стр. 1
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК




Ю. А. ЮДИН, Ю. Л. ШУЛЬЖЕНКО




КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ
В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

(сравнительно-правовое исследование)




Москва, 2000 г.
В работе рассматриваются системы и организация органов кон-
ституционного правосудия в ряде зарубежных федеративных госу-
дарств (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Индия и др.) и в Россий-
ской Федерации. Исследуются деятельность этих органов по решению
дел в сфере федеративных отношений, а также разработанные на ос-
нове таких решений различные доктрины федерализма Основное
внимание обращено на роль органов конституционного правосудия в
контроле за соблюдением разграничения компетенции между федера-
цией и ее субъектами. Специальный раздел посвящен анализу прак-
тики Конституционного Суда Российской Федерации по делам, отно-
сящимся к сфере федеративных отношений.
Работа рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей
высших юридических учебных заведений, на всех, кто интересуется
проблемами конституционного правосудия и федерализма.




ISBN 5-8339-0015-8

© - Ю. А. Юдин, Ю. Л. Шульженко, 2000 г.

© - Институт государства и права РАН, 2000 г.
СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.

I. Системы органов конституционного правосудия в
федеративных государствах: организация и разграничение
компетенции. 5

II. Конституционный контроль за соблюдением конституционных норм
о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами
(теория и практика) 36

III. Практика Конституционного Суда Российской Федерации
по решению дел в сфере федеративных отношений 88




107
ПРЕДИСЛОВИЕ

Институт конституционного правосудия - неотъемлемый атрибут
демократического правового государства, главный элемент в механизме
правовой защиты конституции. В федеративном государстве этот
институт играет специфическую роль. Важнейшей чертой любой
федеральной конституции является разграничение полномочий между
двумя уровнями управления — федерацией и ее субъектами. Именно в
этой сфере возникают многочисленные конфликты и споры, связанные с
взаимными обвинениями в нарушении компетенционных норм,
установленных конституцией, во вмешательстве одного уровня уп-
равления в компетенцию другого, в присвоении не принадлежащих ему
полномочий и т. д. Как справедливо отмечает немецкий юрист Р.
Бернхардт, «федеративное государственное устройство без опреде-
ленного конфликта в действительности может иметь место, пожалуй,
лишь в условиях диктаторского режима, когда, однако, само дальнейшее
существование федеративного строя поставлено в зависимость от
волевого решения, диктата центральной власти»1.
Конфликт компетенции - это в первую очередь и преимущест-
венно конфликт конституционно-правовой. Для разрешения подобных
конфликтов необходим специальный правовой механизм, которым в
демократическом правовом государстве является конституционное
правосудие. Судебное разрешение конституционных споров, как
свидетельствует опыт федеративных государств, стал важнейшим
элементом их конституционной системы. «Роль судебной власти в
вопросах правильного функционирования федеральной конституции
по-прежнему остается одним из главных пунктов любой теории феде-
рализма», - пишут швейцарские юристы2.
Выступая арбитром в спорах между федерацией и ее субъектами,
Конституционное правосудие призвано защищать территориальное
верховенство конституции, установленный ею принцип разделения


1
Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного
Государственного устройства в ФРГ//Немецкий конституционализм. М.,
1994. С. 44.
2
Флейнер Т., Биста Л. Характеристика федерального государства//Органы
государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1998. С. 31.
властей по вертикали, поддерживать баланс интересов федерации и ее
субъектов.
Вместе с тем нельзя дать однозначную оценку той роли, которую
играет институт конституционного правосудия в отдельных федера-
тивных государствах. Слишком различны правовые, политические,
экономические условия, в которых он действует. Различны даже кон-
ституционные положения, определяющие место и роль этого института в
конституционной системе, в развитии отношений «федерация-ее
субъекты». Тем более неодинаковы действительное место и роль этого
института, как правило, не соответствующие конституционным уста-
новлениям. Следует также иметь в виду, что позиции, занимаемые
органами конституционного правосудия по вопросу взаимоотноше-
ний «федерация-ее субъекты», нигде не оставались неизменными,
они постоянно изменяются под воздействием общих для всех федераций
противоречивых тенденций - унитаристской и федералистской.
И все же, несмотря на указанные различия, во всех федератив-
ных государствах органы конституционного правосудия оказывают
значительное влияние на развитие федеративных отношений. Они
воздействуют на эти отношения, осуществляя контроль за соблюде-
нием компетенционных норм, установленных конституцией, форму-
лируя правила их применения, а также новые компетенционные нор-
мы, развивая на основе принимаемых решений общие принципы фе-
дерализма. Деятельность органов конституционного правосудия мо-
жет, как свидетельствует опыт ряда стран (например, Канады), изме-
нить даже саму природу федерализма, определяемую конституцией.
В настоящей работе основное внимание обращено на выявление
общих моментов (естественно, при учете национальной
специфики), характеризующих деятельность и роль органов
конституционного правосудия в регулировании федеративных
отношений в ряде зарубежных федеративных государств. Вместе с
тем сложность и актуальность конституционно-правовых проблем в
сфере этих отношений в Российской Федерации, которые призван
решать федеральный Конституционный Суд, обусловили
необходимость посвятить специальный раздел его практике. Эта
практика свидетельствует, что деятельность Конституционного Суда
в сфере федеративных отношений направлена на решение тех же
задач, которые решают органы конституционного правосудия других
федеративных государств.
I
СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО
ПРАВОСУДИЯ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ:
ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

В федеративных государствах, как и в большинстве современ-
ных государств, сложились и действуют две основные модели инсти-
тута конституционного правосудия - американская и европейская.
Принципиальное различие между ними состоит в том, что при амери-
канской модели конституционное правосудие осуществляют суды
общей юрисдикции при рассмотрении конкретных уголовных и
гражданских дел. При европейской модели конституционное право-
судие выделяется из общего правосудия - конституционные дела рас-
сматриваются специализированными органами - конституционными
судами.
Вместе с тем современный институт конституционного правосудия
характеризуется таким многообразием форм, которое все труднее
сводить к двум основным моделям. Все более заметной становится
тенденция к возникновению различных смешанных форм, где в той
или иной комбинации сочетаются некоторые черты, присущие каждой
из основных моделей. При сохранении между ними принципиального
различия в организационном отношении (суды общей юрисдикции и
специализированные органы) во всех иных отношениях во многих
странах такая модель приобретает гибридный характер (по
компетенции судебных органов, применяемым ими видам и формам
конституционного контроля). Такие гибридные модели (получившие
широкое распространение в развивающихся странах) лишь весьма
условно можно характеризовать как американскую или европейскую
модель в их «классическом варианте»1.
Специфические особенности, которые имеет институт конститу-
ционного правосудия в федеративных государствах, присущи как ор-
ганизации, так и юрисдикции органов конституционного правосудия.
При этом, наряду с общими особенностями, обусловленными самим
характером федеративного устройства государства, каждая модель,
выступает ли она в классическом или модифицированном варианте,

1
См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 166.
обладает национальной спецификой. Все это необходимо учитывать
при рассмотрении организации органов конституционного правосудия
в федеративных государствах, чему посвящена настоящая глава.
Исторически первой в федеративных государствах появилась
американская модель, сложившаяся в США на основе не конститу-
ции, а судебных прецедентов (первым из которых было известное ре-
шение Верховного суда 1803 г. по делу Marbury v. Madison). С теми
или иными модификациями она утверждается в ряде федераций в
странах Европы (Швейцария), Латинской Америки (Аргентина, Бра-
зилия, Мексика), Северной Америки (Канада), Азии (Индия, Малайзия,
Пакистан), в Австралии.
Общей чертой конституционного правосудия во всех этих феде-
рациях является его осуществление судами общей юрисдикции - как
федеральными, так и субъектов федерации. «Судебный контроль за
законодательством, - пишет о Канаде П. Хогг, - может осуществляться в
любом производстве, в судах любого уровня... Все органы, осу-
ществляющие судебную власть, имеют право и обязанность контро-
лировать действительность законодательства, когда этот вопрос воз-
никает в проводимом ими производстве»2.
Однако в организационном отношении системы судов общей
юрисдикции весьма различны. Можно выделить три их разновидности.
Первая - судебная система, характерной чертой которой является
дуализм. Ее образуют система федеральных судов и система судов
субъектов федерации (США, Бразилия). Вторая - это единая
(объединенная) судебная система, которую образуют федеральные
суды, создаваемые только на федеральном уровне, и суды субъектов
федерации (Канада, Индия). Например, в Канаде система судов общей
юрисдикции включает Верховный суд и суды провинций (в одних
провинциях действует двухзвенная, в других - трехзвенная система).
Как пишет П. Хогг, «предоставление провинциальным судам общей
юрисдикции права конституционного контроля, включая право
контролировать не только провинциальные, но и федеральные за-




2
Hogg P. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 310.




6
коны, делает излишним существование отдельной системы федеральных
судов, решающих «федеральные вопросы»3.
Впрочем, следует отметить противоречивость конституционных
положений, касающихся судебной системы Канады. С одной стороны,
согласно п. 14 ст. 92 Конституционного акта 1867 г., к исключительной
компетенции провинций отнесено «отправление правосудия в
провинции, включая учреждение, содержание и организацию про-
винциальных гражданских и уголовных судов...». С другой стороны,
судей всех провинциальных судов назначает генерал-губернатор
(фактически федеральное правительство), а жалованье, пособия и
пенсии устанавливаются и выплачиваются им федеральным парла-
ментом (ст. 96, 100 Конституционного акта). Таким образом, факти-
чески провинциальные суды являются частью единой федеральной
судебной системы.
Единая (или, по терминологии индийских авторов, объединенная)
система судов общей юрисдикции существует и в Индии. Однако ее
можно рассматривать как отдельную разновидность, ибо здесь в
отличие от Канады органами, осуществляющими конституционное
правосудие, являются не все суды общей юрисдикции, а только Вер-
ховный суд и высокие суды штатов. Нижестоящие суды штатов, под-
чиненные высоким судам, не обладают юрисдикцией по конституци-
онным вопросам. Это вытекает из положений ст. 228 Конституции,
согласно которой, если Высокий суд найдет, что дело, ожидающее
решения в подчиненном ему суде, включает «существенный вопрос
права, касающийся толкования Конституции, он изымает из суда это
дело и решает его сам или, решая конституционный вопрос, возвра-
щает дело в подчиненный суд». По мнению Д. Басу, «цель ст. 228 -
сделать Высокий суд единственным толкователем Конституции в
штате и запретить подчиненным судам толковать Конституцию, с тем
чтобы достигнуть некоторой степени единообразия в отношении кон-
ституционных вопросов»4.
Аналогичная судебная система действует в Малайзии и Пакис-
тане (в последнем, однако, наряду с судами общей юрисдикции,
осуществляющими конституционное правосудие, созданы органы
ре-
3
Ibid. Р. 134.
4
Basu D. Constitutional Law of India. New Delhi, 1978. P. 274.
лигиозного контроля, в частности Федеральный суд шариата, рассма-
тривающий дела о несоответствии положений закона предписаниям
ислама, изложенным в Коране и сунне)5.
Конституционный контроль, осуществляемый всеми судами об-
щей юрисдикции (как в США и Канаде), является децентрализован-
ным. Ограниченная степень децентрализации присуща и конституци-
онному правосудию в таких федеративных государствах, как Индия,
Малайзия, Пакистан.
Особый случай - система органов конституционного правосудия
Швейцарии. Здесь на федеральном уровне таким органом является
высший суд общей юрисдикции - Федеральный суд. В отличие от
других федеративных государств, где действует американская модель, в
Швейцарии суды общей юрисдикции субъектов федерации - кантонов -
не осуществляют конституционное правосудие (за исключением
полукантона Нидвальден, где таким полномочием обладает Верховный
суд). В полукантоне Базель-сельский эта функция возложена на
административные суды. И только в одном кантоне Жюра создан
специализированный орган - Конституционный суд6. Таким образом, в
этой стране отсутствует развитая и единая система органов консти-
туционного правосудия.
Независимо от особенностей организации конституционного
правосудия во всех федерациях, где действует американская модель в ее
различных вариантах, решающая роль в осуществлении конститу-
ционного правосудия, в том числе и в сфере федеративных отноше-
ний, принадлежит высшей судебной инстанции (мы используем
обобщенный термин «верховный суд»). Только решения верховного
суда по конституционным вопросам делают нормативный акт недей-
ствительным, являются окончательными и обязательными для всех
судов - как федеральных, так и субъектов федерации. Следует под-
черкнуть, что в ряде федеративных государств в образовании верхов-
ного суда в той или иной форме участвуют субъекты федерации. На-
пример, судей Верховного суда США назначает президент, но «по
совету и с согласия сената», т. е. палаты конгресса, представляющей
интересы штатов. В Малайзии судьи Верховного суда назначаются
5
Подробнее см.: Сравнительное конституционное право. С. 184 - 185.
6
Конституционное (государственное) право зарубежных стран.
Особенная часть: Страны Европы. М, 1997. С. 462 - 463.
8
янг ди-перуан агонгом (главой федеративного государства) лишь после
консультации с Советом правителей - консультативным органом,
членами которого являются правители и губернаторы (главы субъектов
федерации). В Канаде, согласно закону о Верховном суде и кон-
венционным нормам, провинции в составе Суда непосредственно
представлены следующим образом: из девяти судей, назначенных ге-
нерал-губернатором (федеральным правительством), трое должны
назначаться из Квебека, трое - из Онтарио, двое - от четырех западных
провинций, один - от четырех атлантических провинций Таким образом,
«состав Верховного суда отражает региональные и лингвистические
различия»7.
Лингвистические различия отражены и в составе Швейцарского
федерального суда, который, согласно ст. 189 Конституции 1999 г.
наделен конституционной юрисдикцией по таким вопросам,
непосредственно затрагивающим федеративные отношения, как рассмот-
рение жалоб на нарушение автономии коммун и других гарантии,
предоставляемых кантонами корпорациям публичного права, решение
споров публично-правового характера между конфедерацией и
кантонами или между кантонами. Судьи Федерального суда избираются
Федеральным собранием, которое «следит за тем, чтобы были
представлены официальные языки» (ими являются немецкий, фран-
цузский, итальянский и романский) .
В отношении ряда федеративных государств, входящий в бри-
танское Содружество и имевших ранее статус доминиона (Австралия,
Канада, Малайзия), следует отметить одно обстоятельство, до сих пор
оказывающее влияние на деятельность их верховных судов с сфере
федеративных отношений. Статус доминиона предполагал сохране-
ние юридических связей члена Содружества с бывшей метрополией в
том числе и в форме права апелляции на решения их верховных судов,
включая решения по конституционным вопросам, в судебный комитет
Тайного совета Великобритании. По существу, Судебный комитет
был высшей судебной инстанцией, осуществлявшей консти-
туционное правосудие в отношении законодательства и других кон-



7
Hogg P. Op. cit. P. 185.
8
Constitution federale de la Confederation Suisse. Geneve, 1999.
ституционных вопросов доминионов9. Им были приняты многие ре-
шения, ставшие судебными прецедентами, разработаны доктриналь-
ные концепции и принципы по ряду проблем федеративных отношений.
Эти прецеденты, концепции и принципы широко используются
национальными судами и после отмены права апелляции в Судебный
комитет. Они оказывают заметное влияние на решение указанных
проблем. Так, П. Хогг считает, что решения Комитета по проблемам
канадского федерализма отражали тенденцию к меньшей централиза-
ции. «Судебное толкование (канадскими судами. - Авт.) после отмены
в 1949 г. права на апелляцию свидетельствует о некотором росте
федеральной власти, что возможно и в будущем. Однако маловероятен
полный отказ от решений Судебного комитета. Основные направления
судебного толкования, очевидно, необратимы»10.
При американской модели для выявления роли конституционно
го правосудия в сфере федеративных отношений большое значение
имеет проблема разграничения компетенции в этой сфере между раз
личными судами общей юрисдикции. Особенно остро этот вопрос
стоит в тех странах, где (как, например, в США) сосуществуют две
судебные системы - федеральных судов и судов субъектов федерации.
Во всех рассматриваемых федеративных государствах верховные суды
наделены основными юрисдикционными полномочиями в сфере?
федеративных отношений - решать дела о спорах между федерацией
и ее субъектами и между различными субъектами. Это их исключи-
тельное полномочие.
Однако, как будет показано ниже, споры между федерацией и ее
субъектами, т. е. носящие «чисто федеральный характер»11, довольно
редкое явление. Вопросы, непосредственно касающиеся федеративных
отношений (например, соблюдение компетенционных норм, принципа
верховенства федерального права и т. п.), решаются главным образом
в делах о проверке конституционности нормативных актов
федерации и ее субъектов в порядке конкретного конституционного
контроля (американской модели присущ только такой вид
конституционного контроля). А таким полномочием обладают, как
9
Подробнее см.: Крылова Н. С. Содружество наций: Политико-правовые
проблемы. М., 1994. С. 239 - 240.
10
Hogg P. Op. cit. P. 90.
11
Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 427.
10
мы видели, либо все суды общей юрисдикции, либо верховный суд и
высшие суды субъектов федерации. В связи с этим возникают следу-
ющие вопросы: какие нормативные акты могут быть объектом кон-
кретного конституционного контроля со стороны того или иного суда
общей юрисдикции (например, может ли верховный суд проверять
конституционность закона субъекта федерации, а суд субъекта - кон-
ституционность федерального закона)? могут ли суды субъекта феде-
рации проверять соответствие его закона не только конституции
субъекта, но и федеральной конституции (т. е. давать ей казуальное
толкование)? Таким образом, речь идет о разграничении полномочий по
проверке конституционности нормативных актов между различными
судами общей юрисдикции, что на практике часто выливается в споры о
компетенции.
Указанные вопросы неодинаково решаются законодательством
различных федеративных государств. Например, в США и Канаде все
суды общей юрисдикции обладают правом решать дела о конститу-
ционности как федерального законодательства, так и законодательства
субъектов федерации. Так, в США федеральный Верховный суд
имеет право признавать законы штатов недействительными. Судья
Верховного суда О. Холмс говорил: «Я не думаю, что Соединенные
Штаты могли бы распасться, если бы мы утратили право объявлять
законы конгресса неконституционными. Но я полагаю, что существо-
вание Союза было бы под угрозой, если бы это право не действовало в
отношении законов отдельных штатов»12.
О роли Верховного суда США в оценке законодательства штатов
свидетельствуют следующие данные: за период с 1791 по 1990 г. Суд
признал неконституционными (полностью или частично) 125 феде-

стр. 1
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>