<< Пред. стр.

стр. 10
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

сийской Федерации»; предложения о поправках к проекту Федераль-
ного конституционного закона «О судебной системе Российской Фе-
дерации»
Заметим, что влияние Конституционного Суда РФ на процесс
правотворчества не ограничивается его законодательной инициативой.
Оно осуществляется и иными способами. Один из них сложился в
процессе деятельности Конституционного Суда. Анализ ряда его
решений показывает, что в них содержатся рекомендации законода-
телю, направленные на принятие, изменение какого-либо нормативного
акта, или констатируется право законодателя урегулировать со-
ответствующий вопрос. Это в значительной мере касается и федера-
тивных отношений. Так, в Постановлении Конституционного Суда

91
РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа
Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по вос-
становлению конституционной законности и правопорядка на терри-
тории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря
1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных
вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в
зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства
РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской Федерации,
законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных воору-
женных формирований на территории Чеченской Республики и при-
легающих к ней регионов Северного Кавказа». Указа Президента РФ
от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной докт-
рины Российской Федерации» отмечалось, что Федеральному Собра-
нию РФ надлежит упорядочить законодательство об использовании
Вооруженных Сил России, а также о регулировании других возника-
ющих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопро-
сов5. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.
по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Рос-
сийской Федерации положения о вхождении автономного округа в
состав края, области указывалось, что федеральному законодателю в
целях обеспечения конституционного порядка следует принять феде-
ральный закон, который должен гарантировать права и интересы как
Российской Федерации, так и ее субъекта, в том числе автономного
округа и края, области, в состав которых он входит6.
Данный способ, с нашей точки зрения, весьма эффективен и
своевременен. С его помощью, не прибегая к достаточно громоздкой
процедуре законодательной инициативы, Конституционный Суд может
оказывать достаточно мощное и оперативное воздействие на со-
вершенствование законодательства.
Деятельность Конституционного Суда по разрешению федера-
тивных проблем реализуется также и в таком его полномочии, как
направление Федеральному Собранию РФ посланий. Это полномочие
вытекает из положения ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Послание по-

5
СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
6
Там же. 1997. № 20. Ст. 3581.
92
свящается прежде всего состоянию конституционной законности в
стране, а также другим проблемам, связанным с целью деятельности
Конституционного Суда. Естественно, что в таком документе одно из
центральных мест отводится позициям Суда по спорным вопросам в
сфере федеративных отношений, совершенствованию их правового
регулирования.
Первое такое послание было направлено Конституционным Су-
дом 5 марта 1993 г. Оно называлось так: «О состоянии конституци-
онной законности в Российской Федерации»7. В послании была отра-
жена следующая позиция Конституционного Суда: «Конституция
Российской Федерации не предусматривала и не предусматривает
права выхода из состава Федерации. Территория Российской Федера-
ции целостна и неотчуждаема. В этом Конституция Российской Фе-
дерации не противоречит общепризнанным принципам и нормам
международного права, включая право народа на самоопределение».
В нем содержался также ряд конкретных предложений. В частности,
ставилась задача создания целостного законодательства об автоном-
ных округах и формирования прочной договорной базы отношений
краев и областей с входящими в них автономными округами.
Значительный интерес представляет анализ субъектов, по ини-
циативе которых возбуждались дела по федеративным спорам в Кон-
ституционном Суде РФ. Круг их достаточно широк. Это депутаты
парламента РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Феде-
рального Собрания РФ, Президент РФ, парламенты и исполнитель-
ные органы государственной власти субъектов РФ, высшие должно-
стные лица субъектов РФ, обычные суды, граждане и др. Чаще всего
такого рода дела рассматривались: от федерального уровня по хода-
тайству депутатов федерального парламента (22%), от палат Феде-
рального Собрания РФ (11%), от уровня субъектов РФ от их парла-
ментов (33%), от органов исполнительной власти (15%). Таким обра-
зом, в большинстве случаев субъектами возбуждения дел выступали
депутаты парламента РФ, сам российский парламент, парламенты
субъектов РФ. Одна из причин этого состоит в том, что депутаты
представляют интересы различных политических сил. В связи с этим
их право возбуждения дел в Конституционном Суде стало одним из

7
ВКС. 1993. № 1.С. 2-10.
93
средств в борьбе с правотворческой деятельностью противников, в
особенности в такой сложной области, как федеративные отношения.
В ряде случаев (17% дел) дела по одному и тому же предмету воз-
буждались несколькими субъектами. В такой ситуации Конституци-
онный Суд РФ рассматривал их в одном производстве. Это, напри-
мер, дела о проверке конституционности: Указа Президента РФ от 2
марта 1996 г. о порядке переноса срока выборов в законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов РФ;
Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. о проведении выбо-
ров депутатов Законодательного Собрания Пермской области и ч. 2
ст. 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 г. о порядке ро-
тации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской
области8. Поводом к рассмотрению дел явились запросы Государст-
венной Думы РФ, Законодательного Собрания Нижегородской
области, Пермского и Вологодского областных судов.
Ответ на вопрос о том, кто и какой уровень актов оспаривал, да-
ют следующие данные. Конституционность федеральных актов в
22% дел оспаривалась федеральными органами, в 39% дел - органами
субъектов РФ, в 24% дел - гражданами. Конституционность актов
субъектов Федерации в 20% дел оспаривалась федеральными органа-
ми, в 19% дел - органами субъектов РФ (причем в двух случаях орган
одного субъекта оспаривал конституционность акта другого субъек-
та), в 13% дел - гражданами.
Достаточно пестрая картина наблюдается при анализе видов ак-
тов, соответствие которых Конституции РФ проверялось. Из актов
федерального уровня на первом месте стоят федеральные законы. Их
конституционность оспаривалась в 22% дел. Далее идут указы
Президента РФ (13%), постановления Правительства РФ (7, 4%),
постановления Верховного Совета РФ (5, 5%). В одном деле
рассматривалась конституционность совместного постановления
Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ, а также
постановления ВЦИК и указов Президиума Верховного Совета
РСФСР. Из актов уровня субъектов Федерации на первом месте
находятся законы (31, 5%), за ними следуют конституции (уставы)
(11%) и постановления парламентов субъектов РФ (11%). В одном
деле в 1992 г. рассматривался

8
СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2383.


94
вопрос о конституционности Декларации о государственном сувере-
нитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г.
Анализ практики Конституционного Суда РФ по разрешению
федеральных споров свидетельствует о том, что перед этим органом
не ставился вопрос о конституционности ряда правовых актов, на-
пример: постановлений Совета Федерации и Государственной Думы
Федерального Собрания РФ; не вступивших в силу международных
договоров; внутригосударственных договоров. На последних следует
остановиться особо.
Начиная с 1994 г. были заключены: между Федерацией и боль-
шинством ее субъектов двусторонние, а в ряде случаев трехсторонние
договоры (между Федерацией, краем и входящим в него автономным
округом); соглашения о разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами государственной власти
Федерации и ее субъектов; на сегодня подписаны также договоры и
соглашения по различным вопросам между субъектами РФ.
Ознакомление с этими актами свидетельствует о том, что здесь про-
явилось желание субъектов РФ, особенно на первых порах, получить
как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения по
сравнению с теми, которые установлены в Конституции РФ. Некоторые
договоры и соглашения существенно вторгаются в компетенцию
собственно РФ. В ряде случаев встречается и непринятие во внимание
федеральных конституционных норм. Такие отрицательные моменты
отмечались и обсуждались в юридической научной литературе9.
Однако несмотря на это, вопрос о проверке соответствия указанных
выше договоров, соглашений Конституции РФ не ставился перед
Конституционным Судом. Это объясняется рядом причин. По нашему
мнению, возникновение и существование указанных актов обуслов-
лено прежде всего важностью и остротой межнациональных, федера-
тивных отношений в современной России. Такого рода договорная
практика является в значительной степени компромиссом между фе-
деративным центром и субъектами Федерации для достижения глав-

9
См., напр.: Баглай М. В. Конституционное право Российской
Федерации. М., 1999. С. 323; Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между
Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или
порождение проблем?//Государство и право. 1999. № 4; Федерализм власти
или власть федерализма. М., 1997. С. 878.
95
ной цели - сохранения единства России. Практика эта обусловлена
отсутствием в течение долгого времени эффективного законодатель-
ства, регулирующего и уточняющего федеративные отношения в этот
сложный для страны период. Таким образом, вполне естественны оп-
ределенные недостатки анализируемых договоров, соглашений.
В этой ситуации перенесение спора о соответствии Конституции
РФ указанных актов в такой мощный в юридическом отношении ор-
ган, каким является Конституционный Суд, было бы делом весьма
сложным и в значительной степени опасным, ибо могло привести к
нарушению достигнутого в последние годы весьма шаткого равнове-
сия в федеративной сфере. Более эффективными могут стать иные
средства. В частности, Федерация пошла по пути упорядочения про-
цесса принятия договоров, соглашений о разграничении предметов
ведения. Первоначально эти вопросы регулировались прежде всего
Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
о взаимной передаче осуществления части своих полномочий
федеральными органами исполнительной власти и органами испол-
нительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным
Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г.10 В настоящее время цент-
ральное место занимает Федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федера-
ции»11.
Анализ дел и рассмотренных Конституционным Судом РФ споров
в федеративной сфере свидетельствует о следующем. 31, 5% со-
ставляли вопросы, связанные с организацией и деятельностью раз-
личного рода органов государственной власти. Они касались прежде
всего разделения полномочий, статуса депутатов, государственных
служащих, порядка принятия правовых актов. Это, например, дело о
проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября
1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполни-

10
СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1058.
11
Там же. 1999. № 26. Ст. 3176.


96
тельной власти в Российской Федерации» и п. 2, 3 Положения о главе
администрации края, области, города федерального значения, авто-
номной области, автономного округа Российской Федерации, утверж-
денного названным Указом; дело о проверке конституционности За-
кона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов
государственного управления в Удмуртской Республике»12.
26% составляют вопросы, касающиеся прав и свобод граждан.
Центральное место принадлежит праву избирать и быть избранным в
органы государственной власти и местного самоуправления. Заметим,
что в данной области был рассмотрен и ряд дел, которые напрямую
связаны с федеральным устройством России и касаются в связи с этим
таких важных свобод, как свобода передвижения и свобода выбора
места пребывания и жительства. Это дело о проверке конститу-
ционности ч. 1, 2 и 3 ст. 2 и ч. 6 ст. 4 Закона Московской области от 5
июля 1996 г. «О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской
области по развитию инфраструктуры городов и других населенных
пунктов области и обеспечению социально-бытовых условий граждан,
прибывающих в Московскую область на постоянное жительство» в
связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Скачковой, М. И.
Крючковой; дело о проверке конституционности положений ст. 14, 15
и 35 Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 г. «О порядке
регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского
края»13.
В 16,7% дел затрагивались важнейшие социально-экономические
проблемы российского общества. Это, например, дело о проверке
конституционности п. 4.9 и 4.10 Основных положений государствен-
ной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, ут-
вержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об
основных положениях государственной программы приватизации
государственных и муниципальных предприятий в Российской Феде-
рации после 1994 года»14.
В 9, 3% дел рассматривались вопросы местного самоуправления.
Это, в частности, дело о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и
12
Там же. 1996. № 19. Ст. 2320; 1997. № 5. Ст. 808.
13
Там же. 1997. № 27. Ст. 3304; 1998. № 42. Ст. 5210.
14
Там же. 1999. № 25. Ст. 3169.
97
94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от
31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти Республики
Коми»; дело о проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27
Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике
Коми»15. Были рассмотрены и иные важные вопросы жизни общества,
например: о вынесении на референдум тех или иных вопросов - в деле о
проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п. 3 и п. 4 ст.
13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г.
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»; о статусе автономного
округа, входящего в состав края, области, - в деле о толковании
содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации
положения о вхождении автономного округа в состав края, области16.
Таким образом, приведенные данные свидетельствуют о том, что
почти 60% дел Конституционного Суда РФ, связанных с разрешением
федеративных споров, касались двух основных вопросов: организации и
деятельности органов государственной власти различных уровней; прав
и свобод граждан. Такое явление, с нашей точки зрения, не случайно.
Возникновение споров по вопросам организации и деятельности органов
государственной власти во многом обусловлено новыми подходами к
данной проблеме, связанными прежде всего с поиском эффективных
решений по созданию нового федерализма в стране. Особенно сложным
представляется вопрос о механизме разделения полномочий между
органами государственной власти как по горизонтали, так и по
вертикали. Требуется определенное время для отработки этого
наисложнейшего механизма. Не следует забывать и о том, что в данной
области многое еще не попало в поле зрения правового регулирования.
Все это, естественно, порождает споры.
Весьма положительна и усиливающаяся роль Конституционного
Суда РФ в деле защиты прав и свобод граждан. Это особенно важно в
достаточно сложных для человека нынешних условиях России. Дея-
тельность Конституционного Суда в данной области - дополнительная,
своевременная, мощная гарантия защиты прав и свобод граждан.

15
Там же. 1998. № 4. Ст. 532; 1999. № 31. Ст. 4037.
16
Там же. 1998. № 25. Ст. 3002; 1997. № 29. Ст. 3581.
98
Интересен также анализ итоговых решений Конституционного
Суда РФ с точки зрения установления им конституционности право-
вых норм федерального уровня и уровня субъектов РФ. В 17% дел
оспариваемые положения федерального акта признавались полностью
соответствующими Конституции страны; в 9% дел - не соответ-
ствующими. Ни в одном случае оспариваемое положение акта субъ-
екта Федерации не признавалось полностью соответствующим Кон-
ституции. Вместе с тем в 11% такого рода дел положения актов субъ-
ектов Федерации признавались полностью не соответствующими
Конституции РФ.
Здесь самыми распространенными были смешанные решения. В
них одна часть оспариваемых положений федерального акта или акта
субъекта Федерации признавалась соответствующей Конституции, а
другая - не соответствующей. Такие решения были вынесены в 30%
дел. Например, в деле о проверке конституционности ст. 111 Закона
РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Фе-
дерации» в редакции от 19 июля 1997 г. положения данной статьи о
введении налогового платежа (сбора за пограничное оформление) и
об установлении порядка взимания такого сбора были признаны Пра-
вительством РФ не противоречащими Конституции РФ; положения
об установлении размеров сборов за пограничное оформление, а также
категорий владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц,
освобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора
Правительством РФ, - не соответствующими Конституции РФ17.
Таким образом, нет никаких оснований для обвинения Консти-
туционного Суда в какой-либо предвзятости. Приведенные данные
свидетельствуют о том, что, руководствуясь Конституцией, он стоит на
защите интересов как Федерации в целом, так и ее субъектов.
Некоторые вопросы Конституционным Судом не рассматрива-
лись. В восьми случаях он отказывал в принятии ходатайств, запросов,
жалоб по различным законным основаниям. Так, было отказано в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Р.А. Кагирова на
нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 и 5 ст. 25
Закона Республики Башкортостан «О местном государственном уп-
равлении в Республике Башкортостан», поскольку по предмету об-


17
Там же. 1997. № 46. Ст. 5339.
99
ращения Конституционным Судом РФ были вынесены ранее поста-
новления, сохраняющие силу18.
В трех случаях прекращалось производство по делам. Так, дело о
проверке конституционности положений ст. 4, 5 и 6, ч. 2 ст. 7 и ст. 9
Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муници-
пальных образований Санкт-Петербурга» было прекращено на осно-
вании того, что запрос не был признан допустимым19.
В двух случаях принимались смешанные решения. Например, в
деле о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92
Конституции Республики Башкортостан, ч. 1 ст. 3 Закона Республики
Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции
от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О
выборах Президента Республики Башкортостан» Конституционный
Суд РФ признал положения Конституции Республики Башкортостан,
Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Баш-
кортостан», устанавливающие такие дополнительные условия реали-
зации гражданами пассивного избирательного права на выборах Пре-
зидента этой республики, как достижение кандидатом минимального
(35 лет) и максимального (65 лет) возраста, а также продолжитель-
ность его проживания на территории Башкортостана, не соответству-
ющими Конституции РФ.
Вместе с тем Конституционный Суд прекратил производство в
части, касающейся ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О вы-
борах Президента Республики Башкортостан», с утратой его силы в
связи с принятием 1 сентября 1997 г. Кодекса Республики Башкорто-
стан о выборах. В связи с нерешенностью вопроса о правовом статусе
государственного языка в Башкортостане и отсутствием поэтому пре-
дусмотренных законом предпосылок для оценки Конституционным
Судом РФ в данном деле положений оспариваемых законодательных
актов Башкортостана, устанавливающих такое требование к кандидату
на должность Президента Республики Башкортостан, как владение
башкирским и русским языками, было также прекращено производ-
ство по делу в части, касающейся проверки конституционности на-
званных положений20.
18
Там же. 1999. № 15. Ст. 1928.
19
Там же. №23. Ст. 2891.
20
Там же. 1998. № 18. Ст. 2063.
100
Анализ решений Конституционного Суда РФ, касающихся феде-
ративных отношений в России, свидетельствует о том, что на разных
этапах общественного развития страны его внимание концентрирова-
лось на различных вопросах. В связи с этим в юридической научной
литературе выделяется два основных периода. В первый (с января
1992 г. по октябрь 1993 г.) главный акцент Конституционным Судом
был сделан на реализацию Федеративного договора 1992 г., блокиро-
вание дезинтеграционных процессов, утверждение общефедерального
стандарта прав человека во всех субъектах РФ. Начало второго периода
связано с принятием новой Конституции РФ в 1993 г. и Феде-
рального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос-
сийской Федерации» в 1994 г. С этого времени в центре внимания
Конституционного Суда РФ стали прежде всего вопросы обеспечения
государственной целостности России, установленного Конституцией
соотношения предметов ведения и полномочий Российской Федерации
и ее субъектов, единства государственной власти, утверждения
принципов демократического федеративного государства с республи-
канской формой правления в организации и функционировании госу-
дарственной власти в субъектах РФ, вопросы защиты общефедераль-
ного стандарта прав человека во всех субъектах РФ21.
Видение Конституционного Суда РФ по спорным вопросам в
сфере федеративных отношений наиболее полно выражено в правовых
позициях, содержащихся в его решениях. Заметим, что само понятие
«правовая позиция» трактуется в законодательстве весьма общо. Статья
73 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде
Российской Федерации» гласит: «В случае, если большинство
участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости
принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной
в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской
Федерации, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание».
Отметим также, что в последние годы правовые позиции Кон-
ституционного Суда РФ в целом и по вопросам федеративного уст-

<< Пред. стр.

стр. 10
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>