<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Особенности судебной власти как независимой ветви предполагают судейское самоуправление — наличие рассматриваемых ниже высших советов магистратуры, общегосударственных советов судей, высших квалификационных судейских коллегий. Только они могут решать вопросы об отстранении судей от работы, о наложении на них взысканий, повышении их в должности и переводе на другое место работы. Органы законодательной и исполнительной власти, как правило, решать эти вопросы не вправе, хотя они могут избирать или назначать судей (с согласия кандидатов на судебные должности). Суд действует на территории определенного судебного округа, который, как правило, не совпадает с административно-территориальным делением. Это делается для того, чтобы исключить влияние на суд местных властей.
В отличие от законодательной власти, которая теснейшим образом связана с политикой (главную роль в парламенте играют депутаты, являющиеся представителями политических партий, а в некоторых парламентах даже законодательно допускается лоббизм), в отличие от исполнительной власти, которая также участвует в политике и поддается политическому давлению со стороны партий, других объединений, при осуществлении судебной власти политическое давление должно быть исключено, равно как и любое давление с целью повлиять на решение суда. Суд не должен руководствоваться политическими или какими-либо иными мотивами вне закона и своего правосознания при рассмотрении конкретного дела, принятии конкретного решения. На деле, однако, это не всегда бывает так, особенно в деятельности высших судебных органов, в том числе конституционных судов. В условиях тоталитарного социализма, авторитарных режимов деятельность суда нередко служит продолжением партийной политики. Не свободен от влияния политических мотивов, общественного мнения, разного рода предубеждений и суд в демократических странах.
Положение ветви судебной власти в определенной степени противоречиво. С одной стороны, это очень сильная власть, так как только она может осуществлять такие меры, которые не вправе предпринять ни законодательная, ни исполнительная власть (например, лишить человека имущества, свободы и даже самой жизни, отобрать детей у недостойных родителей и т.д.). С другой стороны, это сравнительно слабая власть, потому
что она не опирается на непосредственную поддержку избирателей, как власть законодательная, хотя в некоторых странах судьи низших судов, народные заседатели могут избираться гражданами. Судебная власть не имеет силовых механизмов, как исполнительная (ее судебные исполнители — крайне слабый аппарат). Сила этой власти коренится в неуклонном исполнении закона, в уважении судебного решения, его непререкаемости. Такое отношение к судебной власти со стороны других государственных органов, граждан, их объединений, юридических лиц сложилось, однако, не во всех государствах. Оно воспитывается долго и существует прежде всего в странах с давними демократическими традициями, там, где укоренился принцип господства права.
Обращение в суд, как правило, является для сторон платным. Судебный процесс стоит дорого. Поэтому во всех странах стоит вопрос о доступности суда для бедных. Как правило, в некоторых случаях предусматривается бесплатная юридическая помощь (бесплатное оказание адвокатских услуг и др.), некоторые виды исков не подлежат оплате судебной пошлиной, например дела об алиментах, трудовые споры.
Другая проблема — длительность судебного процесса. Иногда решение дела занимает годы. Это снижает эффективность судебной власти. Наконец, во многих странах остро стоит проблема исполнения судебных решений: решения судов иногда игнорируются исполнительной властью, а сами суды недостаточно авторитетны. В условиях авторитарных и тоталитарных режимов роль суда снижается также в связи с тем, что создаются внесудебные органы для расправы с политическими противниками, «контрреволюционерами».


§ 2. Судебные органы и судебные системы

Состав судебных органов. Судебные учреждения могут включать различных государственных служащих: прокуроров (при судах), судебных следователей, работников канцелярии судов, секретарей судебных заседаний и т.д. Судьи, прокуроры, судебные следователи обобщенно во многих странах называются магистратами, остальные — это служащие судебных учреждений. Магистраты в том или ином качестве могут участвовать в судебном процессе (например, прокуроры, поддерживающие обвинение), но главная роль в судебном заседании принадлежит судье (судьям), если даже народные заседатели имеют равные с судьей процессуальные права.
К судье предъявляются высокие требования, что связано с предоставленными ему полномочиями, в том числе по решению судеб людей.
Судья должен отвечать профессиональным требованиям (высшее юридическое образование и, как правило, определенный стаж работы на других юридических должностях), обладать высокими моральными качествами (не только отсутствие судимости, но и незапятнанная репутация), иметь определенный жизненный опыт (обычно в законе предусматривается повышенный возраст для занятия должности судьи).
Число судей в тех или иных судебных учреждениях может сильно различаться. В штате районных, межмуниципальных судов, судов судебных округов, рассматривающих дела по первой инстанции, может быть до 10 и более судей, в каждом из пяти высших специальных федеральных судов в Германии работает в среднем 21 судья, в Верховном суде США — 9 судей, Японии — 15, Индии — 17.
Суды формируются различными способами. Во многих штатах США судьи избираются гражданами. В странах тоталитарного социализма судьи низших судов также избираются гражданами или представительными органами, а вышестоящих — представительными органами (например, областные суды — областными советами, обычно на пять лет). В большинстве стран судьи назначаются, но в высших судах обычно это происходит при участии различных ветвей власти. В США федеральные судьи (включая председателя Верховного суда) назначаются Президентом с согласия Сената, в Японии члены Верховного суда назначаются императором по представлению кабинета министров (главный судья) и кабинетом (остальные судьи). В Италии и Франции судьи назначаются по конкурсу органами судейского самоуправления — верховными советами магистратуры, в Великобритании — лордом-канцлером (по существу, министром юстиции) без конкурса, но по совету состоящей при нем комиссии (ее состав не оглашается), в Нидерландах — монархом (на деле правительством, а точнее, министром юстиции), в Мексике судьи штатов назначаются законодательными собраниями штатов. Судьи назначаются либо пожизненно, но практически занимают должность до достижения определенного возраста (в Великобритании они обязаны подать в отставку по достижении 72 лет, в Японии — 65), либо на определенный срок (обычно первый раз на срок пять — десять лет, а второй раз — пожизненно). Судьи могут быть досрочно смещены с должности за совершение преступлений, за недостойное, порочащее поведение, но делается это в особом порядке — органами судейского самоуправления или при их участии.
Народные заседатели в социалистических странах избираются на собраниях граждан по месту работы открытым голосованием. Ассизы, шеффены, присяжные заседатели (в ряде стран не старше 70 лет) подбираются муниципальными советами из среды достойных граждан, составляется их общий список (этот список может быть составлен также по предложениям партий или путем «слепого выбора» из картотеки избирателей), а затем по жребию эти лица участвуют в судебных заседаниях.
К кандидатам на должности магистратов, особенно на должности судей, как отмечалось, предъявляются высокие требования. Повышенный возраст иногда определяется законом (по конституции Украины — не менее 25 лет), в отдельных случаях — обыкновениями (во Франции не принято назначать судьей лицо моложе 40 лет). В некоторых странах предусмотрена необходимость для занятия должности судьи пройти предварительные ступени. Во многих странах лица, претендующие на должность судьи, сдают специальный экзамен.
Статус судей. Выше уже говорилось о некоторых элементах статуса судей, в том числе о порядке их назначения и смещения. Важнейшим элементом статуса судей является принцип несменяемости. Это означает, что судья не может быть смещен с должности досрочно, до наступления установленного законом предельного возраста, за исключением случаев, когда он совершил преступление или недостойно вел себя (принцип: судья остается в должности, пока хорошо себя ведет), но может уйти в отставку по собственному желанию. Смещение судьи с должности может быть осуществлено только органами судейского самоуправления, они же принимают решение о возбуждении уголовного дела в отношении судьи (в тоталитарных странах такие органы обычно не создаются). Несменяемость означает также, что смена партии у власти не влияет на положение судей. В странах тоталитарного социализма судьи, как и депутаты, могут быть досрочно отозваны избирателями, их избравшими, или соответствующими представительными органами.
Судьи независимы и подчиняются только закону. Признаются принципы их деполитизации и департизации. Как правило, судьи не могут состоять в политических партиях, участвовать в политических акциях, забастовках. На судей распространяется принцип несовместимости должностей: они не могут заниматься другой оплачиваемой работой, торговой и промышленной деятельностью. В судебных учреждениях исключаются родственные связи.
Виды судебных органов. Существует несколько видов судебных и квазисудебных органов, т.е. органов, осуществляющих некоторые задачи правосудия.
1) Органы досудебного разбирательства, например медиаторы, консилиаторы (посредники, примирители) во Франции, Италии (более тысячи в каждой стране). Они рассматриваются как мировые судьи по малозначительным делам. Они обычно назначаются муниципалитетами — органами местного самоуправления — из числа отставных государственных служащих, знакомых с основами права, и решают мелкие споры между соседями, вопросы арендной платы и др. В КНР это — «народные примирители» в общинах (их около 7 млн.) и комиссии примирителей (около 985 тыс. комиссий). В Индии существуют так называемые народные суды, рассматривающие, в частности, дела о транспортных нарушениях; в странах тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистических государствах существуют товарищеские суды, которые рассматривают мелкие споры, правонарушения. При несогласии сторон решения «примирителей», посредников, общественных судов приобретают силу только после утверждения государственным судом первой инстанции. В Казахстане, Киргизии роль органов досудебного разбирательства выполняют суды аксакалов (старейшин), суды обычного права.
По существу, роль общественных судов, но более авторитетных и с более широкими полномочиями, в США выполняют так называемые административные судьи, существующие при учреждениях, а в Великобритании — административныетрибуналы. И те и другие обычно относятся к административным судам, но не составляют единой системы административной юстиции, как, например, во Франции или Италии. Кроме того, они рассматривают не только чисто административные дела, но и другие вопросы (в Великобритании — трудовые, налоговые споры, споры о квартплате, вопросы, связанные со здравоохранением, и др.). Членами трибуналов являются не государственные служащие, а общественные деятели, юристы. Из этой же категории нередко подбираются административные судьи в США, но последние обычно являются служащими данного учреждения. Решения административных судей и трибуналов могут быть обжалованы в суд (государственный), а в США — отменены начальником учреждения.
2) Суды общей юрисдикции («общие суды»), рассматривающие уголовные дела, гражданские и трудовые споры и т.д. В некоторых постсоциалистических странах, где нет административных судов, они осуществляют также некоторые функции административной юстиции. К судам общей юрисдикции относятся также мировые судьи, которые в ряде стран заработную плату не получают, могут не иметь юридического образования и вправе заниматься другой оплачиваемой работой (например, коммерцией). Система общих судов всегда включает разные звенья от верховных до низовых судов. В эту систему входят также мировые судьи, единолично рассматривающие малозначительные уголовные и гражданские дела.
3) Специальные суды: военные (для военнослужащих), суды по делам малолетних, трудовые, по земельным и водным спорам, претензионные, коммерческие (по торговым делам) и др. Судьи в этих судах иногда помимо юридического имеют и другое образование (например, педагогическое в судах по делам малолетних), в судах по трудовым спорам судьями нередко являются профсоюзные деятели. Дела в таких судах рассматриваются в коллегии профессиональных судей, без заседателей, процесс ускорен, они обычно не имеют системы вышестоящих аналогичных судов, а нередко являются как бы отделениями при общих судах. Однако в некоторых странах система специальных судов имеет иерархическую структуру (например, в Германии).
Особое звено специальных судов — административные суды (специальные суды особого рода), рассматривающие споры граждан с чиновниками и органами государства по вопросам управления в связи с нарушением прав граждан. Эти суды иногда образуются при министерствах, других органах управления (США, Великобритания), но обычно составляют целостную систему: во Франции, Швеции, других странах имеются верховные административные суды (во Франции, Италии, Нидерландах они называются государственные советы), административные суды крупных территориальных округов (в ряде случаев они совпадают с административно-территориальным делением страны, с границами областей, провинций), низовые административные суды. Система административных судов создается и в некоторых постсоциалистических странах. В административные суды нельзя жаловаться, если чиновником не нарушен закон, поскольку при решении конкретных дел чиновник имеет свободу усмотрения и вправе действовать самостоятельно в пределах закона (дискреционные полномочия). В Испании такие суды называются «судами чести», но они рассматривают не только административные дела, но и вопросы нарушения профессиональной этики (в последнем случае действуют как общественные суды, хотя их решения, принятые в этом качестве, могут иметь административные последствия: лицо, признанное нарушителем профессиональной этики, на практике всегда увольняется).
Иногда некоторые из специальных судов (например, военные) рассматриваются как общие суды, в других — как отделения общих судов (например, суды для малолетних). Среди специальных судов есть особые высшие суды, например, Государственный трибунал в Польше для суда над высшими чиновниками, аналогичные суды (Высший суд правосудия и Суд правосудия) есть во Франции и Сенегале, в Финляндии с 1999 г. учрежден особый суд импичмента для суда над президентом, канцлером юстиции, парламентскими омбудсманами, министрами, членами Верховного и Высшего административного судов.
4) Мусульманские суды, которые рассматривают дела только по тем вопросам, которые указаны в священных книгах (Коране и сунне) и только среди единоверцев.
5) Суды обычного права — племенные суды, в которых участвуют вожди, старейшины. Они рассматривают споры между соседями, споры об использовании земли, лесов, пастбищ, некоторые вопросы семейного права на основе обычаев племени. Уголовные дела такие суды рассматривать не могут. Их решения не признаются, если они противоречат законам. Решения племенных судов можно обжаловать в суд общей юрисдикции.
Особое место занимают конституционные суды, а также суды, рассматривающие вопросы конституционной ответственности высших должностных лиц (например, Высокий суд правосудия во Франции). В некоторых странах действуют церковные суды, которые рассматривают дела священников, но могут налагать также наказания на прихожан (покаяние, отлучение от церкви). Конституции запрещают создание чрезвычайных судов, т.е. таких, которые образуются в ином порядке, чем определено конституцией и законами, действуют вне правил судебной процедуры, а иногда и применяют наказания, не предусмотренные уголовным кодексом. Однако в условиях военных режимов такие суды обычно создаются.
Модели судебных систем. Можно выделить четыре модели судебных систем: англо-американскую (англосаксонскую), романо-германскую (европейскую континентальную), социалистическую и мусульманскую.
В англосаксонской модели обычно существует единая система судов во главе с верховным судом (правда, в США есть отдельная федеральная система и система судов штатов, но каждая из них возглавляется одним органом — верховным судом федерации или верховным судом штата). В англосаксонской модели широко используется судебный прецедент, что несколько снижает роль законодательства. Судья пассивен в судебном процессе, он лишь ведет заседание и в уголовных делах не решает вопроса о виновности, поскольку полномочия судьи и присяжных разделены (вопросы факта, т.е. о виновности, решают присяжные заседатели, вопросы права — т.е. назначение наказания, определение формы ответственности по гражданским делам — решает судья или судьи).
В романо-германской модели обычно нет единой системы судов, она полисистемна. В разных системах судов, которые специализированы, есть свои высшие органы. Например, в Германии действуют пять высших судов федерации, в Бразилии тоже несколько высших федеральных судов. При этой системе деятельность судов определяется широко развитым законодательством, судебный прецедент применяется крайне редко (иногда его применение запрещено); наряду с апелляцией используется кассационный и ревизионный порядок обжалования, чего нет в англосаксонской модели (об апелляции, кассации, ревизии говорится ниже); судья активен в процессе, он не только оценивает, но и .сам собирает доказательства; «судьи из народа», «непрофессиональные судьи» (ассизы, шеффены) участвуют вместе с судьей в определении наказания.
Для социалистической модели характерны: выборность всех судей и народных заседателей; равенство прав судей и народных заседателей;
совпадение границ административно-территориальных единиц и судебных округов (специальные судебные округа не создаются). Избранный местным советом суд действует на его же территории, в границах этой же территории действует и соответствующий орган коммунистической (правящей) партии. На практике в странах тоталитарного социализма на суды распространяется положение о руководящей роли этой партии.
Мусульманская модель имеет персональный характер: мусульманскому суду подлежат только единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд; народных заседателей, ассизов, присяжных не существует; процесс осуществляется по канонам шариата со специфическими формами ответственности и в гражданском, и в уголовном праве. В некоторых мусульманских странах процедуры обжалования судебных решений не существует, можно лишь обращаться к имаму — высшему духовному лицу, которым по совместительству обычно является монарх, но в некоторых странах, например в Нигерии, существуют вышестоящие мусульманские суды.
Системы судебных органов. Системы судебных органов могут быть неодинаковы в унитарных и федеративных государствах. В унитарных государствах обычно существует единая система общих судов. В федеративном государстве может быть единая система (например, в Канаде), но возможны отдельная система федеральных судов и отдельная система судов субъектов федерации (например, в США во главе с верховными судами штатов, хотя в конечном счете, в том числе и для верховных судов штатов, окончательной инстанцией является Верховный суд США). Если существует «двойная система», то федеральные суды применяют только федеральные законы, суды же штатов — и федеральные законы, и законы субъектов федерации (разумеется, своего штата). В унитарных государствах судебная система также может быть единой или децентрализованной, состоящей из нескольких разновидностей и ступеней судов, возглавляемых высшим судом.
Во всех государствах, за исключением совсем небольших, например Науру, Тувалу, где население составляет менее 10 тыс. человек, действует несколько различных звеньев общих судов. Сначала рассматривают дело суды первой инстанции (мировые судьи, полицейские суды, районные суды, суды судебных округов и др.). В большинстве стран второй инстанцией являются особые апелляционные или высокие суды (в странах тоталитарного социализма такого звена нет), куда можно обращаться с жалобой на решение суда первой инстанции. Последнее звено — кассационные суды. Это либо вышестоящий суд, либо верховные суды, иногда официально называющиеся кассационными. Они заседают только в составе профессиональных судей (без народных и присяжных заседателей), но не рассматривают факты, доказательства, а проверяют дело только с точки зрения соблюдения закона в судебном процессе (иногда и до него, например в ходе предварительного следствия).
Описанная выше схема в ряде стран имеет свои особенности. Верховные суды могут рассматривать отдельные дела, предусмотренные конституцией или законом, в первой инстанции, иногда даже с участием присяжных или народных заседателей (уголовные дела), Суды первой инстанции рассматривают большинство уголовных и гражданских дел, но не все: некоторые дела подсудны вышестоящим судам. Мировые судьи единолично рассматривают менее значительные уголовные дела, а также гражданские дела с небольшой суммой иска.
Судейское самоуправление. Как отмечалось, судебная власть имеет специальный орган, призванный контролировать поведение судей, решать вопросы об их назначении, перемещении, повышении в должности, дисциплинарной ответственности магистратов (судей, прокуроров, судебных следователей). Этот орган инспектирует суды, представляет кандидатуры для назначения на судейские должности или сам назначает судей (Испания). Он называется по-разному. В Италии, Франции, Румынии это Высший совет магистратуры, в Болгарии — Высший судебный совет, в Албании — Верховный совет правосудия, на Украине — Высший совет юстиции, в Испании — Высший совет судебной власти. Обычно в состав такого органа входит председатель верховного (кассационного) суда, высшего административного суда, министр юстиции, генеральный прокурор; часть его членов может быть назначена главой государства (в ряде стран по предложению палат парламента), часть избирается на общегосударственном съезде судей (особенно это практикуется в постсоциалистических странах). Существуют также квалификационные коллегии судебной власти.


§ 3. Осуществление судебной власти

Как уже говорилось, судебная власть осуществляется единолично судьей или судебной коллегией, действующими в особом судебном процессе. Вне судебного процесса судья может обладать лишь другими полномочиями. В Швеции, например, судья может проводить принудительную инвентаризацию имущества, на Украине запрещать отчуждение имущества до судебного решения, в США издавать так называемые судебные, а по существу — административные приказы, являющиеся специфической формой осуществления судебной власти. Такими приказами можно приостановить распространение газеты (но не лишить ее лицензии), приостановить забастовку (но не запретить ее вообще), временно, до решения суда, отложить публичное собрание в общественном месте или на открытом воздухе и т.д.
Судебный процесс может иметь три стадии: первая инстанция, апелляция, кассация, но вовсе не обязательно дело должно пройти их все, оно может закончиться на любой стадии. Первая инстанция — рассмотрение дела в судебном процессе впервые. На решение может быть подана апелляция, но только в течение определенного, короткого времени (10—30 дней), иначе это создавало бы длительную неопределенность, ибо если апелляция разрешена, решения первой инстанции не вступают в законную силу. Апелляционное рассмотрение дела обычно проводится только профессиональными судьями, без заседателей. Кассация — последняя возможность пересмотреть дело. В Германии, Австрии, Нидерландах используется особый процесс — ревизия, соединяющий элементы апелляции и кассации.
Деятельность суда опирается на принципы, закрепленные в конституции. Одни из них имеют общий характер, другие распространяются преимущественно на уголовный процесс, где особенно важна защита прав личности в ходе процесса.
К числу общих конституционных принципов относятся:
1) Осуществление правосудия только судом. Другие должностные лица и органы государства не вправе присваивать себе функции правосудия.
2) Независимость судей и подчинение их только закону. Ни один государственный орган, должностное или иное лицо не вправе указывать суду, как ему следует решить то или иное дело; судьи решают дело на основе закона и личного убеждения. Если вышестоящий суд отменяет судебное решение нижестоящей инстанции, то он опять-таки не указывает, как именно следует решить дело: он направляет его в иной состав судебной коллегии, и уже она решает дело по своему убеждению. Принимая его к своему рассмотрению, вышестоящая судебная инстанция также не указывает, как должно быть решено дело, она поручает его рассмотрение коллегии.
3) Свобода доступа к суду. Нельзя отказывать в приеме дела по причинам отсутствия закона или его неясности. Суд обязан принять и рассмотреть иск (он может отклонить рассмотрение только по причинам неподведомственности или неподсудности).
4) Коллективное отправление правосудия. Мировой, полицейский, иной судья единолично может рассматривать лишь мелкие правонарушения.
5) Ведение судебного процесса на языке, понимаемом сторонами, или с обеспечением им переводчика за счет государства.
6) Гласность, т.е. открытый, публичный суд. Закрытые заседания проводятся, если в процессе затрагиваются вопросы государственной тайны, интимные отношения сторон.
7) Возможность обжалования и пересмотра судебного решения путем апелляции (повторное рассмотрение дела по существу по процедуре первой инстанции), кассации (проверка выполнения закона судом), ревизии, которая сочетает черты апелляции и кассации (при ревизии можно не только проверять законность и обоснованность решения нижестоящего суда, но и вернуть дело на новое рассмотрение, как при кассации). В англосаксонской системе применяется только апелляция, в большинстве континентальных стран Европы — и апелляция (вторая инстанция), и кассация (третья инстанция), в Австрии, Германии — апелляция и ревизия.
8) Ответственность государства за судебную ошибку. Государство возмещает физическому или юридическому лицу ущерб, который причинен ему ошибочным судебным решением, неправильным осуществлением правосудия. Правда, государство имеет право на регрессный иск — на возмещение виновником тех сумм, которые оно выплатило пострадавшему, или на возмещение иным образом, но только если вина судьи будет доказана.
Конституция закрепляет некоторые особые принципы в сфере уголовного процесса — гарантии правосудия, поскольку именно в уголовном процессе судебное, т.е. государственное, принуждение проявляется особенно жестко. К их числу относятся: право обвиняемого на рассмотрение дела с участием присяжных заседателей, которые решают вопрос о виновности или невиновности (суд присяжных заседателей возможен, если обвиняемому грозит суровое наказание); право пользоваться помощью адвоката с момента задержания или ареста (в подавляющем большинстве стран — с момента задержания); право на бесплатную юридическую помощь в установленных законом случаях; презумпция невиновности: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда; запрет двойного наказания: никто не может быть осужден повторно за одно и то же преступление; при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона; закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
Некоторые из названных принципов относятся прежде всего к уголовному процессу, но распространяются и на гражданские дела (например, о недопустимости доказательств, полученных с нарушением закона, о непридании обратной силы закону, отягчающему ответственность).
Органы и должностные лица, содействующие осуществлению судебной власти. В актах конституционного права упоминаются различные органы и должностные лица, одна из задач которых (иногда не главная) состоит в содействии судебной власти. Это прокуроры, следователи, адвокаты, нотариусы, судебная полиция, судебные исполнители. Детально их полномочия регулируются особыми законами и изучаются в других отраслях права.
Наряду с другими вопросами прокуратура занимается уголовным преследованием лиц, совершивших преступления. Действуя как представитель государства, она поддерживает публичное обвинение в суде (в делах частного обвинения прокуратура не участвует), осуществляет надзор за местами заключения, в странах тоталитарного социализма осуществляет общий надзор за законностью, участвует с целью защиты интересов государства при рассмотрении гражданских дел. Иногда прокуратура существует при министерстве юстиции (например, в США обязанности Генерального прокурора возложены на Министра юстиции), но бывает выделена в отдельную систему, подотчетную парламенту или президенту либо обоим этим органам (Испания, Италия, Украина и др.). В некоторых странах прокуроры состоят при судах и не образуют единой иерархической системы (Франция). В ряде государств органов прокуратуры вообще не существует (Великобритания) и функции прокуроров выполняет адвокатский корпус, а в важных делах участвует директор публичных преследований.
Следователи могут быть подчинены прокурорам и входить с ними в единую систему, состоять при судах (так называемые следственные судьи) или составлять отдельную систему, возглавляемую органом типа следственного комитета.
Адвокатура — независимая и самоуправляющаяся организация. Коллегии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах тоталитарного социализма, постсоциалистических государствах это единая организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, например, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалификации. В некоторых западных странах адвокатура считается не организацией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует под контролем министерства юстиции.
Судебная полиция действует при судах. Эти полицейские обеспечивают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распоряжения судьи.
Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части, касающейся гражданско-правовых отношений (производят опись имущества и т.д.).
Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки, юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функции.
Г л а в а 14
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ



В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами административного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.



§ 1. Понятие местного самоуправления и управления

Административно-территориальное деление. Территория государства (в федерациях — территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муниципии, коммуны); трехзвенное:
области — районы — общины; четырехзвенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деление существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Польше с 1999 г., четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет (в графствах Великобритании). Крупные города делятся на районы. В них существуют свой совет и мэры (Лондон, Ганновер, Токио и др.).
Как говорилось выше, особыми территориальными единицами являются городские агломерации, союзы общин, школьные, экологические округа, которые не рассматриваются как административно-территориальные единицы. На особом положении находится столица или столичный округ (столица с прилегающими окрестностями).
Термин «административно-территориальное деление» подвергается критике. Его иногда используют только для тех территориальных единиц (областей, районов и т.д.), где есть назначенные представители государственной власти (губернаторы, префекты и др.). Единицы, где есть только избираемые советы и избираемые главы администрации, именуют муниципальными образованиями. Однако во многих зарубежных странах избранные префекты и мэры городов утверждаются как представители государственной власти, а единицы с назначенными чиновниками общей компетенции (если есть также избранный совет) рассматриваются как территориальные коллективы. Мы употребляем термин «административно-территориальное деление» в его традиционном обобщающем значении, хотя важно различать: 1) административно-территориальные единицы, которые иногда совпадают с границами муниципальных образований (если в них есть органы самоуправления), а иногда — не совпадают (действуют только назначенные «сверху» чиновники-администраторы общей компетенции; 2) муниципальные образования (низовое звено местного самоуправления без назначенных «сверху» чиновников); 3) территориальные коллективы (любые звенья административно-территориального деления, обладающие органами самоуправления по местным вопросам, хотя в эти единицы может быть назначен «сверху» администратор общей компетенции, осуществляющий не местные, а общегосударственные полномочия.
Для того чтобы получить статус муниципального образования, во многих странах необходимо удовлетворять установленным условиям, в частности иметь определенную численность населения, причем иногда — занятую определенным видом труда. В штате США Алабаме — это не менее 75 человек, в Калифорнии — 500, а в Индии — 5 тыс. при плотности не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю, причем 3/4 населения не должно быть занято в сельском хозяйстве. Жители должны подать петицию о желании создать муниципальное образование.
Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер и структура органов, осуществляющих управление на местах — в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, — определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной разделения административно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».
В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), соответствующие органы государственной власти субъектов в федерациях, а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как муниципальные образования или территориальные коллективы (не все административно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в рассматриваемой ниже «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.
По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовые средства.
В некоторых странах принята, однако, тая, «государственная» теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.
Несмотря на различия этих двух подходов, всегда признается, что органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручей или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы Советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления в демократических государствах не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия. Территориальный коллектив имеет свой устав, свою собственность. Часть этой собственности находится на режиме публичной собственности, и ею органы местного самоуправления распоряжаются путем издания актов управления, другая — на режиме частной собственности, и распоряжение ею происходит на основе гражданско-правовых актов (договоров и др.), эту собственность можно продавать без ограничений. Полномочия местных советов (и соответственно муниципальных образований или территориальных коллективов) определяются законодательством по-разному. Иногда дается исчерпывающий перечень, и за его рамки они не вправе выходить (США), иногда установлено лишь, что они могут делать все, что не запрещено законом (Германия).
«Естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство — различная природа административно-территориальных единиц — оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции различаются «естественные» и «искусственные» административно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «естественно» группировались для совместной жизни, обычно возле источников воды. Они выбирали для управления определенных лиц — вождей, старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления — сходы, собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматриваются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. В общинном звене назначенных из центра чиновников общей компетенции не бывает (исключение — некоторые страны с авторитарными режимами, например Индонезия, но и в этой стране министр назначает старост общин, деревень, городских кварталов из числа трех кандидатов, избранных населением).
Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни «искусственные» административно-территориальные единицы — воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления, если не признаются — действуют только назначенные сверху чиновники (в Болгарии — управители областей, в Таиланде — губернаторы и т.д.). Это — региональное самоуправление, если есть выборные органы, и региональное государственное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники (муниципальные служащие), ведающие делами по кругу компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию — назначенных чиновников, подчиненных губернатору, воеводе или префекту.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом «Вся власть Советам!» все органы типа Советов — народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. — рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.


§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.
В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц — шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др. Эти должностные лица, те члены совета, которым поручен какой-либо участок работы, отраслевые постоянные комиссии, созданные из членов совета (в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др.), занимаются местной управленческой деятельностью (вопросами общегосударственного управления ведают делегатуры министерств на местах). Советы или комиссии (комитеты) советов подбирают служащих, которые утверждаются советом. Мэры, управляющие в общинах, избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избравшего. В Швеции также избираются на всех уровнях советы на четыре года. Они создают исполнительный комитет, но освобожденных работников в нем не более трех.
Данная система не предусматривает назначения из центра на места чиновников для контроля за законностью действий выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов.
В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуправления не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия,Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская' (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, Монголией, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких деревень — они иногда называются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним или несколькими заместителями (мэр может выбираться непосредственно гражданами или советом, но в Нидерландах назначается монархом, фактически правительством). В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера по управлению. Он также называется мэром, бургомистром. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов — представителей государственной власти в коммуне нет. В региональных («искусственных») единицах дело обстоит иначе.
Существует несколько вариантов управления «искусственными» административно-территориальными единицами. В соответствии с первым вариантом в некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники — органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, регирунгспрезиденты — представители правительства земель в округах Германии). В соответствии со вторым вариантом в тех административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в Венгрии, на Украине). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, обладая непосредственными управленческими полномочиями или только контролируя законность действий органов местного самоуправления. В последнем случае совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник — представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.
Раньше, до 80-х гг., в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин «административная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким: комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Существуют и более жесткие порядки: в Нидерландах королевский комиссар (на деле — назначенный правительством) возглавляет провинциальное правительство (избранное советом), некоторые постановления нижестоящих муниципальных советов должны быть одобрены вышестоящими (например, о расходах), а о местных налогах — короной. Наконец, в единичных странах (Швеция) возможен и контроль за целесообразностью местных решений (в том числе общин). В ряде стран назначенные сверху представители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением советом законодательства или его неработоспособностью.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской
Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.
При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Регидор (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд (регидор и др.) сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, контроль почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.
При всех системах в демократических странах на места назначаются представители (делегатуры) министерств, которые ведают вопросами общегосударственного значения. Они возглавляют отделы и управления соответствующих министерств на местах (кроме общин).
Система Советов в странах тоталитарного социализма принципиально отличается от рассмотренных выше. Совет считается органом государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).
Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах Совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря Совета, которые и ведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом Совет избирает постоянный комитет, который между сессиями Совета осуществляет его полномочия (в КНР это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.
В отличие от депутатов парламента члены Советов (местных органов самоуправления) при всех системах могут быть досрочно отозваны избирателями. Такой отзыв возможен в ряде стран и в отношении избираемых глав местной администрации.
Свои особенности существуют в местном самоуправлении и управлении во многих мусульманских странах. Они связаны с ролью местной аш-шуры, методами консультаций и теологическими (религиозными) подходами.
Своеобразные формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.


§ 3. Органы общинного самоуправления и управления

Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием.
В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобритании — с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской администрации или коллективный орган (совет, комитет, правление).
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы и здания, где они располагаются, обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2—4 года, обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномочий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, строительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Свои полномочия советы осуществляют на периодически созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избираются не все члены совета — часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии — для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины — глава муниципального образования, избираемый советом или населением, обычно называемый мэром, бургомистром. Мэр занимает своеобразное положение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом муниципального управления, а также утверждается как представитель государственной власти, в общине. Иногда непосредственно гражданами или советом избираются другие должностные лица местного самоуправления. Возможен наем советом специалиста-управленца. Он выполняет обязанности мэра, но занимается только административными вопросами.
Формами осуществления местного самоуправления являются также местные референдумы, народная правотворческая инициатива (предложения определенного числа граждан должны быть рассмотрены на открытом заседании совета). В некоторых странах (КНР, Вьетнам, Украина и др.) в селах, общинах, иногда — кварталах городов создаются территориальные органы общественного самоуправления, но они не являются органами публичной власти.
Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парламентариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Великобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.


§ 4. Органы регионального самоуправления и управления

Известно несколько систем регионального самоуправления и управления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению. Иногда совещательными органами при губернаторе (начальнике района) являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором (начальником района). Такая система существует в Финляндии. В губерниях и районах есть назначенные начальники. Советы избираются только в общинах (муниципальных образованиях).
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назначенные «сверху» представители государственной власти. Этот способ регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы. С 1996 г. он существует на Украине. Сферы компетенции представителя государственной власти и совета компетенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы органов, занимающихся непосредственно исполнительной деятельностью: чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления, подчиненные председателю совета.
3. В регионах (особенно областного звена) существует тройная система: избранный совет, его коллегиальный исполнительный орган (джунта в Италии) и назначенный правительственный комиссар (делегат правительства в автономных сообществах Испании), который, однако, управленческих функций не имеет. Он следит за законностью действий совета и джунты, в некоторых странах визирует их акты для вступления в силу.
4. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избранными председателями советов, они, и только они, назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.
5. В тех административно-территориальных единицах, которые в отдельных странах служат лишь «надстройкой» над общинами (муниципальными образованиями), их совет состоит из представителей муниципальных советов (например, в графствах, на которые делятся провинции (субъекты федерации) Онтарио и Квебек в Канаде). Администратор графства по общим вопросам имеется не всегда, иногда действуют только чиновники, ответственные за определенные сферы управления (общественный порядок и др.). Нет у графств и своего бюджета, его бюджет — это совокупность бюджетов общин.
6. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионального деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые Советы, которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе Советы и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.


§ 5. Государственный контроль в отношении
местного самоуправления

При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов и уполномоченных государственной власти на местах. В некоторых странах есть специальные органы контроля за деятельностью администрации региональных органов самоуправления — комитеты контроля (Италия). Контроль имеет различные формы: инспекции и «советы» со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмена актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закону и обычно только по решению суда), наложение взысканий на тех муниципальных служащих, которые обязаны согласовывать свои действия с государственными чиновниками, смещение мэра, роспуск совета и т.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешательство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальных служащих на ключевые посты, например на пост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности). Глава государства или правительство могут распустить совет по причинам его неработоспособности, по соображениям национальной безопасности, при неоднократном нарушении конституции и законов (Австрия, Германия, Индия, Мексика и др.), что должно быть установлено судом. Роспуск советов областного звена производится декретом президента. Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальным органам, но на деле давление министерств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации (агентства), которым передается обслуживание определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления. Поскольку муниципалитеты классифицируются в праве как публичные (а не частные) корпорации, то контроль осуществляет и министерство внутренних дел как представитель государства. Тем не менее местные органы самоуправления обладают в демократических странах значительными полномочиями, и ограничение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расширением в другом.











ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ОСНОВЫ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН
Глава 15
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США




Соединенные Штаты Америки — крупнейшая капиталистическая страна, достигшая высокой степени экономического и технологического развития. Она занимает первое место в мире по объему (стоимости) валового внутреннего продукта (ВВП), первое — по доле ВВП на душу населения, четвертое — по размерам территории (после России, Канады и КНР), третье — по численности населения (после КНР и Индии) — 281,4 млн человек в 2000 г. США оказывают решающее влияние на международные отношения.


§ 1. Конституция США

Принятие и структура Конституции. Действующая Конституция США была принята в 1787 г. в г. Филадельфии конвентом — своего рода учредительным собранием, состоявшим из представителей штатов — государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. в ходе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке. Тогда же в штатах были приняты первые конституции (в некоторых штатах — до этого). Штаты создали конфедерацию США. Ее конституционный документ — Статьи конфедерации — был принят в 1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфийский конвент был созван в обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикой конфедерации (происходили даже восстания). Главной целью конвента было реформирование конфедерации, этой «веревки из песка», и прежде всего укрепление государственной власти. Однако на деле было учреждено новое государство — федерация США. После ратификации необходимым большинством штатов в 1789 г. Конституция вступила в силу.
Конституция США — сравнительно краткий документ. В ней содержится приблизительно 7 тыс. слов. Она состоит из преамбулы, в которой говорится, что народ США принимает эту конституцию в целях создания более совершенного союза, утверждения правосудия и внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и свободе, а также из семи довольно пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают несколько страниц). Большинство статей делятся на разделы.
Важнейшими конституционными документами являются также Декларация независимости 1776 г. и поправки к конституции. Декларация независимости 1776 г. заявила о независимости от британской короны и, исходя из концепции естественных прав, закрепляла некоторые неотъемлемые права человека — на жизнь, свободу и стремление к счастью. Она впервые провозгласила коллективное право народа на восстание против угнетения (имелись в виду колониальные угнетения со стороны короны Великобритании). Поправки обозначаются римскими цифрами. Они не включаются в текст Конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. К. настоящему времени принято 27 поправок, последняя из них — в 1992 г.
Основные черты Конституции США. Конституция США — первая писаная конституция, прогрессивный документ, который оказал влияние на конституции многих стран мира. Она закрепила образование суверенного федеративного государства, произошедшее в результате освободительной борьбы народа против британской короны, провозгласила принцип народного суверенитета, определила демократические принципы организации государственности (народное представительство, республиканская форма правления, федерализм, разделение властей и др.), установила, что федеральное право имеет приоритет над правом штатов. Под влиянием этой Конституции в мире стала распространяться доктрина конституционализма.
Вместе с тем Конституция 1787 г. имела исторически ограниченный характер, связанный с условиями ее времени, и реакционные черты, обусловленные интересами правящих кругов, в основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов. В соответствии с представлениями того времени Конституция ограничивалась регулированием отношений государственной власти и человека (но преимущественно в судебной сфере и в рамках некоторых личных прав индивида), а также установлением структуры и взаимоотношений высших органов государства. В тексте Конституции не было положений об основах общественного строя, статей о политических и социально-экономических правах личности. Политические права были включены первыми десятью поправками, получившими название Билля о правах, а положения о многих социальных, экономических, культурных правах отсутствуют в тексте Конституции и сейчас. Конституция молчаливо закрепляла рабство негров, позволяя голосовать за них их хозяевам — плантаторам, лишала избирательных прав женщин (последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях (вопросы непосредственной демократии, принципы демократического режима и др.) Конституция была пробельна. Иногда ее формулировки имеют казуальный, недостаточно обобщающий характер.
В соответствии с Конституцией США являются по форме правления президентской республикой, по форме политико-территориального устройства — относительно централизованной федерацией, страной с демократическим государственным режимом.
Вопросы конституционного права регулируются также конституциями штатов, федеральными законами штатов и особенно решениями Верховного суда США. Последний своими толкованиями без изменения текста Конституции создает новые конституционные нормы («живая конституция»), ибо акт 1787 г. был принят в совершенно иной обстановке ив ряде случаев не отвечает современным общественным отношениям.
Изменение Конституции. Конституция США — жесткая конституция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа — Конгресса — либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4 штатов либо конвентами 3/4 штатов, созванных по решению федерального Конгресса. В результате этих сложностей за два с половиной столетия, как отмечалось, принято лишь 27 поправок (были предложены тысячи поправок, Конгресс принял около 40 из них, штаты ратифицировали 27). Единичные поправки не имеют принципиального значения, так как посвящены сравнительно частным вопросам, некоторые вводят, а затем отменяют какие-либо положения (например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют «сухой закон»).
Впервые Конституция США была дополнена Биллем о правах (первые десять поправок), принятым в 1789 г. и ратифицированным требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляет важнейшие политические и личные свободы (рассматриваются ниже). Из области социально-экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантиях частной собственности: никакая собственность не может отбираться для общего блага без справедливого возмещения. Принципиальное значение имеют три «послевоенные поправки», принятые после Гражданской войны 1861—1865 гг. Это XIII поправка (1865 г.) о признании бывших рабов-негров гражданами США и о равенстве прав граждан, XIV поправка (принята в 1866 г., ратифицирована в 1868 г.) о расовом и национальном равноправии граждан, о запрещении лишения жизни, свободы, собственности без должной судебной процедуры, о лишении прав определенных должностных лиц за участие в мятеже, о некоторых вопросах государственного долга и XV поправка (принята в 1869 г., ратифицирована в 1870 г.) о равенстве избирательных прав граждан-мужчин. XIX поправка (принята в 1917 г., ратифицирована в 1919 г.) предоставила избирательные права женщинам, XXIV — запрещает лишение избирательных прав за неуплату налогов, XXVII — запрещает данному составу Сената и Палаты представителей увеличивать размер своего жалованья (закон об изменении размера вознаграждения сенаторов и членов Палаты представителей не вступает в силу до следующих выборов в Палату представителей). Другие поправки касаются способа избрания Президента и сенаторов, преемственности власти в случае досрочного прекращения своих полномочий президентом, отдельных вопросов правосудия и т.д. Поправки, как и Конституция, во многом имеют прагматический характер. Поправки к конституциям штатов принимаются 2/3, 3/5 голосов, в полутора десятков штатов — простым большинством, но в последнем случае затем подлежат утверждению на референдуме.
Конституционный контроль осуществляется общими судами, а окончательное решение по федеральным актам принимает Верховный суд США, по актам штатов — обычно верховные суды штатов, но и в последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдет необходимые судебные инстанции) Верховный суд США может принять окончательное решение. Об особенностях конституционного контроля, осуществляемого общими судами, говорилось в Общей части курса.


§ 2. Основы правового статуса личности

Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регулирования, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых правах. Как отмечалось, политические права гражданина были включены в Конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключением поправки V о гарантиях частной собственности). Социально-экономические права не считаются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков — защищаются лишь производные от них права, например право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами (например, несколькими законами о гражданских правах, принятыми в 50—70-е гг.), судебными прецедентами (особенно решениями Верховного суда США), конституциями штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), законами штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например право на информацию, на здоровую окружающую среду, но многих социально-экономических прав в конституциях штатов также нет.
Первым конституционным документом, в котором говорилось о правах личности в США (жизнь, свобода и др.), была упомянутая выше Декларация независимости 1776 г.
Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной, каузальной форме. Кроме чрезвычайных ситуаций, она запрещает приостанавливать действие правила habeas corpus (разд. 9 ст. I), предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, исключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для занятия какой-либо государственной должности.
Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носят запретительный характер, они запрещают ограничивать права и свободы, которые презюмируются. Это относится и к политическим правам, которые также сформированы в негативном плане. Билль устанавливает, что Конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собраний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о правах обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (документов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории гражданских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Запрещается наказывать дважды за одно и то же преступление, требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.
Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Выше уже были перечислены эти поправки, начиная с XIII (1865 г.), отменившей рабство. Однако в целом Декларация независимости, Конституция США и поправки к ней не полностью соответствуют современным международным стандартам — Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, принятым в 1966 г. и вступившим в силу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки по большей степени восполняются конституциями отдельных штатов, федеральными законами, судебными прецедентами. Вместе с тем, хотя в США многие основные права закреплены в консолидированном виде в писаной федеральной Конституции, конституциях штатов, есть отдельные федеральные законы (о защите частной жизни, об информации и др.), их осуществление, как и в Великобритании, во многом регулируется не законами, а судебными, прецедентами.


§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

В США существуют 20 тыс. некоммерческих объединений граждан как на федеральном уровне, так и в масштабах штатов, отдельных городов. Это женские и молодежные организации, профсоюзы, союзы предпринимателей и фермеров, союзы потребителей, экологические и культурные объединения, разного рода фонды, многочисленные клубы и т.д. Создание общественного объединения и приобретение им юридического лица просто — постановление собрания нескольких человек (или их подписи), например, штата Нью-Йорк, и регистрация в суде. В США есть как прогрессивные объединения, так и организации реакционного характера (например, расистская организация ку-клукс-клан1 [1 Ку-клукс-клан официально распущен в 1944 г., но иногда организует свои сходы.]. Партия белых и др.). Не все они участвуют в политической жизни (профсоюзам, например, политическая деятельность законом запрещена), а роль участвующих в этой жизни «групп давления» на государственную власть далеко не одинакова. Решающее значение в политической жизни США имеют в основном две политические партии: Республиканская и Демократическая, созданные еще в XIX в. При их возникновении и в первые десятилетия существования между ними были принципиальные разногласия: «демократы» южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров, республиканцы Севера требовали отмены рабства негров и их равноправия с белыми гражданами. После Гражданской войны 1861—1865 гг. коренные различия между этими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопросам внутренней и внешней политики существуют и сейчас. Республиканцы, которые с 1994 г. имеют большинство в обеих палатах Конгресса, выступают во внутренней политике за сокращение финансовых социальных программ (ассигнования на образование, здравоохранение, жилье, помощь безработным), а во внешней политике требуют решительно сократить финансовую помощь зарубежным странам. Демократы занимают противоположные позиции. Систему, при которой пост Президента находится в руках одной партии, а в Конгрессе большинство принадлежит другой, называют в США «разделенным правлением». Это нередкая специфическая ситуация при двухпартийной системе, когда две партии чередуются у власти. Ныне, с избранием в конце 2000 г. Президентом республиканца Дж. Буша-младшего, «разделенное правление» ликвидировано.
Обе главные партии не имеют постоянных программ — они принимают лишь предвыборные манифеста, и то главным образом в год выборов Президента, не имеют постоянного членства (членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся по желанию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты. Национальные съезды партий (не все делегаты съездов являются выборными) созываются раз в четыре года для выдвижения кандидатуры Президента, между съездами функционируют национальные партийные комитеты, избираемые съездами.
Деятельность партий обеспечивается постоянным профессиональным партийным аппаратом, структура которого приспособлена к выборам. Глава низшего партийного органа («капитан»), действующего на избирательном участке, назначается вышестоящим партийным органом. Партийные комитеты есть в районах крупных городов, в городах, графствах (административно-территориальных единицах), штатах. Эти комитеты состоят из местных функционеров, бизнесменов и, как правило, не избираются, а создаются путем различных согласовании между местной политической и деловой элитой. Национальный комитет, возглавляющий эту систему, большой роли не играет, политику партии определяет ее лидер. Главная цель деятельности всех органов партии — обеспечить победу лидера партии на президентских выборах и победу на выборах в парламент.
Заявку на лидерство в партии делает перед президентскими выборами тот или иной известный политик, обычно сенатор или губернатор штата, но само лидерство является переменным, оно определяется тем, сколько штатов и какие из них поддержат его кандидатуру на первичных выборах (первичные выборы (праймериз) — это голосование членов партии — избирателей по выдвижению «кандидата в кандидаты», а кандидат окончательно выдвигается на съезде партии).
Обе партии пользуются определенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатах от 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе. В иных условиях политическая система США не могла бы работать так гладко.
Общефедеральными партиями считаются также очень небольшая по численности Коммунистическая партия, не имеющая социальной поддержки в американском обществе (ни один коммунист не был избран в Конгресс, хотя такие выдвижения, как и на посты Президента и Вице-президента, имели место), Международная партия зеленых (экологическая партия), Социал-демократическая партия, Социалистическая партия труда. Американская независимая партия, Прохибиционистская партия, выступающая за запрещение продажи спиртных напитков. Эти партии функционируют не во всех штатах, а те из них, которые имеют в своем названии слово «социалистическая», даже вместе взятые, на выборах не собирают и 1% голосов.
Конституция США, включая поправки, о партиях не упоминает, по традиции они считаются «частным делом», «клубом» их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральные законы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образом финансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принято законодательство, также касающееся роли партий в выборах. В некоторых штатах действует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций, считающихся экстремистскими, в том числе Коммунистической партии. Федеральных законов общего характера о партиях нет. Закон 1974 г. регулирует вопросы финансирования партий и других объединений во время выборов. В отдельных штатах есть законодательство, определяющее порядок организации и деятельности партий, основы их организационной структуры, но опять-таки в связи с выборами. Существуют решения Верховного суда США, которые касаются роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретных вопросов. Есть также множество решений верховных судов отдельных штатов, но они преимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.
Большое влияние на политику государства, особенно экономическую, оказывают предпринимательские союзы, действующие в различных формах (отраслевые и национальная ассоциации, торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране около 3 тыс. В общефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация промышленников, включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата, членами которой являются более 3600 местных торговых палат. Специальных законов об этих ассоциациях нет. Они действуют на основе общих положений об ассоциациях и судебных прецедентов, относящихся к отдельным сторонам их деятельности. По настоянию Национальной ассоциации промышленников в свое время были приняты законы Тафта — Хартли и Лэндрама — Гриффина, ограничившие права профсоюзов и возможности забастовок. Под ее руководством действует «круглый стол бизнеса» — периодические совещания представителей около 200 крупнейших фирм. На его заседаниях вырабатываются предложения для Конгресса и Президента, в частности по вопросам экономической политики.
Профессиональные союзы США строятся частично по цеховому, а частично по производственному признаку. Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит менее 1/5 всех работающих по найму. Крупнейшее профсоюзное объединение имеет двойное название:
Американская федерация труда — Конгресс производственных профсоюзов, — принятое после их слияния. В состав этого объединения входит более 90% всех членов профсоюзов.
Профсоюзы США не играют большой роли в политической жизни, что отчасти связано с законодательством, запрещающим их политическую деятельность.
Федерального закона о профсоюзах в США нет, лишь некоторые аспекты их правового положения регулируются законами Вагнера (1935 г.), Тафта — Хартли (1947 г.), Лэндрама - Гриффина (1959 г.) и др. Эти законы, запрещая профсоюзам политическую деятельность, вместе с тем признают их право на заключение коллективных договоров с нанимателями, на организацию забастовок, хотя и ограничивают забастовки на предприятиях национального значения (президент может отсрочить забастовку на «период охлаждения» — до 80 дней). Законы обязывают профсоюзы представлять в министерство труда сведения об их руководителях, отчеты о деятельности и финансах. В большинстве коллективных договоров есть пункты об отказе от забастовок. Внедрение новых технологий, работа по индивидуальным контрактам также снижают значение профсоюзов. Тем не менее профсоюзное движение за длительную свою историю добилось больших успехов в социальной сфере, в том числе установления законодательного минимума оплаты труда — 5,05 доллара (1999 г.) за час работы.
В США существует несколько фермерских организаций, которые в основном заняты тем, что стремятся удерживать высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, и в политической жизни участвуют преимущественно в качестве групп давления на законодательную власть. Правительство принимает меры по сохранению стабильности цен, ищет новые рынки для сбыта сельскохозяйственной продукции за рубежом, но для того, чтобы удерживать цены, ограничивает ее производство, выплачивая фермерам компенсацию из государственного бюджета за неиспользуемые возможности.
Большую роль в политической жизни США стали играть комитеты политических действий (политические комитеты), которые начали создаваться в массовом порядке в 80-е гг. Они формируются различными партиями, общественными объединениями, политическими деятелями с целью поддержки определенных кандидатур на выборах, главным образом путем сбора финансовых пожертвований. Финансовая деятельность этих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются федеральным законом 1974 г. Политическим комитетом может быть объявлена уже существующая гражданская организация.
Весьма важной группой давления в США являются лоббисты1 [1 Лоббизм (от англ. lobby — кулуары, где депутаты парламента могли общаться с посторонними) — специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций на законодательный процесс. См.: Большой энциклопедический словарь/Гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1998. С. 653.], действующие при Конгрессе. Это американское изобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и в меньших масштабах. Лоббисты — представители фирм, банков, общественных объединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятию определенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, которых они представляют. В США действует закон о лоббизме 1946 г. По этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков Конгресса (в Палате представителей и Сенате) и сообщить, чьи интересы они представляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный гонорар, указать все источники, внесшие в фонд лоббизма более 500 долл. (зарегистрированы более 20 тыс. лоббистов). С одной стороны, лоббизм — проявление силы денег, их влияния на законодательство, с другой — регистрация и определенная открытость лоббизма дает возможность осуществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимается тот или иной закон.
В условиях широкого развития информации (в США существует 150 (с 1998 г.) каналов телевидения и 11 тыс. периодических изданий) большое влияние на общественное мнение и через него на политику оказывают средства массовой информации. Конституция США (поправка I) гарантирует свободу распространения информации, в том числе политической. Действует также закон о коммуникациях 1934 г. и о свободе информации 1974 г. Цензуры не существует, но может быть ограничена информация (прежде всего реклама), причиняющая ущерб здоровью населения, его морали. Уголовным и административным законодательством запрещаются призывы к насилию.
Для выявления общественного мнения в США часто проводятся опросы населения по тем или иным вопросам; этот институт зародился именно в США.


§ 4. Правовое регулирование институтов
непосредственной демократии

Институты непосредственной демократии регулируются Конституцией США и федеральным законодательством только частично (выборы) или вообще не регулируются. Отзыв членов Конгресса, народная законодательная инициатива, референдумы не имели места в масштабах страны, но на уровне штатов эти средства используются. Кроме того, по решению Конгресса второй раз проводился референдум в Пуэрто-Рико в 1998 г. (о нем — ниже).
В США выборы регламентируются в основном законодательством штатов, поскольку Конституция передает вопросы о требованиях к избирателям на усмотрение штатов (разд. 2 ст. I). Однако, во-первых, вопросы избрания Конгресса и Президента изначально регулировались Конституцией США, а во-вторых, федерация неоднократно вмешивалась в решение вопросов выборов, особенно в отношении активного избирательного права (поправки, предоставившие избирательные права независимо от расы и национальности, а также женщинам, отменившие «избирательный налог», снизившие избирательный возраст до 18 лет). Были приняты федеральные законы, снизившие ценз оседлости на федеральных выборах (1970 г.), отменившие ценз грамотности (1975 г.), установившие допустимые размеры пожертвований для поддержки кандидатов (1974 г.), в 1991 г. был также издан закон, устанавливающий потолок избирательных расходов кандидатов, но он был признан неконституционным Верховным судом.
В федеральном конституционном законодательстве США не фиксируются принципы избирательного права. Практически выборы являются всеобщими (ценз оседлости составляет 30 дней для избирателей, участвующих в президентских выборах, и от 1 до 30 дней — для других, что устанавливается законодательством каждого штата), равными, так как каких-либо преимуществ для определенных социальных групп или категорий населения не существует, приняты законы (1972 г.) и решения Верховного суда (1964 и 1969 гг. и др.) о необходимом равенстве избирательных округов. В большинстве штатов США регистрация избирателей необязательна. Не включаются в списки избирателей умалишенные и осужденные к лишению свободы. Во все представительные органы выборы прямые (в Сенат — с 1913 г.), но Президент и Вице-президент США избираются путем косвенных выборов (выборщиками). На выборах применяется тайное голосование (бюллетени, избирательные машины, специальные электронные карточки избирателей). Избирательные округа в палату представителей одномандатные, в сенат — двухмандатные (от каждого штата избираются два сенатора, обычно выдвинутые той или иной партией). Для выборов Президента и Вице-президента вся страна составляет единый национальный (федеральный) избирательный округ.
Центрального органа по проведению выборов в США не существует, Федеральная избирательная комиссия, созданная в 70-х гг., организацией выборов не занимается, она в основном наблюдает за исполнением тех законов о расходах на федеральных выборах, которые приняты Конгрессом (она также регистрирует кандидатов для президентских выборов). Подсчет голосов по выборам Президента и Вице-президента проводится в Сенате в Вашингтоне публично, в присутствии прессы. Он имеет, по существу, формальный характер, так как уже при избрании выборщиков и определении партийной принадлежности их большинства видно, кто будет Президентом и Вице-президентом. На выборах в Конгресс в каждом штате победителей определяют либо комиссии, либо должностные лица. В целом в штате организацией выборов ведает либо секретарь штата (обычно — выборная должность), либо избирательная комиссия, создаваемая из представителей партий, выдвинувших кандидатов, а участковая комиссия состоит из оплачиваемых добровольцев (70 долл., что считается очень низким уровнем, на эту работу идут студенты, пенсионеры, безработные).
В США избирается много должностных лиц, нередко сразу замещается 15—30 должностей, на которые претендуют разные кандидаты. Поэтому избирательный бюллетень нередко представляет собой толстую брошюру, где нужно иногда обозначать, а иногда прокалывать особым устройством определенные места.
Для кандидатов в парламент, на высшие федеральные должности, кроме обладания полнотой политических и гражданских прав, устанавливаются дополнительные условия: повышенный возраст (например, для президента — не менее 35 лет), гражданство США по рождению, постоянное проживание на территории США (для сенатора — 9 лет, для кандидата на должность Президента — 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (это относится к членам Конгресса). Существует и норма обычного права, согласно которой кандидат в парламент должен проживать в том округе, от которого баллотируется.
Кандидаты в представительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате (в США избираются многие должностные лица) выдвигаются различным образом: на партийных съездах (конвентах), общими собраниями партийных фракций в Конгрессе, на так называемых праймериз — первичных выборах, где избиратели, считающие себя членами той или иной партии, путем голосования определяют кандидата в кандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем официально предложено в качестве кандидата.
Кандидат может быть выдвинут также путем сбора подписей избирателей (иногда требуется много подписей, до 5% численности избирателей штата).
Победитель определяется в США на основе мажоритарной системы относительного большинства (Президент и Вице-президент — на основе абсолютного большинства выборщиков). Какого-либо обязательного процента явки избирателей для голосования не существует, выборы признаются состоявшимися при любом числе голосующих (в парламентских выборах обычно участвует менее половины зарегистрированных избирателей, в президентских — более половины). На выборы в США расходуются огромные финансовые средства, для президентских кампаний установлено государственное финансирование. Есть фонд финансирования президентских выборов, куда каждый налогоплательщик (физическое лицо) может по желанию при заполнении налоговой декларации направить три доллара из своих налогов в этот фонд. Такая отметка не сокращает и не увеличивает налогов. Эти деньги просто идут в распоряжение министерства финансов США. На выборах Президента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд долл. (из государственного бюджета кандидаты двух главных партий получают для выборов около 50 млн долл. каждый).
Вместе с тем существуют предельные размеры пожертвований и определенные ограничения. Не могут осуществлять пожертвования корпорации и трудовые коллективы, но они могут создавать комитеты политических действий (в том числе это могут быть и обычно бывают комитеты двух главных партий), куда направляются пожертвования. Запрещается делать взносы также подрядчикам федерального правительства (речь идет о федеральных выборах), иностранным гражданам.
Сумма пожертвований кандидату или избирательному комитету кандидата ограничена для физических лиц (а пожертвования в США могут делать только физические лица) 1 тыс. долл. США для одного кандидата (его комитету), от 5 до 15 тыс. долл. США для комитета нескольких кандидатов на одни выборы. Партийному комитету (он может не совпадать и часто не совпадает с комитетом политических действий) физическое лицо может пожертвовать до 20 тыс. долл. в год. Один политический комитет может пожертвовать другому комитету от 1 до 5 тыс. долл., а в некоторых случаях (при множественности кандидатов) без ограничений.
Федеральные выборы, проводимые раз в четыре года одновременно для избрания Президента и Вице-президента, а также членов Конгресса, называются генеральными, а выборы раз в два года, когда избираются только члены Палаты представителей и часть Сената, — промежуточными.
Отзыв избранных депутатов предусмотрен только в отдельных штатах. Отозваны могут быть члены законодательных собраний штатов, муниципальных представительных органов и некоторые должностные лица. Народная законодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы проводятся в штатах и на муниципальном уровне чаще.


§ 5. Законодательная власть

Законодательная власть в системе разделения властей. Конституция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Статья I Конституции посвящена законодательной власти (Конгресс США), ст. II — исполнительной (Президент), ст. Ill — судебной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий между органами государства, установления системы сдержек и противовесов (checks and balances) властей, их взаимозависимости. Деятельность Президента и Верховного суда осуществляется на основе законов, принятых Конгрессом, но, с другой стороны, Президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы неконституционными и тем самым парализовать их действие. Президентские полномочия распространяются на Верховный суд: Президент назначает его членов (включая председателя), но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению Сената (2/3 голосов присутствующих сенаторов). С помощью такой системы государственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении более двух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ее ветвью были только в чрезвычайных условиях. Однако напомним: эта эффективность во многом зависит от двухпартийной системы, к которой приспособлены выборы и все функционирование государственного механизма.
Структура и порядок формирования Конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената. Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий), кроме того, в состав палаты входят несколько представителей от тех территорий США, которые не являются штатами (эти представители не имеют права решающего голоса). Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года.
Члены Палаты представителей1 [1 Члены Палаты представителей иначе именуются представителями и конгрессменами. Таким образом, конгрессменами называются члены не всего Конгресса, а только Палаты представителей.] и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нарушение мира (общественного порядка) они могут быть арестованы и в этот период. Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: конгрессмены — 133 тыс. долл. в год, сенаторы — более 129 тыс. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с населением, доводят нужды населения до сведения Конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата — секретарей, референтов, помощников (9—25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций; они получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в Конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).
Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями Палаты представителей руководит спикер (он всегда является представителем партии большинства), в Сенате председательствует Вице-президент (в период отсутствия Вице-президента может быть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос — решающий. Председатель Сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в Сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем раньше нередко применялся прием «флибустьерства» — путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (рекорд был поставлен в 1957 г., один из сенаторов говорил без перерыва 24 часа 19 минут), лишь решением 2/3 сенаторов выступление можно ограничить одним часом.
Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в Палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в Сенате — 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации, министры представляют этим комитетам ежегодные отчеты о работе их ведомств. Временные специальные комитеты создаются для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы), согласительные комитеты (комиссии) — для преодоления разногласий между палатами.
Особую роль играет Комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в Конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.
В обеих палатах Конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализированные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседаниях). Особенно велика роль лидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежит Республиканской партии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законопроекта).
При Конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.
Полномочия Конгресса. У Конгресса есть общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат: только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия: например, Палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицирует международные договоры.
Полномочия Конгресса в Конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия: финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом). В Конституции говорится также и о других полномочиях Конгресса: издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Колумбия, где находится столица государства — г. Вашингтон), а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий Конгресса, записанных в Конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются Конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.
Конституция устанавливает для Конгресса и ряд запретов: запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правила habeas corpus в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата. В соответствии с решениями Верховного суда США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат. Отмена решением одной палаты (а таких отмен было боле 200), решением Верховного суда признана неконституционной.
Деятельность Конгресса. Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7-8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно значимым вопросам внешней и внутренней политики.
Главной формой деятельности Конгресса является законодательство. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроекте бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов. В ходе обсуждения важных законов соответствующий постоянный комитет (по профилю закона) организует парламентские слушания, но окончательно вопрос о включении билля (законопроекта) в повестку дня решает особый рулевой комитет (состоит из руководителей Конгресса, представителей фракций и др.). При обсуждении законопроекта в Палате представителей действует регламент, в Сенате длительность выступления в прениях не ограничивается.
Голосование при принятии законов в Палате представителей происходит возгласами (силу возгласов в пользу той или другой стороны определяет спикер), сидя и вставая, бюллетенями, с помощью электронных средств, в Сенате — возгласами или поименным голосованием.
Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц, о разрешении министру продать крупное государственное имущество, например морские суда с зачислением дохода в казну и др.). Ежегодно Конгресс принимает несколько тысяч законов и других актов. Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмотрена в Общей части учебника. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятия конституционных законов (в США это только поправки к Конституции) требуются особые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет (комиссия). Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. Если согласительный комитет не пришел к согласию, проект считается отвергнутым (палаты в США равноправны, права вето у Сената нет, а Палата представителей не может принять закон одна). В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Институтов органических и чрезвычайных законов в США нет.
Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.


§ 6. Исполнительная власть

Президент, Вице-президент и министры. Согласно Конституции исполнительную власть в федерации осуществляет Президент. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно, а не по совету кабинета министров. Совета или кабинета министров в точном значении, этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников Президента и не образуют правительства, это кабинет Президента, его совещательный орган. Сказанное отнюдь не означает, что министры не имеют исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако они осуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочий Президентом. Должности премьер-министра в США тоже нет. Эту роль выполняет Президент, но он является непререкаемым премьером. В кабинете Президента вопросы решаются не голосованием: решения принимает Президент. Бывали случаи, когда все министры высказывались против предложения Президента, но он принимал свое решение.
Под руководством Президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральных должностных лиц (Сенат утверждает более полутора тысяч таких наиболее важных назначений, включая послов в иностранных государствах, федеральных судей и др. из общего числа приблизительно 6 тыс. должностей, замещаемых не по «системе заслуг», а по «системе добычи», т.е. лиц, заменяемых каждым новым президентом (его советники, аппарат Белого дома и др.).
Вице-президент (его кандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой Президента от соответствующей партии) существенных полномочий не имеет. Он замещает Президента, председательствует в Сенате и выполняет отдельные поручения Президента.
Выборы Президента и Вице-президента. Президент и Вице-президент США избираются косвенным путем — выборщиками сроком на четыре года. Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на Вице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от той или иной партии).
Условия для активного избирательного права при выборах Президента и Вице-президента те же, что и на выборах в Конгресс (разными могут быть только сроки оседлости), но в отличие от Конгресса избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков Президента. Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравнению с требованиями к кандидатам в члены Конгресса: кандидат в Президенты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению (а не натурализованное гражданство), проживать в США постоянно не менее 14 лет.
Кандидат в Президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах, на этих же выборах выдвигаются кандидатуры на национальный съезд той или иной партии. Кандидат, получивший большинство голосов в штатах (в большинстве штатов), обычно выдвигается официально кандидатом в Президенты на съезде партии, но иногда заправилы партии предлагают и иную кандидатуру (так называемую темную лошадку). Впрочем, в последние десятилетия такая практика не применяется. Для регистрации «третьих» кандидатов, не принадлежащих к двум главным партиям, ставятся дополнительные условия (сбор подписей и др.). Кроме того, таким кандидатам (в том числе так называемым независимым) избирательные расходы возмещаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью.
В первых,числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов и сенаторов, избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда — третий от имени независимого кандидата или третьей партии (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). Избиратели голосуют в целом за тот или иной список выборщиков. При подсчете голосов используется мажоритарная система относительного большинства. При этом иногда бывает, что список выборщиков от одной партии получает больше голосов избирателей в целом по стране, чем от другой партии, но поскольку число выборщиков от штатов неравно, у кандидата в Президенты от первой партии может оказаться меньшее число выборщиков (так было, например в 1984и 1992гг.).
После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру Президента. Формально выборщик вправе голосовать за любую кандидатуру, но фактически его голосование предопределяет партийная принадлежность: выборщик — активный деятель партии своего кандидата, и от его избрания он ожидает определенных благ для себя, прежде всего должностей по службе. Поэтому, когда становится известно количество выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы Президента уже фактически состоялись, и проигравший кандидат поздравляет соперника. Но юридически выборщики еще должны проголосовать, и они делают это в столицах своих штатов. Документы пересылаются в Вашингтон, председателю Сената. Результаты суммируются и оглашаются в присутствии членов Конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е. 270.
Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, Палата представителей избирает Президента, а Сенат — Вице-президента из числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщиков (такая ситуация была дважды, но давно — в 1820 и 1824 гг.).
Полномочия Президента. В общем виде Конституция устанавливает, что Президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Эта формулировка позволила расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции подразумеваемых в Конституции полномочий (сформулирована Верховным судом США). Кроме того, Конгресс может делегировать Президенту чрезвычайные полномочия. Конституция содержит также детализацию полномочий Президента. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них называются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации Сенатом, хотя должны представляться в обе палаты Конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе решений Президента американские войска вели войну во Вьетнаме, Ливане, Ираке, бомбили Ливию, Осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали, в 1999 г. в составе сил НАТО в Югославии и т.д. (есть закон, требующий согласия Конгресса на использование американских вооруженных сил за рубежом).
Президент имеет важные полномочия по отношению к Конгрессу: он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает Конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето Президента (за всю историю страны 63 из приблизительно 1300 вето). Для подписания закона Президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в Конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи Президента. Если Президент не подпишет закон до окончания сессии Конгресса, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры.
Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия Сената (достаточно простого большинства). Обычно Сенат утверждает назначения Президента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям. Для назначения других должностных лиц такого согласия не требуется. Президент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы Конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий Президент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.
Ответственность Президента. Президент США политической ответственности перед Конгрессом не несет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, если будет признан виновным в измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедуру возбуждает Палата представителей Конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемое большинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение, передается в Сенат, который рассматривает дело по существу по правилам уголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в Сенате председательствует не Вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение Сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3 голосов от списочного числа сенаторов. В решении Сената говорится только об отстранении Президента от должности или об отказе от этого. Если Президент отстранен, он может быть затем привлечен к ответственности за уголовное преступление как обычное лицо. Ни один Президент в порядке импичмента в США уволен с должности не был, хотя этот вопрос Сенатом рассмат-ривалсядважды(вХ1Хв. ив 1999г.). В порядке импичмента могут быть смещены также некоторые высшие должностные лица — Вице-президент, министры, послы, федеральные судьи и др. С 1797 г. импичменту подвергались около 15 человек (в том числе один министр, один сенатор, а в большинстве — судьи), из них семь человек были признаны виновными и отрешены от должности. Против Президента может быть обращен гражданский иск. В соответствии с решением Верховного суда 1997 г. Президент может быть вызван в суд (что и было осуществлено в отношении Президента У. Клинтона — дача показаний, но по электронным средствам, большому жюри). Импичмент не состоялся (в 1999 г. не хватило голосов в Сенате), тем не менее суд оштрафовал У. Клинтона на 90 тыс. долл. за ложь под присягой.
Конституция не упоминает о возможности отстранения Президента в связи с невозможностью выполнять обязанности по состоянию здоровья и об отставке, но она имела место (Президент США Р. Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, что нарушало конституционный принцип тайны коммуникаций).
Кабинет Президента, министерства и ведомства. Совета министров в США нет. Конституция США не знает также понятия кабинета. Он существует по обычаю. Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым Президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек: руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета Президент назначает из своей партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник Президента по национальной безопасности, Директор Центрального разведывательного управления и др.). Число различных ведомств при Президенте достигает нескольких сот, решающие их них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.). Поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об Администрации Президента.


§ 7. Судебная власть

В США самое большое в мире число юристов на душу населения (приблизительно один на 400 человек населения), а в среднем в год проводится 25 млн судебных процессов. Здесь существуют две судебные системы: федеральная система и судебная система штатов. Обе они возглавляются верховными судами соответственно федерации и каждого штата. Судебная система федерации в соответствии с законом о судоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда США, апелляционных судов (их 12) и окружных судов в специальных судебных округах (94). Военные суды составляют особое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решению Конгресса, их судьи назначаются Президентом с согласия Сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).
Дела по первой инстанции с применением федеральных законов рассматривают окружные суды общей юрисдикции (по уголовным и гражданским делам). Их несколько, а иногда один в каждом штате. В округах существуют также специальные суды: налоговые, таможенные, претензионные по искам к федеральным властям и др. Апелляционные суды (один на 3—8 штатов) рассматривают жалобы на решения окружных судов, налоговых и претензионных судов, но для окружных таможенных судов существует специальный апелляционный суд.
Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США. Он состоит из девяти членов, включая председателя, которые назначаются Президентом США с согласия Сената. Верховный суд служит первой инстанцией по делам, где стороной являются дипломаты иностранных государств или штат, -но в основном он выступает как апелляционная инстанция с элементами кассации (как таковой отдельный институт кассации судебной системе США неизвестен). С 1803 г. Верховный суд осуществляет конституционный контроль, будучи последней и решающей инстанцией по данному вопросу. Конституции США институт судебного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основе судебного прецедента. Верховный суд толкует Конституцию США, проверяет конституционность законов США и штатов, проверяет законность нормативных актов исполнительной власти, устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты), если положения, сформулированные судом, представляют собой не «попутно сказанные», а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет только последующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он является решающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного судебного дела, а не в виде особого иска о конституционности. С 1803 г. Верховный суд признал неконституционными около 130 положений законов.
Суды штатов могут рассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (по обычным делам последней инстанцией является верховный суд штата, по вопросам конституционности — Верховный суд СЩА). Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов и судей — по делам несовершеннолетних, о сиротах, о наследствах, о безопасности дорожного движения, по трудовым спорам; в прибрежных штатах — морские суды и т.д., но обычно в штатах тоже существуют три звена: мировые судьи (их нет на федеральном уровне), которые называются по-разному, иногда полицейскими судьями; суды общей юрисдикции (суды графств, округов, которые одновременно являются апелляционными судами в штате); верховный суд штата. Иногда действуют только два звена (например, в штате Айдахо, где нет среднего звена).
В учреждениях есть административный судья, назначаемый начальником учреждения. Он выносит лишь предварительные решения по жалобам граждан. Если такое решение не опротестовано в общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становится окончательным.
Суды штатов формируются по-разному: судьи избираются населением, назначаются губернаторами, мэрами городов, муниципальными властями, председателями вышестоящих судов. Список присяжных заседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различных объединений граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяются по жребию. В делах, связанных с вопросами национальных меньшинств, присяжные подбираются особенно тщательно, часто путем согласовании различных объединений и судебных инстанций.
В США традиционно значительна роль судебных приказов. В настоящее время осталось только три вида приказов федерального судьи: упомянутый выше habeas corpus (доставка к судье задержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражи незаконно задерживаемого лица); мандату с (или обязывающий инджанкшн) — приказ судьи прекратить бездействие и выполнить должное; инджанкшн (запретительный инджанкшн) — запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям, предприятиям совершать какие-либо действия или требование их прекращения (речь идет о действиях, которые по закону не должны совершаться).
Нередко в судебной практике США используется так называемое декларативное суждение: ответ судьи на обращение сторон, предпринятое с целью узнать мнение суда по существу спора, а затем подать иск или отказаться от этого.
После «уотергейтского дела», повлекшего отставку Президента Р. Никсона в 1974г., в США был учрежден (1978г.)институт независимых прокуроров, не подчиненных министру юстиции (этот министр в США выполняет некоторые функции генерального прокурора и государственного адвоката). Независимые прокуроры, назначаемые Конгрессом, по своей инициативе рассматривают в соответствии с законом об этике государственных служащих дела самых высокопоставленных должностных лиц. Один из таких независимых прокуроров (К. Стар) возбудил и вел расследование по поводу обвинений Президента У. Клинтона в «сексуальных домогательствах» (в импичмент оно преобразовалось как обвинение в даче ложных показаний большому жюри (орган предания суду) и в принуждении свидетеля к даче ложных показаний).


§ 8. Американский федерализм

Субъектами федерации США являются 50 штатов. Самый большой из них по территории — Аляска (570 тыс. кв. км — больше Франции), но меньший по населению (400 тыс.). Самый малый по территории Род-Айленд (1000 кв. км). Самый населенный — Калифорния (более 25 млн человек). Территория США включает также несубъекты федерации — владения («территории США»): Виргинские острова, острова Гуам, Восточное Самоа, Мидуэй, Уэйк в Тихом океане (самый крупный из них насчитывает 98 тыс. жителей). Эти территории считаются самоуправляющимися. Они имеют конституции или основные законы, принятые для них Конгрессом США, имеют законодательные органы, выборных губернаторов, но на деле находятся под надзором министерства внутренних дел США. Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа посылают по одному представителю в нижнюю палату Конгресса, но без права решающего голоса. Их жители не участвуют в выборах Конгресса и Президента США. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия (где расположен г. Вашингтон — столица США). Он избирает трех выборщиков для участия в выборах Президента. «Свободно присоединившимся государством» считается Пуэрто-Рико (см. § 4 гл. 8), на деле это ассоциированный штат.
По существу, под контролем США находятся бывшие подопечные (после Второй мировой войны) территории США в Микронезии — несколько так называемых «свободно ассоциированных государств» — Республика Палау (она по договору с США является свободно ассоциированным государством на 50 лет), Республика Маршалловы Острова, Федеративные Штаты Микронезии. Все они являются членами ООН, имеют свои органы государственной власти.
Штаты — это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861—1865 гг.). Однако они принимают свои конституции, которые должны соответствовать Конституции США (конституции штатов в отличие от Конституции США принимались неоднократно и являются часто гораздо более пространными). Штаты вправе издавать свои законы, Обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия Конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать политические соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска. Штаты могут заключать с другими государствами экономические соглашения по вопросам торговли, охраны окружающей среды и др. (в настоящее время действуют более 170 таких соглашений), с разрешения государственного департамента (министерства иностранных дел) США они учреждают свои представительства в других государствах (по экономическим и культурным вопросам).
Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов — выборщиками) на 2—4 года (в большинстве штатов — 4) по одномандатному округу (им является штат). Наряду с ним избирается лейтенант-губернатор (заместитель). В половине штатов они могут избираться только на 2 срока, в других переизбрание не ограничено. Законы передаются на подпись губернатору, который в 49 штатах (кроме Северной Каролины) обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). Однако в отличие от Президента США губернатор не назначает всю высшую администрацию штата. Некоторые должностные лица — казначей, атторней и др. — могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими. В подавляющем большинстве штатов (кроме Орегона) губернаторы и другие гражданские чиновники могут быть подвергнуты импичменту. Такие случаи имели место. В штате имеется своя судебная власть во главе с Верховным судом штата.
Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгресса и законодательных собраний штатов.
Федерация США — относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов. Со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основе доктрины подразумеваемых в Конституции полномочий, а доктрина дуалистического федерализма на практике давно заменена концепцией кооперативного федерализма (сотрудничества федерации и штатов). Теперь на смену пришла идея нового федерализма, дополняющая кооперативный федерализм новыми формами взаимосвязей, в том числе штатов между собой. Иногда штаты протестуют против расширения полномочий федерации, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. С другой стороны, федерация ежегодно предоставляет штатам значительные денежные субсидии, правда, на строго определенные цели, проверяя их использование . Кроме того, в последние десятилетия федерация, стремясь разгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решению социальных вопросов. Федерация (фактически Президент) может вмешиваться в дела штата, что обычно обосновывается ссылкой на разд. 3 ст. II Конституции, где говорится, что Президент обеспечивает точное соблюдение законов. Было около 10 случаев федерального вмешательства (в том числе на уровне отдельных городов тех или иных штатов). Верховный суд США признает вмешательство правомерным, если есть «явная и наличная опасность».


§ 9. Местное самоуправление и управление

Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе административно-территориального деления, а последнее входит в компетенцию штатов. Законы штатов о местном самоуправлении обычно содержат схемы-рекомендации. В Массачусетсе предлагается 5 вариантов, можно выбрать, в Нью-Джерси — 14. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.
Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства (это название унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу после образования США отменены). Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и многих должностных лиц — шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея — представителя штата, казначея и др. В 3/4 штатов в графствах избирается совет комиссионеров (на 2—4 года, реже на 3—5 лет), обычно 5—7 человек. Члены совета не вправе состоять в исполнительных органах и занимать другие должности. Они попеременно избирают председательствующего и коллегиально решают местные вопросы, распоряжаются финансами. В немногих штатах это совет контролеров. Он состоит из выборных членов (делегатов) — муниципалистов и тауншипов, входящих в графство. Их гораздо больше, обычно около 20 человек, но все они становятся должностными лицами графства и занимаются его делами. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.
Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют разные системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет — управляющий.
Население избирает совет (в крупных городах, например в Чикаго — до 50 человек, но обычно 6—7 человек), который избирает мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист — чиновник-менеджер.
Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами — группу примерно однородных поселков. В мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (совет; 3—5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания граждан выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля — ответственного за общественный порядок.
В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).
Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджеты отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.
Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц, либо орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.
Глава 16
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ



Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (сокращенно называемое Великобританией, а иногда по имени основной части — Англией) традиционно играет существенную роль в мировой политике, хотя после распада британской империи эта роль значительно снизилась. Великобритания — развитое капиталистическое государство. По размерам территории она в 40 раз меньше США, по населению — почти в 5 раз меньше (60 млн человек в 1999 г., оценка). Она занимает восьмое место в мире по объему ВВП, но 16-е — по доле ВВП на душу населения (наряду с Италией и Финляндией).


§ 1, Конституция Великобритании

Структура конституции. Конституция Великобритании — комбинированная. В Великобритании нет писаной конституции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны. Юридическая конституция Великобритании включает самые/разные источники, число которых невозможно установить точно: ни в законодательстве, ни в доктрине не выработано критериев, по которым тот или иной источник права следует относить к составным частям конституции. Конституция Великобритании считается неписаной, поскольку наряду с письменными документами ее важной составной частью являются неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные, обрядовые вопросы заседаний парламента (например, поиски бочек с порохом в подвалах Парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля, или насильственное водворение председателя нижней палаты — спикера — на его почетное место), а иногда принципиальные вопросы (неприменение монархом его права вето, создание кабинета министров и др.).
Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.
Статут — акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства — монархом. Лишь отдельные акты, составляющие часть британской конституции (например, Великая хартия вольностей 1215г.), были приняты иначе. Все законы (они в отличие от США официально называются здесь актами) обладают одинаковой юридической силой (поэтому, в частности, в Великобритании нет института конституционного контроля). Однако к числу конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию вольностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных, преимущественно знати), Хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о Парламенте (1911 и 1949 гг.), о Палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько), несколько актов о гражданских правах, акты о министрах короны, об автономии Шотландии (1997 г.), о Северной Ирландии (1999 г.), о реформе Палаты лордов (1999 г.), о местном управлении, хотя в Англии по традиции нормы о местном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а к административному праву. Впрочем, конституционное и административное право обычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколько десятков конституционных актов, другие, учитывая некоторые конституционные положения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех с половиной сотнях таких законов. На деле многие акты Средних веков и более позднего времени хотя и публикуются как конституционные документы, не являются действующими: их положения поглощены или отменены более поздними документами.
Судебный прецедент — это решения так называемых высоких судов (Апелляционного суда, Высокого суда и др.), публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел нижестоящими судами. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим, королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и прецеденты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали и этики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится к существовавшим в прошлом отдельно судам канцлера и получило название «право справедливости»). В нем тоже есть конституционные нормы, хотя их очень мало. В настоящее время обе эти ветви судебных решений объединяются под общим названием прецедентного права. Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям короны, а также многие права граждан (подданных).
Конституционные обычаи (их называют также конвенционными или конвенциональными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства (не судов). Конституционные обычаи имеют более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменение монархом права вето, порядок формирования правительства, существование и роль кабинета министров, статус министров). В Шотландии, Северной Ирландии действуют немногие свои акты и судебные прецеденты, имеющие конституционный характер.
Доктринальные источники — это мнения выдающихся ученых-юристов (Блэкстона, Беджгота, Дайси и др.) по вопросам конституционного права. К ним обращаются Парламент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулировании.
Содержание конституции. В отличие от Конституции США, которая хотя и носит прагматический характер, но все же регулирует в системе некоторые основные конституционные отношения, для британской конституции характерен крайне фрагментарный характер. Ее различные источники регулируют отдельные вопросы и нередко делают это лишь частично. Многие важнейшие вопросы (общественный строй, партии, некоторые социально-экономические права; и др.) в конституционном праве не только не урегулированы, но даже не упоминаются.
По конституции Великобритания — парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами (Северная Ирландия, а с 2000 г. в соответствии с референдумами 1997 г. — также Шотландия и Уэльс), государство с демократическим режимом в условиях действия двухпартийной системы.
Изменение конституции. Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты, конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае его нарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихся конституционными, нет. Их роль, влияние, сила измеряются только их авторитетом. Органа конституционного контроля в Великобритании нет.


§ 2. Основы правового статуса личности

В Великобритании различаются граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, граждане британского Содружества и граждане зависимых территорий. Их права не совсем одинаковы, но это касается в основном вопросов пассивного избирательного права и въезда на постоянное жительство в Великобританию. Поскольку в Великобритании нет отчетливо выраженного юридического разделения конституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личности на конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных прав определяется не столько законами (хотя принят ряд специальных законов, начиная с Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционными обычаями. Главный из принципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами.
После Второй мировой войны, особенно когда у власти находилась Лейбористская (трудовая) партия, в законодательстве были зафиксированы определенные гарантии основных (конституционных) социально-экономических прав, хотя сами эти права нигде отчетливо не закреплены. Эти права предполагаются естественно существующими, а в законах говорится о производных от них правах и гарантиях. Речь идет о пособиях по безработице, бесплатном образовании в школе, праве на забастовку, праве на равную оплату труда, пенсионном обслуживании, государственной медицине и т.д. Все это в Великобритании есть. Политические права (свобода слова, собраний, митингов, демонстраций) регулируются в основном обычаями, в законодательстве эти свободы предполагаются также естественно существующими, и оно устанавливает лишь определенные требования для их осуществления, например уведомление или разрешение полиции на проведение демонстраций, право полиции запретить на определенный срок митинги в районах, где возможны беспорядки на социальной или этнической основе, и т.д. Личные права регулируются немногими законами (например, упомянутым Хабеас корпус актом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с актами о процессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами.
В последние десятилетия, когда у власти находились консерваторы (до 1997 г.), некоторые положения законодательства о правах граждан были ужесточены — в отношении профсоюзных свобод и забастовок, некоторые ограничения личных прав введены в связи с актами о борьбе против терроризма.
В Великобритании действует несколько парламентских уполномоченных (комиссаров, омбудсманов), в том числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности, за соблюдением прав граждан органами управления.
В Великобритании существует свобода вероисповедания, есть церковные объединения католиков, иудеев, мусульман, буддистов, но государственной церковью является англиканская протестантская церковь. Ее глава — монарх. Решение ее синода приобретают силу после утверждения Парламентом и одобрения монархом. В начале 2000-х гг. в Великобритании предполагается принять Билль о правах, соответствующий международным документам о правах человека. Это будет первый в истории Великобритании писаный и консолидированный закон такого рода.


§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

Как и в США, огромное значение для деятельности государственного механизма в Великобритании имеет двухпартийная система, но в отличие от США одна из двух партий, сменяющих друг друга у власти, считается трудовой, рабочей партией. В парламентских выборах участвуют обычно десятки традиционных и вновь образованных партий (на последних выборах 1997 г. — 40), но обычно большинство (хотя иногда неустойчивое) получает одна из двух основных партий (Консервативная или Лейбористская).
Консервативная партия (2 млн членов), правая, является наследницей партии тори, выражавшей интересы помещиков и крупного духовенства, но в настоящее время большинство в ней составляют рабочие и фермеры. Партия не имеет перспективной программы, устава, хотя существует фиксированное членство. Высший орган партии — ежегодная национальная (т.е. общегосударственная) конференция. Она созывается прежде всего для утверждения лидера партии, который определяет ее деятельность и избирается фракцией этой партии в палате общин (но теоретически на конференции может выставить свою кандидатуру на пост лидера партии любой ее член). Поскольку деятельность партии приспособлена прежде всего к выборам, в каждом избирательном округе образуется местная организация партии — ассоциация, объединяющая членов партии во главе с местным партийным функционером.
Внутри Консервативной партии имеется несколько политических течений, но в целом партия выступает за ограничение государственного регулирования, развитие частной инициативы, реорганизацию экономики за счет сокращения неэффективных производств, сокращение государственных субсидий, за денационализацию некоторых отраслей, ранее национализированных лейбористами (например, железных дорог), за параллельные с государственными альтернативные частные объекты в целях повышения эффективности первых.
Лейбористская партия значительно крупнее Консервативной (в ней 7,3 млн членов), но благодаря коллективным членам, которыми являются профсоюзы и кооперативные общества, а индивидуальных членов в партии только около 300 тыс. Правда, численность партии постоянно меняется. Лейбористская партия была создана для избрания рабочих в Парламент. Главную роль в ней также играет парламентская фракция в Палате общин, и прежде всего ее лидер, который на деле определяет политику партии, подбирает партийное руководство. Лидер избирается на ежегодной конференции партии. Местные партийные организации действуют в избирательных округах, ими руководят избираемые комитеты, но на практике основную роль играет местный лидер.
Социал-демократическая партия создана в 1981 г. и коренным образом реорганизована в 1988 г. В 1988 г. создана Партия социал-либеральных демократов. По своим экономическим требованиям обе они вопреки своим названиям центристские, ближе к консерваторам, в политике требуют усиления роли Парламента. Общегосударственными партиями являются мелкие объединения двух коммунистических партий, Социал-демократическая лейбористская партия, Партия зеленых, не представленные в Парламенте.
Несколько партий имеют местный характер. В Шотландии действует Шотландская национальная партия (80 тыс. членов), в Уэльсе — Уэльсская национальная партия (Плайд Камри). В Северной Ирландии действуют Юнионистская партия Ольстера, Народная юнионистская партия Ольстера и др.
В Великобритании нет закона о партиях (в настоящее время в Парламенте есть правительственные законопроекты, касающиеся партий, они рассматриваются ниже), пока что законодательные акты избегают даже упоминания о них, оперируя понятиями «правительство его (ее) Величества» и «оппозиция его (ее) Величества». Партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения. Партия, находящаяся в оппозиции, формирует свой теневой кабинет. Его члены следят за деятельностью соответствующих министров и готовятся сменить их в случае победы партии на выборах в Парламент. Лидер оппозиции и два «кнута» ее фракции в Палате общин («кнуты» — лица, обеспечивающие дисциплину членов фракции, и прежде всего их явку на голосования) получают небольшое жалованье из государственной казны (до 1975 г. оно было значительным). В результате этого оппозиция «встраивается» в государственную систему.
Основной организацией британских предпринимателей является Конфедерация британской промышленности. Теоретически ее членами, как и в США, являются предприятия, но их представляют руководители — собственники предприятий, на которых занята приблизительно половина работающего населения. Конфедерация имеет своих членов в Парламенте (они выступают как депутаты от партий); ее представители участвуют в различных рабочих группах как правительства, так и оппозиции. Руководители Конфедерации, ее органов формулируют задачи экономической политики, отстаивают требования предпринимателей в Парламенте и правительстве, ведут переговоры с профсоюзами. Действует Конфедерация британской промышленности на основе конституционного обычая о свободе ассоциаций.
В Великобритании практически существует организационное единство профсоюзного движения, поскольку более 90% членов профсоюзов (7,3 млн человек) состоят в Британском конгрессе тред-юнионов, который является коллективным членом Лейбористской партии. Действуют также Всеобщая конфедерация тред-юнионов (230 тыс.) и Шотландский конгресс тред-юнионов (940 тыс.).
В отличие от США британские профсоюзы многочисленнее (в них состоит около 40% всех работающих), активнее и выступают более сплоченно. Однако численность профсоюзов уменьшается и в этой стране по тем же причинам — в связи с падением численности промышленного пролетариата, увеличением числа работников умственного труда и сферы обслуживания, изменением технологии, что способствует росту индивидуальных контрактов.
В Великобритании нет специального закона о профсоюзах, подействуют различные акты, касающиеся их правового положения. Одни из них дают представителям профсоюзов право участвовать в заседаниях специализированных комитетов Палаты общин наряду с представителями правительства и предпринимателей, дают право выборным профсоюзным работникам заниматься профсоюзной деятельностью с сохранением заработной платы, другие ограничивают права профсоюзов. Особенно это относится к законодательству, принятому при правительстве консерваторов (ограничения возможности забастовок, запрещение некоторых видов забастовок неполитического характера, принудительный арбитраж при определенных условиях, возможность ареста по судебному приказу забастовочных фондов профсоюзов и др.).
Средства выражения общественного мнения. Средства выражения общественного мнения опираются на конституционные обычаи свободы слова, информации. В Великобритании имеются мощные государственные средства информации (радио, телевидение, прежде всего Би-би-си — ВВС — British Broadcast Corporation), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуют независимые периодические издания. Ежедневно издается около 100 общенациональных и региональных газет и журналов. Средства массовой информации действуют на основе саморегулирования (закона нет), но должны получать лицензию (разрешение, в котором практически не может быть отказано).


§ 4. Правовое регулирование институтов
непосредственной демократии

Решающее значение в Великобритании придается выборам в нижнюю палату — Палату общин (верхняя — Палата лордов — не избирается, как и глава государства — монарх), ибо она формирует правительство. Избираются также представительные органы на местах — советы. В Великобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра, контролирующих деятельность органов местного самоуправления.
Активное избирательное право предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет, а также гражданам Ирландской Республики и гражданам британского Содружества, постоянно проживающим в Великобритании. Граждане Великобритании, постоянно проживающие за границей, имеют право участвовать в выборах в Парламент только в течение пяти лет после того, как они покинули страну. Пассивное избирательное право предоставляется с 21 года. Регистрация избирателей в списках избирателей (регистрационных списках) обязательна, списки составляются чиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включая апелляционный суд. Составление списков заканчивается 16 января, и они действуют в течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново (периодические списки).
Активным и пассивным избирательным правом (по акту 1975 г.) не обладают: судьи (кроме мировых), злостные банкроты (не реабилитированные судом), гражданские служащие, назначенные короной, священники государственной церкви, лица, которым назначено наказание в виде лишения свободы по приговору суда (включая условно освобожденных от наказания); на определенный срок —5—10 лет — лишаются этого права судом лица, осужденные за мошенничество на выборах. Ценза оседлости нет, участие в голосовании — добровольное, выборы признаются состоявшимися при любой явке избирателей.
По закону для выдвижения кандидатов в Парламент (Палату общин) достаточно заявления одного избирателя (в том числе самого кандидата), поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местные организации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством). Регистрация кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами кандидаты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор, как их популярность среди населения. Приблизительно из 2500 кандидатов, выдвигаемых, по статистике, на парламентских выборах, избирательный залог теряют около 150. Выборы в Парламент в округах в Великобритании (например, в отличие от Индии) почти никогда не бывают безальтернативными. Партии выдвигают кандидатов-соперников в Парламент, но значительная часть депутатов не Парламента, а местных советов (до 1/5) часто выбирается на безальтернативной основе: местные органы разных партий находят наиболее популярных кандидатов.
В Великобритании почти нет законодательных норм, регулирующих финансирование политических партий и выборов, особенно в части ограничения и публичности пожертвований. Предполагается, что в 2000-х гг. будут приняты законы, обязывающие публиковать сведения о пожертвованиях, превышающих 5 тыс. ф. ст. в год, и общую сумму пожертвований, запрещающие иностранные пожертвования, предусматривающие создание центральной избирательной комиссии, устанавливающие ограничение расходов на избирательную кампанию общенациональных политических партий 20 млн ф. ст., а для непартийных групп — 1 млн ф. ст., ежегодное выделение из бюджета 2 млн ф. ст. для распределения их между политическими партиями. В отличие от США в Великобритании предполагается разрешить компаниям делать пожертвования, но предварительно проводить голосование акционеров по этому вопросу (по крайней мере решать его в принципе каждые четыре года). Говорится и о возможности введения смешанной избирательной системы (вместо мажоритарной системы относительного большинства).
Округа по выборам в Парламент (их 659) одномандатные. По закону они должны быть приблизительно равными по численности населения, но их границы пересматриваются раз в 8— 12 лет, поэтому бывают ситуации, когда самый большой избирательный округ в четыре раза больше самого малого.
Специальных избирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах государства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах — чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на шерифов графств — должностных лиц, ответственных за общественный порядок (они поручают организовать выборы чиновнику по регистрации избирателей), либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Голосование возможно по почте, по доверенности (не более двух доверенностей).
Избиратели Великобритании прямым голосованием избирают 87 представителей в Европейский парламент из 626. В данном случае активным и пассивным избирательным правом пользуются лорды. Института досрочного отзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициативы (права предложить проект закона за подписями определенного довольно большого числа избирателей), в Великобритании не существует.
В связи с концепцией верховенства Парламента долгое время отвергался также институт референдума. Закона о референдуме нет. Все проводившиеся референдумы (общегосударственный был один раз в 1975 г. по вопросу о вступлении страны в Европейское сообщество, ныне Союз, местные проводились несколько раз в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе) были осуществлены на основе специальных законов, каждый раз принимавшихся Парламентом.


§ 5. Законодательная власть

Законодательная власть в Великобритании принадлежит Парламенту, но по точному смыслу британской конституции Парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), Палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и санкционирован монархом. Чаще под Парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой сессии Парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.
Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью Парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.
Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досрочные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов (после Второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место 20 раз). Правда, нередко случались казусы: политологи предсказывали увеличение мандатов, если правящая партия распустит Палату общин (правительство действует для этого через монарха), а она терпела на выборах поражение (последний раз — в 1997 г.). Депутаты (в Великобритании их принято называть членами Парламента) обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, Парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата. Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире (среди развитых государств). Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи Парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.
Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (наделе избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения Парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера. У спикера Палаты общин, как и в других странах англосаксонского права, большие полномочия. Он предоставляет слово для выступлений (не обязательно в определенной последовательности), отклоняет без голосования некоторые предложения по ведению заседания (например, о прекращении прений), лишает слова, назначает председателей постоянных комитетов, передает им законопроекты. В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с его двумя помощниками. В каждой партийной фракции есть «кнуты». Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня.
Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. Существуют три вида комитетов: неспециализированные, обозначаемые буками латинского алфавита (А, В, С и т.д.), им спикер передает законопроекты по своему усмотрению; специализированные, созданные лишь в 70-х гг., и сессионные, создаваемые на период сессии (по привилегиям, по петициям и др.). Для расследований и по другим вопросам создаются следственные комиссии. Для обсуждения срочных вопросов, финансовых биллей, национализации, приватизации создается Комитет всей палаты. Кроме того, есть объединенные комитеты обеих палат (например, по проверке делегированного законодательства). Некоторые постоянные комитеты теперь создаются и в Палате лордов.
В Парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции имеются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). В отличие от США в нижней палате Парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.
В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд (об особенностях административного судопроизводства в Великобритании говорилось выше). Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного Парламента, и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья).
Палата лордов, состав и, численность которой изменяется (в 1999г. — 1205),до 1999г. формировалась в основном по наследственному признаку (около 2/3 палаты составляли пэры (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона). В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов исключены 759 и временно остались из этой категории 91 чел. Ее численность стала составлять около 500 человек (численность постоянно изменяется). Теперь в состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (архиепископы и епископы) англиканской церкви, «судебные лорды» или «лорды по апелляции» (11 пожизненно назначаемых монархом судей, кроме того, в состав судебного комитета Палаты лордов, который является высшей инстанцией по гражданским делам, входят лица, занимавшие в прошлом высшие судебные должности, всего судебных лордов в разное время бывает около 20). Судебный комитет Палаты лордов — высшая судебная инстанция по гражданским делам. Он образует из своих членов судебные коллегии (5—7 человек), которые и рассматривают дела (например, дело о выдаче бывшего чилийского диктатора Пиночета, приехавшего в Великобританию, испанскому суду по обвинению в смерти испанских граждан). Некоторые обедневшие наследственные лорды продают свои титулы иностранцам (в частности, арабским шейхам), но получившие их иностранцы и до 1999 г. не вправе были заседать в Палате лордов.
В Палате лордов председательствует лорд-канцлер, назначаемый Премьер-министром (формально — монархом). У него есть два заместителя. Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.
Законодательный процесс. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Великобритании среди законопроектов (и соответственно законов) различаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) — в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (бывает и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Спикер вправе выбрать одну из трех предложенных поправок и поставить ее на голосование. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты (читать выступления нельзя), но для принятия закона (акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.
Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Вето Палаты лордов преодолевается Палатой общин на другой сессии простым большинством голосов. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект на год.
Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами и особенно с США — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные.
В Парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования.
Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены в пользу правительства и в отношении других финансовых и «денежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.
Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство Парламента и Правительство, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является лидером фракции большинства в Парламенте (иногда только фактически) и одновременно Премьер-министром. Поэтому направляет работу Парламента, по существу, правительство.
Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом (только перед Палатой общин). Были редчайшие факты выражения недоверия правительству Палатой лордов, например в 1968 г., но никаких юридических последствий это не повлекло. Палата общин может потребовать отставки министра, но Премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.
Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).
Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к Премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.
Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим Премьер-министр регулярно выступает перед Парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в Парламенте при открытии его сессии.
Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным Парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные Парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) — по здравоохранению, местному самоуправлению, по Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах. Некоторые из них назначаются актами монарха, контрасигнованными Премьер-министром с предварительного согласия Палаты общин.


§ 6. Исполнительная власть

Монарх. Теоретически монарх в Великобритании считается источником значительной доли государственной власти, он — глава государства. Ему же теоретически принадлежит также исполнительная власть. Кроме того, как упоминалось, монарх — составная часть Парламента. На деле он не участвует в законодательстве (право вето не применяет), исполнительной властью не обладает. Страной руководит «правительство Его (Ее) Величества», точнее, его узкая часть — кабинет министров, в котором главную роль играет Премьер-министр. Правительство, как отмечалось, в силу британской двухпартийной системы в значительной мере контролирует и Парламент.
Глава государства в Великобритании занимает свой пост не путем выборов, как в США, а по наследству. Применяется кастильская система наследования: трон покойного короля из династии Виндзоров переходит к старшему сыну, если сына нет — к старшей дочери. Монарх вправе отречься от престола в пользу ближайшего родственника (было один раз в XX в.).
Монарх в Великобритании — это символ единства нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного общественного движения за замену монархии республикой не существует.
Монарх — лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д. (хотя имело место осуждение и казнь короля Карла I во время английской революции). Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством: за монарха отвечают его министры. С точки зрения религии монарх должен быть протестантом и не состоять в браке с католиком.
Юридически британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой. Это исключительные права, установленные традицией, конституционными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и не зависящие от воли Парламента — они определяются не законами. Во взаимоотношениях с Парламентом эти права, равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осуществляет по указанию правительства (конкретно — Премьер-министра). Он санкционирует законы (обычно — устно) и имеет право абсолютного вето (хотя не использует его с 1707 г.). Монарх — составная часть Парламента, но посещать его заседания (Палаты общин) он может лишь по специальному приглашению. Он открывает ежегодную сессию Парламента, выступая с тронной речью на совместном заседании палат. В этой речи излагается программа действий на предстоящий год. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный Премьер-министром, он не может изменить в нем ни слова и даже выделять какие-то слова интонациями. Монарх вправе распустить Палату общин с назначением даты новых выборов, это он делает только по указанию правительства.
К полномочиям монарха в области взаимоотношений с правительством относится назначение Премьер-министра. Фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в Палату общин, ибо правительству нужно получить вотум доверия — голоса большинства членов палаты для его утверждения. Поэтому на деле монарх лишь оформляет волю партийного большинства в Парламенте. Правда, бывали случаи, когда правящая партия в силу разногласий в ней Не могла выдвинуть единого кандидата или когда партия не располагала явным большинством и решение принимал монарх (1957,1963,1974гг.). Правительство издает свои акты от имени монарха (обычно это «приказ в совете», т.е. в рассматриваемом ниже Тайном совете, хотя совет включает не только членов правительства), Премьер-министр обязан информировать монарха о состоянии дел.
Монарх обладает внешнеполитическими полномочиями. Он является главой британского Содружества, представленным в некоторых его странах генерал-губернатором, и как таковой промульгирует конституции этих стран и стран, получивших независимость. Он является также главнокомандующим вооруженными силами (юридически), назначает высших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воинское звание (царствующая ныне королева Елизавета II — полковник). Традиционные прерогативы короля — вопросы войны и мира, амнистия, помилование.
У монарха есть прерогативы личного характера: королевские регалии (корона, трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху «Ваше Величество»), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист — ежегодно вотируемые Парламентом деньги на личные нужды монарха и содержание его двора (в настоящее время приблизительно 8 млн ф. ст.), освобождение от уплаты налогов (царствующая Елизавета II от этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола, некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью — своей, а также коронной собственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, но продать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг, имеют другую частную собственность (в том числе недвижимую), которой распоряжаются свободно.
Из сказанного следует, что, хотя юридически монарх обладает обширными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществляться не могут. Это «спящие прерогативы». Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрасигнации (подписи) Премьер-министра: без его согласия акт монарха недействителен.
При монархе существует Тайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров (всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум — три человека), а от имени Совета монарх издает «приказы в Совете». Этими приказами оформляются решения кабинета. Некоторые вопросы перед принятием решения в Парламенте по традиции должны быть доложены в Тайном совете (о роспуске Парламента, объявлении войны, отречении от престола, акты делегированного законодательства, дарование конституций бывшим колониям и др.).
Правительство. Конституционному праву Великобритании хорошо известен термин «правительство» и почти неизвестен термин «кабинет», но на деле именно последний во главе с Премьер-министром управляет страной. Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону — 95 человек), обычно это 75—80 министров, государственных министров, министров без портфеля, носителей традиционных должностей (лорд-хранитель печати и др.), младших министров, секретарей. Ранг министров имеют генеральный прокурор (он же — генеральный атторней) — юридический советник правительства, его представитель в суде. Титул государственного секретаря используется для важнейших министров: иностранных дел, внутренних дел и др.
Правительство никогда не собирается на заседания и не принимает решений. Из его состава выделяется более узкий кабинет ведущих министров (18—23 человека, в 2000 г. — 22), в их числе всегда государственные секретари внутренних дел и обороны, лорд-канцлер, канцлер казначейства и др. Он созывается на заседания и принимает решения. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции, где живет Премьер-министр, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Чаще на эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собирается «внутренний кабинет» — несколько министров, пользующихся особым доверием Премьер-министра. «Внутренний кабинет» принимает решения от имени кабинета.
Деятельность кабинета закрыта. Закон запрещает знакомиться с его протоколами в течение 30 лет. Решения на заседаниях кабинета принимаются без голосования.
Главную роль в управлении страной играет Премьер-министр. Он составляет правительство, представляет на подпись (иногда — на устное одобрение) монарху правовые акты и сам контрасигнует их, в любой момент может предложить монарху распустить нижнюю палату
Парламента с назначением новых выборов (что монарх всегда делает) и т.д.
При Премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов — комитеты, комиссии, секретариаты, службы. Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за дебатами в Парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в Парламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в Парламенте.
Для исполнения законов Парламента, как считается, правительство принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени правительства и не от имени кабинета, которого законодательство, по существу (кроме единичных упоминаний), не знает, а от имени отдельных министров. Кроме того, Парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в Парламент («положены на стол Парламента») до или после принятия, на деле же сдаются в библиотеку и в комитет Парламента по подчиненному законодательству. Решения кабинета оформляются актами Тайного совета. Актов делегированного законодательства принимается приблизительно 2 тыс. в год, тогда как законов — 60—70.
В Великобритании министерства имеют отделения на местах (делегатуры), с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).



§ 7. Судебная власть

Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению, но она осталась все-таки весьма сложной, 'сильно децентрализованной и в представлении иностранцев даже запутанной.
Низшая судебная инстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могут рассматривать дела с незначительной ценой иска. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют магистраты — граждане, не являющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и часто имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей (их приблизительно 20 тыс. человек). Вознаграждения за свою деятельность они, как правило, не получают. Магистраты (мировые судьи), имеющие юридическое образование, рассматривают дела единолично, не имеющие — коллегиально (2—3 судьи).
Более крупные гражданские дела (с суммой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают коллегиально суды графств (таких судов около 350). Те уголовные дела, которые неподсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматриваются Судом короны, созданным в 1971 г. Он может действовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда), адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор), исполняющий обязанности судьи. Если обвиняемый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяжных заседателей (10 или 12 человек). Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегия Высокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, возглавляемой лордом — главным судьей, канцлерского суда (суда справедливости), возглавляемого вице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей-председателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профилю отделения (например, канцлерский суд рассматривает дела с применением права справедливости, дела, не регулируемые общим правом, — вопросы авторского, изобретательского права).
Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей, которые образуют несколько коллегий, каждая из трех судей. Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений Высокого суда (одна из коллегий рассматривает апелляции на решения по уголовным делам).
Все три упомянутых судебных органа — Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда — высшими судами, а все они вместе называются Верховным судом. Они вправе создавать судебные прецеденты.

<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>