента США и в 14 раз больше Президента Польши).
Некоторые лица бессменно занимали должность премьер-министра почти полтора десятка лет (М. Тэтчер в Великобритании, Г. Коль в Германии и др.), в отдельных странах они сменяются очень быстро (Италия), хотя в той же Италии А. Фанфани занимал эту должность шесть раз на короткие сроки.
Важным консультативным органом правительства является во Франции, Италии государственный совет, состоящий из высших Должностных лиц и ученых-юристов. Он предварительно рассматривает акты правительства.
В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом, не подчиняется указаниям своей партии; считается, что оно не может служить интересам партии, а должно отстаивать общегосударственные интересы. Фактически, однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль играет не центральный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального комитета правящей партии.
Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы правления и может быть парламентским, внепарламентским и полупарламентским. В единичных еще сохранившихся абсолютных монархиях, в том числе и в прикрытых конституционно-парламентской оболочкой, глава государства назначает членов правительства обычно из своих ближайших родственников (Бахрейн . Катар, Кувейт, Саудовская Аравия и др.). Выбор министров свободен для главы государства и в дуалистических монархиях, хотя король иногда учитывает ситуацию в парламенте. В президентской республике глава государства также назначает министров (а там, где есть Совет министров и премьер-министр, например в Египте, — также последнего) по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Египет, Колумбия, Мексика и др.), хотя в некоторых таких республиках в назначении министров участвует верхняя палата (в США согласие на назначение министров дает Сенат; он не занимается вопросом партийной принадлежности назначаемых на должность министров (ясно, что президент подбирает их из своей партии), а чаще всего проверяет лишь моральный облик кандидатов). В целом это президентский (внепарламентский) способ назначения министров и формирования правительства.
В полупрезидентской республике партийный состав парламента учитывается при формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно требуется согласие парламента (нижней палаты). Министров президент назначает сам. На Украине, в некоторых других постсоциалистических государствах установлен именно такой порядок. Это полупарламентский способ формирования правительства, поскольку для назначения других министров, кроме премьера, согласия парламента не требуется (в редких случаях такое согласие необходимо для назначения некоторых ключевых министров). В Киргизии если парламент трижды отказывает президенту в утверждении правительства, он распускается. После выборов президента, если даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.
В парламентарных монархиях и парламентарных республиках применяется парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в парламент. После каждых выборов (и в случае, если парламент был распущен досрочно) правительство формируется заново, даже если у власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут за собой создания нового правительства. Сначала назначается (в Германии, Финляндии, Японии — избирается парламентом) глава правительства (лидер партии или коалиции большинства). Премьер-министр должен быть обычно избран абсолютным большинством нижней палаты (однопалатного парламента), но в Финляндии если такая попытка дважды не удалась, для избрания достаточно относительного большинства. Лицо, назначенное (избранное) премьером, подбирает министров, а при неудаче отказывается от формирования правительства (если не удается договориться с другими партиями и создать такой состав правительства, чтобы при голосовании в парламенте его поддержало большинство). В этом случае формирование правительства поручается другому лицу, а если все попытки оказываются безуспешными, глава государства распускает парламент с назначением даты новых выборов. Правительство при данном способе формирования считается созданным, если после представления своей программы оно получает доверие парламента (путем голосования), но юридически оно создается следующим за этим указом (декретом и т.п.) главы государства. В некоторых странах (Португалия, Швеция) положительным считается такое голосование парламента, при котором против не проголосовало большинство (а не большинство было «за»). В этом случае с учетом воздержавшихся правительство может быть утверждено меньшинством парламентариев. В парламентарных республиках Болгарии и Германии парламентом утверждается только глава правительства, министров назначает и смещает глава правительства.
При подборе министров в состав правительства соблюдаются определенные условия. Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. В Индии в состав правительства обязательно включаются представители крупнейших штатов (Уттар-Прадеш, Гуджарат и др.), в Кении — представители племен, насчитывающих не менее 3% населения страны (поэтому в Кении обычно существует многочисленное правительство), в Канаде учитываются национальность и язык. Бывает, что условия для вхождения в состав правительства устанавливаются конституцией. В Бельгии, согласно ст. 86-бис Конституции, в состав правительства Должно быть включено равное число министров, говорящих на французском и нидерландском языках; ст. 175 Конституции Швейцарии 1999 г. устанавливает, что в состав правительства может быть включено не менее одного министра от одного кантона. В ряде стран установлен Определенный возраст для члена правительства (в Бразилии — 25 лет, в Египте — 30); натурализованные граждане могут стать министрами по стечении нескольких лет после натурализации (в Мексике — 10). Министры должны исповедовать определенную религию (ислам в некоторых арабских государствах), иметь соответствующий моральный облик (Финляндия). В Великобритании и других странах (Индия, Греция) министры назначаются только из числа парламентариев, они сохраняют свой парламентский мандат и даже могут голосовать по вопросу о доверии правительству. Во Франции, на Украине они должны сделать выбор: остаться парламентариями или быть министрами. Не должны быть членами парламента министры в США и Болгарии.
Министры имеют иммунитет, равный иногда иммунитету членов парламента. Иногда министры могут быть преданы суду только по решению парламента (нередко принятому квалифицированным большинством голосов), судит их особый суд. Они не должны совмещать должность министра с другими должностями, должны приостанавливать профессиональную деятельность, не участвовать в сделках с государственным имуществом. Гражданский иск может быть обращен против министра.
Виды правительства (с точки зрения партийного состава). В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное (реже — значительное) большинство в однопалатном парламенте или его нижней палате, создается однопартийное правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой (Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией (например, в Индии, Японии так было довольно долго). В таких государствах лишь во время войны, чрезвычайных событий в однопартийное правительство включаются представители других партий («частично разделенная ответственность»).
В президентских республиках также создается однопартийное правительство. Глава государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов. Представители других партий должны действовать в таком правительстве в соответствии с политикой президента.
В полупрезидентских республиках состав правительства в определенной мере может быть связан с составом парламента (во Франции правительство по традиции должно получить вотум доверия). Во многих постсоциалистических полупрезидентских республиках президент не обязан при формировании правительства учитывать состав парламента, но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение парламента к кандидатуре премьер-министра, поскольку его назначение президентом должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования). Хотя в постсоциалистической полупрезидентской республике в состав правительства могут входить представители разных партий (при их многочисленности и дробности обычно нет какой-либо ведущей партии), правительство часто рассматривается как беспартийное. Оно не должно проводить политику какой-либо одной партии, тем более что общее руководство им осуществляет беспартийный или считающийся беспартийным президент.
Однопартийные правительства всегда создаются в тех странах тоталитарного социализма, где действует одна партия, нотам, где имеются другие партии, их представители обычно включаются в состав совета министров, что не изменяет, по существу, его характера: министры-коммунисты всегда составляют в нем абсолютное большинство. Представителям других партий обычно отдаются два — четыре министерских поста, к тому же не очень весомых. Однопартийные правительства создаются в тех странах, где конституция или закон разрешают одну партию (в прошлом во многих государствах Азии и Африки как социалистической, так и капиталистической ориентации).
Если в парламентарной монархии или парламентарной республике в парламенте нет большинства от какой-либо партии, на основе предварительного соглашения между лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство, поддерживаемое большинством парламентариев (коалиционные правительства постоянно существуют в Нидерландах, Дании, Финляндии, в последние десятилетия в Италии, Индии, Японии). В Индии в 1999 г. правительство было создано из представителей 19 партий, которые вместе имели в нижней палате 291 мандат из 544. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты, чем, в частности, такое правительство отличается от правительства в постсоциалистической полупрезидентской республике, где министров подбирает и назначает президент. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия, но часто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции. В Германии вследствие особенностей ее партийной системы (ее иногда называют системой двух с половиной партий) вопрос о характере коалиционного правительства иногда, по существу, решает какая-либо небольшая по численности третья партия (Свободная демократическая партия, партия «зеленых», примыкающая к той или другой главной партии — христианским демократам, социал-демократам).
В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть образовано коалиционное правительство особого рода — правительство национального единства с широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за руководство государством. Такие партии и общественные движения часто объединяются на основе совпадения первоочередных целей, например борьба против иноземных захватчиков, но расходятся в понимании дальнейших путей развития государства. Поэтому в правительстве национального единства (национального фронта и т.п.) существуют внутренние противоречия, а после достижения первоочередных целей внутри него нередко начинается настоящая борьба.
В тех случаях, когда в парламенте есть одна-две крупные партии, не имеющие, однако, порознь и вместе большинства в нем, а также представители многих мелких партий, может быть создано правительство парламентского меньшинства. Одна из партий формирует правительство, а несколько малочисленных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием при вотуме доверия и делают это. Такие правительства обычно кратковременны из-за отказа партий от поддержки правительства (Япония, Турция, Индия в 90-х гг., Чехия в 1998 г.).
Если в парламентарной республике или парламентарной монархии I не удается сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное (деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет сформировать правительство на партийной основе. Часто оно создается именно для того, чтобы в условиях правительственного кризиса и отставки правительства организовать такие выборы (Болгария в 1997 г., Турция в 1998 г.). Беспартийные правительства существуют также всегда в странах, где все политические партии запрещены или политическое развитие еще не привело к созданию партий. В настоящее время беспартийные правительства, состоящие преимущественно из родственников монарха, действуют в Саудовской Аравии, Бутане, Бахрейне, Катаре, Кувейте, ОАЭ (в ОАЭ правительство создает коллегия эмиров).
В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть партийным и беспартийным. Нередко оно не называется временным, но на деле является таковым.
Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства определены самым общим образом. Например, французская Конституция гласит:
«Правительство определяет и проводит политику нации.
В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы» (ст. 20).
В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по конституции главе государства,
хотя иногда определяются и некоторые особые полномочия правительства — обычно по частным вопросам. В тех президентских республиках, где правительства как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства, а министры, составляя его кабинет, действуют по указанию главы государства, помогая ему осуществлять свои полномочия (Бразилия, США и др.). Такая же ситуация сложилась в тех президентских республиках, где есть советы министров (Египет, Перу), хотя в данном случае иногда предусмотрены и некоторые собственные полномочия правительства.
Наиболее подробно компетенция правительства регламентируется конституциями в странах тоталитарного социализма. Обычно основные законы содержат перечень вопросов, поручаемых ведению правительства (руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил, разработка и осуществление планов экономического и социального развития страны, государственного бюджета и др.). Некоторые современные постсоциалистические конституции (например, Украины 1996 г.) следуют этой традиции, также подробно перечисляя вопросы ведения правительства.
Лишь в единичных конституциях содержатся указания на вопросы, которые правительство должно решать коллегиально (например, Конституция Словакии, вступившая в силу в 1993 г.). Это, как правило, наиболее важные вопросы в компетенции правительства.
На практике вопросы, входящие в компетенцию правительства, часто решают его президиум (бюро), межведомственные комитеты в правительстве, премьер-министр. В последние десятилетия роль премьера в коллегии правительства во всех странах значительно возросла: ныне он уже не просто первый среди равных, а лицо, определяющее политику правительства. Да и голосование на заседаниях правительства бывает все реже, решающее слово принадлежит премьер-министру. От него же зависят и министры (в некоторых парламентарных государствах парламент избирает только премьер-министра, а министров премьep назначает и увольняет сам).
Правительство издает подзаконные акты — нормативные и ненормативные (указы, ордонансы, декреты, распоряжения и др.). В иерархи они занимают более низкое место по сравнению с актами главы государства. В полупрезидентских республиках, в парламентарных монархиях и республиках правительства (в ряде стран — только министры, а не коллегия правительства) могут издавать нормативные акты либо от своего имени, либо только как акты, оформляемые по укаэанию правительства в виде декретов-законов президента, приказов монарха в совете. В президентских республиках, даже если в них имеется совет министров, нормативные акты правительства издаются как акты главы государства (в среднем в Испании 8 декретов-законов в год, в Италии — более 10). Они подлежат утверждению парламентом. Как уже отмечалось, при различных формах правления правительство может также издавать, при соблюдении определенных условий, временные акты, имеющие силу закона.
В некоторых странах есть специальные органы и должностные лица, которые осуществляют надзор за законностью актов исполнительной власти (президента и правительства). Во Франции это делает в какой-то степени Государственный совет (его председатель — президент, а заместитель — министр юстиции, который на деле и выполняет эти обязанности), в Финляндии по Конституции 1999 г. — назначаемый президентом канцлер юстиции.
Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ими те или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента и судит его особый суд.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможна перед парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Ответственность перед парламентом выражается в вынесении вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству (этот вопрос ставится по инициативе самого правительства) и как следствие — в увольнении правительства или министра в отставку. Политическая ответственность — это обычно ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность в редчайших случаях (в Италии правительство несет ответственность перед обеими палатами).
Политическая ответственность министров перед парламентом может быть солидарной и индивидуальной. При солидарной ответственности все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания, Куба), при индивидуальной уходит только тот министр, которому парламентом выражено недоверие. В некоторых странах возможен и тот и другой вид ответственности.
В настоящее время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия правительству и министрам (необходимость большого числа подписей парламентариев при внесении такого предложения — до 1/4 состава палаты в Чехии и 1/3 в Белоруссии, конструктивный вотум недоверия и др.). Это связано с увеличением числа полупрезидентских республик, с необходимостью обеспечения стабильности правительства.
С другой стороны, наряду с усложнением процедур выражения недоверия сама по себе эта процедура получает широкое распространение. Хотя и с рядом условий, но она может применяться теперь в президентских республиках Латинской Америки (Венесуэле, Коста-Рике, Уругвае и др.), но только по отношению к отдельным министрам (правительство в этих странах является кабинетом президента).
Политическая ответственность перед главой государства выражается в смещении министра (увольнении в отставку) президентом. Это возможно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках, неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за «неправильную политическую линию».
Политическая ответственность перед премьер-министром также выражается в требовании премьера к министру подать в отставку, в частности в случае разногласий по принципиальным вопросам. Эта ответственность имеет различные формы. В парламентарных республиках и монархиях, где министры подбираются премьером и зависят от него, руководитель правительства всегда может потребовать от министра заявление об отставке. Подобное часто наблюдалось в Великобритании, Индии, Италии, Японии. В полупрезидентских республиках, чтобы уволить министра, премьер должен действовать через президента, так как министры назначаются им. Вотум недоверия правительству обычно может быть выражен только нижней палатой, иногда — любой палатой (Италия), в редких случаях — только абсолютным большинством голосов обеих палат (Венесуэла).
Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется политической. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.
Увольнение министров возможно путем импичмента. В США он осуществляется подобно импичменту президента. В Дании импичмент против министра может быть возбужден не только парламентом, но и монархом, решение в этом случае принимает Высокий суд королевства
Формы уголовной ответственности министров за преступления совершенные при исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах до наступления уголовной ответственности возможен импичмент, аналогичный импичменту в отношении президента в других парламент не осуществляет импичмент, а только предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции — Высокий суд правосудия, в Польше — Государственный трибунал). По решению парламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному суду. Словом, действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляться парламентом. Однако и из этого общего правила есть исключения.
В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), Вице-президент США, Президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов. В развивающихся странах также прошли судебные процессы в отношении членов правительства, президентов, даже императора Бокассы и др., но, как и в Южной Корее, после их смещения с должности, как правило, в результате военных переворотов.
Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительству и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей. Такие иски встречаются часто.
Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.
Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Подробно они изучаются в курсе административного права.
В различных странах существуют разные по профилю министерства (иногда это даже министерства по делам племенных вождей и обычаев), но, как правило, это министерства обороны, иностранных дел труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др. Наряду с министерствами действуют ведомства (комитеты, управления, департаменты). Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом и если имеют ранг министра, то входят в состав правительства (например, председатель государственного комитета планирования в странах тоталитарного социализма). Руководители неправительственных ведомств (например, центрального управления статистики) назначаются премьер-министром или правительством, ранга 1инистров они не имеют, в состав правительства не входят, участвуют в его заседаниях только по приглашению и с правом совещательного голоса. Некоторые министерства и ведомства (например, министерство финансов) имеют надведомственные полномочия, другие министерства согласуют с ними решение определенных вопросов или находятся по каким-то вопросам под их контролем.
Управление министерствами и ведомствами осуществляется по принципу единоначалия, но при министре в странах тоталитарного социализма и во многих постсоциалистических странах имеется совещательный орган — коллегия министерства, состав которой обычно утверждается правительством. Во многих государствах такого органа нет, но у министра всегда имеются ближайшие помощники, «мозговой штаб», свой «кабинет», личные сотрудники. Он периодически собирает высокопоставленных чиновников министерства для обсуждения различных вопросов.
О порядке назначения министров и об их подчиненности в странах с различной формой правления говорилось выше.
Для членов правительства, кроме иммунитетов и привилегий, часто подобных иммунитетам и привилегиям членов парламента, устанавливаются также ограничения. Должность министра несовместима с участием в советах и дирекциях частных фирм; министрам запрещены сделки с государственным имуществом; во многих странах запрещено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, научной, педагогической.
Внутри министерств создаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими руководят назначаемые министром начальники. Группы управлений и отделов курируют заместители министра. " странах континентального права особое значение имеет генеральный секретариат министерства. Это своего рода министерский штаб.
Государственный аппарат. Структура и полномочия различных органов государственного аппарата (в узком смысле термина «государственный аппарат») детально изучаются в административном праве. Курс конституционного права знакомит только с конституционными основами построения и деятельности государственного аппарата.
Под руководством правительства (в президентских республиках — главы государства) находится разветвленный и многочисленный аппарат государственных служащих, включая военнослужащих. Гражданские государственные служащие в Германии составляют 7,3%, во Франции — 7,6, в Италии — 6,2, в Испании — 5,6% численности населения. Различаются обыкновенные государственные служащие (врачи, учителя в государственных учреждениях и др.) и классифицированная государственная служба, которая называется в одних странах публичной, в других — гражданской, в третьих — федеральной государственной службой и т.д. Кроме того, есть и муниципальная служба местные органы самоуправления имеют свой аппарат чиновников-управленцев (они не являются государственными служащими).
Государственные служащие, принадлежащие к классифицированной государственной службе («чиновники»), имеют классные чины, ранги, специальные звания, от которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение. Число таких классов неодинаково (например, в Великобритании их четыре, в Японии — 15). Обычно выделяются классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. Замещение классифицированной государственной службы происходит путем назначения, например, высших государственных служащих, аттестации лиц, уже занимающих эту должность (обычно раз в пять лет), путем конкурса (для вакантных должностей). Если проводится конкурс, то создаются разные комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для назначения. Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать устный экзамен, для определенных групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться лишь конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.
Чиновники имеют дискреционные полномочия (принятие решений по своему усмотрению, но в пределах закона), привилегию несменяемости; они остаются на службе при смене министров и правительства, в том числе в результате победы на выборах оппозиционной партии. Но некоторые высокопоставленные должности заполняются не по «системе заслуг», а по «системе добычи», особенно если это личные сотрудники президента или министров или эти должности имеют политический характер (на них назначают деятелей победившей партии). Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют должностных лиц на постах личных сотрудников министров, генеральных секретарей министерств, губернаторов и другие «политические» должности, но заместители министра нередко остаются на прежней должности, продолжая рутинную работу. Чиновники не могут совмещать службу в государственном аппарате с другой оплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), обязаны сдавать полученные подарки государству (в США все должностные лица любого уровня обязаны сдавать подарки стоимостью свыше 100 долл., полученные от иностранных государств, а чиновникам запрещается брать от кого-либо любые подарки стоимостью более 25 долл.). За присвоение подарков бывшему премьер-министру Израиля в 2000 г. угрожал суд. Чиновники не могут быть членами политических партий, участвовать в политических акциях забастовках — это называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны сохранять лояльность по отношению в государству. В США проводились проверки лояльности, в Германии радикальным элементам прегражден доступ на государственную службу, в том числе на педагогическую работу. Вместе с тем в небольших развитых странах (Дании, Швеции, Норвегии, Финляндии и др.) чиновники, в том числе высших рангов, находятся под действительным контролем государства и общественности и не выделяются своими привилегиями.
К органам отраслевого управления (министерствам и др.) примыкают «материальные придатки» государства: армия, полиция, тюрьмы и др. Армия комплектуется либо на основе всеобщей воинской обязанности (Бразилия, Германия, Египет и др.), либо на основе волонтерской системы (в США по контрактам на определенный срок службы, обычно не менее трех лет, причем в США 14% армии составляют женщины, служащие по контракту, но, например, в Италии с 2000 г., женщины, служащие по контракту, не могут составлять более 10%). Добровольцы могут служить в армии США с 17 лет, в Великобритании — с 16, причем с этого же возраста можно участвовать в боевых действиях. Всеобщая воинская обязанность распространяется на мужчин, достигших определенного возраста, в некоторых странах (Израиль) она распространяется и на женщин (мужчины в Израиле служат 3 года, женщины — 2). В период войны при системе всеобщей воинской обязанности женщины, имеющие определенные специальности (медицинские, радиотехнические и др.), также могут быть призваны в армию, в мирное время они стоят на воинском учете по месту жительства. Во многих странах наряду с армией, комплектуемой по призыву, имеются подразделения, формируемые по контрактам. Такие подразделения (иногда отдельные, а иногда вместе с военнослужащими, проходящими службу на основе воинской обязанности) создаются и в постсоциалистических странах. В Коста-Рике, Японии, Швейцарии создание постоянной армии запрещено. В последней из этих стран существует уникальная система: мужчины с 19 до 42 лет числятся в армии, но хранят стрелковое оружие и боеприпасы к нему дома. Они призываются раз в год на краткосрочные сборы. Постоянный штат в щвейцарской армии составляет около 800 человек. Швейцарская модель принята, как заявляют ее руководители, в Абхазии — части Грузии (между этими сторонами имели место вооруженные конфликты). Каждый гражданин Абхазии хранит воинское оружие, передавая его по наследству. Периодически проводятся военно-полевые сборы взрослого мужского населения, а молодежь проходит обучение в небольшом числе действующих армейских подразделений. Такая система экономна и дает возможность в любой момент организовать защиту. Во Франции в соответствии с проводимой реформой (она будет завершена в 2002 г.) всеобщая воинская обязанность заменена альтернативной службой в полиции, в таможенных частях, противопожарной охране, гуманитарных учреждениях (домах престарелых и др.) — 12 месяцев, работой с трудновоспитуемыми подростками — 9 месяцев и др. Лишь одну неделю молодежь проходит военно-учетные курсы (знакомится с оружием и др.). Во многих странах, однако, альтернативная служба является не обязательной, а служит заменой воинской обязанности по причинам, о которых говорилось выше.
Словом, есть различные модели организации вооруженных сил, но в целом армия, создаваемая на основе всеобщей воинской обязанности, слишком многочисленна и недостаточно профессиональна, хотя она в какой-то мере и готовит почти все мужское население и часть женского к обороне страны. Армия, формируемая на основе волонтерской системы, — это небольшая, профессиональная, но гораздо более дорогая армия. При такой системе задачи обороны страны в какой-то мере обособляются от ее основного населения. Иные формы организации вооруженных сил связаны с особенностями конкретных государств. Лица, служащие в армии, полиции, корпусе безопасности, не могут заниматься политической деятельностью, хотя могут быть во многих странах кандидатами в представительные органы (не от имени партий).
Полиция — это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием. Ее главная задача — поддержание общественного порядка, борьба с преступностью. Существуют различные виды полиции: уголовная, дорожная, санитарная и др. Различаются также государственная и муниципальная полиция (последняя подчинена органам самоуправления).
Тюрьмы — государственные учреждения с определенным режимом, призванные выполнять задачи наказания преступников, изоляции их от общества. В ряде стран им предписаны и задачи перевоспитания преступников.
Глава 13
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ



Вопросы организации и деятельности судов детально изучаются в курсах судоустройства, организации суда и прокуратуры, гражданского и уголовного процесса и др. В курсе конституционного права рассматриваются лишь основные аспекты организации и деятельности судебной власти.


§ 1. Понятие судебной власти

В любой стране существуют различные юридические учреждения:
органы дознания и расследования, прокуратура, адвокатура, нотариат и др. Особое место среди них занимает суд, являющийся носителем особой ветви государственной власти — судебной. Другие юридические органы (кроме прокуратуры в некоторых странах) такой властью не обладают.
В отличие от законодательной власти суд не создает общих правил поведения (некоторым исключением является рассмотренный ранее судебный прецедент), не занимается исполнительно-распорядительной деятельностью, хотя в судебных учреждениях есть должности судебных исполнителей. Государственная власть суда имеет конкретный характер. Суд рассматривает и решает конкретные дела и споры, возникающие вследствие различных конфликтов в обществе (уголовные Дела, имущественные притязания, трудовые споры, споры политического характера, например по вопросу о запрещении деятельности политической партии, жалобы граждан на действия чиновников). Эти вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, «судебного присутствия», т.е. в особой процессуальной форме, установленной законом. Ее соблюдение при осуществлении судебной власти имеет принципиальное значение: если нарушена форма процесса, решение суда, даже правильное по существу, по жалобе одной из сторон, в некоторых странах — протесту прокурора вышестоящим судом отменяется и дело направляется на новое рассмотрение в другой или тот же суд, но обязательно в ином составе судебной коллегии. В определенных случаях дело может принять к рассмотрению вышестоящий суд, если это отвечает условиям подведомственности и подсудности. Но и тогда решение будет принимать не судебное учреждение в целом, а созданная им судебная коллегия. Решение в этом случае принимается только коллегиально. Вне процесса судья может осуществлять другие полномочия (издание судебных приказов, инвентаризацию имущества и т.д.).
Судебная власть принадлежит не судебному учреждению, какого бы высокого ранга оно ни было, а судебной коллегии (по малозначительным делам — единолично судье), действующей в процессе, т.е. рассматривающей дело в соответствии с требованиями установленной судебной процедуры. Коллегия может состоять из профессиональных судей (три — пять профессиональных судей обычно рассматривают некоторые гражданские иски), из одного или нескольких судей и 5-6—9— 12-24 присяжных заседателей. Обычно в странах тоталитарного социализма в процессе по первой инстанции участвуют один судья и два народных заседателя, во многих европейских странах — шесть — девять присяжных, шеффенов или ассизов, в странах англосаксонского права — судья и 12 присяжных. В вышестоящих инстанциях коллегию могут составлять только профессиональные судьи (без заседателей). Народные заседатели имеют в процессе одинаковые права с судьей, принимая решение на равных с ним основаниях большинством голосов. Присяжные, за редчайшими исключениями, участвуют только в уголовном процессе и решают лишь вопрос о виновности или невиновности подсудимого (решают вопросы не права, а факта). Меру же наказания определяет судья.
Суд рассматривает и решает те или иные конфликты в обществе, возникшие между его членами — юридическими и физическими лицами, — в соответствии с законом и правосознанием членов судейской коллегии, рассматривающей дело, и внутренним убеждением судей (коллегии). Правосознание, внутреннее убеждение, сложившееся на базе жизненного опыта и в ходе рассмотрения конкретного дела, имеет огромное значение при осуществлении судебной власти. Ее реализация — приговор по уголовному делу, решение по гражданскому иску — представляет собой государственный акт (нередко — акт государственного принуждения), совершаемый в особых формах.
Деятельность суда призвана обеспечивать господство права, в том числе и по отношению к государству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная, ни исполнительная власть. Принимая решение, суд может на основе закона лишить человека свободы и даже жизни за совершение преступления, отобрать у физических или юридических лиц собственность, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить решение и возместить лицу ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить недостойного родителя родительских прав и т.д. Это предполагает необходимость воспитывать в обществе уважение к праву, к суду. Законы многих стран предусматривают особый состав преступления — неуважение к суду, которое подлежит строгому наказанию.

<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>