<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

2) запрещаются объединения, цели и деятельность которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя путем насилия, нарушение суверенитета и целостности государства, подрыв безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательство на права человека и здоровье населения;
3) общественные объединения не вправе иметь военные формирования;
4) никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или ограничен в правах за принадлежность или непринадлежность к какой-либо общественной организации;
5) деятельность объединений граждан может быть запрещена только в судебном порядке.
Конституция определяет роль политических партий в обществе: они содействуют формированию и выражению политической воли граждан, принимают участие в выборах. Членами партий могут быть только граждане Украины. Запрещается создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, в воинских формированиях, на государственных предприятиях, в учебных заведениях, в других государственных учреждениях и организациях. Это относится и к полугосударственным, смешанным предприятиям, но на частных предприятиях партийные организации не запрещены. В представительных органах также создаются объединения на основе партийной принадлежности (партийные фракции политических партий).
В настоящее время на Украине действует множество партий, но партийная система еще не устоялась и находится в состоянии постоянных перемен. Ни одна партия не располагает большинством в Верховной Раде, что лишает Президента и правительство необходимой опоры в парламенте.
Согласно Конституции профсоюзы создаются с целью защиты трудовых и социально-экономических интересов их членов! Они объединяют граждан, связанных общими интересами по роду своей трудовой деятельности. Профсоюзы создаются без предварительного разрешения. Конституция устанавливает, что они объединяют граждан, но не определяет прямо (как это сделано в отношении партий), что членами профсоюзов могут быть только граждане Украины. Профсоюзы Украины раздроблены, существует несколько профцентров, есть противоречия в деятельности профсоюзов западных и восточных областей.
На Украине существуют социально-экономические организации предпринимателей (в том числе торгово-промышленная палата), но они очень слабы. Действуют также творческие организации, есть кооперативные объединения, но они тоже раздробленны.


§ 5. Законодательная власть

Согласно ст. 75 Конституции Украины единственным органом законодательной власти является парламент — Верховная Рада. Местные нормативные акты в Крыму (они не называются законами) принимает Верховная Рада Автономной Республики Крым.
Структура парламента. Верховная Рада — однопалатный орган. В ее составе 450 депутатов (должно быть 300 по итогам референдума 2000 г.), избираемых гражданами путем прямых выборов. Но на основе референдума 2000 г. должен быть создан двухпалатный парламент. Депутатом может быть гражданин Украины, достигший 21 года (ранее — 25 лет), обладающий избирательными правами и проживающий на Украине в течение последних пяти лет перед выборами. Не могут быть избраны граждане, имеющие судимость за совершение умышленных преступлений, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Депутаты избираются на четыре года. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады возможно в результате ее роспуска Президентом, если она не может начать пленарные заседания в течение месяца после выборов (т.е. оказывается неработоспособной), а также если она (нижняя палата) не сформирует в течение месяца парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердит бюджет Украины (последние два основания предусмотрены итогами референдума 2000 г.). Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов возможно в случае подачи ими заявления об отставке, вступления в силу обвинительного приговора, признания судом недееспособным, утраты украинского гражданства или выезда для постоянного проживания за пределы Украины.
Народный депутат Украины (термин, применяемый к депутатам Верховной Рады) осуществляет свои полномочия на постоянной основе, он оставляет прежнюю службу или работу, не может иметь другой представительский мандат, состоять на государственной службе. Если депутат не выполняет положений о несовместимости депутатской деятельности с другими видами работы, его полномочия прекращаются. Во всех таких случаях (включая добровольную отставку, утрату гражданства, выезд на постоянное жительство за пределы Украины и т.д.) решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает Верховная Рада большинством ее общего (конституционного) состава. Вступая в должность, депутаты приносят присягу (ее зачитывает старейший депутат) и подписывают текст.
В соответствии с решением референдума 2000 г. народный депутат не пользуется депутатским иммунитетом (он может быть арестован или задержан без санкции парламента) и депутатским индемнитетом, но он несет ответственность за оскорбления и клевету во время выступления в парламенте. Депутат обладает широким правом запроса: он может обращаться с запросом на сессии парламента к Кабинету министров, к руководителям других органов государства, учреждений, предприятий, расположенных на территории Украины, независимо от их подчиненности и форм собственности. Однако последствия запроса определены Конституцией недостаточно ясно: сказано лишь, что руководители организаций обязаны сообщить депутату о результатах его запроса.
Верховная Рада создает свои руководящие и иные внутренние органы: избирает председателя Верховной Рады, его первого заместителя и заместителя и в любое время может отозвать их. Председатель (его в 1998 г. избрали с 19-й попытки) ведет заседания Верховной Рады, организует подготовку вопросов для рассмотрения в парламенте, представляет Раду в отношениях с другими органами власти и иностранными государствами, организует работу ее аппарата. Своим регламентом Верховная Рада утверждает перечень постоянных комитетов, создаваемых по различным отраслям общественной жизни. Как и в других странах, комитеты на Украине осуществляют законопроектную работу, предварительно рассматривают вопросы, входящие в компетенцию Верховной Рады. О праве контроля комитетов за деятельностью министерств в Конституции не говорится. Могут быть созданы временные специальные комитеты и комиссии для подготовки отдельных вопросов, следственные комиссии, если за создание такой комиссии проголосует не менее трети общего состава Рады. Выводы следственных комиссий не имеют решающего значения для следствия и суда. В парламенте существуют различные партийные и иные фракции депутатов.
Полномочия Верховной Рады. Часть полномочий Рады прямо перечислена в Конституции (в общей сложности 66 пунктов). Кроме того, сказано, что Рада осуществляет и другие полномочия, отнесенные к ее ведению Конституцией и законами (поскольку законы принимает она сама, Рада может быть охарактеризована как парламент с неограниченными полномочиями).
Перечисленные в Конституции полномочия разделены на две группы: 1) полномочия Верховной Рады общего характера (36 пунктов) и 2) полномочия, которые осуществляются только путем принятия законов: «определяются законами» (22 пункта) и «устанавливаются законами» (8 пунктов).
К первой группе относятся: изменение Конституции, назначение референдума, определение основ внешней и внутренней политики, утверждение государственных программ экономического, научно-технического, социального развития страны, охрана окружающей среды, объявление по представлению Президента войны и заключение мира, смещение Президента в порядке импичмента, контроль за деятельностью Кабинета Министров, назначение на ряд должностей (председателя и членов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, председателя Национального банка — по представлению Президента, половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания и др.), утверждение общей структуры и численности вооруженных сил, дача согласия на назначение и освобождение председателя Антимонопольного комитета, председателя Фонда государственного имущества, генерального прокурора, трети Конституционного Суда, на избрание судей (бессрочно) и т.д. Верховная Рада вправе досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Автономной Республики Крым при заключении Конституционного Суда о нарушении Верховной Радой Крыма Конституции и законов Украины.
Полномочия, которые Верховная Рада Украины может осуществлять только путем принятия законов, в свою очередь, делятся на две группы: либо определяемые, либо устанавливаемые законами. К первой группе вопросов, регулируемых исключительно законом, относятся, например, права человека и гражданина, права коренных народов и национальных меньшинств, основы социальной защиты и пенсионного обеспечения, правовой режим собственности, правовой режим военного и чрезвычайного положения, основы местного самоуправления, амнистия и др. Ко второй группе относятся: государственный бюджет, система налогообложения, налоги и сборы, статус национальной валюты, а также иностранных валют на территории Украины, порядок направления вооруженных сил Украины в другие государства, государственные праздники и др. В обоих случаях говорится, что эти полномочия определяются или устанавливаются «исключительно законами». Различия в правовом регулировании может выявить, видимо, только практика.
Контроль Верховной Рады по отношению к Кабинету Министров. Парламент рассматривает вопросы об одобрении программы правительства. По этому вопросу Кабинет подконтролен Верховной Раде, подотчетен ей, но о том, должен ли он уйти в отставку, если его программа не будет одобрена, в Конституции прямо не говорится. Кабинет уходит в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Такая резолюция принимается в усложненном порядке: по предложению не менее 1/3 депутатов от конституционного состава Верховной Рады большинством ее состава (т.е. необходимы 226 голосов из 450). Есть и другие ограничения: вопрос об отставке Кабинета не может рассматриваться более одного раза в течение одной очередной сессии; такой вопрос не может быть поставлен на внеочередной сессии, а также в течение года после одобрения парламентом программы правительства. Формами контроля также являются запрос депутата и деятельность следственных комиссий, которые создаются по решению не менее трети конституционного состава Верховной Рады.
Сессии и заседания. Верховная Рада является полномочной при условии избрания 2/3 ее конституционного состава, т.е. она может проводить заседания и даже принимать решения, включая поправки к Конституции, поскольку для их одобрения нужны 2/3 голосов (если, конечно, все без исключения депутаты в этом случае будут голосовать «за»). Парламент проводит две очередные сессии в год, собираясь в первый вторник февраля и первый вторник сентября. В отличие от некоторых других конституций, предусматривающих такой же порядок, Конституция Украины длительность сессий не ограничивает. Внеочередные сессии созываются председателем парламента по требованию трети депутатов или Президента. Они созываются с указанием повестки дня, и на них могут рассматриваться только вопросы, в ней поставленные. В случае объявления военного или чрезвычайного положения Верховная Рада собирается в двухдневный срок сама, издания какого-либо акта о созыве сессии не требуется. Решения принимаются только на заседаниях Верховной Рады путем личного голосования депутатов.
Законодательный процесс. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, народным депутатам, Кабинету Министров Украины, Национальному банку. Вне очереди рассматриваются законопроекты, характеризуемые Президентом как неотложные. При рассмотрении законопроектов на Украине применяются обычно три (реже два) чтения. Законодательный процесс включает комитетскую стадию. Принятые законы подписываются председателем Верховной Рады и направляются им Президенту. Президент в течение 15 дней подписывает закон или возвращает его для вторичного рассмотрения в Верховную Раду. Вето Президента преодолевается большинством в 2/3 голосов всего состава Верховной Рады. На практике нередко Верховная Рада принимает замечания Президента и не использует право преодоления вето. Если же Президент не подписал и не возвратил закон в установленные 15 дней, закон считается принятым. Он вступает в силу через 10 дней после официального обнародования, если иное не предусмотрено законом. Проект закона о государственном бюджете представляет только Кабинет Министров.
В парламенте Украины очень сильны межпартийные противоречия. В 2000 г. он раскололся на правое большинство и левое меньшинство, заседавшие отдельно в разных зданиях.


§ 6. Исполнительная власть

Согласно Конституции высшим органом исполнительной власти является Кабинет Министров. Президент Украины охарактеризован в основном законе только как глава государства, но на практике в соответствии со своими полномочиями он выступает и как орган исполнительной власти. В ст. 94 Конституции прямо говорится, что Президент принимает законы «к исполнению».
Президент. Президент Украины избирается гражданами на пять лет. Президентом может быть избран гражданин Украины, достигший 35-летнего возраста, обладающий избирательными правами, проживающий на Украине в течение 10 лет до дня выборов, владеющий государственным (украинским) языком. Одно и то же лицо может быть избрано только на два срока подряд. Последние выборы состоялись в 1999 г.
Президент не может быть депутатом представительных органов, занимать должность в государственных органах или общественных объединениях граждан, заниматься иной оплачиваемой работой, предпринимательской деятельностью, входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий. Присягу он дает на торжественном заседании Верховной Рады. Приведение к присяге осуществляется председателем Конституционного Суда.
Президент — гарант государственного суверенитета, территориальной целостности страны, соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он пользуется неприкосновенностью: не подлежит уголовной и административной ответственности, хотя к нему как представителю государства может быть обращен гражданский иск. За посягательства на честь и достоинство Президента виновные несут ответственность. Звание Президента (и соответствующее обращение к данному лицу) сохраняется за ним пожизненно, если только он не был смещен с этого поста в порядке импичмента.
Конституция перечисляет полномочия Президента. Он представляет государство внутри страны и вовне, имеет право роспуска парламента, используя это право только после контрасигнатуры (подписи Премьер-министра на акте Президента о роспуске) и только в указанных выше трех случаях. Президент обладает правом отлагательного вето, для применения которого не требуется контрасигнатуры. Он может обращаться с посланиями к парламенту, назначает референдум, является главнокомандующим, принимает решение об использовании вооруженных сил в случае агрессии против Украины, вводит чрезвычайное и военное положение. Президент формирует многие центральные органы государства, а также суды или участвует в их долевом формировании. Он назначает Премьер-министра (но только с согласия Верховной Рады) и прекращает его полномочия (для этого согласия парламента не требуется). По предложению Премьер-министра он назначает министров, других руководителей государственной администрации, половину состава Совета национальной безопасности и обороны, треть состава Конституционного Суда, половину состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания (предложение Премьер-министра о кандидатурах обязательной силы для Президента не имеют, он может их отклонить, может самостоятельно назначить кандидатуру, но выслушать предложение Премьер-министра). С согласия Верховной Рады Президент назначает Председателя Антимонопольного комитета, Председателя Фонда государственного имущества, по представлению Премьер-министра создает министерства, он вправе отменять акты Кабинета Министров Украины и Совета министров Автономной Республики Крым и т.д. Некоторые полномочия Президент выполняет только по предложению парламента, часть полномочий — по предложению Премьер-министра. Кроме того, некоторые акты Президента для их действительности нуждаются в контрасигнатуре Премьер-министра и ответственного за их исполнение министра. Это акты Президента, касающиеся многих сторон внешнеполитической деятельности, акты, принимаемые им в качестве верховного главнокомандующего и председателя Совета национальной безопасности и обороны, акты, связанные со многими назначениями (трети Конституционного Суда, председателей Антимонопольного комитета, Фонда государственного имущества, Государственного комитета телевидения и радиовещания, дипломатических представителей), акты по созданию некоторых органов (министерств, судов), введению чрезвычайного положения, прекращению полномочий парламента. На деле, однако, роль Президента в государственной жизни значительнее, а роль Премьер-министра — меньше, чем это можно заключить только по нормам Конституции.
Согласно переходным постановлениям Президент в течение трех лет после вступления в силу Конституции 1996 г. сохранял право издавать указы по экономическим вопросам, не урегулированным законом (на основании итогов референдума 2000 г. это полномочие Президента, по существу, продлено). Эти указы, имеющие силу закона, должны быть одобрены Кабинетом Министров, скреплены подписью Премьер-министра и немедленно представлены в Верховную Раду. Они вступают в силу по истечении 30 дней после их принятия и утрачивают свое действие после принятия Верховной Радой закона по этому вопросу. В 1998 г. в связи тем, что Верховная Рада долго не могла избрать председателя и, следовательно, начать работу, Президент объявил чрезвычайное экономическое положение и издавал неотложные акты с силой закона по экономическим вопросам.
При Президенте существует Совет национальной безопасности и обороны. Это координационный орган. В соответствии с законом 1998 г. в его состав входят Премьер-министр, министры национальной обороны, внутренних дел, иностранных дел, Председатель Службы государственной безопасности. Решения этого органа оформляются указами Президента.
Президент прекращает исполнение обязанностей в случае добровольной отставки (заявление должно быть сделано им на заседании парламента), невозможности исполнения обязанностей по состоянию здоровья, импичмента, смерти. Невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья устанавливается на заседании парламента, это решение принимается большинством его состава на основании письменного представления Верховного Суда Украины и медицинского заключения.
Импичмент — отрешение от должности — возможен в случае государственной измены или иного преступления, совершенного Президентом. Вопрос об импичменте может быть поставлен большинством состава Верховной Рады. После этого для проведения расследования парламент создает временную следственную комиссию, в состав которой включаются прокурор и следователь (по профессии). Выводы комиссии обсуждаются на заседании парламента, в результате чего Верховная Рада большинством в 2/3 ее состава может принять обвинительное заключение в отношении Президента. Решение Верховной Рады о смещении Президента принимается большинством в 3/4 ее состава после получения заключения Конституционного Суда о соблюдении конституционной процедуры импичмента и заключения Верховного Суда о том, что действия Президента содержат признаки государственной измены или иного преступления. После смещения с должности Президент подлежит привлечению к уголовной ответственности.
В случае смещения Президента его обязанности выполняет до избрания нового Президента Премьер-министр, но временно исполняющий должность Президента не может распускать парламент, обращаться к нему с посланиями, назначать референдум, назначать министров, создавать министерства, награждать государственными наградами и выполнять некоторые другие полномочия Президента.
Кабинет Министров и другие органы исполнительной власти. Кабинет министров состоит из Премьер-министра, первого вице-премьер-министра, трех вице-премьер-министров и министров. Премьер-министр назначается Президентом с согласия более половины состава Верховной Рады, остальные члены Кабинета назначаются Президентом по представлению Премьер-министра; согласия на это Верховной Рады не требуется. Члены Кабинета Министров, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной, творческой в нерабочее время. Они не могут входить в состав руководящих органов или наблюдательных советов предприятий, имеющих целью извлечение прибыли.
Кабинет Министров Украины несет двойную ответственность. С одной стороны, он отвечает перед Президентом: по его требованию Премьер-министр обязан подать в отставку, а в соответствии с Конституцией вместе с премьером уходит в отставку все правительство.
С другой стороны, Кабинет подконтролен и подотчетен Верховной Раде, а принятая ею резолюция недоверия влечет за собой его отставку. Перед вновь избранным Президентом Кабинет Министров слагает свои полномочия и формируется заново.
По традициям украинского конституционного права в Конституции 1996 г. перечислены полномочия Кабинета Министров. В перечне содержатся некоторые положения, и ранее закреплявшиеся в украинских конституциях, но вместе с тем отражаются и новые реалии (например, вопросы охраны окружающей среды), а также новые подходы, связанные с общечеловеческими ценностями. Кабинет Министров обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, исполнение Конституции и законов, осуществление внешней и внутренней политики, прав и свобод человека и гражданина, проведение финансовой, ценовой, налоговой политики, регулирует положение в сфере труда и занятости, разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы, обеспечивает равные условия для развития всех форм собственности, осуществляет меры по обеспечению обороноспособности, охране общественного порядка, координирует работу министерств, руководит внешнеэкономической деятельностью и т.д.
Кабинет Министров издает постановления и распоряжения, которые подписывает Премьер-министр.
Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. Это органы государственной власти. Органы местной государственной администрации составляют единую вертикаль: они подчинены вышестоящим органам государственной администрации, а в конечном счете Кабинету Министров и Президенту. Порядок формирования, взаимоотношения этих органов с представительными органами на местах рассматриваются в заключительном параграфе данной главы.


§ 7. Судебная власть и прокуратура

Суд. Конституция устанавливает, что правосудие осуществляется только судом и присвоение этих функций другими органами и должностными лицами не допускается. Создание особых и чрезвычайных судов запрещено. Судопроизводство осуществляется Конституционным Судом, судами общей юрисдикции, рассматривающими уголовные и гражданские дела, и специализированными судами. Высшим судебным органом является Верховный Суд. Наряду с ним созданы высшие отраслевые суды (Высший уголовный суд, Высший гражданский суд,
Высший коммерческий суд, Высший военный суд, Высший суд по интеллектуальной собственности и др.).
Верховный Суд и судьи высших специализированных судов избираются Верховной Радой Украины (на практике она же избирает областных и районных судей и увольняет их в случае заявления об отставке или увольнения по собственному желанию). Конституция предусматривает также создание апелляционных судов. По Конституции процесс создания новой судебной системы может продолжаться не более пяти лет.
Правосудие осуществляется профессиональными судьями, народными заседателями и присяжными (по определенным делам). Судьи могут осуществлять правосудие единолично, народные заседатели и присяжные действуют только в составе коллегии.
Судьей может быть гражданин не моложе 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы в области права не менее трех лет, проживающий на Украине не менее 10 лет, знающий украинский язык. Судья не может принадлежать к политической партии, профсоюзу, заниматься политической деятельностью, иметь представительский мандат, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной, творческой. Судьи специализированных судов помимо юридического образования должны иметь специальную подготовку (например, по экономике и финансам в финансовом суде). Они осуществляют правосудие только коллегиально.
Кроме судей Конституционного Суда, а также судей, назначенных впервые (для них установлен пятилетний срок пребывания в должности с возможным продлением полномочий), все остальные судьи занимают эту должность бессрочно. Они освобождаются от нее по достижении 65 лет, по состоянию здоровья, в результате нарушения требований несовместимости или присяги, вступления в силу приговора, утраты украинского гражданства, подачи заявления об отставке.
Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом Украины. Все другие судьи (кроме судей Конституционного Суда) избираются Верховной Радой Украины и находятся в должности бессрочно.
Конституция закрепляет принципы правосудия, среди которых наряду с общепринятыми (независимость суда и подчинение только закону, равенство участников процесса, состязательность сторон и др.) есть и специфические: «обеспечение доказанности вины», поддержка государственного обвинения прокурором, полное фиксирование судебного процесса техническими средствами, обеспечение апелляционного и кассационного обжалования судебных решений.
Внутренние вопросы деятельности судейского корпуса решаются путем судейского самоуправления. Создается похожий на высшие советы магистратуры некоторых западных стран Высший совет юстиции. По закону 1998 г. он состоит из 20 человек, назначаемых или избираемых различными органами: Верховной Радой, Президентом, съездами судей, адвокатов, представителей высших учебных заведений, конференцией работников прокуратуры. В состав этого совета входят также по должности Председатель Верховного Суда, Генеральный прокурор, Министр юстиции. Высший совет юстиции вносит представления о назначении судей и освобождении их от должности, принимает решения о нарушении судьями и прокурорами требований о несовместимости, осуществляет дисциплинарное производство в отношении судей Верховного Суда и высших судов.
Прокуратура составляет единую систему, на которую возлагаются: поддержание государственного обвинения в суде, представительство интересов государства и граждан в суде в определенных законом случаях, надзор за соблюдением законов. До создания новой системы прокуратуры и органов досудебного следствия прокуроры продолжают выполнять прежние обязанности. Возглавляет эту централизованную систему Генеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Верховной Рады. Последняя вправе выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой отставку.


§ 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление

Территориальное устройство государства. Согласно Конституции территориальное устройство Украины основано на принципах единства государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти (это влечет за собой своеобразную структуру органов управления на местах), сбалансированного развития регионов с учетом их исторических, экономических и иных отношений и традиций. Все существующие территориально-политические единицы Украины — области, районы, города, городские районы в крупных городах, поселки, села, а также Автономная Республика Крым рассматриваются как звенья единого административно-территориального устройства, хотя их статус может быть неодинаковым: в одних существуют только органы самоуправления, в других — органы самоуправления и органы государственной власти. В состав Украины входят одна автономная республика и 24 области; особый статус имеют города Киев и Севастополь.
Правовое положение Автономной Республики Крым. Крым имеет свою Конституцию, которую принимает Верховная Рада Крыма, а затем утверждает Верховная Рада Украины (принята и утверждена в 1998 г.). Органы государственной власти Крыма могут решать только те вопросы, которые отнесены к ведению автономной республики Конституцией Украины.
Представительным органом Крыма является Верховная Рада Крыма. В соответствии с законом Украины 1998 г. она состоит из 100 депутатов, избираемых по одномандатным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства на четыре года. Депутатами можно быть с 18 лет, но нужно для выдвижения кандидатуры пять лет жить на Украине. Для регистрации кандидата нужно собрать 750 подписей избирателей. Верховная Рада не имеет права издавать законы, она принимает решения и постановления, обязательные для исполнения в Крыму. Она может быть распущена Верховной Радой Украины по заключению Конституционного Суда Украины о том, что она нарушает Конституцию и законы Украины. Правительство Крыма — Совет министров. Председатель правительства назначается в отзывается Верховной Радой Крыма, но по согласованию с Президентом Украины. Суды Крыма входят в единую систему судов Украины. В Автономной Республике Крым действует представительство Президента Украины, обладающее контрольными полномочиями.
Организация государственной власти на местах. На Украине действует система, которая сочетает существование на местах (кроме общин) органов государственной власти (государственной администрации) и органов местного самоуправления (советов). Исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют назначаемые местные государственные администрации.
Руководители местных государственных администраций не вправе совмещать служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской и творческой в нерабочее время, не могут входить в руководящие органы или наблюдательные советы коммерческих и иных структур, имеющих целью извлечение прибыли. Председатели местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом.
Местные государственные администрации, будучи органами государственной власти, обладают следующими полномочиями: обеспечивают выполнение Конституции и законов, актов Президента, Кабинета Министров, других органов исполнительной власти, а также правопорядок и соблюдение прав граждан, выполнение государственных и региональных программ развития, подготовку и исполнение государственного бюджета. В их подчинении находятся различные государственные службы на местах. Состав местных государственных администраций назначается их председателями, которые самостоятельно подбирают государственных служащих.
Местные государственные администрации подчинены по вертикали, но могут быть подчинены и по горизонтали — представительным органам (советам) своего уровня. Однако последний вид подчиненности имеет частичный характер: он относится только к тем полномочиям, которые будут делегированы местным администрациям соответствующими советами. Областной или районный совет может выразить недоверие председателю местной государственной администрации. Это не влечет его обязательной отставки: вопрос о недоверии рассматривается Президентом, который принимает решение и дает ответ совету. Но если недоверие выражено 2/3 депутатов от общего числа членов совета, Президент обязан уволить председателя местной государственной администрации в отставку.
Решения местных государственных администраций не могут быть отменены или приостановлены советами. Они могут быть отменены Президентом или председателем местной государственной администрации вышестоящего уровня.
Местные органы самоуправления. Выборы, структура и порядок деятельности местных органов самоуправления регулируются законами 1997 и 1998 гг. Местные органы самоуправления создаются на уровне «территориальных громад» (общин) — в селах, добровольных объединениях нескольких сел, в поселках, городах. В единицах общинного звена нет назначаемых государственных администраций, там действуют только выборные органы местного самоуправления — советы и выборный голова. В областях и районах советы действуют наряду с назначаемыми государственными администрациями. В городах Киеве и Севастополе местное самоуправление (советы) может иметь свои особенности, которые будут определены законом, но в переходный период сохраняется прежний порядок управления.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами также непосредственно (например, путем созыва сельских сходов и принимаемых ими решений, путем местного референдума), общественных слушаний в громадах. Сельские, поселковые, городские советы (общинное местное самоуправление) создают свои исполнительные органы (исполкомы, председателей). Органами местного самоуправления, представляющими интересы множества общин (сел, небольших городов, поселков), являются районные и областные советы — региональное местное самоуправление. Эти советы также избирают своих председателей и создают исполнительные органы местного самоуправления.
По инициативе жителей и с разрешения совета в селах, поселках, городах могут создаваться домовые, уличные, квартальные и другие комитеты — «органы самоорганизации населения», как называет их Конституция Украины. Они могут быть наделены советом собственной компетенцией, финансами, имуществом.
Депутаты местных советов не являются освобожденными от своей должности или работы членами совета, они освобождаются от этого только на период сессии с сохранением заработка. Постоянными штатными работниками совета являются председатель, его заместитель, секретарь, а также председатели постоянных комиссий.
Государство поддерживает органы местного самоуправления финансовыми средствами, расходы, возникшие в результате решений государственных органов, возмещаются местному самоуправлению государством. Местному самоуправлению могут предоставляться отдельные полномочия исполнительных органов государства. В этом случае реализация полномочий в полной мере финансируется государством, а их осуществление органами местного самоуправления подконтрольно исполнительным органам государственной власти.

Глава 20
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ




Китайская Народная Республика — государство тоталитарного социализма, находящееся на стадии длительной модернизации. Китай занимает первое место в мире по численности населения (около 1,3 млрд человек), третье — по размерам территории (после России и Канады), второе — по объему ВВП (после США), но 91-е место (в 1996 г.) — подоле ВВП надушу населения (после Кубы, Кот-д'Ивуара, Азербайджана, Узбекистана)1 [1 Эти данные 1996 г. устарели. За последние годы экономика Китая значительно выросла.]. Неотъемлемой частью Китая является остров Тайвань, где существует другой общественный строй. Общенациональной проблемой является вопрос о путях воссоединения Тайваня с материковой частью Китая.
Некоторые особенности общественных отношений существуют в недавно воссоединившихся с КНР Сянгане (Гонконге) и Аомыне (Макао) — бывших британской и португальской зависимых территориях. В них действуют некоторые прежние порядки. В отношении этих районов в Китае применяется принцип: одно государство — две системы (в отношении Сянгана такая ситуация предусмотрена до 2047 г.).
Конституционное право КНР характеризуется значительными особенностями.
Во-первых, на его содержание и пути развития до сих пор большое влияние оказывает традиция. Многие общественные отношения, которые в других странах регулируются нормами права (в том числе конституционного), в Китае регулируются обычаями, традицией. Законы нередко принимаются только тогда, когда традиция непригодна для урегулирования новых общественных отношений или в дополнение к ней. Правда, в последние годы в связи с проводимой экономической реформой законодательная деятельность существенно оживилась.
Во-вторых, в условиях тоталитарного социализма, несмотря на его модернизацию, многие принципиальные общественные отношения регулируются актами правящей Коммунистической партии Китая (КПК). Такой порядок был установлен еще во время гражданских войн в освобожденных от гоминьдановской власти районах Китая, когда именно КПК и руководимая ею Народно-освободительная армия принимали директивы об организации общественной жизни в этих районах. В настоящее время также во многих случаях нет четкого различия между правовым актом и партийной директивой. Установки Компартии определяют некоторые принципы права, в том числе конституционного, которые в партийных директивах формулируются следующим образом: коллективизм вместо «западного» индивидуализма, дисциплина взамен вседозволенности, гармония вместо плюрализма.
В-третьих, конституционное право Китая имеет отчетливо выраженный идеологический характер. В его основе лежат постулаты марксистско-ленинской идеологии (классовая борьба, «диктатура народной демократии», руководящая роль Компартии, господство социалистической собственности на средства производства, различие прав трудящихся и «эксплуататоров», единство государственной власти), взгляды Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина (последний после попыток ускоренными темпами построить коммунизм начал реформы под лозунгами «прагматического социализма»).
В-четвертых, конституционное право отчетливо отражает современное противоречие между экономической и политической системами китайского общества: с одной стороны, сравнительно либеральная экономика с элементами рыночного хозяйства при директивном государственном планировании, с другой — тоталитарная политическая система с обязательной государственной идеологией и руководящей ролью одной партии. За последние 20 лет Китай развивается очень быстро. К 2000 г. ВВП увеличился более чем в семь раз, а уровень потребления почти в четыре раза, валютные резервы составляют 160 млрд США (у Японии — 344 млрд, а США — 68 млрд), но вряд ли можно бесконечно базировать развитие общества на двух диаметрально противоположных основах.
. В-пятых, для конституционного права КНР, как и вообще для социалистического конституционного права, характерно обилие норм-провозглашений, норм-назиданий и т.п., которые призваны скорее отражать определенные взгляды, идеологические постулаты, чем служить нормами-правилами для регулирования конкретных отношений. Например, закон об организации Всекитайского собрания народных представителей (высшего представительного органа страны) требует, чтобы депутаты отдавали все силы служению народу, что практически невозможно; закон о прокуратуре устанавливает, что ее работники всем сердцем, всеми помыслами должны служить народу, что также неосуществимо: у сердца и помыслов есть и другие аспекты, связанные с реальной жизнью; временное положение об адвокатуре требует от адвокатов горячо любить КНР и т.д.
Многие акты конституционного права носят экспериментальный, временный характер, а их иерархия не всегда соблюдается. В частности, наиболее важные вопросы часто регулируются не законами, а совместными постановлениями Центрального комитета КПК и Государственного совета (правительства). По форме правления Китай — республика советского типа, по форме политико-территориального устройства — централизованное (на основе руководства Компартии и единства власти органов типа советов) сложное унитарное государство с широко развитой национально-территориальной автономией 156 автономных образований разных ступеней, в стране существует тоталитарный коммунистический режим, находящийся в стадии либерализации.



§ 1. Конституция КНР

Подготовка и принятие Конституции. Проект действующей с 1982 г. Конституции Китая был разработан под руководством и по указанию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения в печати принят китайским парламентом — Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП). Эта Конституция заменила первую Конституцию КНР 1954 г., а также конституционные акты, принятые в период «культурной революции», когда была предпринята попытка в 60—70-х гг. «прыгнуть» к коммунизму на базе создания народных коммун, использования примитивной техники, всеобщей уравниловки и борьбы с инакомыслием.
Основные положения Конституции. Современный период определяется в Конституции Китая как «начальная стадия строительства социализма» (преамбула), а китайское общество — как социалистический строй. Одновременно в ней говорится о «социализме с китайской спецификой», о «социализме в модернизированном виде» (поправки к Конституции, принятые в 1993 г. по решению XIV съезда КПК 1992 г.), ставятся задачи создания «социалистической рыночной экономики», социалистической модернизации общества, которая должна привести к созданию зрелого социалистического общества примерно в течение 100 лет.
В самые последние годы в Китае внедряются идеи «либерального социализма» вместо «прагматического социализма» Дэн Сяопина. По решениям XV съезда КПК (1997 г.) начато акционирование предприятий (идет с колебаниями), но контрольный пакет всегда должен оставаться в руках государства. Идеи «либерального социализма» начинают распространяться и на сферу политики. «Три кита» прежней официальной идеологии Пекина (марксизм-ленинизм, социалистический путь, руководящая роль КПК) заменяются лозунгами патриотизма, социально ориентированной рыночной экономики, но руководящая роль КПК остается незыблемой. Некоторые изменения происходят в системе выборов: впервые на самом низовом уровне (но только на нем) допускаются альтернативные кандидатуры.
Вместе с тем в 1999—2000 гг. от имени руководства КПК прозвучали предостережения об опасности слишком быстрых рыночных перемен, акционирования предприятий, состоялись судебные процессы над инакомыслящими.
В Конституции сказано, что эксплуататоры как класс ликвидированы, но вместе с тем упоминается о внешних и внутренних вражеских силах и элементах. В ней содержится много демократических положений, говорится о правах граждан, но различаются, с одной стороны, права трудящихся, а с другой — права остальных людей. Система органов государства исходит из марксистско-ленинских положений, отрицающих разделение властей, предусматривающих сосредоточение государственной власти в руках представительных органов типа советов снизу доверху, из принципа демократического централизма. Определяя политику в области международных отношений, Конституция закрепляет пять принципов: взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности, ненападение, невмешательство во внутренние дела, равенство и взаимная выгода. Вместе с тем говорится, что Китай выступает против империализма, гегемонизма и колониализма. В Конституции упоминается о роли личности в истории, об идеях Мао Цзэдуна.
В соответствии с концепцией социалистического конституционализма главное значение в Конституции придается закреплению основ общественного строя и характеру государства, все остальные вопросы считаются производными от этого. В Китае считается, что социалистический характер экономической системы — основы социалистического строя — проявляется в исключении эксплуатации человека человеком, в ведущей роли государственного сектора экономики и в распределении по труду в соответствии с конституционным принципом «от каждого — по способностям, каждому — по труду» (ст. 6 Конституции КНР).
Конституция запрещает любым организациям и лицам подрывать социалистический строй.
В Китае допускается многообразие форм собственности, в том числе частная собственность, но они неравноправны. Согласно Конституции основой экономики является социалистическая собственность, существующая в форме общенародной (государственной) собственности и коллективной собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов). Земля находится в исключительной собственности государства, но существует наследственный семейный подряд по ее обработке и использованию результатов.
Хотя государство охраняет законные права и интересы частного капитала (его роль поправками 1997 г. к Конституции усилена; в 2000 г. частные, коллективные, семейные предприятия составляли 62% народного хозяйства), частное хозяйство рассматривается как низшая форма организации труда, государство осуществляет контроль за ним.
Согласно поправкам 1993 г. к Конституции экономика Китая развивается на основе сочетания рынка и государственного макрорегулирования (этот термин введен вместо «всеобъемлющего планирования»), положение о народно-хозяйственных планах из Конституции исключено (на деле же с 1996 г. действует девятый пятилетний план), но рынок играет вспомогательную роль (по крайней мере, такая трактовка использовалась до поправки 1999 г. к Конституции). Статья 8 Конституции по-прежнему гласит, что социалистическая экономика является руководящей в народном хозяйстве, государство поощряет социалистическое трудовое соревнование.
В настоящее время частный сектор занимает сравнительно небольшие позиции в экономике, но он развивается гораздо более быстрыми темпами, чем государственный. Конституция разрешает иностранцам вкладывать капиталы в экономику Китая, иностранные инвестиции значительны.
Конституция содержит положения о социальной структуре общества, выстраивая по определенным рангам различные классы и слои населения. Она употребляет понятия «рабочий класс», «крестьянство», «интеллигенция», «народ» и «враги народа». В 1989 г. против демонстрантов, протестовавших против тоталитаризма на площади Тяньань-мэнь в Пекине, были использованы войска, по некоторым сообщениям, убито около тысячи студентов, рабочих, других лиц, ранено около 10 тыс. Рабочий класс характеризуется как руководящий, говорится о союзе рабочих и крестьян. Однако в Китае принимаются меры по ограничению наплыва крестьянского населения в города, крестьяне не имеют паспортов. Регулированию подвергается численность народонаселения, применяются меры по ограничению деторождения, особенно в сельских районах.
Закрепляя основы политической системы Китая, Конституция устанавливает: 1) руководящую роль Коммунистической партии в обществе и государстве; 2) характер государственной власти как демократической диктатуры народа, руководимой рабочим классом; она рассматривается как одна из форм диктатуры пролетариата в специфических условиях Китая; 3) создание широкого патриотического Единого фронта, объединяющего различные партии и народные организации под руководством Коммунистической партии;
4) вся полнота государственной власти принадлежит собраниям народных представителей — органам типа советов — снизу доверху. Упоминания о народных коммунах в 1993 г. из Конституции исключены.
В Китае неоднократно ставился и продолжает ставиться вопрос о реформе политической системы (вслед за экономической реформой). Ее составной частью является преодоление бюрократизма и беззакония, феодальных пережитков, традиций пожизненного пребывания на руководящих должностях, а также обеспечение политической стабильности в стране.
Изменение Конституции. Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитета ВСНП или 1/5 депутатов ВСНП. Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего состава ВСНП. Каких-либо «укрепленных» статей, не подлежащих изменению или требующих более сложной процедуры для изменения, в Конституции не содержится.
Поправки в Конституцию 1982г. вносились несколько раз: в 1988 г. в ст. 10 и 11 (они легализовали частное хозяйство и аренду земли, хотя фактически это было сделано раньше по указаниям ЦК КПК и актам правительства), в 1993 г. в связи с курсом на «социализм в модернизированном виде», «социалистическую рыночную экономику», в 1999 г., когда частные предприятия охарактеризованы как важный компонент социалистической рыночной экономики, а не простое дополнение к ней.
Конституционный контроль. В КНР не существует специальных органов конституционного контроля, поскольку считается, что наивысшее положение среди органов государства занимает парламент, хотя это слово по отношению к ВСНП в Китае не употребляется, а «буржуазный парламентаризм» осуждается. Никакой другой орган не может стоять над ВСНП, признавать принятые им законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы, соблюдение конституционности законов — задача ВСНП и его Постоянного комитета. Считается, что сами государственные органы, издающие правовые акты, осуществляют контроль за соответствием этих актов Конституции. Контроль за законностью осуществляет также специальная система органов — прокуратура.


§ 2. Основы правового статуса личности

В Китае принята социалистическая концепция прав человека, которая отвергает понятие естественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества и государства.
Наиболее широкими правами в Китае, как и в других странах, обладают его граждане. Гражданами Китая считаются лица, если хотя бы один из родителей которых является китайским гражданином и которые родились на территории Китая или другой страны, но не приобрели гражданство последней. Иностранцы и лица без гражданства могут быть приняты в китайское гражданство, если они имеют близких родственников в Китае или у них есть иные основания для приобретения гражданства (вопрос о наличии оснований решается министерством общественной безопасности, которое ведает вопросами приема в гражданство, его утраты и восстановления). Двойное гражданство в Китае не признается, но законные права и интересы иностранцев охраняются.
На первое место в иерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которые считаются наиболее важными для трудящегося человека. В Конституции говорится о праве на труд, отдых, пенсионное обеспечение (пенсии получают лишь работавшие на государственных предприятиях — 1/10 всех занятых), образование, о праве собственности и ее наследования. После «культурной революции» в интересах общества был выдвинут лозунг: «Обогащайтесь!», чтобы повысить уровень жизни его членов. В Конституции названы также социально-культурные права: свобода научной и исследовательской деятельности, литературно-художественного творчества, деятельности в других областях культуры.
В числе политических прав Конституция называет: избирательные права, свободу слова, печати, собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями в адрес любого государственного органа или государственного служащего.
В Конституции перечислены личные права и свободы: свобода и неприкосновенность личности, свобода совести (в Китае нет доминирующей религии, существует около десятка религиозных объединений общекитайского значения, среди которых буддизм, ислам, христианство и др.), тайна переписки, неприкосновенность жилища, право на компенсацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственного органа или государственного служащего. Среди личных прав особо регулируются права, связанные с браком и семьей, причем в Конституции говорится, что меры по ограничению деторождения — это обязанность не только государства, но и супругов. Установлено, что в городской семье может быть не более одного ребенка (если родится девочка, можно сделать еще попытку), в сельской — не более двух. При соблюдении этого правила семья получает материальное поощрение от государства, при нарушении — штрафуется (штрафы составляют приблизительно 3—4 тыс. юаней, т.е. около 360—480 долл. США при рождении второго ребенка в городской семье). Эти меры вызваны тем, что в Китае высокий уровень рождаемости (ежегодно 18 млн человек), и значительная часть валового продукта идет на обеспечение вновь родившегося населения. С 2000 г. в единичных провинциях разрешено иметь двух детей в семье (без штрафа). Предполагается, что в остальных это будет разрешено с 2010 г.
Как видно из изложенного, Конституция Китая закрепляет в основном права и свободы, присущие конституциям большинства стран мира. Однако регулирование правового статуса личности имеет в Китае ряд принципиальных особенностей:
1) Права и свободы предоставляются гражданам в соответствии с целями социализма, имеют целевое назначение. В Конституции сказано, что права в области культуры служат делу социалистической духовной культуры, говорится о социалистическом просвещении, о воспитании в духе коммунизма, на основе диалектического и исторического материализма и т.д. Диссиденты, занимающие иные идеологические позиции, могут рассматриваться как «враги социализма» и подлежать суду (такие процессы проводились и в конце 90-х гг.), фактически есть цензура (в том числе изымаются из продажи иностранные газеты, где критикуется КПК).
2) Осуществление прав и свобод связывается с регулирующей ролью государства, которое направляет деятельность граждан при использовании ими своих прав и свобод. В Конституции говорится о том, что государство вырабатывает разного рода правила и памятки для жителей города и деревни, воспитывает коллективизм, патриотизм, интернационализм, ведет борьбу с буржуазной, феодальной и прочей «тлетворной идеологией». Государство указывает, что надлежит делать (например, присутствовать на собраниях), но вместе с тем, преодолевая порочное влияние «культурной революции», Конституция устанавливает, что запрещается подвергать граждан клевете, оскорблениям, травле.
3) Конституция различает права граждан и права трудящихся. Право на труд, например, принадлежит всем гражданам, а право на отдых, образование, пенсионное обеспечение — только трудящимся.
4) Конституция предусматривает материальные гарантии социально-экономических прав, прежде всего это социалистическая система хозяйства. В сфере политических прав материальные гарантии практически не упоминаются, юридические же сформулированы в общем виде, а в ряде случаев вообще не названы.
5) Значительное внимание в Конституции уделяется охране прав и интересов китайцев, проживающих за границей, и членов их семей. Таких лиц более 30 млн, и они контролируют капиталы, достигающие в общей сумме 400 млрд долл. США.
Конституция КНР содержит довольно подробный перечень конституционных обязанностей граждан. Для конституционного регулирования обязанностей китайских граждан характерны некоторые особенности. Многие обязанности имеют не юридический, а преимущественно моральный характер, и выполнение лишь некоторых из них может быть обеспечено правовыми средствами (например, обязанность трудиться, соблюдать трудовую дисциплину и общественный порядок, обязанность учиться). Некоторые обязанности имеют моральный характер (обязанность защищать сплоченность национальностей, беречь общественную собственность, охранять честь и интересы Родины и др.).


§ 3. Правовой статус общественных объединений

В Китае существуют в основном те же виды общественных объединений, что и во многих других странах, но их правовое положение имеет существенные особенности. Различно прежде всего их положение в политической системе: есть руководящая организация и руководимые организации. Согласно Конституции руководящей силой в обществе и государстве является Коммунистическая партия Китая. Это означает, в частности, что она не может быть отстранена от власти, например, путем выборов без изменения Конституции и при сохранении существующей политической системы. КПК, по существу, выполняет властные функции. Все важнейшие мероприятия осуществляются по директивам, указаниям партии. Это относится как к кардинальным событиям, преобразующим лицо страны (создание в свое время народных коммун, а затем отказ от них и переход к допущению частной собственности и рыночных отношений), так и к решению частных вопросов в масштабах административно-территориальных единиц или, например, предприятий (назначение на должности определенных лиц, кадровая политика). В результате в Китае тесно переплетаются партийные и государственные функции, деятельность органов правящей партии и государства.
КПК строится по территориально-производственному признаку. Ее органы создаются в общегосударственном масштабе, в административно-территориальных единицах, а также на предприятиях, в учреждениях, вооруженных силах и т.д. (с 2000 г. по распоряжению ЦК КПК ее ячейки создаются также на частных предприятиях). Систематически проводятся «чистки» КПК. В 1998 г. за взяточничество, кумовство исключены из партии более 1 млн лиц, проводятся судебные процессы в отношении видных партийных функционеров, обвиняемых в преступлениях.
На основе конституционного права на объединение в Китае существуют восемь других политических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, а иногда лиц определенных профессий (например, так называемая Рабоче-крестьянская демократическая партия традиционно объединяет главным образом работников в области медицины). Кроме нее к числу партий, которые в Китае обычно называются демократическими, относятся: Революционный комитет гоминьдана (это крыло, отколовшееся от правящей партии гоминьдана еще во время гражданских войн и пошедшее на известное сотрудничество с Компартией), Ассоциация содействия развитию демократии, Демократическая лига, Партия стремления к справедливости (Чжи-гундан), Общество Цзюсань (Общество третьего сентября), Лига демократической автономии Тайваня, Всекитайская ассоциация промышленников и торговцев (в Китае эта организация считается партией). Иногда распространяет заявления нелегальная организация, называющая себя Демократической партией.
Поправки к Конституции, принятые в 1993 г., предусматривают длительное «многопартийное сотрудничество» и «демократические консультации» между партиями и общественными организациями. Однако даже взятые вместе, если исключить объединение промышленников и торговцев, эти партии насчитывают немногим более полумиллиона членов; они несопоставимы по численности с КПК (более 62 млн членов) и по роли их в обществе. По существу, действуют только центральные органы этих партий; они, как правило, не создают своих отделений в административно-территориальных единицах, не имеют организаций в учреждениях и на предприятиях. «Демократические» партии признают руководящую роль КПК в обществе и государстве (но не по отношению к ним самим, так как они считаются самостоятельными). Поэтому, хотя в Китае существует несколько партий, нельзя говорить о подлинной многопартийности. Самостоятельность демократических партий введена в определенные рамки и в результате существования рассматриваемого ниже Единого фронта различных партий и народных организаций.
В Китае принята и осуществляется концепция единства общественных организаций и движений. Это означает прежде всего, что путем применения государственных мер и мероприятий правящей партией, «сверху», созданы единые профсоюзные, женские, молодежные и иные общественные объединения. В Китае нет нескольких различных профсоюзных центров или, например, различных женских организаций; в масштабах страны существует только одна такая организация. Это по существу «государственные» общественные объединения. Создание единства, преодоление раскола в том или ином движении считается важным достижением политической системы Китая, укрепляющим единство действий трудящихся. С 1998 г. разрешается регистрировать частные социальные организации (например, «негосударственные» профсоюзы), но при условии, что они признают верховенство КПК и утверждены правительством. Общественные организации и движения считаются «приводными ремнями» от Коммунистической партии к массам, они должны проводить линию партии среди широких слоев населения.
В Китае создана и действует особая общественно-политическая организация типа народного фронта — Единый фронт различных партий и общественных организаций. В Конституции говорится, что он сформировался в ходе длительной революции и социалистического строительства, руководит Фронтом КПК, а по своему характеру он является патриотической организацией. Единый фронт — наиболее широкое общественное объединение в Китае. В его состав входят все существующие в стране партии и более или менее массовые общественные объединения. В рамках Фронта, в его центральном органе — Народном политическом консультативном совете — осуществляется согласование различных мнений, вырабатывается общая позиция по принципиальным вопросам развития страны, но поскольку руководство Фронтом осуществляется КПК, то она через Фронт направляет деятельность всех организаций, входящих в его состав. В данном случае это делается не прямо, а опосредованно — через другую, более широкую организацию (движение).


§ 4. Конституционное регулирование институтов
непосредственной демократии

Конституционное право КНР знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата и референдум.
Выборы, согласно Конституции, являются всеобщими, хотя наделе могут существовать ограничения по политическому признаку. Активным и пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет, возрастных различий в данном случае не существует (повышенный возраст установлен лишь для Председателя республики, но он избирается непрямыми выборами). Избирательных прав не имеют лица, лишенные их по закону. Закон о выборах в ВСНП и местные собрания народных представителей, а также постановление Постоянного комитета ВСНП о порядке выборов депутатов от Народно-освободительной армии Китая в ВСНП и в местные собрания народных представителей устанавливают, что в списки избирателей не включаются душевнобольные (этот факт удостоверяет избирательная комиссия), а также лица, лишенные политических прав. Согласно Уголовному кодексу КНР избирательных прав могут быть лишены «контрреволюционные элементы», т.е. лица, совершившие контрреволюционные преступления. Избирательные комиссии могут не включать в списки избирателей лиц, которые серьезно нарушают общественный порядок («преступные элементы»).
Лицо, не обнаружившее свое имя в списках избирателей, может жаловаться в избирательную комиссию, которая обязана принять решение в трехдневный срок, и лишь затем — в суд, который принимает окончательное решение. Непосредственное обращение в суд законом не предусмотрено.
Хотя каждый избиратель имеет один голос, избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимущества для городского населения по сравнению с сельским, что объясняют стремлением обеспечить руководящую роль рабочего класса. Соотношение численности городского и сельского населения при выборах одного депутата ВСНП — 1:5, т.е. для избрания депутата в ВСНП от сельского населения необходимо, чтобы соответствующая избирательная единица представляла в 5 раз больше жителей (ранее соотношение было 1:8). При выборах собраний народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, автономных округов, уездов, автономных уездов это соотношение также составляет 1:5.
Устанавливаются преимущества для национальных меньшинств, а также особое представительство от армии. Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства в ВСНП от крупных административно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) с учетом численности национальных меньшинств, компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоятельств, предусматривая при этом определенные льготы. Каждая национальность, независимо от ее численности, должна быть представлена в ВСНП хотя бы одним депутатом. Этот порядок, но с несколько иными условиями распространяется на местные собрания народных представителей. Если численность национального меньшинства в определенной административно-территориальной единице превышает 15% общей численности ее населения, то действует общий порядок представительства. Если национальное меньшинство составляет менее 15%, то представительство его депутатов может быть увеличено вдвое, при особой малочисленности — больше, в местном собрании народных представителей от любого национального меньшинства должен быть хотя бы один депутат. Разумеется, такой порядок, хотя он имеет положительное значение, может быть установлен при полной «зарегулированности» выборов, при распределении депутатских мест «сверху».
Особое представительство имеет Народно-освободительная армия Китая, причем избирать и быть избранными в качестве представителей армии имеют право не только военнослужащие, но и члены их семей, штатные и внештатные рабочие и служащие армии. Для избрания представителей (депутатов) от армии в ВСНП и в местные народные собрания первоначально созываются собрания военнослужащих и иных лиц, находящихся в армии, по ротам, батальонам и приравненным к ним подразделениям для избрания делегатов на вышестоящее воинское собрание (в цехах военных предприятий для этого созываются собрания рабочих и служащих). Затем созываются собрания делегатов на уровне полков, дивизий, военных подокругов, военных округов провинций, которые избирают, во-первых, делегатов в вышестоящие собрания военнослужащих, а во-вторых — депутатов собраний народных представителей тех административно-территориальных единиц, где расположены соответствующие воинские части или соединения. Третья ступень — избрание депутатов ВСНП. Их избирает общекитайское собрание делегатов военнослужащих, состоящее из представителей военных округов, родов войск, высших военных учреждений (Государственного научно-технического комитета обороны, Государственного управления оборонной промышленности и др.), высших военных учебных заведений (Академии военных наук, Военно-политической академии и др.). Численность представителей от различных военных организаций устанавливается Постоянным комитетом ВСНП.
Выборы в Китае многостепенные, точнее говоря, они сочетают прямой и многостепенный порядок. Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутаты представительного органа) применяются только на низовом уровне: при избрании собраний народных представителей поселков, волостей, национальных волостей, уездов, автономных уездов, городских районов в крупных городах, городов без районного деления, старост деревень. Все остальные представительные органы формируются на основе многостепенных выборов: депутаты нижестоящих собраний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний (например, все уездные собрания народных представителей выбирают депутатов в собрание народных представителей своей провинции — более крупной единицы; провинциальные собрания избирают депутатов ВСНП).
Голосование в Китае тайное, однако на низовом уровне, там, где много неграмотных, раньше применялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путем поднятия руки и другими способами. С 1998 г. на низовом уровне выдвигаются альтернативные кандидатуры.
Округа в Китае многомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняют избирательные единицы (обычно административно-территориальные), от которых избираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямых выборах образуются по месту жительства, «производственные округа» могут быть созданы также на предприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (совместно или раздельно; на практике, как правило, выдвигаются совместные кандидатуры от имени Единого фронта, рекомендованные партийными комитетами КПК), а также группы избирателей — более 10 человек. Число кандидатов должно превышать число подлежащих избранию депутатов при прямых выборах от 1/5 до 1/3, при многостепенных — от 1/5 до 1/2. Этот порядок дает избирателям возможность выбора кандидата в основном по личным качествам, поскольку кандидатуры предварительно обсуждаются и рекомендуются организациями Компартии или Единого фронта.
Если списки кандидатов при прямых или многостепенных выборах оказываются излишне пространными, могут быть проведены предвыборы: простым большинством голосов избиратели (при прямых выборах) или депутаты (при многостепенных) определяют окончательный список кандидатур.
Прямые выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей, внесенных в избирательные списки. При многостепенных выборах для их действительности необходимо наличие кворума в собрании народных представителей определенной административно-территориальной единицы. Кандидат считается избранным, если он получил больше половины голосов граждан-избирателей (прямые выборы) или депутатов (многостепенные выборы), принявших участие в голосовании.
Организацией выборов ведают избирательные комиссии, работающие на общественных началах, но общее руководство выборами осуществляет Постоянный комитет ВСНП.
Отзыв депутата. Депутат любого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Если он нарушает законы, дисциплину, пренебрегает своими депутатскими обязанностями, он может быть досрочно отозван избравшими его лицами или органами из состава представительного органа. Если депутат избран прямым голосованием, отзыв производят избиратели путем специального голосования, Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительным органом, производится большинством голосов депутатов того представительного органа, которым избран данный депутат. Между сессиями собраний народных представителей (а сессии созываются редко) отзыв депутата может произвести постоянный комитет того собрания народных депутатов, которое данного депутата избрало. В ходе развернувшейся в Китае борьбы с коррупцией и бюрократизмом отзыв депутатов, практиковавшийся ранее крайне редко, стал довольно частым явлением.
Референдум. Хотя в принципе референдум возможен, общегосударственные референдумы в Китае не проводились. Нет данных и о местных референдумах.


§ 5. Высшие органы государственной власти

В КНР не принята концепция разделения властей. Здесь применяется иной подход: считается, что органами государственной власти являются только представительные органы типа Советов, которым снизу доверху принадлежит полнота государственной власти. Различаются: органы государственной власти (высшие и местные), органы государственного управления (высший орган общей компетенции — правительство, местные — исполнительные комитеты собраний народных представителей), органы суда и прокуратуры. Органы контроля в особую систему не выделяются: главный ревизор государства является членом правительства.
К числу высших органов государственной власти относятся: Всекитайское собрание народных представителей — верховный орган государственной власти, его Постоянный комитет и Председательство республики (Председатель республики и его заместитель).
Всекитайское собрание народных представителей избирается на пять лет собраниями народных представителей провинций, автономных районов (наиболее крупных автономных единиц), городов центрального подчинения, а также представителями армии по рассмотренной выше системе. В его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов, в настоящее время их немного меньше. В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер.
Депутаты ВСНП должны совмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д. Считается, что статус «неосвобожденного депутата» позволяет ему быть тесно связанным с массами, трудиться вместе с ними, лучше знать их настроения и нужды. При этом, конечно, остается совсем мало времени на государственную депутатскую работу.
ВСНП — орган однопалатный. У него нет постоянного председателя и постоянного руководящего органа. Заседаниями руководит президиум сессии, который избирается на каждой сессии. Члены президиума председательствуют на заседаниях обычно поочередно. ВСНП создает отраслевые (специализированные) постоянные комиссии, финансово-экономическую, по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за границей, по делам национальностей и др. Они предварительно обсуждают законопроекты, рассматривая их, в частности, с точки зрения соответствия Конституции. С этих же позиций они оценивают правовые акты высших органов государственного управления и местных собраний народных представителей, рассматривают запросы, исходящие от ВСНП и его Постоянного комитета, дают ответы на них, представляют в ВСНП и Постоянный комитет справки и доклады, вносят предложения, относящиеся к компетенции ВСНП и Постоянного комитета ВСНП.
Хотя в Китае, как отмечалось, существует несколько партий, в составе ВСНП нет партийных фракций. Вместо них создаются делегации (депутатские группы) от избирательных единиц (различных провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, вооруженных сил). Они предварительно обсуждают выносимые на сессию вопросы, рассматривают законопроекты, могут поручить своим представителям выступить на заседании ВСНП с изложением позиции данной депутатской группы. Делегации имеют право законодательной инициативы. Руководят их деятельностью избираемые ими председатель и его заместитель.
В соответствии с Конституцией ВСНП обладает широкими полномочиями: издает законы, избирает другие высшие органы государства и высших должностных лиц (в 1998 г. впервые не все кандидаты на высшие должности были предварительно утверждены политбюро ЦК КПК), утверждает планы социально-экономического развития, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает вопросы войны и мира и т.д. Полномочия ВСНП неограниченны, поскольку, как гласит Конституция, помимо перечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия, присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность ВСНП невелика: его деятельность направляется высшими органами Компартии в соответствии с принципом ее руководящей роли. В то же время, наряду с ВСНП существует другой высший орган государственной власти — Постоянный комитет ВСНП, у которого по Конституции есть свои полномочия органа государственной власти.
ВСНП работает в сессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно продолжается приблизительно две недели. Помимо депутатов на сессии обязаны присутствовать члены правительства, Центрального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа, занимающегося отнюдь не только военными делами), Председатель Верховного народного суда, Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заинтересованные работники других коллективов и ведомств.
Сессии предшествует подготовительное заседание, на котором избирается президиум сессии (таким образом, официальную сессию открывает уже избранный президиум), начальник секретариата сессии, принимается повестка дня, решаются некоторые организационные и процедурные вопросы. Право законодательной инициативы на сессии имеют: президиум ВСНП, Постоянный комитет ВСНП, отраслевые (специальные) постоянные комиссии, Государственный совет (правительство), Центральный военный совет. Верховный народный суд, Верховная народная прокуратура, делегации (депутатские группы), а также группы депутатов численностью не менее 30 человек.
С 1998 г. в ВСНП введено электронное голосование, происходит постепенное «изживание» привычного единогласия: появляются воздержавшиеся и даже единичные голоса «против» (при выборах определенных должностных лиц).
Постоянный комитет ВСНП занимает своеобразное положение в системе высших органов государственной власти. С одной стороны, он — орган ВСНП, подчиненный ему и замещающий его почти по всем вопросам полномочий ВСНП между его сессиями. С другой стороны, это высший орган государственной власти, имеющий самостоятельные полномочия, которые он осуществляет независимо от того, заседает или не заседает ВСНП. Наконец, Постоянный комитет ВСНП вместе с Председателем республики выполняет наиболее существенные полномочия главы государства.
Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП в составе председателя, заместителя, начальника секретариата и членов. Хотя он избирается на пять лет и новым составом ВСНП избирается новый Постоянный комитет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично состав менялся на практике неоднократно).
К собственной компетенции Постоянного комитета ВСНП относятся: толкование Конституции и законов; контроль за работой правительства — Государственного совета с правом замены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховного народного суда, Верховной народной прокуратуры; право отменять акты органов государственной власти (собраний народных представителей) высшей ступени единиц административно-территориального деления (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же акты органов нижестоящего звена (хотя прямо в Конституции об этом и не говорится); принятие решений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и денонсации международных договоров.
Особое значение имеет право Постоянного комитета ВСНП издавать законы по частным вопросам (частные законы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП. Однако по некоторым важнейшим вопросам, перечисленным в Конституции (гражданское и уголовное законодательство, государственная структура, поправки к Конституции), он принимать законы не может. В Конституции имеется и общая оговорка: Постоянный комитет не может принимать, помимо перечисленных, другие основные законы. На практике именно Постоянный комитет ВСНП выполняет основную законотворческую работу, поскольку сессии ВСНП редки и непродолжительны.
Наряду с собственными Постоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые он осуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относится внесение поправок к планам социального и экономического развития, а также к законам о государственном бюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и смещение министров по представлению Председателя правительства, Главного ревизора и начальника секретариата правительства (Председателя правительства может сместить лишь ВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета по представлению его председателя, принятие решений об объявлении войны в двух случаях: если КНР подвергнется вооруженному нападению и в случае выполнения международных договоров по взаимной обороне от агрессии.
Полномочия Постоянного комитета, как и самого ВСНП, тоже остаются открытыми: в Конституции нет исчерпывающего перечня, говорится, что ВСНП может возложить на Постоянный комитет и другие функции.
Наконец, Постоянный комитет принимает решения по ряду традиционных полномочий главы государства, но акты на основании этих решений издает Председатель КНР (например, о ратификации и денонсации международных договоров, о назначении и отзыве полномочных представителей КНР в иностранных государствах и международных организациях, награждении орденами и присвоении почетных званий). В результате многие функции главы государства в КНР выполняются, по существу, совместно Постоянным комитетом ВСНП и Председателем республики.
Постоянный комитет ВСНП проводит заседания один раз в два месяца. В соответствии с регламентом Постоянного комитета ВСНП его члены обладают индемнитетом; они должны выступать по существу вопроса, участвовать в инспекционных поездках по стране, но при этом не вправе решать поставленные задачи. Член Постоянного комитета, серьезно нарушивший регламент, должен выступить на заседании с самокритикой, причем, как это специально оговаривается, в присутствии председателя Постоянного комитета.
Председатель КНР, согласно Конституции, является главой государства, но это «слабый президент», так как он осуществляет основные полномочия главы государства только по решению ВСНП или его Постоянного комитета. Его собственные полномочия сводятся преимущественно к актам, имеющим церемониальный характер, и актов, которыми оформляются решения ВСНП и его Постоянного комитета. Полномочия Председателя КНР на практике ограничены и по другой причине: все важные решения принимаются центральными органами Коммунистической партии Китая, в соответствии с которыми и действует Председатель КНР (иногда, правда, возникали трения между Генеральным секретарем ЦК КПК и Председателем республики, когда эти посты занимали различные лица; теперь эти посты совмещены в одном лице).
Председатель КНР избирается парламентом — ВСНП — на срок его полномочий — на пять лет. Им может стать любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший 45-летнего возраста. Одно и то же лицо не может быть избрано Председателем КНР более двух раз подряд.
На основании решений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП Председатель КНР осуществляет следующие полномочия: публикует законы, назначает многих высших должностных лиц (Премьера Государственного совета, его заместителей, министров и др.), награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзывает дипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международные договоры, публикует указы о полной или частичной мобилизации, о введении чрезвычайного положения, об объявлении состояния войны, о помиловании.
Наряду с Председателем КНР ВСНП избирает заместителя Председателя КНР. К кандидатуре заместителя предъявляются те же требования, что и к Председателю КНР. Заместитель Председателя КНР собственных полномочий не имеет. Он помогает Председателю КНР в его работе.


§ 6. Высшие органы государственного управления

К числу высших органов государственного управления относится Государственный совет — правительство КНР, но большую, а иногда и решающую роль играет Центральный военный совет. Центральными органами отраслевого управления являются министерства и ведомства.
Государственный совет характеризуется Конституцией как центральное народное правительство, исполнительный орган государственной власти и высший государственный административный орган. Первое определение связано с тем, что в Китае существуют также местные народные правительства, которыми являются исполнительные комитеты местных собраний народных представителей. Формулировка «исполнительный орган государственной власти» связана с отказом от концепции разделения властей и означает, что Государственный совет выполняет решения ВСНП и его Постоянного комитета. Определение «высший государственный административный орган» свидетельствует о том, что Государственный совет возглавляет государственную администрацию (управление государством).
Государственный совет образуется ВСНП на его первой сессии после избрания. Он состоит из премьера Государственного совета (он теперь не может занимать эту должность более двух пятилетних сроков), его заместителей, министров, председателей комитетов, имеющих ранг министра, начальника секретариата. Особенность состава Государственного совета состоит в том, что в нем есть должность Главного ревизора, имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членами Государственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только с правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета между сессиями ВСНП производятся Постоянным комитетом ВСНП (кроме замены премьера — председателя Государственного совета, что может осуществляться лишь Всекитайским собранием народных представителей). Изменения в его составе (назначения и смещения) оформляются указами Председателя республики. Внутри Государственного совета создается его постоянный комитет. Он избирается первым на пять лет.
Государственный совет осуществляет полномочия, подобные полномочиям правительства в других странах. Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями Постоянного комитета он может издавать по экономическим вопросам акты, которые обычно принимаются в виде закона.
Государственный совет реализует свои полномочия на пленарных заседаниях и на заседаниях Постоянного бюро. В последних участвуют премьер, его заместители, некоторые министры и начальник секретариата правительства.
Многие акты Государственного совета принимаются в виде совместных решений Государственного совета и ЦК Компартии Китая. Наделе такими актами оформляются решения высших партийных органов. Собственные акты Государственного совета (постановления) также нередко имеют характер ориентирующих предписаний, политических установок, несут значительную идеологическую нагрузку (например, «установки» Государственного совета об индивидуальных хозяйствах в городах и поселках, не связанных с сельским хозяйством, Положение об индивидуальной промышленности в городах и деревнях).
Министерства и ведомства руководят определенной отраслью экономики, культуры, политики или сферой жизни общества. Они действуют на основе единоначалия (прежде руководство осуществлялось со стороны партийных комитетов министерств и оно имело коллективный характер). При министре работает коллегия, состав которой утверждается правительством. Ее решения оформляются приказами министра. Министр может не согласиться с решением коллегии, тогда спорный вопрос рассматривается на заседании правительства.
Центральный военный совет — коллегиальный орган военного управления. Он состоит из председателя и членов. Председатель назначается ВСНП, члены — Постоянным комитетом ВСНП. Центральный военный совет обладает правом законодательной инициативы, его члены обязаны по должности присутствовать на сессиях ВСНП и вправе выступать на них, но не имеют права голосовать, если не являются депутатами (на практике они депутаты). Роль Центрального военного совета традиционно связана с особой ролью армии в Китае: в период гражданской войны в освобожденных районах армия управляла всей их жизнью.
Временное положение о государственных служащих 1993 г. предусматривает проверку комиссией и экзамен при зачислении на государственную службу, политическое собеседование и ежегодную аттестацию. Государственным служащим запрещается заниматься торговлей, Предпринимательством, другой хозяйственной деятельностью, приносящей доход.


§ 7. Органы суда и прокуратуры

Суд. В Китае существуют общие и специальные суды. Общие — это Верховный народный суд и местные народные суды трех ступеней — высшей, средней и низшей. Специальные суды — это военные суды, но могут быть образованы и другие специальные суды, что было довольно часто во время «культурной революции». На практике, однако, в соответствии с традициями население редко обращается в суд, предпочитая негосударственные, неформальные методы разрешения споров. Судебные органы выполняют главным образом карательную функцию, а также призваны участвовать в перевоспитании лиц, совершивших преступления и проступки.
Верховный народный суд формируется высшими органами государственной власти: председателя суда избирает ВСНП, членов — Постоянный комитет ВСНП. Верховный народный суд осуществляет судебный контроль за деятельностью общих и специальных судов. Дела по первой инстанции он практически не рассматривает. Как и другие суды, он не пользуется независимостью в качестве особой ветви государственной власти: он несет ответственность перед ВСНП и его Постоянным комитетом, которые вправе в любое время изменить его состав.
Низовое звено местных народных судов формируется гражданами путем выборов, другие местные суды в округах, провинциях избираются местными органами государственной власти. Судьи местных судов, как и судьи Верховного народного суда, также не пользуются несменяемостью и независимостью: они несут ответственность перед местными представительными органами и их постоянными комитетами.
Специальных административных судов в Китае нет, но в общих судах есть палаты (коллегии) по административным делам. Они принимают жалобы на нарушение администрацией прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В деревнях такие жалобы рассматривают комитеты сельского населения (органы общественного самоуправления), примыкающие к ним комиссии примирителей, решения которых могут быть обжалованы в суд. В 1993 г. созданы также арбитражные комиссии и арбитражные суды по трудовым спорам (от уезда и ниже) . Их решения не являются окончательными, их можно обжаловать в народный (т.е. государственный) суд.
Конституция закрепляет некоторые общепринятые принципы правосудия, в том числе право обвиняемого на защиту. Говорится также о равноправии граждан при рассмотрении дел, о праве граждан различных национальностей использовать свой язык в судопроизводстве.
Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные дела — с участием народных заседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по месту жительства. Несложные гражданские и незначительные уголовные дела могут быть рассмотрены судьей единолично.
Прокуратура. Прокуроры осуществляют надзор за законностью, поддерживают обвинение в суде, участвуют в рассмотрении некоторых гражданских дел, если это, в частности, вызвано интересами государства, ведут расследование более сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания (следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).
Высший орган прокуратуры — Верховная народная прокуратура во главе с Генеральным прокурором. На местах создаются .местные народные прокуратуры, в армии — военные прокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные прокуратуры могут создавать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающей промышленности и других местах.
Прокуратура строится на началах строгой централизации и иерархии, она организационно отделена от судов. Законодательство о прокуратуре требует от нее «проводить в жизнь линию масс, прислушиваться к мнению масс, находиться под контролем масс... правильно различать и разрешать, с одной стороны, противоречия между народом и его врагами и, с другой — противоречия внутри народа».
Генеральный прокурор назначается ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры — Постоянным комитетом ВСНП, местные прокуроры — генеральным и вышестоящими прокурорами.


§ 8. Национально-территориальная автономия в КНР

Основное население страны составляет нация хань (собственно китайцы), это более 93% населения. Национальные меньшинства составляют около 7%, но это около 100 млн человек, а районы, где проживают национальные меньшинства, охватывают около половины территории страны. Во многих районах национальные меньшинства живут вперемежку с ханьцами, другими национальными меньшинствами. В период проведения экономической реформы миграция населения усилилась, во многих национальных районах число ханьцев превышает численность национальных меньшинств. Тем не менее особенности состава и размещения населения вызвали к жизни определенные организационные и иные формы разрешения национального вопроса.
В Китае применяется прежде всего административная форма национально-территориальной автономии в условиях унитарного государства. Компактно проживающие национальные меньшинства (тибетцы, уйгуры, чжуаны, маньчжуры и др.) могут создавать три вида автономных образований: автономные районы — наиболее крупная единица, автономные округа — среднее звено, автономные уезды (таков традиционный перевод на русский язык китайских названий). В Китае существуют пять автономных районов: Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский, 30 автономных округов и 121 автономный уезд. Автономные районы приравнены к провинциям, остальные входят в состав провинций или других административно-территориальных единиц.
В соответствии с законодательством Китая национальная автономия рассматривается как политическая форма марксистско-ленинского решения национального вопроса, важный институт политической системы общества. Она характеризуется как неотъемлемая часть унитарного государства, органы автономных образований выполняют обычные функции органов государственной власти и управления, но вместе с тем являются органами самоуправления населения данной территории. Они обязаны, в частности, сохранять единство страны.
Решения о создании автономных образований, об их границах, названиях принимаются после «всесторонних консультаций» вышестоящими органами государственной власти (для автономных районов это ВСНП и Постоянный комитет ВСНП, для автономных округов — провинциальные собрания народных представителей и их постоянные комитеты и т.д.). Такие решения, хотя они и принимаются для высшей ступени автономии органами государственной власти, подтверждаются Государственным советом, после чего автономия считается созданной.
Основы правового статуса автономных образований регулируются особым разделом Конституции КНР, а более детально — специальным законом об автономных национальных образованиях. Кроме того, автономные образования принимают свои Положения об автономии, которые подлежат утверждению вышестоящими органами (Положение об автономном районе утверждается Постоянным комитетом ВСНП, остальные Положения — соответствующими постоянными комитетами местных представительств тех административно-территориальных единиц, в состав которых входит данная автономия). Все Положения об автономии после их утверждения должны быть представлены для контроля Постоянному комитету ВСНП.
Органы самоуправления в автономных образованиях строятся так же, как органы государственной власти и управления в китайских (ханьских) районах (собрания народных представителей, их постоянные комитеты и местные народные правительства). Помимо общих функций местных органов государственной власти и управления Конституция наделяет органы автономных образований еще и дополнительными полномочиями. Она устанавливает, что органы автономных образований на основе государственных планов самостоятельно, с учетом местных условий ведут экономическое строительство, упорядочивают систему общественных отношений, обеспечивают рациональное использование природных богатств и охрану природы, пользуются преимуществами при разработке местных природных ресурсов. Органы самоуправления самостоятельно распоряжаются местными финансовыми средствами, причем Государственный совет устанавливает для них преимущества при финансировании поступлений и расходов.
Если акты вышестоящих государственных органов не соответствуют местным условиям, органы самоуправления автономий могут изменять или отменять их, но с разрешения вышестоящих государственных органов. Органы самоуправления автономий ведают делами образования, науки, культуры, имеют право внешнеэкономической деятельности. В судопроизводстве используется местный язык, он употребляется в школах, издаются газеты на местных языках.
В связи с принципом преимущественного развития национальных меньшинств в Китае проводится так называемая коренизация кадров в автономиях: законодательство предоставляет определенные преимущества для занятия государственных должностей лицам местных национальностей, а также лицам, проживающим в автономных районах, хорошо знающим язык и быт местного населения. Выше говорилось также о преимуществах для национальных меньшинств при формировании представительных органов.
Специфической формой автономии являются «особые районы» Сянган (Гонконг) и Аомынь (Макао). В них существуют временные законодательные советы, избираемые населением, но утверждаемые китайским правительством, а также назначаемые губернаторы.
Наряду с автономными образованиями в Китае существуют также так называемые национальные волости (более тысячи), не являющиеся формой автономии. Они не пользуются дополнительными полномочиями автономных образований. Это районы расселения сравнительно мелких народностей, но в управлении ими учитываются обычаи и традиции местного населения.


§ 9. Местные органы государственной власти,
государственного управления и общественного самоуправления

Местные органы государственной власти и государственного управления. В Китае 23 провинции, 5 автономных районов, 3 города центрального подчинения. Кроме того, особыми административными районами являются Сянган, бывший Гонконг, перешедший к Китаю от британского колониального управления, и Аомынь (бывшее Макао —от Португалии). Пока что в Гонконге сохраняется прежняя хозяйственная система. Провинции делятся на округа и автономные округа, округа — на уезды и автономные уезды, уезды — на волости и национальные волости. Правовое положение местных органов государственной власти и государственного управления регулируется законом об организации местных собраний народных представителей и местных народных правительств различных ступеней (в редакции 1995 г.). Местными органами государственной власти в Китае являются собрания народных представителей административно-территориальных единиц и постоянные комитеты этих собраний. Это не органы самоуправления, а органы государственной власти. Считается, что они выполняют не только местные, но и общегосударственные задачи. Как отмечалось, низшее звено собраний народных представителей избирается непосредственно гражданами, остальные звенья — нижестоящими собраниями народных представителей. Срок полномочий собраний народных представителей поселков, волостей, национальных волостей — три года, уездов, городских районов крупных городов и небольших городов без районного деления, провинций — пять лет (в отношении уездов и городов этот срок установлен с 1993 г.). Депутаты не порывают с прежней работой, выполняют депутатские обязанности на общественных началах и имеют императивный мандат: они могут быть досрочно отозваны избирателями — гражданами или избравшими их собраниями народных представителей.
Полномочия собраний народных представителей определяются в соответствии с социалистической концепцией Советов и их иерархией. Собрания народных представителей обеспечивают исполнение на своей территории Конституции, законов, политических установок, указов, постановлений вышестоящих местных органов государственной власти (все собрания народных представителей рассматриваются как составляющие единую иерархическую систему). Они принимают местные народнохозяйственные планы, бюджет, отчет о его исполнении, отменяют и изменяют постановления местного народного правительства соответствующей ступени, создают другие местные государственные органы, обеспечивают охрану социалистической собственности и законной частной собственности граждан, защищают права и свободы граждан, обеспечивают общественный порядок, равенство мужчины и женщины в политических и гражданских правах, права национальных меньшинств, самостоятельность коллективных организаций в деревне. В отличие от органов местного самоуправления в демократических странах (эти органы обладают автономией) советы находятся в иерархическом подчинении: нижестоящие подчиняются вышестоящим (в зависимости от уровня административно-территориальных единиц).
Очередные сессии собраний народных представителей проводятся редко: по закону не реже раза в год, внеочередные сессии могут быть созваны по требованию 1/5 части депутатов.
Между сессиями многие полномочия собраний народных представителей выполняют избираемые ими постоянные комитеты. Они создаются во всех административно-территориальных единицах, кроме низовых (волости, поселки), где обычно избираются лишь председатель и секретарь собрания народных представителей. Постоянные комитеты — также местные органы государственной власти, но подчиненные собраниям народных представителей. Они состоят из председателя, его заместителя, секретаря и членов. Постоянные комитеты проводят выборы в вышестоящие собрания народных представителей, решают вопросы политической, экономической, культурной жизни, просвещения, туризма, имеют право вносить частичные изменения в планы развития народного хозяйства территории, контролируют работу местных правительств, народных судов и народной прокуратуры соответствующей ступени, отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей; они принимают решения по кадровым вопросам, присваивают местные почетные звания.
Заседания постоянных комитетов местных собраний народных представителей должны созываться не реже одного раза в два месяца. Текущую работу постоянного комитета осуществляет совет председателя постоянного комитета, состоящий из председателя и его заместителя (заместителей).
Местные органы государственного управления общей компетенции. Исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, действующие на основе двойного подчинения: своему собранию народных представителей (и его постоянному комитету между сессиями собрания), а также вышестоящему местному народному правительству. Местные народные правительства избираются собраниями народных представителей. Все они находятся под единым руководством Государственного совета, образуя единую вертикаль. Местные народные правительства выполняют решения собраний народных представителей и их постоянных комитетов, постановления и распоряжения вышестоящих административных органов, выполняют местные планы развития народного хозяйства. Для решения конкретных задач в них создаются отделы и управления, имеется штатный аппарат государственных служащих.
С согласия народных правительств провинций народные правительства уездов и автономных уездов могут образовывать районы, не являющиеся административно-территориальными единицами, и создавать назначаемые районные управы — промежуточное звено между уездными и нижестоящими органами, а в городах без районного деления — квартальные канцелярии — промежуточное звено между городской администрацией и комитетами городского населения (самодеятельными организациями). В районах и городских кварталах собрания народных представителей не избираются. С конца 90-х гг. подавляющее большинство из 900 тыс. деревень выбирают своих старост и сельские комитеты (собрания народных представителей) тайным голосованием и на конкурсной основе. Однако иногда это ведет к тому, что возрождается власть патриархальных кланов, во главе которых становится их член, избранный местным секретарем КПК.
Общественное самоуправление. В соответствии с Конституцией КНР по месту жительства создаются комитеты городского населения и комитеты сельского населения. Это низовые массовые организации самоуправления («самодеятельные организации»), с помощью которых население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Они охватывают территорию, где проживают 100—200 семей. Комитеты состоят из председателя, заместителя, трех—семи членов, которые работают на общественных началах. Они избираются жителями деревни или городского квартала путем прямых выборов сроком на три года (ранее составлялись из старост групп населения сроком на один год). Право избирать и быть избранными в комитеты имеют граждане, достигшие 18 лет. Комитеты населения решают местные дела своей территории, рассматривают мелкие гражданские споры, информируют местное народное правительство о предложениях населения, пропагандируют Конституцию, законы, государственную политику, воспитывают граждан в духе соблюдения законов и заботы об общественной собственности, осуществляют мероприятия по строительству «социалистической духовной культуры».
Комитеты населения занимаются и административной деятельностью: по указаниям волостных (городских) правительств выполняют функции управления, участвуют в охране общественного порядка, ведут набор в армию, закупку зерна, осуществляют меры по «планированию деторождения», принимают необходимые меры в случае стихийных бедствий. В качестве административного органа они образуют примирительные комиссии, комиссии по охране общественного порядка, по здравоохранению и др.
Комитеты собирают средства у населения на необходимые расходы или получают эти средства от различных организаций. На содержание самих комитетов (канцелярия и др.) средства выделяют местные народные правительства.
Глава 21
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ




Япония (в официальном названии государства нет упоминания об империи) по размерам территории приблизительно равна Германии, но в ней проживает в полтора раза больше населения — около 127 млн человек. Это высокоразвитая страна. Она занимает третье место в мире по объему ВВП (после США и Китая) и шестое — по доле ВВП на душу населения (наряду с Канадой и после Сингапура и Швейцарии).
В отличие от западных обществ, где право рассматривается прежде всего как средство урегулирования конфликтов, в Японии, как и во многих других восточных обществах, несмотря на высокий уровень развития страны, в основе общественного регулирования, в том числе правового, лежит стремление избежать конфликтов. Управление государством во многом определяется системой традиционных ценностей и обязательств (например, одобрение, блага «сверху» предоставляются за определенные обязанности «внизу»).



§ 1. Конституция Японии

Подготовка и принятие Конституции. Проект действующей Конституции Японии разработан в значительной мере в штабе американских оккупационных войск после поражения Японии во Второй мировой войне, представлен правительством Японии в парламент, принят им в 1946 г., одобрен Дальневосточной комиссией (контрольный орган держав-победительниц) и вступил в силу в 1947 г.
Основные положения Конституции. Конституция Японии — небольшая по объему: она состоит из 103 кратких статей. В отличие от предшествующей Конституции 1889г. она провозглашает принцип народного суверенитета. Император лишен власти и остался лишь символом нации. Высшим же органом государства и единственным законодательным органом провозглашен парламент. В Конституции говорится о некоторых общих ценностях человечества, о необходимости следовать всеобщим принципам политической морали, о том, что ни одно государство не должно исходить только из своих интересов и игнорировать интересы других.
При создании Конституции Японии был учтен печальный опыт военного разгрома страны державами антигитлеровской коалиции, что было осуществлено с применением Соединенными Штатами ядерного оружия: Конституция содержит принципиальные антивоенные положения. В ней говорится, что японский народ преисполнен решимости не допустить ужасов новой войны в результате действий правительств. В Конституции есть специальная гл. II «Отказ от войны», содержащая единственную статью (ст. 9), которую неоднократно, но безуспешно пытались ревизовать японские реакционные круги. Она устанавливает, что японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы силой или применения вооруженных сил как средства разрешения международных споров. С этой целью, гласит Конституция, никогда не будут создаваться сухопутные, морские и военно-воздушные силы, а также другие средства войны. В Японии имеется Корпус обороны — 135 тыс. человек сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил. На его содержание не может тратиться более 1 % государственного бюджета, но в стоимостном выражении, учитывая размеры ВВП Японии, это — седьмое место в мире по размерам расходов. Кроме того, на территории Японии есть 94 военные базы и объекта США, на содержание которых в 1999 г. затрачено 6 млрд долл. США. Против возрождения милитаризма направлено также положение Конституции о том, что правительство страны должно состоять только из гражданских лиц.
Конституция устанавливает систему органов государства и их отношения, характерные для конституционной монархии. По форме территориально-политического устройства Япония является простым децентрализованным унитарным государством с широкой местной автономией административно-территориальных единиц (на практике эта автономия уже, чем по закону). В стране существует демократический государственный режим.
Изменение Конституции. Конституция предусматривает довольно жесткий порядок ее изменения. Оно возможно только по инициативе Парламента, для внесения поправок необходимо согласие 2/3 общего числа членов каждой из двух его палат. После этого поправки должны быть переданы для утверждения на референдуме или должны быть вторично рассмотрены и одобрены новым составом Парламента, для чего могут проводиться специальные выборы в Парламент. После завершения одной из этих процедур изменение Конституции считается состоявшимся. В Конституцию Японии поправки не вносились.
Конституционный контроль. Окончательное решение по вопросу о неконституционности нормативного акта (закона, указа, административного акта) в Японии, как и в США, принимает Верховный суд. Однако в отличие от США вопрос о конституционности обсуждается и решается вне связи с рассмотрением уголовного или гражданского дела. В Японии подается специальный иск о неконституционности акта в суд первой инстанции, и дело по иерархии может быть доведено до Верховного суда. Этот суд в Японии консервативен и очень редко признает нормативные акты неконституционными: за весь период его деятельности неконституционным признано лишь одно положение закона.



§ 2. Основы правового статуса личности

В японской традиции концепция прав человека связана не с западным индивидуализмом, а с принадлежностью человека к определенной организации (объединению, фирме и т.д.), от которой он получает поддержку. Однако такой подход доминирует на бытовом уровне, в Конституции он нашел слабое отражение. Основы правового статуса личности закреплены в гл. III Конституции, которая называется «Права и обязанности народа». Ее положения исходят из концепции прирожденных, естественных прав человека, эти права рассматриваются Конституцией как «вечные, нерушимые права, принадлежащие настоящему и будущим поколениям». Однако, с другой стороны, на регулировании правового статуса личности отразилась и концепция «предоставленных прав». В Конституции говорится, что перечисленные в ней права предоставляются и гарантируются. Наконец, осуществление прав и свобод личности Конституция связывает с ролью общества, с деятельностью народа. Говорится, что свободы и права должны поддерживаться постоянными усилиями народа, что народ (а не только личность) должен воздерживаться от злоупотребления правами и свободами и несет полную ответственность за использование их в интересах общественного благосостояния.
Конституция придает большое значение принципу равноправия граждан, преодолевая прежние традиции японского общества. В ней говорится о равноправии перед законом, о недопустимости дискриминации по какой-либо причине и привилегий (особо оговаривается, что любые награды действуют только при жизни данного лица), запрещается рабство, принудительный труд (кроме наказания за преступление), провозглашается равноправие полов, ликвидируются дворянские титулы.
Среди социально-экономических прав Конституция называет право собственности, которая не должна противоречить общественному благосостоянию (допускается национализация частной собственности в публичных интересах за справедливую компенсацию), право на труд, «право трудящихся» на создание своих организаций (имеются в виду прежде всего профсоюзы), на коллективные переговоры и применение коллективных действий (в частности, забастовок), равное право на образование в соответствии со своими способностями (обязательное обучение детей бесплатно), причем государство и его органы должны воздерживаться от религиозного обучения, право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни, свободу научной деятельности. В Японии высокий уровень жизни. Номинальный доход на человека в месяц в 2000 г. ˜ около 3 тыс. долл. США (но существуют и очень высокие цены).
Наряду с традиционными политическими правами (избирательное право, право на объединение, свобода собраний, слова, печати, иных форм выражения мнений и др.) Конституция говорит о других политических правах: о праве народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности (в связи с этим в Японии существует, в частности, определенный порядок отзыва избирателями глав администраций местных административно-территориальных единиц), о праве обращаться с мирными петициями, на смещение публичных должностных лиц, на исправление и отмену законов.
Конституция гарантирует личные свободы: право на жизнь, свободу и стремление к счастью, что является, как сказано в ней, главным предметом заботы государства; право на возмещение убытков от незаконных действий государства и должностных лиц; право на свободу совести (никакие религиозные организации не должны получать привилегии от государства и пользоваться политической властью), неприкосновенность личности (арест возможен на месте преступления или на основании приказа компетентных работников органов юстиции; при задержании задержанному в открытом суде в присутствии адвоката должны быть немедленно сообщены основания задержания), право на неприкосновенность жилища, документов и имущества (обыски и выемки возможны только на основании приказа компетентных юридических органов); свободу выбора места жительства, профессии, выезда за границу. Детально регулируются вопросы брака, который должен заключаться только на основании взаимного согласия сторон и существовать при условии сотрудничества и равноправия мужчины и женщины, уважения личного достоинства. В связи со статусом личности упразднены привилегированные сословия (княжество, пэрство и др.).
Конституция содержит положения об обязанностях народа и индивидов. Говорится об обязанности японского народа воздерживаться от злоупотребления правами и свободами, об обязанности населения платить налоги и трудиться.


§ 3. Основы правового статуса общественных объединений

В соответствии с конституционным правом на объединение в Японии существует множество различных организаций: профессиональных, молодежных, женских и других, которые зачастую примыкают к определенным партиям и ориентируются на них. Очень много в Японии политических партий, которые исчезают и воссоздаются вновь. Поскольку закон дает возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах, объявить себя и своих сторонников политической партией (во время избирательных кампаний бывали случаи, когда «партия» состояла из мужа и жены), во время выборов возникают тысячи партий, особенно местных. Всего в Японии зарегистрировано 10 тыс. партий, но подавляющее большинство действует только на местном уровне, в тех или иных административно-территориальных единицах. На общенациональном уровне значительным влиянием пользуются лишь несколько партий.
Длительное время (почти сорок лет) в Японии существовала многопартийная система с одной доминирующей Либерально-демократической партией (ЛДП). Она неизменно получала большинство голосов в нижней палате Парламента и формировала правительство. Другие партии (включая одно время и Коммунистическую) были довольно широко представлены в Парламенте, но в правительстве не участвовали. После того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в Японии вслед за рядом парламентских кризисов с частой отставкой правительств стала формироваться многопартийная система, на базе которой создаются коалиционные правительства, но доминирующую роль в них играет ЛДП. После выборов в Парламент 2000 г. большинство мест в коалиционном правительстве имеет ЛДП и по одному министру — Комэйто и Консервативная партия.
Либерально-демократическая партия (около 3 млн членов) — партия, стоящая на консервативных позициях, но ближе к центру. Она тесно связана с крупным бизнесом (ее лидеры, премьер-министры, неоднократно уличались в незаконном получении крупных средств от монополий и в простом взяточничестве), с высшими чиновниками; ее поддерживают средние предприниматели, значительная часть крестьян, интеллигенции; есть в ней и много рабочих.
Партия неоднородна по своим политическим установкам, в ней всегда существовали и существуют различные фракции. Лидер (председатель) партии избирается на съезде, но на деле занимает свой пост в результате согласования позиций руководителей фракций. Он пользуется большими правами, но может занимать свой пост только в течение двух лет. Партия выступает за либерализацию экономики, ограничение государственного вмешательства и государственных расходов на социальные нужды.
Сходные политические позиции занимает Либеральная партия — часть отколовшихся от ЛДП членов; Социал-демократическая партия Японии (до 1991 г. — Социалистическая) насчитывает лишь приблизительно 70 тыс. членов, но она долго являлась второй по влиянию партией в стране. Ее основной лозунг — демократический социализм, но при изменении названия и принятии новой программы в 1996 г. партия пересмотрела прежние установки с более правых позиций. Она опирается прежде всего на часть профсоюзов, в ее состав входят значительная часть рабочих, крестьяне и интеллигенция, средние и мелкие предприниматели. Основную оппозиционную роль теперь играет возникшая в 1993 г. Демократическая партия.
Третья партия, иногда бывающая в правительственной коалиции, — Сакигакэ — это малочисленная консервативная партия, представляющая собой группу членов ЛДП, вышедшую из нее в результате фракционной борьбы. Ее влияние существенно упало, а затем она распалась.
Влиятельную силу, имеющую свои организации во всех префектурах (высшем звене административно-территориального деления), представляет Коммунистическая партия Японии (более 400 тыс. членов). Несмотря на свое название, она не является марксистско-ленинской партией, только отдельные пункты ее программы связаны с этим учением. В последние годы численный состав и влияние этой партии уменьшаются.
Партия чистой политики (Комэйто) насчитывает около 190 тыс. членов. Она провозглашает идею построения гуманного социализма на базе «буддийской демократии», составными элементами которой являются сдержанность, постоянство и гармония. Она поддерживает ЛДП, но в коалицию с ней не входит.
В условиях парламентских кризисов 90-х гг. возникло несколько влиятельных, но неустойчивых партий: Консервативная партия, Новая партия Японии, Партия новых рубежей, Партия обновления Японии, Партия солнца и др. Затем, однако, они утратили влияние и на выборах 2000 г. не получили заметной поддержки избирателей. На этих выборах блок правительственного большинства составили ЛДП, Комэйто и Консервативная партия (у них 271 место против 209 у оппозиции).
Как и во многих других странах, в Японии существуют три вида предпринимательских союзов, защищающих интересы предпринимателей. Федерация экономических организаций Японии (более 100 предпринимательских объединений) прежде всего формулирует стратегические требования к экономической политике правительства, Японская торгово-промышленная палата (включает около 500 региональных торгово-промышленных палат) занимается текущими делами своих членов, выдает удостоверения о происхождении товаров, выполняет некоторые другие функции административного характера, касающиеся предпринимателей, в соответствии с законодательством. Японская федерация нанимательских организаций выступает как сторона, представляющая предпринимателей в отношениях с профсоюзами.
Японские организации предпринимателей тесно связаны с верхушкой Либерально-демократической партии. Эта связь установилась, когда партия бессменно стояла у власти. Есть она и теперь, тем более что эта партия играет ведущую роль в коалиции. Предпринимательские организации тесно связаны с бюрократическим аппаратом (в Японии, пожалуй, один из наиболее разветвленных и сильных бюрократических аппаратов по управлению государством); их члены участвуют в различных и многочисленных консультативных советах при правительстве и министерствах. Организации предпринимателей и сами активно устанавливают такие связи, создавая большое число специализированных комитетов (по вопросам экономического законодательства, промышленности, торговли и др.), которые сотрудничают с государственными чиновниками.
Социально-экономической организацией рабочих и служащих являются профсоюзы, в которых состоит приблизительно лишь пятая часть всех работающих. После самороспуска и слияния некоторых организаций в Японии существуют три профсоюзных центра. Наиболее крупным из них является Японская конфедерация профсоюзов (Сиренго), объединяющая около 80% всех членов профсоюзов (9 млн). Она поддерживает связи и с ЛДП, и с Социал-демократической партией. Национальная федерация профсоюзов Японии (более 16% членов профсоюзов) ориентируется на Компартию Японии. Третьим профцентром является Национальный совет связи профсоюзов (менее 4% всех членов профсоюзов). Закон о профсоюзах 1945 г. (с изменениями) не допускает забастовок государственного и общественного секторов хозяйства, устанавливает регистрацию профсоюзов, запрещает им выдвижение политических требований, но организация экономических забастовок свободна. Стихийных забастовок в Японии почти не бывает, они носят регулярный и организованный характер «весеннего» и «осеннего наступления», когда профсоюзы выдвигают экономические требования.
Большое влияние на общественное мнение оказывает пресса. В Японии издается 104 ежедневные газеты, выходят многие другие периодические издания, существуют три крупных информационных агентства (Киодо цусин, Дзидзи цусин, Джапан пресс сервис). С 1996 г. издается электронная газета, эквивалентная 1 млн знаков. Стоимость подписки на нее вдвое меньше, но нужно купить специальный карманный терминал. Действует законодательство о средствах массовой информации, аналогичное законодательству других стран с демократическим режимом.


§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии

Из институтов непосредственной демократии Конституция Японии более или менее детально говорит только о выборах. В связи с закреплением прав граждан упомянуто также право народа отстранять публичных должностных лиц от должности, в связи с чем в Японии существует законодательство об отзыве избранных должностных лиц и депутатов, но только на местном уровне, а также другие институты непосредственной демократии на местах. О референдуме Конституция не упоминает, и общегосударственные референдумы в Японии не проводились (кроме предусмотренного Конституцией специфического референдума раз в 10 лет об отзыве членов Верховного суда Японии). Народная законодательная инициатива практически неизвестна Японии, хотя в законе о местной автономии избирателям предоставляются некоторые права этого рода по отношению к решениям местных органов.
Выборы. Конституция содержит лишь некоторые принципиальные положения, относящиеся к избирательному праву и выборам. Она устанавливает «всеобщее избирательное право для совершеннолетних», тайное голосование, недопущение дискриминации в избирательных правах, в том числе по мотивам пола, имущественного положения или доходов, говорит о том, что все публичные должностные лица (в том числе избираемые) являются слугами всего общества, а не какой-либо его части.
Согласно Конституции все важные вопросы, касающиеся выборов, могут регулироваться только законом. Это закон о выборах публичных должностных лиц 1950 г., неоднократно изменявшийся и дополнявшийся (последние изменения в 1994 г., когда были приняты четыре закона, регулировавшие избирательную систему, и в 1995 г., когда был восстановлен прежний порядок заполнения избирательных бюллетеней). Он устанавливает, что активным избирательным правом пользуются граждане (японцы), достигшие 20-летнего возраста, проживающие в избирательном округе не менее трех месяцев (ценз оседлости) и включенные в списки избирателей (эти списки обновляются , ежегодно). Лишаются избирательных прав душевнобольные, лица, находящиеся в заключении, не находящиеся в заключении, но осужденные за взяточничество и мошенничество на выборах (лишаются судом). Правом быть избранным в нижнюю палату Парламента — Палату представителей — пользуются граждане, достигшие 25 лет, в верхнюю палату — Палату советников — 30 лет. Для регистрации кандидаты в нижнюю палату, в собрания префектур вносят избирательный залог. В Японии он большой: кандидат в нижнюю палату вносит 3 млн иен (приблизительно 30 тыс. долл. США), а за кандидатов в партийном списке партия вносит залог втрое больше. Залог на должность губернатора префектуры составляет также 3 млн иен, мэра небольшого города — 1 млн (крупного города — до 2,4 млн), советника префектуры (депутата собрания префектуры) — 300—500 тыс. (в зависимости от размера города).
В нижнюю палату Парламента 300 депутатов избираются по одномандатным округам по мажоритарной системе относительного большинства, а 180 (с 2000 г.) — по одиннадцати крупным региональным округам по пропорциональной системе (в разных округах избирается от 7 до 23 представителей в зависимости от численности населения округа). Избиратель имеет два голоса. По одномандатным округам кандидата может выдвинуть один избиратель (возможно самовыдвижение). По пропорциональной системе кандидатов вправе выдвигать любая партия, имеющая не менее пяти членов Парламента в обеих палатах или собравшая на предыдущих выборах в Парламент не менее 2% голосов, но для регистрации необходимо выдвинуть не менее 20% кандидатов от численности депутатов, избираемых по округу (это стоит дорого, данное положение направлено против мелких партий). Закон 1994 г. создал постоянные избирательные органы: Центральный совет (пять человек назначаются на три года премьер-министром по предложению нижней палаты Парламента), префектуральные, городские и муниципальные избирательные советы (они избираются местными представительными органами). Подготовкой к голосованию ведает специальное должностное лицо — суперинтендант (он избирается избирательной комиссией), а наблюдение за выборами осуществляет министерство внутренних дел (но только в отношении выборов по пропорциональной системе). Запрещается баллотироваться на выборах членам избирательных комиссий, многим должностным лицам государственной службы (включая налоговых инспекторов), местных исполнительных органов.
. Палата советников также избирается по смешанной системе, в результате чего на выборах и в этот орган избиратель имеет два голоса. Из общего количества советников (252) 152 избираются от округов, которыми являются префектуры и столица (всего 47 округов); от каждого округа избираются от двух до восьми советников. Один голос избиратель подает за того или иного кандидата по округу (но только за одного, а не за все количество советников, подлежащих избранию по округу). Избранными считаются кандидаты, набравшие такое число голосов, которое равно или больше частного, полученного при делении действительного большинства голосов, поданных по округу, на число избираемых от округа советников. Остальные 100 советников избираются по общенациональному избирательному округу по спискам партий с применением квоты, как и для нижней палаты Парламента, по системе д'0ндта. Второй голос избиратель в данном случае подает за партию, а не за конкретного кандидата.
Выборы в однопалатные местные представительные органы (собрания префектур, городов, деревень), а также должностных лиц исполнительной власти (губернаторов префектур, мэров городов и др.) производятся по сходным правилам: выборы собраний — по смешанной системе, должностных лиц — по мажоритарной. Губернатором может быть избрано лицо, проживающее в данной префектуре и достигшее 30 лет; мэр города и староста деревни должны проживать в данном месте и иметь возраст не менее 25 лет.
В Японии законодательство устанавливает жесткие правила предвыборной агитации. Она длится только две недели. Кандидаты за счет государственной казны могут выступать только один раз по радио и один раз по телевидению по пять с половиной минут. Государство оплачивает пятикратную газетную рекламу 6 х 9 см (обычно с портретом кандидата), один цветной плакат (определенным тиражом, одинаковым для всех кандидатов), 350 тыс. открыток для рассылки избирателям при голосовании на выборах в Парламент, 8 тыс. открыток — на выборах в собрания префектур, 800 — в мелких городах. Устанавливается бесплатный лимит бензина для поездок на периферию в микроавтобусе. Кандидатам запрещаются обход домов избирателей для агитации, агитация против других кандидатов и любые формы оскорблений. Митинги разрешаются с 8 утра до 8 часов вечера, запрещаются уличные митинги дня агитации за партии, выдвинувшие кандидатов по пропорциональной системе. Афиши расклеиваются только в специальных местах, на особых стендах, за нарушение полагается штраф (на деле это положение часто нарушается). Кандидат не может получать взносы на выборы от нескольких корпораций; корпорация не может дать более 500 тыс. иен (приблизительно 5 тыс. долл. США). Эта норма действует пять лет, а с 2000 г. разрешается давать деньги не кандидатам, а партиям, причем лицо может дать в год не более 20 млн иен (200 тыс. долл. США) одной партии и еще 10 млн иен — другой. Потолок избирательных расходов кандидата зависит от числа зарегистрированных избирателей в многомандатном округе (это число умножается на 15 иен и прибавляется еще слагаемое: 23 700 иен умножается на число депутатских мест от данного округа). Доля годового бюджета страны, выделяемая для проведения выборов (в основном для поддержки партий и кандидатов), составляет 250 иен, помноженное на число избирателей. Ориентировочно это 32 млрд иен (в 1997 г. — 31,4 млрд, т.е. приблизительно 300-310 млн долл. США).
На голосование японских избирателей основное влияние оказывают не политические пристрастия, а чувства признательности, родства, иные неформальные связи. Часто места покойных депутатов переходят к их родственникам, за которых голосуют избиратели. Голосуя, избиратель не ставит отметок в бюллетене, а сам вписывает имена кандидатов и партий в бланк, выбирая их из общего списка баллотирующихся партий и кандидатов. Для партий установлен трехпроцентный избирательный барьер. Индивидуальные кандидаты хотя и избираются по мажоритарной системе относительного большинства, но все же для избрания необходимо получить определенный минимум голосов: в Парламент не менее одной шестой всех поданных голосов, признанных действительными, в местные собрания (советы) — не менее 1/4.
Местная инициатива и отзыв. Как отмечалось, закон о местной автономии 1947 г. предусматривает некоторые специфические формы прямой демократии для участия избирателей в управлении административно-территориальными единицами.
Во-первых, пятая часть избирателей вправе требовать, чтобы Глава местной администрации (губернатор, мэр и др.) обратился в местный представительный орган (собрание) с просьбой принять или отвергнуть какое-либо решение (за исключением вопросов налогообложения и финансов). Глава местной администрации должен созвать для этого собрание на сессию в течение 20 дней.
Во-вторых, если должностное лицо, по мнению избирателей, плохо выполняет свои обязанности, пятая часть избирателей может потребовать от главы исполнительной власти данной административно-территориальной единицы обеспечить выполнение им своих обязанностей.
В-третьих, не менее трети избирателей могут обратиться в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. Проводится голосование, собрание распускается, если за это проголосовало большинство избирателей, участвовавших в голосовании.
В-четвертых, главы администраций и другие местные выборные должностные лица могут быть отозваны в таком же порядке. Но отзыв возможен не ранее чем через год после их избрания и вступления в должность.


§ 5. Законодательная власть

Согласно Конституции единственным законодательным органом в Японии является Парламент.
Структура Парламента. Японский Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей (нижняя) и Палаты советников (верхняя), которые избираются указанными выше способами. Палата представителей избирается на четыре года в количестве 480 депутатов (до 1996 г. — 511, в 1996—1999 гг. — 500), Палата советников состоит из 252 советников, избираемых на шесть лет, но с ротацией каждые три года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета Министров), верхняя палата роспуску не подлежит.
Депутаты и советники имеют свободный мандат, фактически не пользуются депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны быть освобождены на период сессии. Член Парламента может быть исключен в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих членов палаты (при наличии кворума). Депутаты и советники пользуются индемнитетом, являются профессиональными парламентариями и получают вознаграждение из государственной казны.
Внутренняя структура палат типична, она определяется законом о Парламенте и регламентами палат. Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя (он ведет заседания в случае невозможности выполнения своих обязанностей первыми двумя должностными лицами), председателей постоянных комитетов (комиссий) и генерального секретаря палаты (последний избирается не из числа депутатов и занимается организационными вопросами). В палатах создаются партийные фракции, играющие решающую роль при распределении руководящих постов в палатах и других должностей, а также при распределении депутатов по постоянным комиссиям. В Палате представителей имеется 18 постоянных специализированных комиссии, в Палате советников — 16. Их профиль обычно соответствует различным сферам общественной жизни и управления (комиссии по иностранным делам, по сельскому хозяйству и др.);
в Японии они тесно связаны с работой соответствующих министерств, с чиновничьей бюрократией, хотя они вправе контролировать работу министерств. Каждый парламентарий обязан быть членом одной-двух комиссий. Председатель комиссии избирается из членов партийной фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии, но на деле это решается заблаговременно при дележе председательских мест в ходе переговоров между лидерами фракций.
Комиссии проводят два вида заседаний: рабочие и общие. На первых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствует министр, а иногда и премьер-министр, другой высокопоставленный чиновник. На общих заседаниях рассматриваются менее важные вопросы, они проходят чаще при участии парламентских секретарей (заместителей министра, представляющих его в Парламенте). Как и в других странах, комиссии в Японии играют решающую роль при рассмотрении законопроектов: их судьба обычно предопределяется решением комиссии.
В каждой палате имеются законодательные бюро — особый внутренний орган, который помогает депутатам в работе над законопроектами, контролирует прохождение правительственных законопроектов. Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых работают профессиональные государственные служащие. Эта форма опять-таки обеспечивает тесные связи Парламента с японской разветвленной бюрократией.
В палатах создаются секретариаты из служащих, не являющихся парламентариями; руководит ими генеральный секретарь палаты. Для обслуживания депутатов и советников имеются различные исследовательские, справочные административные службы, большая библиотека, где более 150 служащих работают над подготовкой по просьбе депутатов различных исследовательских и справочных материалов.
Полномочия Парламента. Главной задачей японского Парламента, как и парламентов других демократических стран, является законодательство, в частности определяющее государственные доходы и расходы — государственный бюджет. Конституция устанавливает, что Парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отношении принятых законов не имеет.
Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многих других странах, играет Палата представителей, поскольку в определенных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верхней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичного принятия закона большинством в 2/3 голосов, причем голосов присутствующих (кворум в Японии — 1/3 состава), а не общего состава палаты. Закон о государственном бюджете также может быть принят без участия верхней палаты, если исчерпаны все пути для соглашения. Нижняя палата имеет и другие преимущества.
Подавляющее большинство законопроектов в Японии, как и в других странах, поступают на рассмотрение Парламента от правительства (внести законопроект могут также 20 депутатов или 10 советников), но в Японии это происходит после тщательной бюрократической проработки, которая продолжается и во время обсуждений в Парламенте. Законы обычно разрабатываются в департаментах министерств, после чего проект передается руководству министерства, доходит до министра, идет в канцелярию Премьер-министра (она по своему рангу приравнена к министерству), затем к Премьер-министру и только потом от имени правительства представляется в Парламент. Но и после этого законопроекты еще не подлежат рассмотрению на пленарном заседании, хотя бы в виде первого чтения. С ними работают в законодательном бюро палаты и параллельно, а часто и после этого, — в соответствующей постоянной комиссии. Здесь проект также проходит длительную процедуру изучения и согласовании (нередко создаются специальные подкомиссии для изучения проекта), и лишь после принятия комиссией положительного решения он выносится на пленарное заседание, где обсуждается обычно в двух чтениях (общая дискуссия и одновременно постатейная дискуссия с докладом постоянной комиссии, а затем принятие в целом).
После этого законопроект поступает в верхнюю палату, которая в течение 60 дней должна одобрить или отклонить решение нижней палаты. В случае отклонения нижняя палата может преодолеть вето верхней указанным выше способом, но может и потребовать создания паритетной согласительной комиссии (по 10 членов от каждой палаты), или проводится совместное заседание палат. Если комиссия не выработает компромиссный вариант или этот вариант не будет принят палатами, закон считается принятым в тексте нижней палаты и подлежит опубликованию. На совместном заседании палат решение принимается большинством голосов общего числа парламентариев, и нижняя палата в силу ее большей численности имеет преимущество.
Законопроект о бюджете, как и в других парламентах, сначала представляется в нижнюю палату. Обсуждение бюджета проходит при обязательном участии Премьер-министра и всех министров. В обсуждении этого проекта могут участвовать представители общественности, граждане. Каждый гражданин может подать заявку на участие в дискуссии по бюджету, и председатель бюджетной комиссии Парламента обычно отбирает несколько человек из числа подавших заявки для выступлений в прениях.
Если Палата советников не одобрит решение по бюджету, принятое нижней палатой Парламента (в данном случае для этого верхней палате предоставляется не 60, а 30 дней), и согласие не будет достигнуто на совместном заседании палат, принятым считается закон о бюджете в редакции нижней палаты.
Голосование в Парламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различными способами: вставанием (ведется подсчет), тайным голосованием бюллетенями (парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета: первый означает «за», второй — «против»), бюллетенями при поименном голосовании (в этом случае член Парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фамилией), опросом (председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решение принимается, если возражения есть, используется иная форма голосования). Голосование и обсуждение в японском Парламенте зачастую проходят довольно бурно, нередко парламентарии вступают в драку.
Принятый закон подписывается министром, ответственным за его выполнение, и премьер-министром и направляется на подпись императору. Император должен подписать закон в течение 30 дней и опубликовать его. Закон вступает в силу через 20 дней после опубликования.
Из числа других высших органов государства японский Парламент формирует лишь правительство (Кабинет Министров): глава государства является пожизненным, Верховный суд формируется не Парламентом. Парламент (нижняя палата) осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов на пленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий, но главной формой контроля является интерпелляция, для внесения которой в Японии существует упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письменной форме принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это через председателя палаты). При отказе председателя принять интерпелляцию депутат может обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляцию в устной или письменной форме должен быть дан в течение шести дней, по результатам ответа проводится голосование.
Парламентские расследования вправе проводить любая палата, для чего создаются специальные комиссии. В ряде случаев деятельность таких комиссий приводила к отставке даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупотреблениях и взяточничестве (впоследствии — к их осуждению). Формой парламентского контроля является также общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда с изложением политики правительства выступает Премьер-министр, а вслед за ним о политике своих ведомств говорят министры иностранных дел и финансов.
Сессии и заседания Парламента. Очередные сессии Парламента созываются один раз в год. Внеочередная сессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или Кабинета Министров. Во время роспуска нижней палаты Кабинет Министров может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваются как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней палатой в течение 10 дней после ее первого заседания.
Для заседаний палат необходим кворум — присутствие не менее 1/3 Членов Парламента. Заседания постоянных комиссий действительны при участии 2/3 их членов.


§ 6. Исполнительная власть

Теоретически к ветви исполнительной власти в соответствии с концепцией разделения властей могут быть отнесены император (глава государства) и правительство (Кабинет Министров), но наделе властью обладает только правительство. Конституция устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Кабинет Министров.
Император. В Японии действует салическая система престолонаследия: трон передается старшему сыну, женщины наследовать престол не могут. Одна династия царствует уже более 2500 лет, в настоящее время на троне 125-й император. Царствование каждого императора провозглашается особой эрой, с даты восхождения на трон нового императора ведется официальное летосчисление (с 1989 г. — эра императора Акихито). В соответствии с законом об императорском доме 1947 г. порядок наследования обеспечивает Совет императорского дома, в составе которого два члена императорской семьи, премьер-министр, председатели и вице-председатели палат, один член Верховного суда.
По традиции жизнь императора, которого раньше считали «сыном неба», имеющим божественное происхождение (от божественного происхождения впервые отказался император Хирохито в 1946 г.), а также его семьи была окружена таинственностью. Государственные чиновники, императорcкий двор ограждали его и семью от контактов с простым народом. Но в последние годы возросла открытость жизни императора и его семьи (жена императора Акихито родом из простой семьи).
Император — лицо неприкосновенное и не несущее какой-либо ответственности — гражданской, уголовной, административной. За его действия отвечают правительство, министры. Император и члены его семьи получают по цивильному листу средства из государственного бюджета на свои нужды. Глава государства не является собственником недвижимого императорского имущества (дворцы, парки и др.), оно принадлежит государству. Император и его семья только пользуются им. Повседневными делами императора и его семьи занимается управление императорского двора, состоящее при канцелярии Премьер-министра. Любое имущество может быть передано членам императорской семьи и любые дары получены ими только с разрешения Парламента.
Как по Конституции, так и фактически император не обладает личной властью. В отличие от прежнего порядка он является лищь символом единства государства и единства народа, лицом, обязанным своим положением народу (ст. 1 Конституции). Император не обладает полномочиями государственной власти, все его действия, связанные с государственными делами, осуществляются только по совету и с согласия Кабинета Министров. Император выполняет главным образом церемониальные функции внешнеполитического характера, присутствует на официальных торжествах, национальных праздниках, подписывает документы, представляемые ему премьер-министром. Действующий император и его супруга ведут демократический образ жизни: помогают обслуживающему персоналу раскладывать стулья при поездках на пикник за город, как и обычные граждане, соблюдают правила уличного движения, не пользуясь какими-то преимуществами.
На основании решения Кабинета Министров император осуществляет следующие функции: промульгирует поправки к Конституции, законы, публикует указы правительства, международные договоры, созывает Парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначает дату выборов в Парламент, заверяет назначения и отставки министров и некоторых других высших должностных лиц, подтверждает полномочия послов и посланников, принимает иностранных послов и их верительные грамоты, подтверждает объявление амнистии, жалует награды и почетные звания. По решению Парламента он назначает Премьер-министра, по представлению последнего — членов Кабинета и главного судью Верховного суда.
Большая часть этих полномочий традиционно присуща главе государства, хотя Конституцией Японии император не характеризуется как глава государства. Он юридически безвластен, не занимается государственной политикой, но по традиции оказывает некоторое влияние на политическую и идеологическую жизнь страны.
Кабинет Министров. Кабинет состоит из премьер-министра, министров (их в настоящее время 12) и государственных министров (их 8), которые являются обычно советниками премьер-министра (он может давать им также отдельные управленческие поручения, а иногда даже поручает управление некоторыми сферами общественной жизни). Те или иные государственные министры по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии Премьер-министра. В состав Кабинета входят также министр Кабинета (нечто вроде управляющего делами правительства) и начальник законодательного бюро — органа, через который проходят все законопроекты правительства (они в Японии готовятся очень скрупулезно).
По Конституции не менее половины министров должны быть избраны из числа членов Парламента (на практике все министры обычно рекрутируются из парламентариев) и утрачивают депутатский мандат при назначении на должность министра. Министры пользуются определенными гарантиями при привлечении к судебной ответственности: для этого необходимо согласие Премьер-министра. Министры в Японии обычно не являются профессионалами, это партийные политики. Они часто сменяются и не вникают глубоко в дела своих министерств. Реальным руководителем министерства является административный глава аппарата министерства. В деятельности правительства, как и в деятельности Парламента, велика роль профессиональной бюрократии.
Правительство может формироваться обеими палатами Парламента (на деле — нижней палатой), но официально назначается указом императора. Сначала каждая палата Парламента избирает кандидата в Премьер-министры (до 1993 г. это был лидер Либерально-демократической партии, ныне им является лидер правящей коалиции, которым тоже является либерал-демократ). Поскольку каждая из палат вправе выдвинуть кандидатуру Премьер-министра, между ними могут возникнуть разногласия. При таких разногласиях, а также в том случае, если в течение 10 дней после начала сессии Парламента верхняя палата не предложит свою кандидатуру, решением Парламента о кандидатуре Премьер-министра считается решение нижней палаты. Обычно верхняя палата не выдвигает иной, чем нижняя палата, кандидатуры, ибо это бесполезно. Избранный Премьер-министр рассматривает кандидатуры на министерские посты, которые представляются ему различными фракциями Парламента. При распределении этих постов, определении их количества, «весомости» министерств строго учитывается влияние различных фракций. Все. члены Кабинета утверждаются указом императора. Они должны быть гражданскими лицами.
Согласно Конституции Кабинет выполняет общие функции управления, в том числе он обязан добросовестно проводить в жизнь Конституцию и законы, вести государственные дела, он руководит внешней политикой, заключает международные договоры (требующие в зависимости от их характера предварительного или последующего одобрения Парламента), руководит государственной службой, представляет проект государственного бюджета Парламенту, издает указы для проведения в жизнь Конституции и законов (в указах могут предусматриваться и уголовные наказания, но только на основе полномочий, делегированных законом). Кабинет принимает решения об амнистии, помиловании и отсрочке наказаний, восстановлении в правах (последнее полномочие было связано в основном с решением вопросов об ответственности различных лиц в связи с событиями Второй мировой войны). Указы Кабинета подписываются Премьер-министром и соответствующим министром.
Решающее положение в Кабинете, подобно Канцлеру в Германии, занимает Премьер-министр. Он фактически назначает и смещает членов Кабинета, обеспечивает единство его действий, регулирует разногласия между его членами.
Заседания Кабинета регулируются обычаем, они закрыты для публики, решения принимаются не путем голосования, а единогласно или на основе консенсуса (отсутствие возражающих, хотя и не выступающих «за»).
При правительстве Японии создана широкая сеть консультативных органов, тесно сотрудничающих с предпринимательскими организациями, профсоюзами, академическими кругами, членами Парламента, государственными служащими высших рангов. Они собирают различную информацию, проводят независимую экспертизу предполагаемых и принятых решений, осуществляют определенный контроль за деятельностью бюрократического аппарата. При правительстве имеются также различные органы, состоящие из государственных служащих, — Секретариат, Законодательное бюро, Совет национальной обороны, Совет по делам кадров и др. С 1995 г. по трехлетним планам, принимаемым правительством, в Японии в разных сферах общественной жизни осуществляется так называемый процесс дерегулирования (смягчение административного регулирования).


§ 7. Судебная власть

Судебную власть возглавляет Верховный суд, который состоит из главного судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. В Верховном суде имеются три отделения (по пять судей). Кворум для пленарного заседания суда — 9 членов, для отделений — 3 члена. Верховный суд, как отмечалось, осуществляет конституционный контроль, а также является последней инстанцией для рассмотрения других дел. Он окончательно рассматривает во второй инстанции дела о преступлениях против государства, в третьей инстанции — остальные уголовные, а также гражданские дела. Верховный суд осуществляет также определенные полномочия судебного управления в соответствии с традициями судебного централизма. Он обобщает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, положения о прокуратуре при судах, издает акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты административного характера). Решения по принципиальным вопросам руководящих указаний и по иным важным вопросам принимаются особой коллегией, состоящей из членов Верховного суда и других высших судов Японии (их 8).
Конституция устанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10 лет одновременно с выборами в нижнюю палату Парламента избиратели голосуют «за» или «против» конкретных судей (по всему составу суда). При большинстве голосов «против» судья должен уйти в отставку (случаев такого недоверия не было).
Для подготовки дел к слушанию при Верховном суде имеется 20 секретарей-исследователей, которые избираются из числа судей, но на время работы секретарями-исследователями приостанавливают судейскую деятельность.
Высшие суды, имеющие в своем составе несколько отделений (до 6), являются судами первой инстанции по делам о государственных преступлениях, а также апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам, рассмотренным нижестоящими судами. Дела о некоторых важнейших государственных преступлениях (например, о государственной измене) рассматриваются коллегией пяти судей, остальные дела — тремя судьями.
Почти 50 окружных судов, имеющихся в каждой префектуре (губернаторстве) , делятся на несколько отделений (в среднем 4—5) и рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел. Они являются также апелляционной инстанцией для так называемых дисциплинарных (с элементами общественного характера) судов. В большинстве случаев дела в окружных судах рассматриваются единолично судьей, но уголовные дела, по которым грозит наказание с лишением свободы на срок более одного года, а также гражданские дела с высокой ценой иска — коллегией из трех судей.
Низовое звено — дисциплинарные суды. Дела в них рассматривает единолично судья, который не обязательно должен иметь юридическое образование. В этом суде рассматриваются мелкие уголовные дела и гражданские дела с ценой иска не более 900 тыс. иен (приблизительно 9 тыс. долл. США).
Особую систему составляют суды по семейным делам. Они действуют при окружных судах и рассматривают споры о наследстве, мелкие уголовные преступления, совершенные несовершеннолетними, споры, связанные с семейным правом, выполняют посреднические функции, главным образом по семейным делам.
Особых административных судов в Японии, как и в англосаксонских странах, нет (административные судьи в США и административные трибуналы в Великобритании не являются специализированными судами административной юстиции). Контроль за управлением в Японии тоже осуществляют общие суды, но по специальной процедуре и со специальными исками. В их числе так называемый народный иск, когда лицо само не заинтересовано в исправлении незаконных актов администрации и обращается в суд за другого (в каких-то отношениях этот иск напоминает латиноамериканские процессы «ампаро» и «народное действие»).


§ 8. Местное самоуправление и управление

Местное самоуправление и управление в Японии в соответствии с законом 1947 г. основано на принципе местной автономии. Япония разделена на префектуры (43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа и входящие в него две столичные префектуры, префектура острова Хоккайдо). Правовое положение всех этих единиц, включая столичный округ, одинаково. Токийский столичный округ делится на городские районы (их — 23, в них есть избираемые советы и главы районов). К Токио примыкают города, поселки, деревни, входящие в этот округ. Остальные префектуры (в том числе две столичные) делятся на города, поселки и деревни. Наряду со столичным округом другие крупные города (с населением более 1 млн человек) также имеют внутригородские районы, но в этих районах нет самоуправления, главы их исполнительных органов назначаются мэрами городов; не избираются и районные представительные органы. Существуют также специальные округа: финансово-промышленные, корпорации регионального развития и др. Их органы, избираемые и делегируемые, занимаются в основном координирующей деятельностью.
В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления (префектурах, городах, деревнях), граждане избирают сроком на четыре года префектуральные, городские, деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние совмещают депутатскую деятельность с другой работой). В совете префектуры может быть максимум 120 депутатов, в городах и деревнях от 12 до 30. Эти депутаты иммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в размере 380 тыс. иен (около 4 тыс. долл. США). Депутаты могут быть отозваны досрочно по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.
В мелких общинах советы не избираются, созываются собрания избирателей (практически жителей).
На тот же срок, что и советы, граждане избирают органы управления административно-территориальных единиц — префектов (губернаторов), мэров городов, старост деревень. Эти должностные лица созывают собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право досрочного роспуска собраний при определенных условиях (с назначением даты новых выборов). Губернатор префектуры может быть смещен с должности Премьер-министром, а мэр города и староста деревни — губернатором. Все должностные лица общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства). Часто голосования на выборах местных администраторов не проводится, так как нет соперничающих кандидатов (один объявляется избранным без голосования).
Система управления на местах, как и в центре, бюрократична. В ней все четко расписано. В частности, губернаторы ведают решением 126 вопросов, мэры крупных городов — 28, главы других городов и поселков — 51. Исполнительными полномочиями обладают также постоянные комиссии местных собраний: по труду, по образованию, по делам персонала и др. Комиссии избираются собраниями или назначаются главой администрации с согласия собрания, их деятельность рассматривается как особый вид публичной службы (как и все местное самоуправление и управление).
Как отмечалось, на местном уровне в Японии имеются различные формы участия населения в решении местных вопросов. Выше говорилось о праве определенной части избирателей требовать созыва собрания, принятия решений, кадровых изменений в местной муниципальной службе и др.
Хотя в Японии существует развитая система органов местного самоуправления (их нет лишь в городских районах), в стране действует довольно жесткий прямой контроль центральных ведомств за деятельностью органов местного самоуправления и управления. Хотя с 1995 г. он ослабляется, за деятельностью местной полиции, школ, больниц следят определенные министерства, они же контролируют осуществление делегированных ими полномочий. Большое значение имеет финансовый контроль, так как в Японии более 70% всех налогов идет в государственный бюджет и только 30% — в местные бюджеты. О праве смещения избранных губернаторов Премьер-министром, о возможности смещения других избранных должностных лиц уже говорилось выше.
Деятельность органов местного самоуправления координирует специальное Министерство по делам местного самоуправления. На деле оно фактически руководит ими, давая советы и осуществляя инспекции на местах.
Глава 22
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИНДИИ




Индия (Республика Индия) освободилась от британской колониальной зависимости в 1947 г. Она занимает второе место в мире (после Китая) по численности населения (более 1 млрд, 11 мая 2000 г. в Индии родился миллиардный человек), седьмое — по размерам территории (Индия почти втрое меньше Китая), пятое место — по объему ВВП, но приблизительно 100-е место — по доле ВВП на душу населения.



§ 1. Конституция Индии

Подготовка и принятие Конституции. Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в силу в 1950 г. (до этого в Индии существовали колониальные конституции, дарованные метрополией). Учредительное собрание (299 членов) было созвано еще до провозглашения независимости Индии и состояло в основном из депутатов, избранных провинциальными органами (около 3/4 всех членов), а также из представителей индийских княжеств, выделенных в результате консультаций (1/4). Большинство мест в нем получил Индийский национальный конгресс — широкое движение, под руководством которого развивалась мирная борьба за независимость.
Основные принципы Конституции были сформулированы лидерами Конгресса, разработка текста велась специальной комиссией, но многие положения Конституции формулировались в ходе длительных дебатов в самом Учредительном собрании. Индийский национальный конгресс добился закрепления в Конституции тех целей, которые он выдвигал: свобода от колониализма, равные права, политическая и экономическая справедливость, демократическое общество, достоинство личности, содействие миру между народами и др. В Конституцию вошли «антиэксплуататорские» положения, идеи «индийского социализма», «демократического социализма», который понимался как третий путь развития, отличный от капитализма Запада и тоталитарного социализма.
Создатели индийской Конституции использовали те правовые институты, которые были знакомы населению издавна (например, панчаяты — органы общественного самоуправления) и из опыта «косвенного управления» колониальных времен (например, представительные органы в провинциях). В то же время, они восприняли и приспособили к индийской специфике положения конституций других стран (Великобритании, США, отчасти СССР и др.).
Конституция Индии — самая объемная конституция в мире. С учетом последующих изменений она включает 465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок. Одни поправки вносятся в текст Конституции, изменяя его, другие прилагаются к ней (есть очень пространные поправки, отдельные из них близки по объему к Конституции США).
Основные черты содержания Конституции. Конституция Индии содержит разные по значимости и степени гарантированности нормы, относящиеся не только к конституционному, но и к некоторым другим отраслям права. Отдельные положения Конституции могут показаться несущественными (например, один из руководящих принципов политики государства: предотвращать убой коров и телят), хотя в специфических условиях Индии, с учетом верований населения, они приобретают важное значение. Конституция излишне детализирована, но ее основное содержание относится к важнейшим сторонам общественного и государственного строя, правового статуса личности.
В доктрине и практике Верховного суда Индии Конституция рассматривается как документ, состоящий из двух частей, разных по своему значению (эти части структурно не обособлены, они выделяются аналитически). Это «основные черты (свойства) Конституции», которые считаются неизменяемыми (сюда относятся, в частности, нормы об основных правах граждан и руководящих принципах политики государства), а также остальные положения Конституции, которые изменяются в установленном порядке. Теория неизменяемых основных черт и структуры Конституции позволяет приспосабливать ее к новым условиям при сохранении ее «каркаса», принципиальных положений.
К основным чертам содержания Конституции могут быть отнесены:
1) Закрепление народного и государственного суверенитета, завоеванного в результате антиколониального движения. Правящий «политический класс» сохраняет прогрессивные тенденции во внутренней и (в меньшей степени) во внешней политике, проводит реформы, облегчающие жизнь широких масс. По существующим в политологии классификациям в Индии действует соревновательная политическая система (но не социо-примирительная), хотя и со значительными элементами командно-административного вмешательства со стороны государства, существует особая разновидность демократического режима — либеральный политический режим.
2) Отрицательное отношение к социальному неравенству. В разделе Конституции о руководящих принципах политики государства или в вытекающих из них положениях говорится о праве на достаточные средства к существованию, праве на защиту от экономической эксплуатации, праве на прожиточный минимум и др. Конституция говорит о цели государства обеспечить такой социальный порядок, для которого характерна экономическая и социальная справедливость, о справедливом распределении материальных ресурсов, о предотвращении концентрации богатств и средств производства. Однако половина населения страны живет за чертой бедности (очень низкой по индийским стандартам), а в руках 3% сельских жителей — богатых землевладельцев — сосредоточено более половины всей. земли.
Нужно, однако, учесть, что названные выше положения сформулированы как руководящие принципы, имеющие ориентирующий характер для деятельности государственных органов: они не подлежат принудительному судебному исполнению, не относятся к основным правам. В практике Верховного суда Индии были различные решения о соотношении основных прав и руководящих принципов. В последние годы суд исходит из установки, что ни основные права, ни положения о руководящих принципах не имеют приоритета по отношению друг к другу, что нужно исходить из гармоничного учета обеих групп прав.
3) Провозглашение широкого круга прав, свобод и обязанностей граждан с учетом индийской специфики, кастовой системы, сохраняющегося большого разрыва в уровне развития различных этнических групп.
4) Закрепление принципа смешанной экономики, где государственный сектор играет важную роль. Однако начавшиеся после принятия Конституции преобразования (национализация, аграрная реформа и др.) тормозились противодействием правых сил, использовавших содержавшиеся в Конституции положения о праве собственности: оно было отнесено к основным правам. Парламент в противоборстве с Верховным судом Индии ограничил это право, а затем вообще исключил его из ч. III «Основные права» и перенес в другую часть Конституции. Это дало новые возможности для реорганизации экономики страны, хотя доминирование частного сектора никто и не пытался поколебать. Экономика Индии — капиталистическая экономика со значительным государственным контролем. Конституция предусматривает ограничение и упразднение крупных монополий, действует специальное антимонопольное законодательство, но около 130 крупных монополий и в настоящее время контролируют три четверти всех частных активов. В соответствии с Конституцией в Индии действует государственное планирование, принимаются пятилетние планы (действует девятый).
5) Сочетание некоторых традиционных индийских институтов с институтами, порожденными глобальным развитием конституционного права.
6) Политика поддержания всеобщего мира и международной безопасности при выдвижении на первый план приоритетных интересов Индии, особенно в последние годы (Индия имеет ядерное оружие, как и ее сосед Пакистан, с которым она часто находится в противостоянии).
По форме правления Индия парламентарная республика, по форме политико-территориального устройства — централизованная федерация с учетом языкового признака, страна с демократическим государственным режимом.
Изменение Конституции. Конституция предусматривает комбинированную систему принятия поправок. Поправки к большинству статей принимаются Парламентом сравнительно простым способом. Проект поправки может быть внесен любым членом Парламента в любую из двух палат (на деле поправки, как правило, предлагаются правительством). Если проект получит одобрение палат (2/3 присутствующих), он передается Президенту, который должен подписать и опубликовать закон. Многие поправки принимаются по процедуре принятия обычного закона: простым большинством присутствующих в каждой палате. Для статей, которые считаются наиболее значимыми, применяется усложненный порядок: после принятия, но до передачи поправки на подпись Президенту она должна быть ратифицирована не менее чем половиной легислатур (законодательных собраний, местных парламентов) штатов.
Если поправка невелика, она включается в текст Конституции как дополнение или замена соответствующей статьи. Пространные поправки (некоторые из них насчитывают множество страниц) прилагаются к тексту Конституции, хотя и не всегда публикуются как приложение к ней. В результате принятия поправок было добавлено около 80 новых статей, исключено около 20, всего было произведено около 500 различных изменений текста. Изменения, внесенные в Конституцию, перестроили федеративную структуру государства, впервые включили положения о политических партиях, изменили содержание права собственности и способы ее защиты, ввели в Конституцию определение Индии как социалистического государства (42-я поправка, 1975 г.) и т.д.
Конституционный контроль. Хотя в штатах Индии нет своих конституций, конституционный контроль осуществляет не только Верховный суд Индии, но и высокие (верховные, высшие) суды штатов, но только по вопросам о правах личности (местные суды решений о неконституционности не принимают). Окончательное решение остается за Верховным судом Индии. В Индии применяется последующий конституционный контроль (как в США) в связи с конкретным делом, но при нарушении основных прав можно обращаться с иском в Верховный суд непосредственно. Верховный суд состоит из главного судьи и 17 судей (с 1977 г.), назначаемых Президентом после консультаций с Премьер-министром, министрами и другими лицами. Судьей Верховного суда может быть гражданин, состоявший не менее 10 лет адвокатом при высоком суде штата или при других судах (двух и более). Судьи остаются в должности до достижения ими 65-летнего возраста. Досрочно судья может быть смещен только в том случае, если каждая палата Парламента в присутствии абсолютного большинства состава и большинством в 2/3 присутствующих признает судью недееспособным или обвинит в недостойном поведении.
Верховный суд имеет право толковать Конституцию (ст. 132). «Право, сформулированное Верховным судом, является обязательным для всех судов на территории Индии» (ст. 141). Осуществляя конституционный контроль, он может признать федеральные законы, законы штатов, иные правовые акты неконституционными, т.е. фактически аннулировать их действие. На практике Верховный суд принимал как решения, тормозящие проведение прогрессивных преобразований (объявил неконституционными национализацию банков, указ Президента об отмене пенсий и привилегий бывшим правителям княжеств, препятствовал ограничению права собственности в общественных интересах и др.), так и решения, имеющие позитивное значение (по вопросу о правах «зарегистрированных» каст и племен, о ликвидации «неприкасаемости», о минимуме заработной платы, о расширительном истолковании свободы слова, забастовок и др.).


§ 2. Основы правового статуса личности

Основы правового статуса индийских граждан одинаковы, но определяются неравными по значению статьями Конституции. Социально-экономические права формулируются, как правило, в качестве руководящих принципов политики с вытекающими отсюда отмеченными выше особенностями их судебной защиты; другие права закреплены иными статьями Конституции. Фактическое осуществление всех этих прав, однако, в специфических условиях страны неодинаково и во многом зависит от сохранившихся пережитков кастовой системы, уровня развития этнических групп. Есть и некоторые правовые преимущества, предусмотренные законодательством для наименее развитых социальных слоев населения, зарегистрированных каст и племен. Основные права, согласно сложившейся доктрине, обеспечиваются конституционными гарантиями: при их нарушении гражданин может обращаться в любой суд, включая Верховный, и последний может принять принудительное решение (низовой суд не может объявить тот или иной закон неконституционным, он обеспечивает лишь осуществление основных прав). Права, закрепленные в разделе о руководящих принципах политики, такими гарантиями не обеспечены.
Конституция устанавливает равноправие граждан перед законом, запрещает дискриминацию по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежности, пола и места рождения.
Среди социально-экономических прав — право на достаточные средства к существованию, на труд, на защиту от экономической эксплуатации, на государственную помощь в случае болезни, безработицы, право на прожиточный минимум, право детей на обязательное бесплатное обучение (грамотность в Индии — 52%). В Конституции говорится о праве рабочих на участие в управлении производством.

<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>