<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Политические права включают свободу слова, печати, право на объединение и другие традиционные политические права и свободы.
Среди личных свобод Конституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широко использовавшееся в Индии при объявлении чрезвычайного положения длительное превентивное заключение под стражу без суда), свободу передвижения, неприкосновенность жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяет феодальные титулы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной из каст).
В Конституции Индии зафиксированы также основные обязанности граждан (42-я поправка). К их числу относятся: соблюдение идеалов и институтов страны, уважение государственного флага и государственного гимна, воинская обязанность, обязанность следовать идеалам национально-освободительной борьбы, содействовать гармонии и духу общего братства среди всех индийцев, развивать научный подход, проявлять гуманизм, стремиться к совершенству во всех областях индивидуальной и коллективной деятельности и др. Как видно из изложенного, многие из этих обязанностей имеют не юридический, а моральный характер.


§ 3. Правовой статус общественных объединений

В соответствии с конституционным принципом свободы объединения в Индии создано множество различных организаций. Они характеризуются большой пестротой, связанной с особенностями состава населения страны. В стране насчитываются сотни партий (на выборах в органы штатов участвуют иногда около 300 партий), хотя на деле общеиндийских партий не более десятка (насчитывается 39, но некоторые из них малочисленны). Остальные действуют в масштабе штатов (нескольких штатов и на местном уровне). Долгое время в Индии действовала многопартийная система с одной доминирующей партией — Индийский национальный конгресс (ИНК), а после его раскола — ИНК(И) — партия сторонников Индиры Ганди (премьер-министра Индии в 1966-1977; 1980-1984 гг.). Эта система была нарушена в 1977—1979 гг., когда у власти стояла Джаната парти, и поколеблена вновь в 1989 г. Хотя ИНК(И) остается и теперь крупнейшей партией Индии, она теперь не имеет абсолютного большинства мест в нижней палате и формирует то правительство парламентского меньшинства, то коалиционное правительство (в 1998 г. партия ИНК(И) стояла во главе коалиции из 13 партий, а сменившее его правительство во главе с Бхаратией Джаната парти — из 14).
Программной концепцией ИНК(И) является идея «общества социалистического образца», в котором осуществляется сотрудничество различных слоев населения при сохранении частной собственности и значительной роли государственного сектора, при довольно высокой регулирующей роли государства во многих сферах общественной жизни. ИНК(И) выступает против религиозной и общинной розни, ведет борьбу с бедностью, неграмотностью, кастовыми пережитками. В настоящее время это преимущественно центристская реформистская партия.
Бхаратия Джаната парти — правая партия, построенная на религиозной общинной основе, стоящая на позициях индуистской обособленности, национализма, кастовых перегородок. Эта партия ориентируется преимущественно на средних и мелких предпринимателей, торговцев, земледельцев. Она выступает за децентрализацию экономики, ограничение роли государственного сектора. Эта партия сформировала в 1998 г. после досрочных выборов коалиционное правительство из 14 партий, но оно тоже недолго удержалось у власти, в 1999 г. Бхаратия Джаната парти создала новое правительство из представителей 19 партий. Таким же сложным является и действующее правительство, возглавляемое этой партией.
Партия Джаната Дал занимает центристские позиции; большинство ее членов — выходцы из ИНК. Ее позиции близки к ИНК(И), но, будучи оппозиционной партией, она критикует правительство за высокий уровень безработицы, коррупцию, злоупотребления чиновников. Джаната Дал выступает за демократизацию общественной жизни, укрепление единства страны, списание долгов с крестьян, за более решительное преодоление кастовых и религиозных предрассудков.
Индийский национальный конгресс (С) (социалистический) возник в результате раскола ИНК, но не столько по принципиальным соображениям, сколько в результате борьбы за руководство в партии, за министерские посты. Его позиции мало отличаются от позиций ИНК(И), но он широко использует социалистическую фразеологию.
В Индии существует около десятка партий, называющих себя коммунистическими. Определенным влиянием пользуется Коммунистическая партия Индии. Она руководит массовыми организациями, насчитывающими приблизительно б млн членов. Партия занимает ортодоксальные марксистско-ленинские позиции, мало изменившиеся после распада социалистической системы в мире. Она борется за повышение уровня жизни трудящихся, проведение земельной реформы, отстаивает демократические методы решения национальных, религиозных и кастовых проблем, борется против усиления власти монополистического капитала. Коммунистическая партия Индии (марксистская) занимает более гибкие, реалистические позиции, приспосабливая марксизм к условиям Индии. Обе эти коммунистические партии представлены в Парламенте.
В Индии нет закона о политических партиях, их деятельность почти не регулируется законодательством (кроме некоторых вопросов избирательного права и выборов). Единственное конституционное положение о партиях, включенное в виде 52-й поправки в основной закон в 1985 г., гласит, что член Парламента утрачивает депутатский мандат, если, будучи избран от одной партии, переходит в другую. Приложение к Конституции гласит также, что парламентарий может утратить мандат, если голосует вопреки указаниям руководства своей фракции. Решают вопрос о лишении мандата (после представления лидера фракции и опроса свидетелей) председатели палат Парламента. В Индии существует понятие национальной партии, имеющее юридическое значение (такая партия обладает названными выше преимуществами). Ею признается партия, получившая не менее 4% голосов на выборах в нижнюю палату Парламента в не менее чем четырех штатах. Таких партий не более десяти.
Основной социально-экономической организацией предпринимателей в Индии является Федерация индийских торгово-промышленных палат. В ее рамках действует Всеиндийская организация работодателей, которая ведет переговоры с профсоюзами по вопросам труда, заработной платы, рабочего времени. Крупная организация бизнеса ˜ Объединенные торгово-промышленные палаты Индии. В отличие от аналогичной федерации Объединенные палаты представляют не только местный, но и иностранный капитал. Действует также Федерация ассоциаций мелкой промышленности, объединяющая в основном кустарей, но ее численность по масштабам Индии очень мала (менее 100 тыс. членов).
В профсоюзах Индии состоит незначительное число рабочих и служащих (по разным данным, от двадцатой части до пятой). Отраслевых профсоюзных объединений в Индии практически нет, организации существуют, как правило, лишь на уровне предприятий. Существуют пять национальных профцентров, наиболее крупными из которых являются два: Индийский национальный конгресс профсоюзов (около 4 млн членов), сотрудничающий с ИНК(И) и проповедующий мирное сотрудничество труда и капитала, строительство демократического социализма, ненасилие, и Всеиндийский конгресс профсоюзов (3,5 млн членов), находящийся под влиянием Коммунистической партии Индии и выдвигающий требования ограничения монополий, повышения заработной платы, сокращения налогов с несостоятельных слоев населения и повышения ставок налогов для богатых и т.д.
В сфере сельского хозяйства действуют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союз сельскохозяйственных рабочих. Обе организации находятся под влиянием различных компартий.
Большую роль играют в Индии различные религиозные объединения, в которых объединяются сторонники многочисленных религиозных учений.
В стране создана сравнительно широкая сеть средств массовой информации, но их влияние на общественное мнение ограничивается тем, что половина населения страны неграмотна.


§ 4. Институты непосредственной демократии

Конституционное право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не проводились. Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. На общегосударственном и местном уровнях к числу институтов непосредственной демократии относятся лишь выборы, а на местах — также определенные элементы панчаятской системы.
После образования независимого государства в Индии были отменены имущественный и образовательный цензы, женщины получили равные избирательные права с мужчинами, на общегосударственном уровне упразднена куриальная система (однако она действует при выборах легислатур штатов), но все же на бытовом уровне некоторые ограничения в избирательном праве сохраняются.
Конституция устанавливает всеобщее избирательное право по выборам в нижнюю палату Парламента (Народную палату) и в законодательные собрания штатов (нижние палаты легислатур штатов или однопалатные легислатуры в некоторых штатах). Активным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет и проживающие в избирательном округе не менее шести месяцев. Не имеют избирательных прав душевнобольные, лица, совершившие уголовные преступления или иные незаконные деяния в период выборов.
Выборы в нижнюю палату Парламента, в нижние палаты легислатур штатов, в панчаяты деревень являются прямыми, но многие другие выборы — верхней палаты Парламента, Президента, верхних палат в штатах и др. — носят характер косвенных выборов.
Принцип равенства используется при выборах нижней палаты Парламента (избиратель имеет один голос, одномандатные округа в принципе равны, а немногие многомандатные пропорциональны численности населения), но там, где применяется куриальная система (при выборах верхних палат легислатур в штатах и др.), принцип равенства не соблюдается. Кроме того, выборность в некоторых случаях сочетается с назначением определенного (небольшого) числа членов некоторых представительных органов. Например, в верхнюю палату Парламента и легислатуры штатов резервируются места для женщин и недостаточно развитых групп населения (зарегистрированных каст и племен), которые получают преимущественное представительство.
Пассивным избирательным правом при выборах Народной палаты обладают граждане, достигшие 25 лет. Исключение составляют лица, занимающие оплачиваемые государственные должности (кроме министров), осужденные на срок не менее двух лет, объявленные судом умалишенными, банкроты, дисквалифицированные законом. Кандидат в депутаты должен проживать в том избирательном округе, от которого он баллотируется.
Требования для активного и пассивного избирательного права по выборам в нижние палаты легислатур штатов такие же, как и для Народной палаты.
При составлении списков избирателей в Индии применяется система обязательной регистрации. Большинство избирательных округов в Индии одномандатные. Их границы регулярно пересматриваются, за чем наблюдает создаваемая Президентом избирательная комиссия. Члены ее работают на постоянной основе, являясь оплачиваемыми государственными служащими. Комиссия осуществляет также руководство проведением всех выборов и контроль за ними.
Кандидат в депутаты может быть предложен одним избирателем и поддержан другим (в письменной форме), но два избирателя практически не могут провести в нижнюю палату Парламента независимого кандидата. На деле выдвижение и поддержка кандидатур, в том числе и на местном уровне, осуществляются политическими партиями, хотя и оформляются как индивидуальные действия избирателей. Кандидат в депутаты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий (около 50 долл. США). Залог не возвращается, если кандидат наберет менее 1/8 части голосов в своем округе.
Расходы на предвыборную агитацию в Индии контролируются недостаточно и, по утверждениям индийских политологов, достигли огромных размеров. Считается, что ни одна партия не может удержаться у власти без поддержки крупных монополий.
Голосование по выборам, в том числе косвенным, является тайным, но, как и в Великобритании, производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет установить, за кого голосовал избиратель.
При подсчете голосов используется мажоритарная система относительного большинства. Если по одномандатному округу выдвинут только один кандидат, он объявляется избранным без голосования — так называемые бесспорные выборы (это делается до голосования, но после завершения срока регистрации кандидатов). За последние годы из-за распада правительственных коалиций новые выборы в Парламент проводились в среднем почти ежегодно.
Панчаятская система рассматривается как один из важнейших традиционных демократических институтов в Индии, но она применяется только на местном уровне (ниже штатов) и рассматривается в § 9 настоящей главы.


§ 5. Законодательная власть

Согласно Конституции Парламент в Индии, как и в других странах, где применяются концепции англосаксонского права, — триединое учреждение. Он состоит из Президента Индии (главы государства), Народной палаты, призванной служить органом общегосударственного представительства, и Совета штатов как органа выражения интересов штатов.
Народная палата избирается прямыми выборами сроком на пять лет в составе не более 552 членов. Из них не более 530 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются Президентом как представители англо-индийской общины (140 тыс. человек — это лица от смешанных браков англичан и индийцев) в том случае, если Президент приходит к выводу, что англо-индийская община недостаточно представлена в Парламенте. На практике в последние десятилетия представители англо-индийской общины в Парламент не назначаются, а всего избирается 544—548 депутатов, иногда меньше (на выборах за эти места борются обычно около 5 тыс. кандидатов). Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми слоями населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест. Есть и квота для женщин — 1/3 с 2000 г. (до этого было 10%).
Депутаты Парламента не обладают иммунитетом, но пользуются депутатским индемнитетом. Они получают сравнительно небольшое вознаграждение. Депутатское вознаграждение не дает больших доходов, но положение депутата помогает установить необходимые связи в мире бизнеса и с бюрократией.
Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент палаты, имеет решающее слово при формировании постоянных комиссий, в какой-то мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий на депутатов и др.
Как и в других странах, в палате создаются партийные фракции, образуются отраслевые постоянные комитеты (комиссии). Половина всех важнейших постоянных комитетов (по обороне, энергетике, сельскому хозяйству) — объединенные, состоят из представителей обеих палат. Создается секретариат палаты, ведущий в основном техническую работу. Каждая партийная фракция имеет своего лидера и «кнутов», выполняющих такую же роль, как и в Великобритании. Постоянные комиссии также избирают свое руководство (при этом сказывается значительное влияние спикера).
Совет штатов (верхняя палата) избирается путем косвенных выборов. Подавляющее большинство из 250 членов Совета штатов избираются на шесть лет выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий (если такой орган есть в союзной территории), остальные 12 членов назначаются Президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на 1/3 каждые два года. Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются некоторые преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до 34 членов). В каждом штате голосование на выборах членов Совета штатов происходит по системе «единственного передаваемого голоса».
Руководит заседаниями Совета штатов, как и в США заседаниями сената, Вице-Президент (в Индии он избирается на совместном заседании палат Парламента), но его роль невелика; на деле руководство заседаниями палаты осуществляет заместитель председателя палаты, избираемый ее членами из своей среды.
Народная палата может быть досрочно распущена Президентом по требованию («совету») правительства с назначением даты новых выборов. В конце 90-х гг. (в том числе в 1997, 1998 и 1999 гг.) такой роспуск имел место неоднократно из-за распада правительственной коалиции. Совет штатов роспуску не подлежит.
Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессиями не может продолжаться более шести месяцев, следовательно. Парламент может собраться по меньшей мере на две сессии в год. Кворум для заседаний любой палаты составляет не менее 1/10 общего числа членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.
Главная функция Парламента, как и в других странах, — законода-тельствование. Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Если его принимают обе палаты в одинаковом тексте, он направляется на подпись Президенту. Если же в какой-либо палате законопроект подвергается изменениям, он возвращается в палату, принявшую его первой. Совет штатов имеет право в течение четырех месяцев выразить несогласие с законопроектом, принятым нижней палатой (право вето). В этом случае обе палаты пытаются прийти к соглашению путем переговоров, а при их неудаче по решению Президента созывается совместное заседание обеих палат и спорный вопрос решается большинством голосов. Обычно принимается решение нижней палаты, имеющей вдвое большую численность, чем верхняя. Совет штатов очень редко отказывается одобрить принятый нижней палатой текст: это имело место всего несколько раз в отношении публичных биллей и полтора десятка раз в отношении частных биллей (вносимых депутатами). Если же в течение шести месяцев Совет штатов не принимает никакого решения по законопроекту, принятому народной палатой, закон считается принятым в ее редакции. «Денежный» законопроект должен быть рассмотрен Советом штатов в 14-дневный срок. Его рекомендации не носят обязательного характера. Если решение Совета штатов является отрицательным, народная палата преодолевает это вето вторичным принятием закона в обычном порядке — простым большинством.
Наряду с законодательствованием Парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и осуществляет контроль за его деятельностью.


§ 6. Исполнительная власть

Огромной исполнительной властью Конституция наделяет Президента, являющегося главой государства. Но в соответствии с Конституцией (сначала это был конституционный обычай, а 42-я и 44-я поправки установили это в виде закона) Президент обязан следовать советам правительства. В результате все основные полномочия исполнительной власти на деле осуществляются Кабинетом Министров, а чаще всего — Премьер-министром.
Президент республики. Президент Индии избирается на пять лет косвенными выборами — особой коллегией выборщиков, в состав которой входят выборные, а не назначенные члены обеих палат Парламента и выборные члены легислатур штатов, как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии получает не один, а гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выборщиков от Парламента и населения страны в целом, а с другой — соотношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. В итоге число голосов выборщиков от Парламента должно быть равно числу голосов выборщиков от штатов. Такой порядок призван уравнять влияние центра и мест, и, как считается, Президент в равной степени является представителем как всей страны, так и населения различных штатов.
Президентом может быть избран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и удовлетворяющий условиям, необходимым для избрания в Народную палату. Кандидат в Президенты не может занимать какую-либо должность в органах федерального правительства или правительства штата, в местных органах, находящихся под контролем этих правительств (исключение составляют должности губернатора штата и министра федерации или штата). Он должен заблаговременно подать в отставку с «запрещенных» должностей. Одно и то же лицо может быть переизбрано Президентом неоднократно и подряд. При избрании Президента применяется система «единственного передаваемого голоса».
Президент является главой государства. Он представляет республику внутри страны и в международных отношениях, назначает дипломатических представителей, является главнокомандующим. Действуя как глава государства, Президент созывает сессии Парламента, распускает Парламент и назначает новые выборы, созывает палаты Парламента для совместного заседания с целью урегулирования возникших между ними разногласий по законопроекту, вводит президентское правление в штатах, назначает Премьер-министра, а по его указанию — других министров, вправе объявить чрезвычайное положение во всей стране или в некоторых ее частях. Президент обращается с посланиями к Парламенту после выборов и в начале каждой сессии.
Как часть Парламента Президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, правом вето, правом окончательно решать вопрос о судьбе закона штата, представленного ему губернатором, на основе рассматриваемого ниже резервирования законов штатов и др. Обладая правом вето, он может возвратить законопроект палатам Парламента для вторичного обсуждения «в возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если Парламент примет его вторично (простым большинством голосов). Некоторые законопроекты могут вноситься в Парламент и легислатуры штатов только с согласия Президента. Законы по ряду вопросов, принятые легислатурами штатов, резервируются на рассмотрение Президента республики и вступают в силу лишь после одобрения им.
Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период между сессиями Парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия сессии Парламента такие указы должны быть представлены Парламенту для утверждения. Если в течение шести недель после созыва палат указы не будут утверждены, они теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, Генерального прокурора, Генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.
Президент — высшее должностное лицо. Как таковое он теоретически, по Конституции, возглавляет весь административный аппарат.
Однако, как отмечалось, все эти обширные полномочия Президент осуществляет только по указаниям правительства. Видимо, поэтому в Индии не существует института контрасигнатуры президентских актов, как в других парламентарных республиках: Конституция ясно устанавливает несамостоятельную роль Президента. Его обширные по букве Конституции полномочия практически осуществляет правительство. Правда, Президент может потребовать пересмотра адресованного ему совета правительства, но он должен действовать опять-таки по данному ему совету, В состав правительства Президент не входит, на его заседаниях не присутствует; его лишь ставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства и управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по этим вопросам. Иногда возникали коллизии между Президентом и Премьер-министром, но они всегда решались в пользу последнего. Правда, в последнее десятилетие роль Президента стала возрастать. В связи с тем что теперь ни одна партия не получает абсолютного большинства в Парламенте (а иногда есть две почти равноценные по численности депутатов фракции), именно Президент решает, кому из их лидеров поручить формирование правительства (на основе коалиции с другими партиями).
Президент несет ответственность в форме импичмента. В отличие от США любая палата может возбудить этот процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. На основе этой резолюции палата либо сама проводит расследование, либо отдает об этом распоряжение другим органам. После этого палата большинством голосов формулирует обвинение. Оно передается другой палате для решения вопроса об импичменте путем голосования. Отстранение Президента от должности осуществляется резолюцией любой палаты, которой представлено сформулированное обвинение, большинством в 2/3 общего числа ее членов.
Вице-Президент Индии также избирается на пять лет, но иным путем: на совместном заседании обеих палат Парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избрания Вице-Президента такие же, как и для Президента, за исключением одного: Вице-Президент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в Народную палату, как Президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате. Помимо этого Вице-Президент помогает Президенту и замещает его в случае временной или постоянной невозможности Президента исполнять свои обязанности. В последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы нового Президента.
Правительство Индии — Совет Министров. Премьер-министром Президент назначает лидера партии большинства в Народной палате (с 1989 г.,— лидера коалиции партий, обладающих большинством депутатских мандатов).
По указанию Премьер-министра Президент назначает министров. Правительство представляется Парламенту и просит о доверии, которое выражается путем голосования. Министры в Индии должны быть членами одной из палат Парламента или стать ими в течение шести месяцев с момента назначения. Увольняет министров Премьер-министр с одобрения Президента. Правительство в Индии, как и в Великобритании, включает большую группу лиц (в том числе государственных министров, парламентских секретарей — заместителей министров, представляющих их в Парламенте, младших министров — иных заместителей министров), обычно до 60 человек, в 1997 г. — более 40, и не собирается на заседания в полном составе. Фактически все вопросы руководства государством решаются узким составом правительства — Кабинетом (Премьер-министр и министры, отвечающие за наиболее важные участки работы; в 1997 г. — 17 членов, в 1998 и 2000 гг. — 19).
Компетенция Совета Министров в Конституции не определена. Сказано лишь, что этот орган учреждается для оказания помощи и дачи советов Президенту при выполнении им своих функций. На деле, как отмечалось, правительство осуществляет полномочия, принадлежащие по Конституции Президенту. Кабинет решает все важные вопросы государственной политики, управляет страной. Правительство направляет законодательную деятельность Парламента (ибо, как правило, в правительстве посты занимают лидеры партии большинства или блока партий в Парламенте), издает нормативные акты в форме президентских указов или в порядке делегированного законодательства (в последнем случае — от имени министров). За этими актами надзирает специальный комитет Парламента по «подчиненному» или дополнительному законодательству; все нормативные акты министров должны быть «положены на стол Парламента» (сдаются в библиотеку Парламента) за 30 дней до их публикации (а не после).
Обычно решения на заседаниях Совета Министров и в Кабинете Министров принимаются без голосования, на основе общего согласия. На этих заседаниях (особенно на заседаниях Кабинета) рассматриваются наиболее важные вопросы, а текущая работа осуществляется через различные комитеты, создаваемые внутри правительства: по бюджету, по обороне, по политическим вопросам, по вопросам занятости населения, по кадровым вопросам и т.д. Большую роль в деятельности правительства играет его секретариат: советники и помощники главы правительства со своим штатом государственных служащих.
Министры руководят своими ведомствами. Руководители менее важных министерств, не входящие в Кабинет, называются государственными министрами. Министры без портфеля, являющиеся советниками Премьер-министра или выполняющие отдельные важные поручения, могут входить в состав Кабинета.
Если Народная палата выразит недоверие правительству, оно обязано уйти в отставку или обратиться к Президенту республики с просьбой о роспуске палаты и назначении новых выборов. На практике в Индии недоверие правительству не было выражено ни разу. Это и понятно:
правительство — это лидеры партии (партий) большинства в палате. Однако вследствие распада коалиции и утраты правительством большинства в палате правительство несколько раз само уходило в отставку, и Президент принимал решения о роспуске палаты и досрочных выборах.
Наряду с коллективной ответственностью правительства перед Народной палатой его члены несут индивидуальную ответственность перед Президентом (на практике — перед Премьер-министром). Это значит, что по совету Премьер-министра Президент может уволить в отставку любого министра.


§ 7. Судебная власть

В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Единство судебной системы призвано укреплять целостность страны, служить единообразному применению права. Судьи назначаются Президентом Индии (по его поручению — губернаторами штатов) после консультаций с главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами.
Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях (ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают незначительные уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также есть суды по незначительным делам, в том числе в связи с автотранспортными происшествиями. Они называются народными судами.
Следующая ступень — суды мунсифов (мунсиф — судья-индус, название идет от колониальных времен, когда высшую судебную власть осуществляли представители метрополии). Они рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий, приблизительно 100—500 долл.). Выше стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья (окружные суды общей юрисдикции) рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют функции только апелляционных судов.
Высшей судебной инстанцией штата является высокий (высший) суд. Некоторые мелкие штаты имеют общий высокий суд в главном городе одного из штатов. Он может выступать в качестве суда первой инстанции и как апелляционный суд. Судей высоких судов штата назначает Президент Индии после консультаций с главным судьей и губернатором штата. Судья высокого суда занимает должность до достижения 62 лет. Высокий суд штата осуществляет руководство всеми судами на территории штата, включая военные и административные суды, контролирует их деятельность. Он может издавать судебные приказы об устранении нарушений права по всем вопросам (Верховный суд Индии издает такие приказы только в связи с нарушением конституционных прав). Как отмечалось, он осуществляет конституционный контроль, но окончательное решение принимает Верховный суд Индии — высшая инстанция".
Наряду с толкованием Конституции Верховный суд Индии, возглавляющий судебную систему страны, рассматривает в качестве первой инстанции споры между федерацией и штатами, а также между штатами. Он является высшей апелляционной инстанцией по гражданским и уголовным делам, по просьбе Президента дает заключения по вопросам факта и права, с одобрения Президента республики издает в пределах действующих законов предписания и правила, касающиеся вопросов судопроизводства.

§ 8. Индийский федерализм

Созданная Конституцией и существовавшая до 1956 г. федерация (в Конституции употребляется термин «союз») воспроизводила с небольшими изменениями то административно-территориальное и полуфеодальное деление (штаты на уровне княжеств и другие штаты), которое сложилось еще во времена британского господства. Она закрепляла структуру федерации в качестве союза трех различных по своему правовому положению групп штатов. Реформа 1956 г. перестроила федерацию с учетом национально-языкового признака, ликвидировала институт правителей штатов из князей, устранила другие пережитки. В настоящее время в Индии имеется 27 штатов (в последние годы один крупный штат разделен на два) и 7 союзных территорий (2000 г.), не пользующихся правами штата.
Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый Президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном Парламенте правительство, назначаемый Президентом высокий (высший) суд штата. Но штаты не имеют своих конституций (штат Джамму и Кашмир имел ранее), не имеют собственного гражданства. Штаты обладают правом собственного законодательства,, они представлены в верхней палате Парламента Индии, создают свое правительство во главе с главным министром штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в Парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться Парламентом Индии без согласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.
Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы федерации и штатов образуют единую систему. Правительство федерации может давать правительствам штатов обязательные указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Если правительства штатов отказываются следовать этим указаниям, они могут быть смещены Президентом по указанию правительства федерации. Верховный суд федерации также устанавливает общие правила для всех судов, в том числе и для высоких судов штатов. Зависимость штатов от федерации имеет и финансовые основания. Федерация выделяет значительные денежные суммы в целях финансовой помощи штатам, хотя налоги, основные поступления от государственных предприятий, другие крупные доходы идут только в государственный бюджет, 70% этой помощи выделяется штатам в виде займов (с процентами) и лишь 30% в качестве безвозмездных дотаций.
Индийская федерация не только централизованная (хотя, как отмечалось, в штатах могут править партии, находящиеся в оппозиции к правящей партии в центре), но и в определенной мере асимметричная федерация.
По Конституции все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение и полномочия неодинаковы. В составе федерации имеется, по существу, три рода штатов:
1) штаты, которые пользуются наибольшими правами (упомянутый штат Джамму и Кашмир, на который не распространяются и некоторые положения индийской Конституции, а также штат Сикким — ранее не входившее в состав Индии бывшее обособленное княжество, законы в отношении которого Парламент может принимать только с согласия легислатуры штата);
2) штаты, занимающие обычное правовое положение (подавляющее большинство);
3) некоторые мелкие штаты (Мегхалая, Нагаленд и др.), права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой — расширены: им разрешается отступать от федеральных законов, отношения, касающиеся местных дел (пользование лесами, рыбная ловля и др.), могут регулироваться с учетом местных обычаев (в этих штатах значительную долю населения составляют зарегистрированные племена и касты, находящиеся на низкой ступени развития).
Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.
Конституция Индии предусматривает однообразную структуру органов штатов (включая Джамму и Кашмир). Управление штатами построено по тому же принципу, что и управление союзом: в его основе лежит парламентская система. Как отмечалось, в каждом штате имеется однопалатная или двухпалатная легислатура. Это понятие охватывает также губернатора штата, который подписывает законы штата и имеет право вето. Нижние палаты и однопалатные легислатуры избираются в штатах прямыми выборами на пять лет. Верхние палаты, число членов которых не должно превышать трети нижних палат, формируются путем одновременного применения нескольких способов: прямых выборов, косвенных выборов и назначения. Выборные члены верхней палаты штата составляют 5/6 общего числа ее членов, назначенные — 1/6.
В прямых выборах в легислатуру штата участвуют граждане, составляющие особые избирательные курии: 1/12 часть численности членов законодательного совета (так обычно называется верхняя палата в штатах) избирается лицами, окончившими университет и после этого проработавшими не менее трех лет в данном штате; 1/12 — лицами, которые не менее трех лет занимались преподавательской работой в учебных заведениях штата не ниже средней школы. Косвенные выборы — это выборы в легислатуру штата избранными членами местного самоуправления (муниципалитетов). Остальных членов законодательного совета назначает губернатор штата из лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области науки, литературы, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности. Каждые два года, как и в Совете штатов федерального Парламента, происходит обновление законодательного совета штата на 1/3.
Верхняя палата штата обязана рассмотреть законопроект, принятый нижней палатой, в течение четырех месяцев (финансовый — 14 дней). Отвергнутый ею законопроект вторично рассматривается нижней палатой легислатуры штата и, будучи снова принятым, становится законом. Губернатор обязан его подписать и опубликовать, если он не применяет право вето. Он вправе резервировать закон субъекта федерации на усмотрение Президента республики, а Президент может отклонить такой акт (по существу, это делает федеральный Кабинет министров).
Губернатор, назначаемый Президентом Индии, — гарант интересов союза в штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом Парламента Индии или членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный срок полномочий губернатора — пять лет, но он может быть переназначен неоднократно и отстранен Президентом от должности досрочно.
Губернатор созывает сессии легислатуры штата, закрывает их, может досрочно распустить законодательное собрание штата (верхняя палата роспуску не подлежит), обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается вторичным принятием закона простым большинством, направляет послания легислатуре, вправе резервировать законопроект, принятый легислатурой штата, на рассмотрение Президента Индии (на деле решение о введении в действие такого закона принимает Кабинет в виде «совета» Президенту). Губернатор не входит в состав правительства штата и не присутствует на его заседаниях, но ему должны быть сообщены решения правительства и необходимая информация. Губернатор назначает судей окружных судов.
Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром насчитывает обычно 6—12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения с ведущими министрами.
Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший) суд штата, члены которого назначаются Президентом Индии. Начиная с 1971 г. в некоторых штатах введена должность омбудсмана, который должен обеспечивать охрану прав граждан. По оценке индийской печати, это нововведение оказалось не очень эффективным.
Размежевание полномочий (предметов ведения) между федерацией и штатами урегулировано специальным (седьмым) приложением к Конституции. К сфере исключительной компетенции федерации («союзный перечень») относятся 97 вопросов со многими подвопросами: иностранные дела, оборона, внешняя торговля, банковское дело, почта и телеграф, железные дороги, воздушное сообщение и т.д. Совместная (совпадающая, конкурирующая) компетенция включает 47 вопросов: уголовный и гражданский процесс, брак и процесс, договорное и трудовое законодательство, законодательство о профсоюзах, о печати, о социальном страховании и др. Исключительная компетенция штата охватывает 66 вопросов: общественный порядок, полиция, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, промышленность, сельское хозяйство и др.
По вопросам федеральной компетенции штаты не вправе издавать нормативные акты и иным путем вмешиваться в эту сферу. В области конкурирующей компетенции закон штата действует только в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона; если же он есть, то имеет приоритет. В своей области штаты действуют самостоятельно, но федерация по решению верхней палаты федерального Парламента, принятому 2/3 голосов, может отнести к своей компетенции любой вопрос, включенный Конституцией в сферу исключительного законодательства штатов.
При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается Президентом по указанию федерального правительства, Парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. Если же чрезвычайное положение введено на территории всей страны, сказанное относится ко всем штатам. В Индии неоднократно на несколько лет подряд вводилось чрезвычайное положение на территории всей страны (в общей сложности до 2000 г. оно действовало 12 лет), и в этом случае Парламент принимал законы по любым вопросам. Поэтому многие вопросы, отнесенные Конституцией к компетенции штатов, на деле урегулированы федеральными законами. В некоторых штатах, особенно в тех, где были сильны сепаратистские устремления, чрезвычайное положение вводилось еще чаще.
В штатах может быть введено также так называемое президентское правление. Его вводит Президент (по указанию правительства) по докладу губернатора штата (губернатор тоже назначается Президентом по совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление им не может осуществляться в соответствии с Конституцией, установленными ею средствами. На основе ст. 356 Конституции Президент путем издания особой прокламации (указа) может принять на себя функции правительства штата, а полномочия законодательного органа штата передать Парламенту Индии. На практике это означает, что законодательное собрание штата распускается, правительство штата смещается, а власть переходит к ранее назначенному или специально назначенному губернатору либо иному полномочному представителю Президента, который восстанавливает в штате порядок, а затем организует выборы в законодательный орган штата, формирующий на партийной основе новое правительство штата. При объявлении президентского правления могут быть использованы и другие формы управления штатом непосредственно федеральными органами. Акт о президентском правлении в штате можно продлевать. В штате Ассам оно длилось почти три года (два года и восемь месяцев).
Президентское правление в Индии используется часто, оно применялось более 100 раз, причем не только в случае беспорядков в штате, сепаратизма и т.д., но и тогда, когда федеральное правительство стремится отстранить от власти не угодное ему правительство штата, утверждая, что оно утратило моральное право руководить штатом, когда партия, сформировавшая в штате правительство, терпит поражение на федеральных выборах в федеральный Парламент в данном штате (но не на выборах в органы штата) и т.д.
В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автономных округов (штаты Ассам, Мизорам, Мегхалая и др.). В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие некоторые вопросы (брак, наследование и др.) с учетом местных обычаев. Губернаторы таких штатов могут принимать решения о неприменении некоторых федеральных законов и законов штатов в районах автономии.
Помимо штатов в состав федерации входят семь союзных территорий. Обычно (кроме столицы Индии Дели, которая также имеет статус союзной территории, и некоторых других единиц) это мелкие острова в Индийском океане, другие небольшие районы в континентальной Индии. Рядом союзных территорий единолично управляют назначенные федеральным правительством администраторы (управляющие, главные комиссары), в других по решению Парламента Индии при назначенных лейтенант-губернаторах создаются выборные собрания, которые могут принимать законы для территорий и образовывать правительства. Однако легислатура и местное правительство могут давать лишь необязательные советы управляющему, законы территории нуждаются в его одобрении. Управляющий полностью подчинен Президенту и правительству, он вправе издавать правила, обязательные для территории; высшую законодательную власть на территории осуществляет союзный Парламент; высокий суд территории — лишь среднее звено в судебной системе.
В последние десятилетия острой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам и некоторых других.


§ 9. Местное самоуправление и управление

С середины 60-х гг. и до принятия 73-й и 74-й поправок к Конституции в 1992 г. выборы в органы местного самоуправления проводились с интервалом 10—20 лет, а иногда вообще не проводились. Теперь Конституция предусматривает обязательное создание панчаятов (совет пяти, нередко число членов больше) на всех уровнях (в округах, на которые делятся штаты, в талуках, таксилах или блоках развития, охватывающих обычно 100 деревень), в деревнях, а также в районах племен. Панчаят — это общее понятие. В селе он состоит, по существу, из трех организаций: общего собрания, исполнительного комитета (5—25 человек, он чаще всего и называется панчаятом) и избираемого деревенского суда. Все сельские панчаяты избираются теперь прямыми выборами. Что же касается других панчаятов (панчаят самити в блоках развития, зила паришая в округах), то представители в них избираются нижестоящими панчаятами. Хотя панчаяты рассматриваются в Индии как важнейшая форма демократии, их компетенция невелика (сельское хозяйство, санитария, благоустройство и др.), кроме того, они находятся под строгим контролем вышестоящих правительственных чиновников.
Низовые панчаяты (грам-панчаяты) избираются от 1500—1800 жителей, талука (блока развития и др.) — от 80—200 тыс., округа — от 1-2 млн (в мелких штатах существует только двухзвенное деление).
Администраторами округов (их 529), на которые разделены штаты, являются назначенные правительством штата окружные магистраты (коллекторы, комиссары). В промежуточных звеньях иногда бывают также назначенные администраторы, в низовых звеньях (в деревне) их нет.
Федеральные органы и органы штатов вправе распускать панчаяты, но затем выборы должны состояться в течение шести месяцев.
Компетенция окружных властей и тем более талуков и таксилов не распространяется на города. Наиболее крупные города имеют статус муниципальной корпорации, т.е. обладают самоуправлением (их более 70). Население муниципальных корпораций избирает на три—пять лет генеральный совет, а последний из своего состава обычно сроком на один год избирает мэра города и его заместителя. Население более мелких городов избирает муниципальный совет, последний также избирает мэра. Но мэр не обладает значительными полномочиями. Местное управление в Индии, как и федерация, в значительной степени централизовано. Исполнительным органом совета во всех городах является назначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по указанию правительства штата, — в мелких. При совете (не только из его членов) создаются также различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финансов и т.д. Они принимают участие в решении городских проблем.
Столица Индии Дели управляется назначенным Президентом по указанию правительства лейтенант-губернатором, при котором действует, в основном в качестве совещательного органа, избираемый населением совет.
Районы, населенные зарегистрированными племенами, управляются особым образом. Исполнительная власть федерации дает обязательные указания штатам о порядке управления этими районами. В них при губернаторе штата учреждаются консультативные советы (теперь — выборные) по делам племен, и губернатор вправе давать указания о неприменении здесь законов федерации или штата или о применении их с изъятиями. Особым образом регулируются вопросы собственности на землю, использование лесов, других природных богатств. В некоторых штатах (Ассам, Мегхалая, Мизорам) такие районы управляются как автономные округа. В них создаются окружные и районные советы (по существу — племенные советы), обладающие правом издания местных законов по вопросам управления лесами, наследования, брака, обычаев. Эти советы могут рассматривать в судебном порядке отдельные правонарушения, особенно связанные с обычаями племен.
Глава 23
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЕГИПТА




Арабская Республика Египет (АРЕ) по размерам территории почти вдвое больше Франции, но ее население немногим больше населения Франции (63 млн человек). По объему ВВП Египет занимает 27-е место в мире (после Аргентины и ЮАР) и 78-е — по доле ВВП надушу населения (после Панамы, Марокко).



§ 1. Конституция Египта

Подготовка и принятие Конституции. Действующая Конституция Египта была принята в 1971 г., когда после смерти первого Президента Г.А. Насера и смены руководства страна перешла от декларированной социалистической ориентации на путь капиталистического развития. Конституция была разработана под руководством ЦК Арабского социалистического союза (в то время правящей и единственной легальной партии) и принята путем референдума. Новое руководство Египта, принадлежавшее к окружению Насера, сохранило в Конституции социалистическую фразеологию. Лишь в 1980 г. путем референдума были одобрены поправки к важнейшим статьям Конституции, удалены положения о «социалистической системе хозяйства», об устранении классовых различий, введены новые нормы о многопартийной системе. В последующие годы были приняты и другие, несущественные поправки, но Конституция сохраняет основные идеи, пропагандировавшиеся в течение почти двух десятилетий после революции 1952 г. Сохранены и положения о социализме.
Основные черты содержания Конституции. Постоянная Конституция Египта 1971 г. (до этого принимались несколько временных конституций) состоит из двух частей: Конституционной декларации, где указаны цели государства (мир в стране, арабское единство, постоянное развитие и человеческое достоинство), и собственно Конституции, где содержатся юридические нормы, хотя и в этой части есть положения, которые не могут быть обеспечены юридическими средствами.
Конституция Египта имеет сложный характер. Ей присуще сочетание социалистических идей (речь идет о так называемом арабском социализме), исламских ценностей, положений, связанных с общегуманистическими, общечеловеческими принципами, наконец, норм, обеспечивающих функционирование рыночной экономики и капиталистическое развитие страны в его современных социальных формах. Социалистические концепции находят свое выражение в нормах о демократической социалистической системе, имеющей целью ликвидировать неравенство в доходах, о защите рабочих и крестьян, о мире, свободном от эксплуатации в любых ее формах, о том, что Президент обязан осуществлять социалистические цели, о роли генерального социалистического прокурора и т.д.
В Конституции АРЕ говорится о трех формах собственности: государственной, кооперативной и частной, причем первая характеризуется как собственность народа и основа социалистической системы. Государство поощряет создание кооперативов, в том числе ремесленных, и помогает им. Частная собственность представлена прежде всего неэксплуататорским капиталом (ст. 32 Конституции), призвана выполнять социальную функцию на службе национальной экономики, не должна противоречить общему благополучию народа. Она не может быть отчуждена без соответствующего закона и должного вознаграждения, однако о судебном порядке определения размера вознаграждения Конституция не упоминает. Конституция устанавливает минимум земельной собственности с целью защиты крестьян и сельскохозяйственных рабочих от эксплуатации и обеспечения союзу трудовых сил власти в деревне (ст. 37). В АРЕ неоднократно проводились земельные реформы, и в настоящее время разрешенный максимум земли составляет 100 федданов на семью (42 га); согласно исчислениям экономистов в европейском варианте это эквивалентно не менее 100 га. В настоящее время в АРЕ взят курс на развитие мелких предприятий и диверсификацию экономики. 95% рабочей силы занято на предприятиях, где трудятся не более 15 человек, и ни одна отрасль экономики (включая добычу нефти) не должна давать более 17% ВВП.
Наряду с «неэксплуататорской» собственностью (ей соответствует неэксплуататорская, «национальная» буржуазия) в АРЕ по традиции выделяют эксплуататорскую собственность крупных капиталистов и землевладельцев, против которых были направлены реформы 60—70-х гг. — национализация, секвестр имущества, аграрные реформы и др. Ранее этих лиц называли компрадорской буржуазией, помещиками, сотрудничавшими с колонизаторами и со служившим им бюрократическим правящим аппаратом. Ныне прежние ограничения отменены, но результаты земельных реформ и национализации многих объектов сохранились.
Много внимания уделяет Конституция вопросам социальной структуры общества, социальным отношениям. Основой общества провозглашается социальная солидарность (ст. 7 Конституции), говорится о равенстве возможностей всех граждан, о социальном мире, основанном на справедливости, политическом и социальном прогрессе, уважении человеческого достоинства. Ставится цель уничтожить противоречия в стране демократическим путем. Конституция устанавливает, что в составе советов директоров государственных предприятий 50% членов должно быть рабочими, а мелкие крестьяне и ремесленники должны составлять 80% в советах (правлениях) сельскохозяйственных и ремесленных кооперативов. Однако определения рабочего и крестьянина, данные в законе о Народном собрании (Парламенте) 1972 г. (в редакции 1976 г.), таковы, что к этим категориям могут относиться и другие группы населения. По закону рабочий — это занятое физическим или умственным трудом в сфере сельского хозяйства, промышленности или услуг лицо, основным источником дохода которого является такая трудовая деятельность. Причем это лицо не должно быть зарегистрировано в качестве коммерсанта, состоять членом нерабочего профсоюза (о таких профсоюзах будет сказано ниже) или иметь диплом о высшем образовании. Крестьянин — человек, который проживает в сельской местности, имеет на семью не более 10 федданов земли (4,2 га) и для которого занятие сельским хозяйством является основным видом трудовой деятельности. Если он приобретает больше земли, то уже не относится к этой категории граждан.
Наконец, характеризуя влияние социалистических идей, следует отметить также определение характера египетского государства по Конституции как государства демократического, социалистического, основанного на союзе трудовых сил народа (ст. 1).
Конституция исходит из признания особой роли ислама в общественном развитии. Следование законам шариата — не только религиозная и моральная, но и правовая обязанность граждан-мусульман. Ислам — государственная религия, принципы мусульманского права — главный источник законодательства, определенные государственные структуры (например, Консультативный совет или, по-арабски, аш-шура) строятся с учетом исламских традиций. Некоторые формулировки Конституции отражают господствующее в Египте правосознание. Так, говорится о праве граждан обращаться к властям, но не от имени какой-либо неорганизованной группы, а только лично, о координации обязанностей женщины по отношению к семье и обществу, не нарушая норм шариата, и т.д. На основе закона 1980 г. о защите ценностей от порока руководящие должности запрещается занимать лицам, отрицающим «божественные законы». Наиболее отчетливое влияние шариата сказывается, правда, не в конституционном или, например, в административном праве, а в семейном, наследственном, в значительной мере в земельном праве.
Конституция отражает сильное влияние концепций западного либерализма. Восприняты идеи разделения властей, естественных прав человека, парламентаризма (Парламент, вопреки преобладающей исламской концепции о его совещательной роли, является активным законодательным органом), местного самоуправления; действует конституционный контроль; права человека, провозглашенные в Конституции, соответствуют международным стандартам, хотя на практике наблюдается определенный отход от этих позиций, особенно это касается положения женщины. В Конституции говорится о том, что «государство подчинено праву» (ст. 65), что верховенство права — основа управления государством. Конституция дает простор капиталистическому развитию страны, и хотя в ней есть некоторые ограничительные положения, «социалистические» нормы не препятствуют развитию частной собственности и предпринимательской деятельности.
В соответствии с Конституцией Египет — простое унитарное государство, состоящее из административно-территориальных единиц; каких-либо автономных образований в нем нет. По форме правления это президентская республика в ее несколько смягченном (правда, только при оценке с юридических позиций) варианте, так как она имеет отдельные слабо выраженные черты парламентарной формы (это относится прежде всего к рассматриваемой ниже ответственности правительства и министров). В Египте существует либеральный (полудемократический) государственный режим.
Конституция по-своему подходит к вопросу о разделении властей. Провозглашена четвертая — информационная власть, хотя она характеризуется не как государственная, а как «народная власть» прессы. Государственные органы и граждане должны содействовать этой власти.
Изменение Конституции. Изменение египетской Конституции, которая рассматривается как постоянная, затруднено. Поправки к Конституции могут быть предложены только Президентом или по меньшей мере 1/3 депутатов Парламента. Они должны быть обсуждены в Консультативном совете (аш-шура), затем одобрены 2/3 членов Парламента и вынесены на референдум. Поправки считаются принятыми только после одобрения на референдуме большинством голосов. Наиболее существенные поправки внесены в Конституцию Египта в 198(3 г.: добавлены новые разделы, изменен ряд принципиальных положений. По существу, Конституция была принята в новой редакции, и потому ее иногда называют Конституцией 1980 г.
Конституционный контроль. Конституционный контроль осуществляет Верховный конституционный суд, действующий в соответствии с законом 1979 г. (с последующими изменениями). Этот суд назначается декретом Президента в составе председательствующего и такого числа членов, которое сочтет целесообразным Президент (в 2000 г. было 11 членов), но решения в нем должны быть приняты по меньшей мере семью членами. В состав Верховного конституционного суда могут быть назначены лица из состава Верховного суда или иных судебных органов высшего ранга, адвокаты, преподаватели вузов. Они должны быть не моложе 45 лет, иметь стаж работы в судебных органах не менее пяти лет или быть профессорами права египетских университетов со стажем работы не менее восьми лет, адвокатами при Кассационном суде или Высшем административном суде со стажем работы не менее 10 лет. Помимо конституционного контроля, который распространяется на законы и иные правовые акты (включая декреты Президента), Верховный конституционный суд дает толкования законов и декретов Президента, если возникают споры об их применении, рассматривает споры судов и других органов, обладающих судебными полномочиями, о компетенции, а также споры, возникающие в связи с вынесением двух разных решений по аналогичным делам.
В Верховный конституционный суд могут обращаться суды, если они считают какой-либо правовой акт неконституционным, или одна из сторон в процессе заявляет о неконституционности правового акта в ходе его применения (с разрешения суда). По вопросу о толковании нормативных актов в Верховный конституционный суд может обращаться министр юстиции по поручению председателя Совета министров, Парламент, Высший совет магистратуры — орган судейского самоуправления. Верховный конституционный суд в Египте действует довольно активно. Он неоднократно принимал решения о неконституционности частей правовых актов или актов в целом (например, в отношении декрета Президента о местном управлении, закона о семье). Дела к слушанию в суде назначает комитет доверенных. Его члены назначаются Президентом после заслушивания мнения главного судьи.


§ 2. Основы правового статуса личности

Конституционное регулирование основ правового статуса личности связано с идеями социальной справедливости, с провозглашением целей ликвидации эксплуатации и неравенства в доходах. Конституция особо говорит о правах трудящихся, рабочих и крестьян, крестьян-бедняков, ремесленников, закрепляя для них, в частности, как уже отмечалось, особые нормы представительства в Парламенте, в местных советах и правлениях кооперативов. Вместе с тем в Конституции закрепляются традиционные права и свободы, отражающие идеи западного либерализма. Основное внимание при этом уделяется политическим и личным правам; социально-экономические права представлены в незначительном объеме (если не считать упомянутых выше положений, относящихся к «трудящимся»).
Конституция предусматривает равенство всех граждан в правах и обязанностях независимо от пола, языка, этнического происхождения, вероисповедания и убеждений, но оговорки о шариате придают принципу равноправия свои особенности. Закон, принятый в 2000 г., предоставляет женщине право требовать развод по причине несходства характеров, но она должна в этом случае отказаться от алиментов (если инициатива исходит от мужа, алименты предусмотрены). Среди социально-экономических прав названы право на труд и образование, говорится также о свободе научного и художественного творчества. Политические права представлены в Конституции в полном объеме, но нередко имеются оговорки, что их использование должно соответствовать моральным, т.е. исламским, принципам (например, при провозглашении свободы собраний). Действует закон 1978 г. о национальном единстве и социальном мире, запрещающий занимать руководящие должности в средствах массовой информации и общественных организациях лицам, отрицающим божественные законы или участвующим в движениях, не признающих такие законы.
В числе политических прав в Конституции названы избирательные права, право граждан выражать свое мнение по вопросам, вынесенным на референдум, право граждан обращаться в государственные органы, свобода мнений и слова, мирных шествий и демонстраций, свобода создания ассоциаций (в частности, говорится о профсоюзах, которые должны действовать на демократических основах), свобода собраний. На частных собраниях представители органов безопасности не вправе присутствовать, но на собраниях, обсуждающих публичные вопросы, могут присутствовать в случаях, предусмотренных законом.
Предусмотрено право объединений, но на деле оно ограничивается: для каждого общегосударственного объединения нужно принятие особого, уполномочивающего закона (есть 22 закона о профессиональных организациях и три — об организациях бизнеса).
Конституция содержит широкий перечень личных свобод граждан: свобода личности, названная естественным правом человека, свобода вероисповедания и совершения религиозных обрядов, передвижения по стране и выезда из нее, неприкосновенность личной жизни, тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений. Особые положения относятся к гарантиям от произвольного ареста, гарантиям прав обвиняемого. Вместе с тем отдельные права личности могут быть ограничены по решению не только судебных, но и иных, как сказано, компетентных органов. Кроме того, использование ряда прав возможно, лишь если это соответствует моральным устоям страны.
Среди обязанностей граждан Конституция называет: оборону Родины, защиту и поддержку социалистических завоеваний, сохранение национального единства, государственной тайны, уплату налогов, участие в государственной жизни (последнее влечет, в частности, обязательное участие в выборах и референдуме).


§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

Конституция АРЕ Предусматривает свободное создание общественных объединений и устанавливает, что политическая система (этот термин употребляется в Конституции) имеет многопартийный характер. В Египте действует несколько законов, регулирующих статус различных видов объединений, несколько законов касаются деятельности партий. Основным из них является закон о политических партиях 1977 г. (с последующими изменениями). Согласно закону партии должны быть национально-демократическими по своему характеру, созданными с целью политического представительства граждан. Они должны использовать демократические средства и действовать на основах соучастия в функциях власти, вносить вклад в социально-экономический прогресс страны на основе социального единства, сохранения достижений рабочих и крестьян, достижений союза трудовых сил народа и социалистических завоеваний. Цели партий не должны противоречить принципам шариата, революций 1952 и 1971 гг. (в последнем случае имеется в виду поворот курса страны, осуществленный А. Садатом после смерти Президента Г.А. Насера). Они не могут быть отделениями зарубежных партий, а вновь создаваемые партии не должны повторять названия и цели уже существующих.
Для создания партии необходимо подать письменное заявление от имени не менее чем 50 учредителей — египетских граждан. Не менее половины учредителей должны быть рабочими и крестьянами. Заявление подается на имя председателя специальной комиссии с приложением необходимых документов (устава, программы или декларации о целях партии и др.). Комиссия может отклонить заявление в течение 15 дней; если письменный отказ в регистрации не получен в этот срок, партия считается зарегистрированной автоматически. Комиссия по регистрации партии состоит главным образом из высших государственных чиновников. Ее председателем является председатель Консультативного совета (аш-шура), членами — министры внутренних дел, юстиции, государственный министр по делам Парламента и др. В последние годы комиссия отклонила несколько заявок, ссылаясь главным образом на то, что партии с такими целями уже существуют.
В Египте действует несколько политических партий, представленных в Народном собрании (Парламенте). Наиболее крупными из них являются:
1) Национально-демократическая партия. Это правящая партия, располагающая абсолютным большинством мест (360 из избираемых 444) в однопалатном Парламенте. К этой партии принадлежит Президент, который является ее председателем. Партия представляет интересы верхушки государственного аппарата, крупной промышленной, торговой, земельной буржуазии, части интеллигенции, части национальной (средней) буржуазии;
2) партия Новый Вафд, представляющая интересы национальной буржуазии, землевладельцев;
3) Социалистическая партия труда, защищающая интересы мелких предпринимателей, националистических кругов мусульман, интеллигенции;
4) Либерально-социалистическая партия, являющаяся наделе, вопреки названию, сравнительно правой партией;
5) Национально-прогрессивная партия, выражающая интересы демократических кругов и объявляющая себя сторонницей идей научного социализма;
6) Партия аль-Умма, отстаивающая идеи мусульманского братства;
7) Насеровская арабская социалистическая партия, объявившая себя наследницей идей первого Президента Египта Г.А. Насера.
В Египте существует также Египетская коммунистическая партия, находящаяся на нелегальном положении еще со времен Насера, выдвигавшего лозунги социалистической ориентации страны.
Почти все партии, действующие в Египте, включая правящую, выступают с социалистическими лозунгами, хотя и трактуемыми по-разному, в основном с позиций мусульманских ценностей и «арабского социализма». Лишь правящая партия имеет большое представительство в Парламенте, следующая за правящей партия Новый Вафд имеет 34 представителя, другие — значительно меньше. Некоторые из названных партий, по данным выборов 1995 г., вообще не имеют представительства в Парламенте.
Среди общественных организаций Конституция особо выделяет профсоюзы. Она устанавливает, что профсоюзы участвуют в выполнении социальных программ и планов, наблюдают за моральным поведением своих членов и призваны укреплять их «социалистическое поведение». В Египте существует несколько разновидностей профсоюзов, поскольку существующие наряду с «рабочими» профсоюзами объединения работников творческих профессий (адвокатов, журналистов и др.) тоже рассматриваются как профсоюзы. О каждом виде профсоюзов существует отдельный закон. Хотя и в разной мере, они все подлежат государственному контролю, представляют годовые отчеты или данные о своем финансовом состоянии в соответствующие министерства.
В 1980г. Конституция была дополнена специальным разделом, посвященным прессе, которая охарактеризована как «народный независимый орган», свободно осуществляющий свои функции на службе обществу. На прессу возлагается обязанность формировать и толковать основные направления общественного мнения, но в рамках принципиальных устоев египетского общества. Провозглашается право общественных и частных ассоциаций свободно публиковать свои издания, запрещается цензура, оказание давления на печатные средства массовой информации. Издания не могут быть запрещены в административном порядке: сделать это может только суд. В Египте создан Высший совет прессы, который следит за тем, чтобы ее деятельность соответствовала интересам национального единства и социального мира.


§ 4. Конституционные институты непосредственной демократии

Выборы. Выборы Президента, Парламента, местных советов в административно-территориальных единицах осуществляются на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Что же касается принципа равенства, то при выборах представительных органов он не действует, поскольку применяется подобие куриальной системы: особое представительство имеют рабочие и крестьяне. Избиратели страны делятся на две категории: 1) рабочие и крестьяне, 2) прочие. Каждая из них представлена в представительных органах половиной состава депутатов, но по своей численности эти две группы неравны, что влечет за собой нарушение принципа равных выборов. При выборах Президента принцип равенства соблюдается: каждый избиратель имеет один голос и все участвуют в выборах на равных основаниях.
При выборах Президента применяется мажоритарная система абсолютного большинства, хотя и с некоторыми особенностями (в частности, избиратели голосуют только по одной кандидатуре, которой необходимо набрать не менее 50% голосов зарегистрированных избирателей). При формировании Народного собрания (однопалатного Парламента) применяется мажоритарная система относительного большинства. Выборы проводятся по 222 двухмандатным округам, в каждом из которых два списка: кандидаты от рабочих и крестьян и кандидаты от прочих. Требования к кандидатам: быть рожденным от отца-египтянина, иметь возраст не менее 30 лет, уметь читать и писать по-арабски.
Избиратель имеет два голоса: один за кандидата из категории рабочих и крестьян, другой — из прочих. При этом избранными считаются кандидаты, получившие не менее 10% голосов зарегистрированных избирателей. Если же по округу выдвинуты только два кандидата (один — от рабочих и крестьян, другой — от прочих), то для избрания им необходимо получить не менее 20% голосов зарегистрированных избирателей.
Порядок создания избирательных округов, избирательных комиссий, предвыборной агитации соответствует в целом общепринятым правилам. Результаты голосования подводит Центральная избирательная комиссия, они утверждаются министром внутренних дел, но заявления о выдвижении кандидатов в Парламент подаются не в комиссию, а в администрацию соответствующей провинции в течение десяти дней со дня объявления выборов. Избирательный залог составляет 200 ег. фунтов (около 50 долл. США). Он полностью не возвращается, часть уходит на покрытие избирательных расходов.
Референдум. Положения о референдуме содержатся в законе 1956 г. о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раздел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулируются также законами о Народном собрании и местных советах (в той части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участие избирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно, в противном случае предусмотрен штраф.
Согласно Конституции, право назначать референдум предоставлено Президенту. Он вправе проводить референдум по всем вопросам, связанным с национальными интересами, а также обязан провести референдум при изменении Конституции и роспуске Парламента. В последнем случае он приостанавливает заседания Парламента и в течение 30 дней обязан провести референдум. Вопрос о том, распускается Парламент или он продолжает свою деятельность, решают избиратели.
Вопросы о списке избирателей, порядке голосования, агитации за и против предложенных на референдуме мер решаются с помощью процедуры, аналогичной процедуре выборов.


§ 5. Законодательная власть

Состав и структура Парламента. Законодательная власть осуществляется однопалатным Народным собранием, избираемым гражданами по смешанной избирательной системе сроком на пять лет. Досрочно оно может быть распущено только после референдума. Народное собрание должно включать не менее 350 избранных и не более 10 назначенных Президентом членов (по закону 1972 г. в Парламенте должно быть и в 2000 г. было 454 члена: 444 избранных по двухмандатным округам и 10 назначенных). Не менее 50% состава Парламента должны быть рабочими и крестьянами. Депутат Народного собрания имеет свободный мандат. Он не может быть отозван избирателями; досрочная утрата мандата возможна только по решению Парламента, принятому минимум 2/3 голосов (это решение депутат может обжаловать в Кассационный суд), или в результате того, что депутат, избранный по списку рабочих и крестьян, перестал быть таковым. Член Парламента обладает обычными депутатскими привилегиями (иммунитет, индемнитет и др.) и подвергается типичным ограничениям: не может покупать, арендовать государственную собственность, продавать свою собственность государству, заключать контракты с государством как предприниматель или импортер.
Депутаты Парламента объединяются в партийные фракции, в Народном собрании создаются также постоянные и временные комиссии, избирается его председатель.
Сессии и заседания. Очередные сессии Парламента созываются один раз в год — во второй четверг ноября — декретом Президента. Но если декрет не издан, депутаты сами должны собраться в указанный день в столице государства в помещении Парламента. Очередная сессия длится семь месяцев. Внеочередные сессии созываются Президентом или по требованию большинства депутатов Народного собрания.
Заседания Парламента открытые; закрытые заседания могут проводиться по требованию Президента, правительства, премьер-министра, 20 членов Собрания. Кворум для заседаний составляют большинство членов Парламента; решения, законы принимаются большинством голосов присутствующих членов.
Полномочия Парламента. Парламент определяет генеральную политику государства, принимает план экономического и социального развития, бюджет государства, утверждает отчет о его исполнении, осуществляет в определенной мере контроль за деятельностью правительства и министров (на практике этого нет, ибо подавляющее большинство членов Парламента принадлежит к партии Президента).
Основные решения Парламента принимаются в форме законов. Законодательная инициатива принадлежит Президенту и любому члену Парламента. Проект закона, внесенный от имени Президента, направляется в соответствующую постоянную комиссию, а «частный билль» члена Парламента идет сначала в особый комитет и лишь потом в постоянную комиссию. Проект закона о бюджете может внести только правительство. Народное собрание не может вносить изменения в этот проект без согласия правительства, но вправе не утвердить его. Президент в течение 30 дней после принятия закона Парламентом имеет право вето, оно преодолевается 2/3 членов Парламента.
Народное собрание осуществляет парламентский контроль. Депутаты вправе задавать вопросы министрам на заседаниях Парламента, по предложению минимум 20 депутатов может быть начата дискуссия по публичным вопросам и политике правительства. Правительство в принципе несет солидарную ответственность перед Парламентом (хотя это и затруднено). Каждый министр лично отвечает за работу своего министерства. Народное собрание может лишить министров доверия (уволить в отставку), но только после интерпелляции. Предложение о недоверии в ходе интерпелляции может внести 1/10 часть членов Парламента, решение принимается большинством его членов. Это, однако, не относится к премьер-министру. Народное собрание в данном случае при выражении недоверия премьер-министру, а следовательно, и всему составу правительства сначала обращается к Президенту с предложением об отставке премьер-министра. Президент может возвратить это предложение обратно в Парламент, но если он подтвердит свое предложение, Президент выносит спорный вопрос т. референдум. При результате референдума в пользу премьер-министра Парламент распускается, в противном случае уходят в отставку премьер-министр и всё правительство. Однако это не означает персональной замены всех лиц, осуществляющих в центре исполнительную власть: по Конституции она принадлежит также Президенту. Кроме того, указанная процедура ни разу не использовалась.
Консультативный совет. Своеобразным совещательным органом Парламента (а также Президента) является созданный в 1980 г. Консультативный совет (меджлис аш-шура). Этот орган состоит не менее чем из 132 членов, 2/3 из которых избираются прямыми выборами (50% из них должны быть рабочими и крестьянами), а 1/3 назначается Президентом. Срок полномочий его членов — шесть лет, но Президент может распустить этот орган досрочно (в отличие от Парламента без проведения референдума). Совет обновляется наполовину через три года. Запрещается совмещать мандат депутата Парламента и члена Консультативного совета.
Консультативный совет изучает вопрос о сохранении принципов революции 1952 г., национального единства, социального мира, союза трудовых сил народа, социалистических целей, укрепления демократической политической системы и делает предложения по этому вопросу. С Парламентом консультируются при изменении Конституции, разработке проектов важных законов, имеющих отношение к Парламенту и Президенту, к национальному плану, при подготовке международных договоров о союзе с другими государствами, при принятии решений по общей политике.
Президент и министры могут выступать перед Консультативным советом, но правительство не ответственно перед ним.


§ 6. Исполнительная власть

В АРЕ исполнительная власть принадлежит Президенту, который является одновременно главой государства и главой исполнительной власти, и правительству, которое характеризуется Конституцией как «высший исполнительный и административный (распорядительный) орган государства» (ст. 153).
Президент избирается прямыми выборами гражданами государства сроком на шесть лет. Такие выборы в Египте называются референдумом, ибо на голосование предлагается лишь один кандидат. Кандидатом может быть выдвинут египетский гражданин, рожденный египетскими родителями (т.е. не натурализованный гражданин), не моложе 40 лет. Выдвигает кандидатуру Президента в Египте не какая-либо партия или группа избирателей, а Парламент по предложению не менее трети его членов. Кандидатура выносится на голосование избирателей, если при голосовании в Народном собрании она соберет 2/3 голосов. Если кандидат не получит 2/3 голосов в Парламенте (этого на практике в АРЕ не было), он не будет представлен на .голосование избирателей. Парламент снова выдвигает кандидатуру. Ей достаточно получить уже большинство голосов в Народном собрании, чтобы быть представленной на голосование избирателей. В принципе на второе голосование в Парламенте может быть представлен тот же кандидат, что и в первый раз, и ему будет достаточно получить в данном случае простое большинство, а не 2/3 голосов. Однако избирателям всегда предлагается только один кандидат на пост Президента, который должен быть одобрен или не одобрен голосованием граждан-избирателей (фактов неодобрения не было). Запрета на последующее переизбрание одного и того же лица не существует. В 1999 г. в четвертый раз Президентом избран X. Мубарак.
Вознаграждение Президента определяется особым законом. Он не может получать никакой другой заработной платы или вознаграждения, заниматься свободной профессией, предпринимательской или коммерческой деятельностью, не может приобретать государственную собственность. Подавая в отставку, он обращается с соответствующим заявлением к Парламенту.
В случае временной неспособности Президента выполнять свои обязанности их выполняет назначаемый им Вице-президент (один из вице-президентов). Если открылась вакантная Президентура (например, в случае смерти Президента) или установлена постоянная неспособность Президента выполнять свои обязанности, эти обязанности, если Парламент не распущен, выполняет его председатель, а если распущен — председатель Верховного конституционного суда. В этом случае выборы нового Президента должны быть проведены в течение 60 дней.
В случае государственной измены, совершения уголовного преступления обвинение против Президента может быть выдвинуто третьей частью Народного собрания, признание виновным осуществляется его двумя третями. Это влечет смещение Президента с должности, а судит его специальный трибунал, создаваемый законом. На время процедуры импичмента обязанности Президента выполняет Вице-президент.
Президент АРЕ обладает очень большими полномочиями. Президент определяет общую политику государства (Парламент определяет генеральную линию) и наблюдает за ее осуществлением, созывает Народное собрание на заседания, закрывает внеочередные заседания, вправе распустить Парламент в определенных условиях, что не присуще типичной президентской республике. Он вправе назначить 1—2 вице-президентов и определить круг их полномочий, назначает премьер-министра и министров (эти назначения не должны утверждаться Парламентом), назначает 1/3 членов Консультативного совета, созывает заседания Совета министров, присутствует и председательствует на них, требует отчета от министров, назначает высших военных и гражданских должностных лиц, дипломатов, издает нормативные акты и может уполномочить других лиц издавать такие акты. Он может издавать временные акты с силой закона, если Парламент не заседает; если же заседает, то такие акты Президент может издавать с разрешения 2/3 его членов. Президент вправе назначать референдум, он объявляет чрезвычайное положение (в этом случае такой акт должен быть в течение 15 дней представлен на утверждение Парламента или на первое заседание нового состава Парламента в случае его роспуска). Президент — главнокомандующий. Он объявляет войну по уполномочию Народного собрания, заключает международные договоры (некоторые из них не подлежат ратификации), но договоры, касающиеся территории государства, суверенитета, обременении государственной казны, требуют одобрения Парламента.
При Президенте действуют несколько национальных специализированных советов: национальной безопасности, экономики, обороны и др. (в настоящее время их шесть). Число, название, состав советов определяются декретами Президента по его усмотрению.
Правительство. Наряду с Президентом исполнительная власть принадлежит правительству — Совету министров. Хотя фактически, а зачастую и юридически руководителем правительства является Президент (например, когда он председательствует в соответствии с законом на заседаниях правительства), в Египте есть должность премьер-министра, и его правовое положение отличается от положения министров:
Народное собрание может его уволить только после вторичного решения об этом и референдума. Тем не менее премьер-министр осуществляет лишь функции административного премьера.
Премьер-министр и министры назначаются Президентом, при этом не требуется, чтобы назначенный премьер представлял Президенту кандидатуры премьера и министров своего кабинета: Президент вправе подобрать министров самостоятельно и часто делает это. Министром и заместителем министра может быть назначен гражданин не моложе 35 лет, обладающий гражданскими и политическими правами. Члены правительства приносят клятву перед Президентом. Министр не может приобретать государственную собственность, заниматься предпринимательской деятельностью. Предать министра суду имеют право Парламент и Президент, это своего рода министерский иммунитет (решение Парламента о предъявлении обвинения министру принимается 2/3 голосов). Министр может быть членом Народного собрания, он сохраняет свой депутатский мандат и право голосовать в Парламенте.


§ 7. Судебная власть

Суд. Организация судов регулируется Конституцией и законом о судебной власти 1972 г. В Египте действуют общие суды, есть некоторые специальные суды (например, созданные в соответствии с законом 1980 г. о защите ценностей от порока), а также суды, специализирующиеся на отдельных категориях дел (например, по делам несовершеннолетних). Существует система административных судов. Специальных мусульманских судов в Египте нет, но общие и иные суды могут в соответствии с Уголовным кодексом 1937 г. применять нормы шариата: уголовные суды могут применять наказания, предусмотренные шариатом (фактически этого в Египте почти не бывает). В гражданском праве на основе Гражданского кодекса 1948 г. применяются нормы шариата, если соответствующие отношения не урегулированы законом. Как отмечалось, наиболее широко применяется шариат в семейном и наследственном праве. Есть касающиеся этих отраслей права законы, которые целиком основаны на нормах мусульманского права (например, законы 1920, 1929, 1985 гг., регулирующие брачно-семейные отношения).
Система общих судов состоит из Кассационного суда — высшей судебной инстанции, апелляционных судов, действующих в восьми крупных городах, и судов первой инстанции. Кроме того, дела могут рассматриваться единолично судьями суммарной юрисдикции (т.е. мировыми судьями), входящими в систему общих судов.
В соответствии с принятыми в 1980 г. законами о защите ценностей от порока и о внутреннем фронте и социальном мире создана система судов государственной безопасности — Верховный суд государственной безопасности и нижестоящие суды безопасности. Верховный суд государственной безопасности состоит при, апелляционном суде, а местные—при провинциальных судах. Верховный суд рассматривает дела о государственных преступлениях (его решения обжалованию не подлежат), а низовые суды рассматривают также дела о продаже недвижимости, торговые дела и др. Кроме того, существует суд ценностей, состоящий из семи судей. В нем председательствует заместитель председателя Кассационного суда. Он рассматривает дела, связанные с нарушением национального единства, с нарушением установленных законом твердых цен на некоторые товары и услуги, дела о политических партиях, о средствах общественного мнения.
Система административной юстиции построена в основном с учетом французской модели. Ее возглавляет Государственный совет, выполняющий, в частности, консультативные функции для правительства, а при рассмотрении дел действующий в более узком составе в качестве Верховного административного суда (в нем председательствует председатель Государственного совета). Существуют административные апелляционные суды и низовые административные суды, дисциплинарные суды и коллегия государственных уполномоченных (при Государственном совете). Они рассматривают вопросы, связанные с выборами местных органов, споры о заработной плате и пенсиях государственным служащим, жалобы граждан на нарушения их прав в процессе управления и др. Дисциплинарные суды рассматривают вопросы о дисциплинарной ответственности чиновников, жалобы последних на взыскания.
Законодательство Египта устанавливает общепринятые принципы судебного процесса: состязательность, гласность, обжалование судебных решений в порядке апелляции и кассации и др. Деятельность всех судов курирует Высший совет, подчиненный Президенту.
Прокуратура. Под контролем Парламента работает Генеральный социалистический прокурор. Он отвечает за обеспечение прав граждан, безопасность общества и его политической системы, за сохранение социалистических завоеваний. Он имеет свое ведомство в столице и может назначать своих представителей в провинции.


§ 8. Местное самоуправление и управление

В АРЕ система местных органов, осуществляющих управление общественной жизнью, основана на сочетании государственных органов власти на местах и органов местного самоуправления, принципов централизации и децентрализации. Первый принцип находит свое выражение в существовании назначенных представителей центра (государственной власти) на местах. Ими являются губернаторы, начальники районов, мэры городов. Как представители государственной власти рассматриваются также избранные населением начальники деревень, шейхи городских кварталов. Им передаются отдельные полномочия центральных органов исполнительной власти на местах (так называемая деконцентрация). Второй принцип связан с деятельностью избираемых населением местных представительных органов — народных собраний административно-территориальных единиц: провинций, районов, городов, внутригородских районов, деревень. В Египте 27 губерний (провинций), которые делятся на округа, последние — на районы, а районы — на деревни.
Система государственных органов на местах. Система местных государственных органов регулируется законом 1979 г. о местной власти. В каждую провинцию Президент назначает губернатора. С прекращением полномочий Президента губернатор автоматически отстраняется от должности, губернатором назначается новое лицо (или переназначается прежний губернатор). Губернатор — представитель исполнительной власти государства в провинции. Он несет ответственность за обеспечение продовольственной безопасности провинции, эффективность промышленного и сельскохозяйственного производства, за состояние общественной безопасности, порядка и общественной нравственности, за охрану государственной собственности. Он осуществляет контроль над всеми публичными службами в провинции, кроме судов. Губернатор несет ответственность перед Президентом и премьер-министром и обязан представлять регулярные отчеты министру по делам Совета министров и местного управления, а также местному народному совету.
Губернатор возглавляет провинциальный административный орган — исполнительный совет, в состав которого входят помощники губернатора, назначаемые премьер-министром по представлению губернатора, начальники районов, мэры городов и некоторые другие лица. Исполнительный совет координирует работу исполнительного аппарата, чиновников, готовит проект местного бюджета, проекты решений провинциального народного совета, проводит в жизнь эти решения.
Назначаемые министром, губернатором остальные главы административно-территориальных единиц (округов, районов) обладают полномочиями, сходными с полномочиями губернатора в их административно-территориальных единицах. Однако старосты деревни и шейхи городских кварталов не назначаются, а избираются населением сроком на пять лет из числа грамотных граждан, достигших 30 лет и владеющих земельным наделом (в деревне) не менее 5 федданов (немногим более 2 га), т.е. не из числа бедняков. Они осуществляют, в частности, функции полицейского контроля в деревне и рассматриваются как государственные служащие, подчиненные министру безопасности.
Местное самоуправление. Органами местного самоуправления являются избираемые гражданами народные советы административно-территориальных единиц (вплоть до деревни). В народный совет провинции избирается по восемь членов от каждого района, входящего в состав провинции. Из восьми названных членов семь избираются в районах по партийным спискам, на основе пропорциональной системы, а один — по индивидуальным кандидатурам на основе мажоритарной системы относительного большинства с тем же условием, что и при выборах в Парламент: необходимо получить для избрания не менее 20% голосов от списочного состава избирателей.
По закону провинциальный совет обладает значительными полномочиями: осуществляет общий контроль за деятельностью любых служб в провинции, но в том случае, если их деятельность касается провинциальных, а не общегосударственных вопросов, принимает решения о создании местных предприятий и служб, утверждает местный бюджет самоуправления; он вправе устанавливать местные налоги и сборы и т.д. Во исполнение своих полномочий совет принимает решения. Ответственность за реализацию этих решений несут губернатор и исполнительный совет. На практике, однако, основные прерогативы по управлению провинцией принадлежат губернатору. Он обладает также правом вето в отношении решений совета. Если же совет настаивает на своем решении, спор передается на рассмотрение правительства, которое и решает окончательно вопрос. Правительство также вправе распустить провинциальный совет по предложению министра по делам местной власти.
Полномочия нижестоящих народных советов, их отношения с назначенными начальниками районов и городов (мэрами) аналогичны тем, которые присущи полномочиям провинциального совета и его отношениям с губернатором, только они рангом или рангами ниже. Соответственно уже и пространственные пределы их деятельности.
Глава 24
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА БРАЗИЛИИ




Бразилия (Федеративная Республика Бразилия) — самое крупное государство в Латинской Америке. Она занимает пятое место в мире по размерам территории (после России, Канады, Китая и США), шестое — по численности населения (около 167 млн в 2000 г.), девятое — по объему ВВП, 53-е — подоле ВВП надушу населения. Однако Бразилию относят (и она себя относит) к числу развивающихся стран. Огромные промышленные города (Сан-Паулу с пригородами насчитывает более 20 млн человек) и крупнейшие в мире помещичьи латифундии с сохранившимися полуфеодальными пережитками, запуск искусственных спутников Земли с собственными ракетоносителями и индейские поселения с патриархальными порядками — таковы контрасты современной Бразилии.



§ 1. Конституция Бразилии

Подготовка и принятие Конституции. Действующая Конституция Бразилии — восьмая в истории страны. Она была принята в 1988 г. после длительного правления военных и последовавшего затем переходного периода. Ее приняло двухпалатное Учредительное (Конституционное) собрание, которым провозгласил себя Национальный конгресс (Парламент), избранный в 1986 г.
Разработка проекта Конституции была начата еще в 1985 г. конституционной комиссией (49 человек, главным образом юристы), образованной декретом Президента республики. Ее первый, предварительный проект вызвал серьезную критику, и разработка текста Конституции была продолжена в тематических комиссиях Учредительного собрания. В ходе подготовки проекта некоторые бразильские организации (прежде всего объединения адвокатов) провели несколько семинаров с юристами других стран (в том числе СССР) по изучению их конституционного опыта. Проект, подготовленный Учредительным собранием, был опубликован в печати и обсуждался населением. Поправки могли быть представлены по предложению группы избирателей — не менее 30 тыс. человек. В результате применения такой народной инициативы в проект внесли 122 поправки. Было установлено, что каждый гражданин получает один экземпляр текста основного закона бесплатно.
Основные черты содержания Конституции. Бразильская Конституция содержит 42 тыс. слов и по размерам в шесть раз превосходит Конституцию США, уступая по объему только Конституции Индии. Она содержит 245 пространных статей основного текста и 70 статей переходных положений. Конституция не изменила форму правления, федеративное устройство (хотя и преобразовала территории в штаты), систему органов государства. В качестве основ правления она называет парламентаризм и президенциализм.
Конституция Бразилии имеет ярко выраженный социальный характер. Специальные главы и части посвящены экономическому порядку, социальному порядку, городской политике, аграрной политике, здравоохранению, спорту, науке и технике и т.д. Социальные положения занимают не меньшее по объему место, чем традиционные нормы конституционного права (организация государственной власти и права человека). Объект конституционного регулирования трактуется бразильской Конституцией очень широко. В ней говорится о градостроительной политике, защите прав потребителей, о порядке выдачи разрешений на эксплуатацию окружающей среды, о начислении пенсий, о порядке продажи и перепродажи нефти и автомобильного топлива.
В Конституции в качестве основной цели названо создание демократического государства, обеспечивающего личные и социальные права в плюралистическом обществе, высшими ценностями которого являются равенство и справедливость, основанные на социальной гармонии. Основы демократического государства, согласно Конституции, составляют суверенитет, гражданство, политический плюрализм и мирное сосуществование с другими народами. Федерализм — один из основных принципов бразильского демократического государства.
Определяя характер внешнеполитических отношений бразильского государства, Конституция перечисляет общепризнанные принципы международного права (независимость, равенство, невмешательство во внутренние дела и др., а также неприятие терроризма и расизма и предоставление политического убежища). Говорится о стремлении к интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканского содружества наций.
Отражая современные тенденции конституционного развития, Конституция детально говорит об экономической структуре общества исходя из постулатов рыночной, социально ориентированной экономики. Она устанавливает, что экономический порядок в стране основан на труде и свободной инициативе, его цель — обеспечить всем достойное существование в соответствии с «социальной справедливостью». Экономический строй Бразилии опирается на суверенитет государства, частную собственность и ее социальную функцию, свободную конкуренцию, защиту прав потребителей, защиту среды обитания, поиск путей полной занятости и др. В Конституции говорится о перспективном (многолетнем) планировании, но вмешательство государства в экономическую сферу должно быть минимальным и только для целей национальной безопасности или в публичных интересах.
В Конституции говорится о возможности национализации предприятий (после принятия Конституции национализация проводилась), об острой для Бразилии проблеме — земельной реформе. В принципе этот вопрос решен в пользу землевладельцев. Правительству разрешается экспроприировать поместья, если они не отвечают требованиям «социальной функции», при справедливом возмещении, выплачиваемом в течение 20 лет, но не должна изыматься собственность производственного назначения. Это, видимо, дает возможность изымать лишь брошенные земли, даже вопрос о земельной собственности абсентеистов (помещиков, постоянно проживающих в городах и не занимающихся сельским хозяйством), по существу, не решен.
Конституция регулирует отношения с аборигенами страны — индейскими племенами. Она признает за ними право на социальную организацию, обычаи, верования, а также право на землю, занимаемую ими традиционно. Однако земли племен считаются не их собственностью, а федеральным имуществом. Границы земель племен устанавливает правительство, эксплуатация речных ресурсов (включая источники электроэнергии) и минеральных богатств индейских земель возможна лишь с разрешения Парламента. Парламент может дать такое разрешение лишь после консультации с племенами (обязательное согласие племен не требуется), и в случае эксплуатации ресурсов, им принадлежащих, определенная доля от прибыли должна отчисляться племенам.
Бразильская Конституция — демократическая Конституция. Она предусматривает многопартийность, политический плюрализм, разделение властей, определенные меры против концентрации власти, ослабляет полномочия Президента и усиливает роль Парламента (на практике это осуществляется в меньшей степени), предусматривает местное самоуправление, уравнивает положение штатов и территорий, преобразуя последние в штаты или присоединяя их к ним, закрепляет широкие права граждан, особо выделяя «права трудящихся», устанавливает разветвленную систему судебных органов, в том числе специальных судов, призванных охранять права граждан и конституционный порядок.
Некоторые специфические положения Конституции (в объекте регулирования, институт федеральной интервенции, четвертая — избирательная ветвь государственной власти, «народное действие» и др.) отражают традиции латиноамериканской правовой доктрины, особенности менталитета населения этой части мира, связь с традициями испанской и португальской правовой культуры. Они не всегда могут быть прямолинейно соотнесены с юридическими конструкциями других правовых систем.
Во многих своих частях Конституция Бразилии декларативна. В ней содержится множество принципов, идеологических положений, лозунгов, что лишает некоторые статьи юридической определенности, затрудняет ее прямое действие, применение. В связи с этим она предусматривает издание по многим вопросам «дополнительных законов» — актов конституционного характера, а также иных законов. При принятии Конституции отмечалось, что для ее развития, проведения в жизнь необходимо принять 56 дополнительных и 104 обычных закона. Практика применения Конституции также вызывает в бразильском обществе критические замечания. Все чаще говорится о необходимости изменить избирательную систему (предлагается, в частности, ввести смешанную избирательную систему), изменить положения о партиях, с тем чтобы способствовать их укрупнению и повышению их роли, о расширении прав штатов и т.д.
Изменение Конституции. Бразильская Конституция «жесткая». Порядок ее изменения довольно сложен, хотя при этом обязательного участия субъектов федерации (штатов, федерального округа) не предусматривается. Поправки к Конституции могут быть предложены третьей частью каждой из двух палат Парламента, Президентом, более чем половиной законодательных собраний штатов. Они должны быть приняты дважды обеими палатами Парламента, каждый раз большинством в 3/5 их состава. После этого поправка промульгируется президиумами палат Парламента (Палаты депутатов и Сената), а не Президентом. Конституция не может быть изменена в условиях чрезвычайного положения (обороны, осадного положения), а также в условиях федерального вмешательства в дела штатов — института, предусмотренного Конституцией. Не могут быть предметом пересмотра: федеративная форма устройства государства, демократические принципы избирательного права, положения о разделении властей, нормы о личных правах и гарантиях человека и гражданина.
К Конституции принято более 20 поправок (первая в 1992 г. по вопросу о вознаграждении членам Парламента), затем в 90-х гг. поправки принимались по нескольку почти ежегодно. Они имеют разные названия: поправки и ревизии (последние вносят более существенные изменения). В результате изменен срок полномочий Президента (теперь четыре года), все службы подчинены Президенту, создан социальный фонд, установлен иной порядок утраты депутатского мандата, ликвидированы преимущества для национального капитала (по сравнению с зарубежными инвесторами), разрешен прием на работу иностранцев-профессионалов, военнослужащим предоставлено право участия в выборах, установлен предельный фонд заработной платы для федеральных чиновников, установлено, что фонд заработной платы для государственных и муниципальных служащих не должен превышать 60% соответствующего бюджета (федерации, штата, муниципии). Большинство поправок относятся к сфере экономики и социальных отношений, так как прокламированные положения Конституции в условиях кризиса (в первом полугодии 1998 г., Бразилия должна была выплатить 90 млрд долл. США, другим кредиторам по займам) не выполняются.
В штатах Бразилии имеются свои конституции. По форме правления Бразилия президентская республика, по форме политико-территориального устройства — федерация (на практике — относительно централизованная). В стране существует демократический государственный режим, но его институты недостаточно развиты.
Конституционный контроль. Предварительный и последующий конституционный контроль осуществляет Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов в возрасте от 35 до 65 лет, обладающих выдающимися знаниями в области юриспруденции и безукоризненной репутацией. Судьи назначаются, как и в США, Президентом с согласия Сената, но для такого согласия требуется абсолютное большинство голосов (большинство всего состава Сената). Федеральный верховный суд выносит решения о конституционности законов и других нормативных актов федерации и штатов. В Бразилии в этой процедуре имеются существенные особенности. Возбудить дело о неконституционности в Бразилии имеет право очень широкий круг должностных лиц, органов и объединений: Президент республики, президиумы обеих палат Парламента, президиумы законодательных собраний штатов, губернаторы штатов, Генеральный прокурор, политические партии, представленные в Парламенте, профсоюзные организации или профессиональные ассоциации федерального масштаба, федеральный совет адвокатов Бразилии. В процессе о неконституционности федерального акта должен участвовать Генеральный прокурор (его представитель), который защищает текст акта. Если закон или его отдельные положения признаются судом неконституционными, одна из палат Парламента — Сенат отменяет исполнение закона или положений, признанных неконституционными. Если акт объявляется не соответствующим Конституции по причине пробелов в нем или в законодательстве, суд приостанавливает исполнение акта, а орган, его принявший, или иной государственный орган, куда обращается суд, должен исправить этот акт в течение 30 дней.
Помимо конституционного контроля Федеральному верховному суду принадлежат и другие полномочия, рассматриваемые ниже.


§ 2. Основы правового статуса личности

Конституция Бразилии содержит множество положений, относящихся к правам человека и гражданина. Вероятно, это наиболее детализированное регулирование прав и свобод различных категорий населения (в том числе трудящихся, пенсионеров, детей) среди всех конституций стран мира. Здесь названы такие права личности, которые раньше обычно не поднимались на конституционный уровень, например право на 13-ю заработную плату, право на бесплатную помощь детям до 6-летнего возраста, право пенсионеров на индексацию пенсий в соответствии с инфляцией и др.
Конституция закрепляет принцип равноправия индивидов. В ней говорится о традиционных аспектах равноправия — перед законом, независимо от пола, расы и национальности, а также независимо от профессии, образования и других характеристик личности. Принцип равноправия в сфере некоторых личных прав (в отличие, например, от политических прав) Конституция распространяет на иностранцев. Говорится, что все, бразильцы и иностранцы, равны перед законом, если это касается права на жизнь, безопасность и собственность.
Особенно широко представлены в Конституции нормы о социально-экономических правах, которые также распространяются не только на граждан. В их числе названы право на труд, отдых, образование, охрану здоровья, социальное обеспечение, социальную защиту (имеются в виду категории населения, нуждающиеся в такой защите, например инвалиды). Особая группа социальных прав — права трудящихся. Сюда относятся право на забастовки (работники сами принимают решение о времени забастовки и своих требованиях), право на создание профсоюзов (но Конституция запрещает создавать более одной профсоюзной организации для одной и той же экономической или профессиональной категории людей на одной и той же территории), право трудящихся на 13-ю заработную плату к Рождеству, на участие в управлении предприятиями и в прибылях предприятий, право на социальное обеспечение и др. Отдельно говорится о правах пенсионеров: пенсия не должна быть ниже прожиточного минимума, она увеличивается с учетом инфляции, пенсионеру также должна быть выдана 13-я пенсия в конце года. При реформах (ревизии) Конституции в 1994—2000 гг. многие из таких положений, равно как и некоторые положения экономического характера, были из нее исключены ввиду невозможности их выполнения.
Включение таких и подобных им положений в Конституцию не может быть оценено однозначно. С одной стороны, они чрезмерно расширяют объем Конституции (особенно в связи с их детализацией, включением в Конституцию разного рода условий и оговорок), но с другой — эти положения (а, например, не вопросы структуры высших органов государства и их процедуры) являются жизненно важными для широких слоев населения и определенность их решения в Конституции представляет собой значительные юридические гарантии.
Политические права, закрепленные в бразильской Конституции, имеют в основном традиционный характер: избирательные права, свобода слова, собраний, объединения и др.. — но некоторые из них толкуются гораздо шире, чем в прежних бразильских конституциях, удалены отдельные оговорки, препятствовавшие осуществлению этих прав. Например, создание объединений и право проводить собрания в местах, открытых для публики, теперь ни в каких случаях не требуют применения разрешительного порядка.
В сферу личных прав и свобод Конституция включает как традиционные права, так и некоторые из тех, которые являются новыми для конституционного права. К числу традиционных относятся: неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, право habeas corpus, многие процессуальные права (арест только на основе судебного решения или на месте преступления, право обвиняемого на защиту и др.). Некоторые процессуальные права получили в Конституции детализацию (например, говорится о случаях, когда при задержании должен быть приглашен адвокат, о том, как должны сообщаться основания задержания). В числе нетрадиционных прав названы встречающиеся и в других новых конституциях право на информацию и распространение информации, процедура habeas data — право бразильских граждан и иностранцев, проживающих в стране, получать всю информацию о себе, которая имеется в государственных органах, права потребителей, право каждого на сбалансированную экологию, мандат инхунсии — право требовать издания судебного приказа для предотвращения или исключения ущерба личным правам граждан, ее-. ли отсутствует соответствующая правовая норма. Но последнее относится только к тем личным правам, которые проистекают из суверенитета государства и гражданства лица.
Коллективные права также сформулированы в конституции достаточно широко. В ней сохранено и ранее закреплявшееся в основных законах Бразилии право на «народное действие»: коллективное требование отмены актов государственных органов, посягающих на национальное здравоохранение, на мораль и окружающую среду, а также обращение в суд объединения, в котором гражданин состоит не менее года, с требованием защиты его личных прав («коллективная безопасность»). В Конституции говорится, далее, о правах политической оппозиции (в частности, она должна иметь доступ ко всем официальным документам правительства, право реплики в его адрес, ее представители должны быть включены в некоторые совещательные органы при высших должностных лицах государства и др.), вводится понятие коллективной безопасности (право законно функционирующей не менее одного года политической партии, профсоюзной организации, иной ассоциации требовать у суда защиты своих членов или лиц, примыкающих к данной организации), говорится о праве на самоопределение.
Нормы о правах личности содержатся также в конституциях штатов, но в них говорится главным образом о традиционных правах в социальной сфере (на образование, доступ к культуре, спорту и др.).
В Конституции предусматриваются коллективные и индивидуальные обязанности граждан (соблюдать Конституцию и законы, платить налоги, обязанность профсоюзов участвовать в коллективных соглашениях и др.).


§ 3. Правовое регулирование общественных объединений

Закрепляя право на объединение, Конституция Бразилии вместе с тем устанавливает определенные условия для деятельности объединений, играющих особую роль в жизни страны, — политических партий и профсоюзов. Статья 17 провозглашает свободу создания, слияния и разделения партий, организация и деятельность которых должны соответствовать принципам национального суверенитета, демократического режима, основных прав человека.
Партиям надлежит соблюдать следующие правила:
иметь общенациональный характер (отсюда следует, что в соответствии с органическим законом о партиях партии, созданные на уровне штатов и на местном уровне, не подлежат регистрации и не приобретают прав юридического лица для выборов на федеральном уровне);
они не должны получать средства от иностранных правительств или подчиняться им;
партиям необходимо представлять финансовые счета органам избирательной юстиции (избирательным судам);
они должны функционировать на парламентском уровне в соответствии с законом.
Партии обладают автономией, сами определяют свою внутреннюю структуру, порядок функционирования, следят за соблюдением принципов верности партии и партийной дисциплины в соответствии с названными выше условиями. Они имеют бесплатный доступ на государственное радио и телевидение (объем выступлений их представителей определяется особым законом). Партиям запрещается создавать военные и полувоенные организации.
В Бразилии существует несколько десятков партий, но подавляющее большинство из них мелкие; в общегосударственном масштабе действуют и официально зарегистрированы далеко не все. К числу крупных партий относятся:
1) Бразильское демократическое движение (в ее состав в 1982 г. вошла Народная партия). Оно объединяет различные слои населения, но руководство им принадлежит демократическим слоям либеральной буржуазии и высшим слоям интеллигенции. Партия выступает за либерализацию страны, имеет самое многочисленное представительство в Парламенте (в 2000 г. — 107 мест из 513 в Палате депутатов и 23 сенатора из 81 в Сенате);
2) Либеральный фронт (создан в 1984 г.). Он выступает с центристских позиций, против подчинения страны интересам иностранного капитала и имеет в Парламенте соответственно 90 и 18 мест;
3) Партия бразильской социал-демократии (соответственно 63 и 10 членов Парламента);
4) Прогрессивная партия, занимающая демократические позиции;
5) Партия трудящихся, объединяющая часть мелкой буржуазии, квалифицированных рабочих, часть интеллигенции. Она выступает с социалистическими лозунгами;
6) Демократическая трабальистская (трудовая) партия, ориентирующаяся на интересы трудовых слоев населения и выступающая с социалистическими идеями;
7) Бразильская социалистическая партия, занимающая позиции, близкие к Демократической трабальистской партии;
8) Коммунистическая партия Бразилии (есть и Бразильская коммунистическая партия, другие коммунистические группировки).
Наибольшим влиянием пользуется Бразильское демократическое движение. Однако сложившейся, устойчивой партийной системы в Бразилии нет. Партии часто меняют названия, создаются новые партии, получающие и утрачивающие места в Парламенте. Нет какой-либо доминирующей партии в Парламенте, действуют их различные блоки. Президент, который является ключевой фигурой в управлении страной, не опирается ни на одну из партий, среди назначенных им министров — представители четырех партий (2000 г.).
В Бразилии действует множество объединений, защищающих социально-экономические и иные интересы своих членов. Крупными профсоюзными объединениями являются Всеобщая конфедерация трудящихся (16 млн членов), Единый профцентр трудящихся (18 млн), Национальная конфедерация промышленных рабочих (4 млн), Национальная конфедерация работников торговли (2,5 млн).
К профсоюзным объединениям существует тот же конституционный подход, что и к партиям: стремление к преодолению их раздробленности. Выше уже говорилось о том, что в соответствии с Конституцией запрещается учреждать на одном уровне более одного представительства профсоюзной организации для лиц одной и той же экономической категории или профессии на одной и той же территории. По существу, речь идет о том, что для каждой определенной профессиональной группы должен существовать один профсоюз, не должно быть множественности одинаковых профсоюзных центров. Конституция устанавливает, что основной задачей профсоюзов является защита интересов их членов.
В Бразилии действуют несколько общенациональных организаций предпринимателей (торгово-промышленная палата, объединение бразильских предпринимателей и др.), но их влияние в стране всегда было не очень велико, и причина тому — длительные военные режимы. Крестьянские организации малочисленны и невлиятельны, на местах нередко существует засилье крупных латифундистов.


§ 4. Институты непосредственной демократии

Конституция Бразилии предусматривает различные формы непосредственной демократии: выборы, референдумы, плебисцит, народную законодательную инициативу; все они рассматриваются как реализация избирательного права граждан. Институт отзыва депутатов в Бразилии ни на общегосударственном, ни на местном уровне не существует.
Выборы. В Бразилии избираются представительные органы государства, штатов, муниципий, Президент и Вице-президент, губернаторы штатов, префекты муниципий, некоторые другие органы и должностные лица. Выборы подчиняются общим принципам избирательного права: всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право в Бразилии предоставляется с 16 лет, участие в выборах для большинства граждан обязательно (иначе предусматриваются различные меры наказания, в том числе штраф). Факультативно участвуют в выборах (т.е. могут голосовать или не голосовать без применения взысканий) лица старше 70 лет, молодежь в возрасте от 16 до 18 лет и неграмотные (их в стране около 30 млн человек). Избирательное право в отличие от США законами штатов в Бразилии не регулируется, оно является единым для всей страны. Принципиальные положения о выборах органов и должностных лиц штатов и муниципий также устанавливаются федеральной Конституцией и федеральными законами, лишь детали определяются законами штатов.
В избирательные списки не включаются (и, следовательно, не пользуются избирательными правами) душевнобольные, лица, не обладающие полнотой политических прав (в таких правах были ограничены, в частности, некоторые руководители военного режима), а также военнослужащие со званием ниже сержанта. Офицеры и сержанты пользуются активным и пассивным избирательным правом.
Пассивное избирательное право зависит от должности и возраста лица. Возраст для пассивного избирательного права установлен: для депутатов нижней палаты Парламента, законодательных собраний штатов, федерального округа, префектов и вице-префектов муниципалитетов — 21 год (минимум), для Президента, Вице-президента и сенаторов — 35 лет, для губернаторов и вице-губернаторов штатов и федерального округа — 35 лет. Кандидаты в представительные органы должны быть гражданами Бразилии, проживать на территории того избирательного округа, от которого баллотируются, обладать полнотой политических прав. Это касается и должностных лиц, но в данном случае требование постоянного места жительства относится не к избирательному округу, а к соответствующей территории.
При избрании различных представительных органов и должностных лиц в Бразилии применяются неодинаковые избирательные системы. Президент и Вице-президент (они баллотируются в паре) избираются по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура (во втором туре через 20 дней после опубликования неудачных результатов первого тура баллотируются два кандидата). Нижняя палата Парламента (Палата депутатов) избирается по пропорциональной системе при вычислении квоты по системе д'0ндта и с применением преференциального вотума. Округа являются многомандатными, число депутатов от каждого штата пропорционально проживающему в нем населению (численность населения сначала делится на число депутатов конгресса, а затем число депутатов определяется в зависимости от числа жителей каждого штата), но в любом случае число представителей от штата не может быть меньше шести, а федеральная территория (о ней говорится ниже) должна быть представлена двумя депутатами'.
Верхняя палата — Сенат избирается по мажоритарной системе. По три сенатора от штата и федерального округа (и одновременно два заместителя каждого сенатора) избираются на восемь лет, но палата подлежит ротации каждые четыре года года, сначала она обновляется на 1/3, а потом на 2/3, и эти пропорции чередуются. Избиратель голосует за двух сенаторов, когда переизбираются 2/3 палаты, и за одного, когда переизбирается 1/3. Вакантное место сенатора заполняется его заместителем без новых выборов, но если место остается вакантным более 15 месяцев, проводятся выборы сенатора.
Губернаторы и вице-губернаторы штатов избираются по схеме избрания Президента и Вице-президента — по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. Этот порядок установлен федеральной Конституцией, хотя детали избирательного процесса могут регулироваться законами штата.
Законодательные собрания штатов избираются в соответствии с конституциями штатов, но на основе принципов федеральной Конституции. Порядок выборов нередко аналогичен выборам палат федерального Парламента.
Члены муниципальных советов избираются по пропорциональной избирательной системе, префекты и вице-префекты — по мажоритарной.
Референдум. В Конституции Бразилии говорится о референдуме и плебисците, но не уточняются их различия.
Референдум может быть проведен по решению Парламента, а также по требованию избирателей. В последнем случае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, что они проживают
Положение о федеральных территориях сохранены в Конституции. В настоящее время их не существует, они преобразованы в штаты, но во время принятия Конституции они существовали. Возможно, что не исключается их создание в будущем. Во всяком случае при всех ревизиях Конституции разделы, относящиеся к территориям, из текста Конституции не исключены не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее 0,3% электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет и др.) референдум не может проводиться.
Как отмечалось выше, в 1993 г. в Бразилии проводился конституционный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были определены самой Конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственных референдумов после принятия Конституции 1988 г. в Бразилии не было.
Народная законодательная инициатива. Для того чтобы представить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен Парламентом, необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей страны из не менее чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществляться не может. Практически использования этого права на общенациональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с Конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.


§ 5. Законодательная власть

Структура Парламента. Законодательным органом федерации является Национальный конгресс. Он состоит из Палаты депутатов (513 человек) и Сената (81 сенатор). Палата депутатов, как говорилось, избирается на четыре года по пропорциональной избирательной системе, причем в отличие от США, согласно Конституции Бразилии, на равных основаниях в выборах участвует население федеральной территории (в настоящее время все территории преобразованы в штаты или присоединены к ним) и федерального округа. В результате использования пропорциональной системы выборов в палате депутатов представлены несколько партий, большинство их которых имеет небольшое представительство. Такая раздробленность при данной форме правления объективно ослабляет Парламент и усиливает власть Президента.
Сенат состоит из представителей штатов и федерального округа, сенаторов и их заместителей (по три сенатора и по два заместителя каждого сенатора). Территории в Сенате не должны быть представлены.
Правовое положение депутатов, сенаторов и их заместителей соответствует принципам парламентаризма (свободный мандат, иммунитет, индемнитет и др.). Судит членов Парламента за совершенные преступления только Верховный федеральный суд, во время войны они могут быть призваны в армию только с разрешения соответствующей палаты (в мирное время призыв вообще невозможен), депутатам и сенаторам и их заместителям запрещено вступать в сделки по поводу государственного имущества, с государственными предприятиями, они не могут совмещать свой пост с должностью министра, губернатора, секретаря (министра) штата, префекта столичного (федерального) округа. Член Парламента Бразилии — один из наиболее высокооплачиваемых парламентариев в мире (150 тыс. долл. США в год).
Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы, принимает свой регламент; существует также специальный регламент совместного заседания обеих палат.
Палаты избирают председателей комиссий (обычно из наиболее многочисленной фракции) и их заместителей (из другой фракции), секретарей, отраслевые постоянные комиссии, создают в случае необходимости временные комиссии (в том числе объединенные комиссии палат), образуют раздельные и совместные расследовательские комиссии. Комиссии создаются пропорционально численности партий и блоков. Они вправе вызывать министров для дачи информации, им представляются годовые отчеты соответствующих министров, они принимают петиции и заявления граждан об упущениях властей, обсуждают законопроекты и государственные программы, но никаких указаний министрам они давать не вправе.
Полномочия Парламента разделены на две группы: вопросы, которые он решает с санкции Президента (Бразилия — президентская республика), и вопросы, которые он решает самостоятельно (исключительные полномочия Национального конгресса). К первой группе вопросов относятся: система налогообложения, регулирование вооруженных сил, национальные планы, соединение или разделение территорий и штатов, создание министерств и других органов публичной администрации, создание прокуратуры, административных судов, амнистия и др., всего 17 вопросов.
Без санкции Президента Национальный конгресс вправе окончательно решать вопросы о международных соглашениях, о проходе иностранных войск через национальную территорию; он уполномочивает Президента решать вопросы войны и мира, дает разрешение на федеральную интервенцию в штат, утверждает инициативы государственной власти по ядерным программам, акты исполнительной власти о продаже или концессии публичных земель размером более 2500 га, акты исполнительных органов, которые изданы на основе регламентарной власти или делегирования законодательных полномочий, дает разрешение Президенту и Вице-президенту покинуть страну на срок более 15 дней, назначает денежное содержание Президенту, Вице-президенту и министрам и т.д.
Помимо совместных полномочий каждая из палат Парламента имеет свою компетенцию. Палата депутатов (как и Сенат) решает вопросы своей внутренней организации, принимает регламент, избирает часть членов Совета республики (совещательного органа при Президенте). Большинством голосов в 2/3 своего состава Палата депутатов может возбудить импичмент против Президента, Вице-президента, министров, после чего дело для юридической квалификации передается Федеральному верховному суду, а затем в Сенат.
Полномочия Сената в Бразилии значительны. По обвинительному заключению, принятому 2/3 голосов Палаты депутатов, Сенат 2/3 голосов принимает заключение о виновности Президента, Вице-президента и министров и увольняет их в отставку, после чего они подлежат суду на общих основаниях. Сенат может и без процедуры импичмента предавать суду Верховного суда министров. Генерального прокурора и Генерального атторнея (своего рода «государственного» адвоката), предварительно одобрять путем тайного голосования назначение Президентом на должность некоторых высших должностных лиц (председателя правления Центрального банка, Генерального прокурора, некоторых судей и др.), избирает часть членов Совета республики, дает разрешение на внешние финансовые операции государства, штатов, городов, муниципий. Министры, однако, в отличие от США утверждению Сенатом не подлежат. По предложению Президента Сенат утверждает границы штатов, федерального округа, территорий муниципий, полностью или частично отменяет исполнение законов, признанных неконституционными Федеральным верховным судом, смещает досрочно Генерального прокурора республики.
Сессии и заседания Национального конгресса. Конгресс собирается на сессии дважды в год в указанные в Конституции дни и сроки: с 15 февраля по 30 июня и с 1 августа по 15 декабря. Если Президент не издаст указ о созыве сессии, депутаты могут собраться на сессию сами. Установление даты и срока сессий в Конституции направлено в Бразилии против президентского своеволия. В период сессий, как правило, проводятся раздельные заседания палат. Совместные заседания проводятся только в установленных Конституцией случаях: при открытии очередной сессии (Конституция не предусматривает этого для чрезвычайной сессии), при принятии и изменении регламента совместного заседания палат, при заслушивании посланий Президента, при рассмотрении вопроса о вето Президента, наложенного на законопроект. На совместных заседаниях палат председательствует председатель Сената.
Чрезвычайные сессии Парламента созываются председателем Сената в случае объявления состояния обороны, осадного положения, федерального вмешательства, по требованию Президента республики, председателей палат, большинства членов любой палаты. На чрезвычайных сессиях могут рассматриваться только те вопросы, которые указаны при созыве сессии.
Законодательный процесс. Конгресс принимает различные виды актов: поправки к Конституции (в форме поправок и ревизии), дополнительные законы, делегирующие законы, простые (обыкновенные) законы, законодательные декреты, акты о временных мерах и др. Дополнительные и органические законы принимаются по вопросам, указанным в Конституции (они в определенной мере издаются в развитие Конституции), причем большинством списочного состава палат, а не присутствующих на заседании. Право законодательной инициативы по законам разного рода также неодинаково. Инициатива внесения дополнительных и простых законов принадлежит членам Конгресса, Президенту, Федеральному верховному суду, высшим судам, Генеральному прокурору, а также гражданам в форме народной законодательной инициативы, о которой говорилось выше. Однако по многим вопросам законопроекты вносит только Президент: о численности вооруженных сил, о публичных службах, о служебной и административной организации, об управлении федеральными территориями, об обороне страны, об организации прокуратуры, о создании министерств и их полномочиях и др.
Законопроект обсуждается в двух или трех чтениях с участием постоянных комиссий и после его принятия Парламентом (одни законы принимаются большинством присутствующих депутатов, другие, более важные — большинством списочного состава палат, поправки к Конституции — 3/5 состава и дважды) направляется на подпись Президенту. Президент в течение 15 дней имеет право наложить на закон вето (в отношении как всего закона, так и любой его части). Вето преодолевается большинством всего состава Парламента на совместном заседании обеих палат путем тайного голосования.
Кроме того, Президент вправе принимать акты, имеющие силу закона, на основе делегированных ему Парламентом полномочий, причем проекты таких законов представляются им самим. Конституция, правда, запрещает делегировать Президенту исключительные полномочия Парламента и палат, полномочия по организации судов и «публичного министерства» (орган, отчасти похожий на прокуратуру и ведомство контроля), по вопросам гражданства и прав граждан, а также перспективного планирования. Делегирование законодательных полномочий Президенту осуществляется на совместном заседании обеих палат Парламента. Акты делегированного законодательства требуют утверждения большинством состава обеих палат Национального конгресса. Президент может принимать временные акты, имеющие силу закона. В этом случае в течение пяти дней должен быть созван Парламент для утверждения данного акта Президента, которое производится в том же порядке, что и утверждение акта, изданного на основе делегирования законодательных полномочий, в противном случае он теряет силу. Наконец, органы исполнительной власти, подчиненные Президенту, сам Президент вправе издавать нормативные акты на основе регламентарной власти.
Бюджетные и контрольные полномочия Парламента. Согласно Конституции Парламент принимает бюджет по общим правилам законодательного процесса. Президент представляет проект бюджета сразу в обе палаты. Поправки к нему могут предлагаться лишь совместной комиссией Парламента, которая изучает проект. Для принятия поправок об увеличении расходов и сокращении доходов государства требуется согласие Президента. Поэтому право вето практически не распространяется на закон о бюджете. Если Парламент не примет бюджет к началу финансового года, могут бить введены временные акты или будет действовать бюджет прошлого года.
Парламент имеет контрольные полномочия в отношении исполнительной власти, но эти полномочия невелики. Постоянные комиссии палат и сами палаты могут требовать информации от министров (в связи с этим практикуется и право вопроса к министрам на заседаниях палат), но ответственность министров перед Парламентом не предусмотрена. В соответствии с Конституцией Парламент осуществляет финансовый и нефинансовый контроль над другими органами управления, причем этот контроль осуществляется с точки зрения не только законности актов управления, но и их эффективности. Формой контроля являются, в частности, парламентские слушания, организуемые постоянными комиссиями палат. Осуществлять финансовый контроль Парламенту помогает Суд счетов. Он может, в частности, налагать штрафы за незаконные или неправильные расходы.
Выше говорилось также о других контрольных полномочиях Парламента, включая его полномочия в международной сфере, в отношении федерального вмешательства и т.д.


§ 6. Исполнительная власть

Исполнительная власть принадлежит Президенту республики, которому помогают министры. Совета министров как особого органа в Бразилии нет. Как и в США, министры образуют Кабинет, заседающий под председательством Президента и являющийся его совещательным органом. Министрами могут быть бразильские граждане, достигшие 21 года.
Президент избирается на четыре года прямым голосованием граждан, как уже отмечалось, по мажоритарной системе абсолютного большинства только на один срок и в дальнейшем не может быть вновь избран на этот пост в течение всей своей жизни. Одновременно с Президентом избирается Вице-президент, кандидатура которого выдвигается той же партией. Избрание Вице-президента на второй срок также не допускается. В случае неспособности Президента выполнять свои обязанности его последовательно замещают Вице-президент, председатель Палаты депутатов, Сената, Федерального верховного суда.
В соответствии с латиноамериканским подходом к структуре органов государства и их полномочиям Президент Бразилии обладает большей властью, имеет более широкие собственные полномочия, чем Президент США. Он самостоятельно назначает министров (согласия Сената не требуется); руководит всей федеральной администрацией;
подписывает и опубликовывает законы; имеет право вето; издает декреты и регламенты в сфере исполнительной деятельности; издает акты, имеющие силу закона (либо на основе делегирования полномочий Парламентом, либо временные акты, но без делегирования); руководит отношениями с иностранными государствами; подписывает международные соглашения (но ратифицирует их Парламент). Он издает декреты о федеральной интервенции, обращается к Национальному конгрессу с посланиями, предлагая соответствующие меры.
После заслушивания мнения Совета республики и Совета национальной обороны (этот орган создан вместо прежнего Совета национальной безопасности) Президент издает декреты о состоянии обороны и осадном положении. Состояние обороны вводится при стихийных бедствиях, при угрозе постоянной стабильности институтам государства. В этом случае могут ограничиваться некоторые конституционные права: свобода собраний, тайна переписки и др. Осадное положение вводится при волнениях общегосударственного характера, при отражении иностранной агрессии, состоянии войны, а также в случаях, если меры, принятые в условиях состояния обороны, оказались неэффективными. При осадном положении возможны более значительные ограничения конституционных прав: обыски, аресты, реквизиции, контроль над средствами массовой информации Со стороны исполнительной власти, а не судебных органов. Осадное положение объявляется на срок не более 30 дней. Введение состояния обороны и осадного положения нуждается в подтверждении Парламентом (если он не заседает, то должен быть созван в течение пяти дней). Не утвержденные Парламентом меры утрачивают силу немедленно.
Президент — верховный главнокомандующий. Он назначает офицеров. С одобрения Сената назначает членов Федерального верховного суда, Генерального прокурора, Генерального атторнея, членов Суда счетов, председателя Центрального банка и некоторых других высоких должностных лиц, часть членов Совета республики. Президент представляет Парламенту перспективные многолетние планы, председательствует в Совете республики и в Совете национальной обороны, объявляет войну и заключает мир (в обоих случаях с утверждения Национального конгресса). Он может делегировать свои полномочия нижестоящим должностным лицам, но соблюдая пределы делегирования, т.е. в рамках того объема полномочий, который предоставлен ему самому. Президент присуждает почетные звания, отличия, награды.
Президент несет ответственность за преступления, направленные против существования федерации, против осуществления гражданами своих конституционных прав, против поддержания мира, а также за воспрепятствование принятию законов и судебных решений. В 1992 г. под угрозой импичмента за взяточничество и другие преступления был отрешен от должности (ушел в отставку) и затем предан суду Президент Ф. Колор (но Федеральный верховный суд не нашел в его действиях состава преступления).
Наряду с Вице-президентом и министрами Президенту помогают в работе два важных совещательных органа: Совет республики и Совет национальной обороны. В состав первого входят: Вице-президент, председатели обеих палат Парламента, лидеры парламентского большинства и оппозиции в обеих палатах, министр юстиции, шесть известных граждан, два из которых назначаются Президентом, два — Палатой депутатов и два — Сенатом на три года (переназначение не допускается). Совет национальной обороны включает Вице-президента, председателей обеих палат Парламента, министров юстиции, внешних сношений, планирования, военного министра. Совет республики и Совет национальной обороны обсуждают вопросы национальной безопасности, обороны, дают свои заключения при введении состояния обороны, осадного положения, при вмешательстве федерации в дела штата (штатов). Кроме того, Совет республики обсуждает вопросы стабильности демократических институтов. Совет национальной обороны занимается вопросами военного характера.
Под общим руководством Президента работает огромный государственный аппарат. Кадровые чиновники несменяемы, уволить чиновника можно лишь при нарушении им закона, достижении пенсионного возраста (обязателен выход на пенсию в 70 лет), при заболевании, которое препятствует выполнению служебных обязанностей. До 1998 г. чиновники могли выходить на пенсию: женщины с 48 лет, мужчины — с 53 с размером пенсии, иногда превышающим их должностной оклад (максимальный размер пенсии достигал 1050 долл. США в месяц). Потребовались специальные поправки к Конституции для сокращения таких расходов.


§ 7. Судебная власть

В отличие от конституций других стран, которые содержат краткие положения о судебной системе, а в большинстве случаев упоминают лишь о высших судебных органах и о некоторых принципах правосудия или даже совсем не говорят об организации судебной власти, Конституция Бразилии подробно регулирует судебную систему федерации и устанавливает, что в штатах суды должны строиться по такой же модели. Поэтому рассматриваемая ниже федеральная система судов в известной мере повторяется и в штатах (на ином уровне). Как и в США, в Бразилии существуют две судебные системы — федеральная и штатов, но на деле они едины и более централизованны. В основе каждой системы лежат принципы административной и финансовой автономии судебной власти.
Судебная система федерации и судебная система штатов включают суды общей юрисдикции (общие суды) и несколько видов специальных судов. Общие суды в федерации — это Федеральный верховный суд, Высокий суд правосудия, суды в федеральных судебных округах и территориях, другие общие суды. Специальные федеральные суды — суды по трудовым делам, избирательные суды, военные суды и др. Занятие должности федерального судьи осуществляется в результате публичного конкурса, в котором участвует организация адвокатов Бразилии. Судьями и прокурорами могут быть назначены лица, имеющие 10-летний опыт юридической практики. Федеральный верховный суд, другие высшие суды (в том числе и специальные) имеют организационные права по отношению к низшим: они вправе изменять число низших судов и число их членов. Административные и дисциплинарные вопросы судебного корпуса решает особый орган — магистратура. Суды финансируются по особой статье бюджета, распределение средств в пределах этой статьи осуществляется самими судебными органами.
Высший орган судебной власти — Федеральный верховный суд. Он состоит из 11 членов, выбираемых Президентом из списка 30—50 кандидатов и назначаемых им с согласия Сената. Помимо осуществления конституционного контроля Федеральный верховный суд рассматривает некоторые дела по первой инстанции: против иностранных государств, уголовные дела против высших должностных лиц, политические преступления, дела, возбужденные против федерации, штатов, территорий; он назначает наказания Президенту и Вице-президенту (после импичмента), судит членов Национального конгресса, министров, Генерального прокурора, членов других высших судов, Суда счетов, глав дипломатических миссий за границей. В качестве первой инстанции он рассматривает также споры между федерацией и штатами, между международной организацией и штатами, а также некоторые дела в порядке habeas corpus и habeas data, споры о подсудности между судами. Федеральный верховный суд является кассационной инстанцией: он проверяет уголовные дела, рассмотренные федеральными судами, и может аннулировать решения окружных федеральных судов (судов федеральных судебных округов).
Следующим звеном является Высокий суд правосудия. Он состоит не менее чем из 33 членов, которые назначаются Президентом с согласия Сената из числа опытных юристов: федеральных региональных судей и прокуроров не моложе 35 лет. Этот суд судит губернаторов штатов, судей, членов Суда счетов, разрешает споры о компетенции судов, о несоответствии актов местных органов федеральным законам, споры между административными и судебными органами федерации, рассматривает некоторые вопросы в порядке habeas corpus. Высокий суд правосудия является высшим апелляционным судом. Иногда полномочия Федерального верховного суда и Высокого суда правосудия пересекаются.
Региональные суды осуществляют судебную власть на территориях специальных судебных округов. Они рассматривают дела по первой инстанции, в том числе дела, в которых одна из сторон — федерация или ее должностные лица, а также выступает в качестве апелляционной инстанции по отношению к нижестоящим судам.
Более низкая инстанция федеральных судов — федеральные судьи, рассматривающие большинство уголовных и гражданских дел по первой инстанции по федеральным законам и законам штатов.
Наконец, следует низовое звено — федеральные судьи в штатах. В пределах штата может быть несколько судебных округов, но чаще один. Эти судьи рассматривают по первой инстанции незначительные уголовные и гражданские дела.
На федеральном уровне действует разветвленная система специальных судов. Это суды по трудовым делам (Высокий трудовой суд, региональные трудовые суды), которые назначаются Президентом республики с согласия Сената. Действует особая система избирательной юстиции:
Высокий суд избирательной юстиции, члены которого назначаются по долям Федеральным верховным судом, Президентом и Высоким судом правосудия, региональные избирательные суды и судьи избирательных судов, наконец, советы или хунты избирателей как низшее звено; имеются военные суды — Высокий военный суд, назначаемый Президентом с одобрения Сената, региональные военные суды и судьи.
У штатов, как отмечалось, существует система своих общих и специальных судов. В числе общих судов — суды правосудия, суды первой инстанции, мировые судьи; в числе специальных — трудовые суды и др. Для рассмотрения уголовных преступлений созданы суды присяжных.
Конституция закрепляет некоторые принципы судебного процесса: состязательность, суд присяжных, право обвиняемого на защиту, отдельные гарантии, связанные с осуществлением правосудия (habeas corpus, habeas data, судебные приказы и др.).
В Конституции есть специальный раздел о прокуратуре. Она осуществляет, как гласит Конституция, «юрисдикционную функцию государства», имеет целью защиту демократического режима, интересов общества и личности. Прокуратура — единая система под централизованным руководством генерального прокурора. Она включает федеральную прокуратуру, трудовую прокуратуру, военную прокуратуру, прокуратуру федерального округа и территории (в настоящее время территории не сохранились), прокуратуру штатов.


§ 8. Бразильский федерализм

Бразильская федерация (в Конституции чаще употребляется термин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положению округ также является субъектом федерации в отличие, например, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 Конституции Бразилия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муниципий, это единство образует демократическое правовое государство. Федеральным законом могут также создаваться управляемые из центра федеральные территории. После принятия Конституции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоящее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в Конституции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также приблизительно 430& муниципий, на которые разделены штаты.
Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе концепции кооперативного федерализма, но с другой — особенно на практике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в расширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в Конституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организации федерации, в концепции федеральной интервенции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных органов и органов штатов, в регистрации партий только на федеральном уровне (в штатах могут создаваться их отделения или партии, не подлежащие регистрации и, следовательно, не являющиеся юридическими лицами на федеральном уровне).
При размежевании компетенции в Бразилии используется довольно сложный подход, который предполагает распределение предметов ведения с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различаются три основные сферы компетенции: исключительная компетенция союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и федерального округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в Конституции как совместная компетенция этих образований (союза, штатов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской Конституции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их нормативные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о компетенции союза говорится об исключительной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не входящие в исключительную федеральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предметам ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с законом штата.
Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, некоторые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отнесены также гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, организация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих полномочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может разрешить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватываемых сферой исключительного федерального законодательства.
Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, муниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита Конституции, законов, демократических институтов; охрана публичной собственности; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обеспечение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др. Детальное распределение полномочий также осуществляется дополнительным законом.
Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и федерального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право, производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирование осуществляется штатами и федеральным округом.
В вопросах о собственности союза, штатов, федерального округа, муниципий при размежевании их компетенции Конституция исходит из идей их сотрудничества (это не относится к территориям, так как собственность территории — федеральная собственность). Союз, штаты, округ, муниципии имеют свою собственность. Основные природные богатства и важнейшие сооружения, связанные с использованием природных ресурсов, пути сообщения, земельные участки и сооружения, предназначенные для военных целей, приграничные острова и зоны, морские и речные пляжи и т.д. принадлежат федерации. Штаты имеют право собственности на поверхностные и подземные воды, земли, предназначенные для целей развития, на другие объекты. Своей собственностью обладают, как уже говорилось, и муниципии. При этом Конституция устанавливает, что штаты, федеральный округ, муниципии участвуют в эксплуатации и доходах от федеральной собственности, но налоговые доли штатов и муниципий очень невелики.
Штаты имеют свои конституции, система их органов во многом аналогична федеральной системе. В штатах образуются органы законодательной власти (однопалатные законодательные собрания), органы исполнительной власти (избираемые населением на пять лет губернатор и вице-губернатор), органы судебной власти (суды штатов). Конституция запрещает штатам создавать излишне многочислеяные законодательные собрания и руководимые губернатором местные правительства (по существу, это консультативные органы при губернаторе). Эти ограничения относятся и к судам, например, суд счетов штата должен состоять не более чем из трех человек. Подобные меры связаны с экономией бюджетных расходов федерации и ее субъектов. Для целей управления штаты могут создавать внутренние округа, другие территориальные единицы.
Суверенитетом штаты не обладают, права выхода из федерации не имеют. Вопросы о создании новых штатов (а также территорий), об их разделении и слиянии решаются федеральным законом, их границы утверждаются Сенатом, штаты могут представить только свое мнение: участия населения при изменении территориального деления не предусматривается.
Положение федерального округа аналогично положению штатов, но округ возглавляет не губернатор, а избираемый префект. Согласно Конституции федеральная территория имеет собственную администрацию, суды, назначаемые из центра. Если на территории проживает более 100 тыс. человек, в ней население избирает территориальное собрание с консультативными (при губернаторе) функциями (территорий, как отмечалось, больше нет).
Конституция предусматривает право интервенции (вмешательства) федерации в дела штатов. Интервенция возможна только в восьми случаях: для обеспечения .целостности страны, воспрепятствования иностранному вторжению, в случае угрозы публичному порядку, для свободного осуществления власти, защиты конституционных принципов (республиканской формы правления, представительной системы, демократического режима, прав человека), защиты муниципальной автономии, исполнения судебного решения и в случае, если штат в течение двух лет не платит взносы в федеральный бюджет (за исключением случаев непреодолимой силы). Президент принимает декрет о вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти (в том числе властей штата), Федерального верховного суда или Генерального прокурора. В этом декрете определяются сроки и пределы вмешательства (в частности, возможно по опыту предшествующих лет использование воинских подразделений или частей). Декрет предварительно обсуждается в Совете республики или в Совете национальной обороны, рассматривается в высших органах суда и прокуратуры, но само объявление федерального вмешательства относится к совместным полномочиям палат Парламента. На деле, в условиях латиноамериканской действительности, и не только в Бразилии, но и в других латиноамериканских федерациях, такие меры предпринимал именно президент. К тому же по самой Конституции декрет Президента о вмешательстве может быть согласован не с Национальным конгрессом, а с законодательным органом штата, что дает возможность обойти Парламент.


§ 9. Местное самоуправление и управление

Конституция Бразилии не содержит детальных положений об административно-территориальном делении страны, о местных органах самоуправления. Она лишь называет муниципии, предоставляя им право самостоятельного управления по вопросам их местных интересов, а также определяет их совместную компетенцию с федерацией и штатами. Все остальные вопросы решаются конституциями и законодательством штатов.
После вступления в силу федеральной Конституции 1988 г. некоторые штаты приняли новые конституции. Как и федеральная Конституция, они в принципе сохранили прежнюю структуру органов на местах. В муниципиях существуют избираемые гражданами на 2-4 года представительные органы (собрания, хунты), которые на своих сессиях принимают программы местного развития, местный бюджет. Число членов совета жестко установлено федеральной Конституцией и зависит от числа жителей муниципального образования (оно колеблется от 9 до 55 чел.). Вопросами управления в муниципии ведает избираемый населением префект, выполняющий решения местных советов (принятые в пределах их полномочий) и имеющий собственную компетенцию — обеспечение порядка, управление полицией и др. Префект является председателем местного собрания (совета) и одновременно представителем власти штата в данной муниципии (после избрания он утверждается в этом качестве). Подобно федеральной интервенции в Бразилии существует право вмешательства штатов в дела муниципий, но также в определенных конституциями штатов случаях.
Огромную роль в управлении местными, да и не только местными, делами в Бразилии играют крупные латифундисты, хозяева фазенд, в зависимости от которых находятся крестьяне (в Бразилии есть поместья, по размеру территории превосходящие некоторые европейские государства). Именно латифундисты направляют, по существу, всю деятельность управления на местах.
В поселениях индейских племен (0,2% населения, но около 10% территории) их органами являются традиционные собрания племен, советы племен (старейшин), избранные собраниями или советами лица (вожди), ответственные за определенные сферы жизни племен. Племена находятся под контролем федеральной администрации, а не администрации штатов.
ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ..........................……………………………………………...... 3


Общая часть
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Глава 1. Конституционное право зарубежных стран: отрасль права, наука,
учебная дисциплина ...................………………………………………....... 7
§ 1. Конституционное право — отрасль права. ........…………………….... 7
§ 2. Наука о конституционном праве зарубежных стран.....…………….. 17
§ 3. Конституционное право зарубежных стран — учебная
дисциплина. ......................………………………………………………..... 23

Глава 2. Конституции зарубежных стран ...............………………………...... 25
§ 1. Понятие и значение конституции ......…......………………………..... 25
§ 2. Сущность и содержание конституции ..........………………………... 28

<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>