<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

С. 50.
15
Hogg Р. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1985. P. 311.

41
предметом которых были споры между федеральным правительством и
бундесратом об объеме права абсолютного вето, которым он обладает в
отношении некоторых законопроектов, принятых бундестагом, и
изданных на их основе постановлений правительства. Суд неодно-
кратно менял свою позицию по этому вопросу, выступая в защиту
интересов то земель (расширяя право абсолютного вето бундесрата), то
федерации (ограничивая это право). Поскольку бундесрат - орган
представительства земель, то определение его компетенции, в частности
объема права абсолютного вето в отношении актов, требующих его
одобрения, непосредственно затрагивает интересы как федерации, так и
земель, и в таких делах «Суд имеет возможность оказывать су-
щественное влияние на баланс сил»16.
В ст. 94 Федерального конституционного закона «О Конституци-
онном Суде Российской Федерации» предпринята попытка разграничить
процедуры рассмотрения дел о конституционности нормативных актов и
споров о компетенции путем определения критериев проверки. Так,
споры о компетенции Конституционный Суд рассматривает
исключительно с точки зрения разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Федерации и
органами государственной власти ее субъектов, а также между выс-
шими органами государственной власти субъектов РФ, установленного
Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о
разграничении предметов ведения и полномочий. А рассмотрение дела
о соответствии Конституции нормативного акта, являющегося
предметом спора о компетенции, возможно только на основании
отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о
конституционности нормативных актов. Однако на практике очень
трудно разграничить эти две процедуры. Примером может служить дело
о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992
г. «Об организации управления электроэнергетическим комплексом
Российской Федерации в условиях приватизации». В Постановлении
Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. отмечается, что, по его
мнению, «рассматриваемое дело является прежде всего спором о
компетенции, возникшим между органами государственной власти
Иркутской области и Красноярского края, с одной сто-

16
Blaire Ph. Federalism and Judicial Review in West Germany. L., 1981. P. 45.
42
роны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в
связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 15 ав-
густа 1992 г. № 923»17. Таким образом, в этом деле именно нормативный
акт явился предметом спора о компетенции, который был разрешен
Судом в форме абстрактного контроля конституционности Указа. Суд
признал, что ряд положений Указа не соответствует положениям
Конституции и Федеративному договору «с точки зрения раз-
граничения предметов ведения и полномочии»18.
Вместе с тем не все споры между федерацией и ее субъектами
разрешаются органами конституционного правосудия. Соответству-
ющее полномочие ограничивается рядом факторов.
1. Законодательство некоторых федеративных государств прямо
изымает из юрисдикции этих органов определенные виды споров,
передавая их на разрешение другим органам - как судебным, так и
несудебным.
В этом отношении характерны положения Конституции Индии.
Так, согласно ст. 262, из юрисдикции Верховного суда и высоких судов
штатов изымаются любые споры, связанные с использованием,
распределением вод межштатных рек и речных бассейнов и контролем
над ними; ч. 2 ст. 131 Конституции Индии предусматривает воз-
можность изъятия из юрисдикции Верховного суда споров между фе-
дерацией и штатами, если спор возникает в связи с положением договора
или соглашения, предусматривающим изъятие такого спора из его
юрисдикции. Российское законодательство также предусматривает
возможность разрешения некоторых споров публично-правового
характера между Федерацией и ее субъектами не Конституционным
Судом. Так, Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. «О координации
международных и внешнеэкономических связей субъектов Россий-
ской Федерации» устанавливает, что в случае возникновения разно-
гласий между федеральными органами государственной власти и ор-
ганами государственной власти субъектов Федерации, а также между
органами государственной власти субъектов Федерации в отношении
соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей, заключенных органами государственной власти субъек-

17
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1991-
1996. М., 1997. С. 584.
18
Там же. С. 586 - 587.

43
тов РФ, применяются согласительные процедуры в соответствии с
Конституцией РФ и федеральным законодательством (ст. 12)19.
В связи с этим следует остановиться и на практике заключения
договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами. В большинстве таких дого-
воров устанавливается альтернативный порядок разрешения споров о
компетенции, а также споров, связанных с реализацией самих дого-
воров. Такие споры разрешаются с использованием согласительных
процедур (последние предусмотрены ч. 1 ст. 85 Конституции РФ), а в
случае недостижения согласия - Конституционным Судом РФ, Вер-
ховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ в соответст-
вии с их компетенцией. Это положение, предусмотренное ст. 8 Указа
Президента РФ от 12 марта 1996 г., утвердившего Положение о по-
рядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий20
вошло в большинство соответствующих договоров. Так, в ст. 8 Дого-
вора Российской Федерации с Республикой Коми 1996 г. говорится:
«Споры и разногласия при разграничении и передаче осуществления
полномочий, а также споры о компетенции между органами государ-
ственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Коми разрешаются с использованием согласи-
тельных процедур либо в порядке, установленном Конституцией
РФ»21. Статья 17 Договора Российской Федерации со Свердловской
областью 1996 г. устанавливает, что в случае недостижения согласия
спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда РФ в соот-
ветствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, а также Верховного Суда
РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ в соответствии с их компетен-
цией22.
Таким образом, эта группа договоров, предусматривая использо-
вание согласительных процедур при разрешении споров между Феде-
рацией и ее субъектами, в то же время не исключает возможности об-
ращения в Конституционный Суд РФ. Эти утвердившиеся в практике
договорных отношений процедуры разрешения споров были закреп-
лены в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения
19
Росс. газ. 1999. 16 янв.
20
Там же. 1996. 14 марта.
21
См.: Сборник договоров и соглашений... С. 86.
22
См.: Там же. С. 654.
44
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации» 1999 г. Закон предусматривает
разрешение споров как путем применения согласительных процедур
(ст. 29), так и Конституционным Судом РФ и судами общей юрис-
дикции и арбитражными судами в соответствии с их полномочиями (ст.
30).
Этому противоречит ряд договоров, регулирующих порядок раз-
решения споров иначе (Татарстан, Башкортостан). Например, согласно
ст. VI Договора РФ и Республики Татарстан 1994 г., споры по
осуществлению полномочий в сфере совместного ведения органов
государственной власти Российской Федерации и органов государст-
венной власти Республики Татарстан разрешаются в согласованном
между ними порядке24. Иными словами, в соответствии с этим поло-
жением из компетенции Конституционного Суда РФ может быть
полностью изъято полномочие, предусмотренное ч. 3 ст. 125 Консти-
туции. Именно так толкуют это положение некоторые официальные
лица в ряде субъектов Федерации. Так, бывший председатель Кон-
ституционного суда Башкортостана И. Муксинов писал, что такое
толкование «исключает подсудность споров Конституционному Суду, т. е.
прямо противоречит ст. 125; впрочем, это ведь и не страшно, раз мы
отказались от полного соответствия конституции (субъекта Федерации. -
Авт.) федеральной Конституции»25.
Оставляя на совести автора утверждение об отказе от соответствия
основных законов субъектов Федерации Конституции РФ, следует
отметить, что ограничение договором юрисдикции Конституционного
Суда РФ действительно противоречит Конституции РФ и п. 7 ч. 1 ст. 3
Федерального закона о Конституционном Суде. Договоры не могут
изъять полномочие Суда или ограничить его26. Это может быть сделано
только законом о внесении поправки в Конституцию.
2. Если говорить о специализированных органах конституционного
правосудия, то их полномочие по разрешению споров между фе-
23
Росс. газ. 1999. 30 июня.
24
См.: Сборник договоров и соглашений... С. 217.
25
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 62.
Далее - ВКС.
26
См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 94.

45
дерацией и ее субъектами и между последними ограничивается ха-
рактером самих споров. Эти органы рассматривают исключительно
дела о спорах в конституционно-правовой сфере. Иные споры разре-
шаются судами общей юрисдикции и административными судами (а тех
странах, где существует административная юстиция).
Например, в ФРГ, как отмечалось, Федеральный конституционный
суд рассматривает дела о спорах, связанных с заключением госу-
дарственных договоров и их соответствием Основному закону, а споры,
вытекающие из административных соглашений между федерацией и
землями, разрешаются Федеральным административным судом.
Согласно ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбит-
ражных судах Российской Федерации» 1995 г., экономические споры
между Федерацией и ее субъектами и между последними разрешаются
Высшим Арбитражным Судом по первой инстанции27.
3. Важную роль в ограничении соответствующего полномочия
органов конституционного правосудия играет конституционная и за-
конодательная реализация концепции кооперативного федерализма, что
характерно для конституций и законодательства ряда федеративных
государств (например, для Конституций Индии и ФРГ, законодательства
и практики в США, Австралии, Канаде).
Сущность кооперативного федерализма, как известно, состоит в
развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией
и ее субъектами и в создании соответствующего им институционального
механизма - различного рода координирующих органов. Во-первых,
само создание таких совместных институтов (конференции премьер-
министров субъектов федерации и федерального премьер-министра,
отраслевых министров и т. д.) уменьшает возможность возникновения
конфликтов между федерацией и ее субъектами и между последними.
Во-вторых, на эти совместные институты нередко возлагается
обязанность разрешать возникающие разногласия.
Так, ст. 263 Конституции Индии предоставляет президенту право
учреждать Межштатный совет, который обязан «расследовать споры,
возникающие между штатами, и давать по ним заключения». На основе
этого общего положения были учреждены, в частности, Цент-

27
СЗ РФ. 1995. Ст. 1589.


46
ральный совет по вопросам здравоохранения, Центральный совет по
местному самоуправлению и ряд других межштатных советов, разре-
шающих споры и разногласия между Союзом и штатами28. Кроме то-
го, Конституция, учредив Финансовую комиссию Индии и возложив
на нее регулирование финансовых отношений центра и штатов,
«оставляет мало места для судебного регулирования в этой сфере»29. В
ФРГ также создан ряд институтов кооперативного федерализма
(например, Совет финансового планирования, Институт совместного
планирования), через которые «решаются многие споры между фе-
дерацией и землями»30. В монографии английского исследователя ф.
Блэра о роли Федерального конституционного суда в регулировании
федеративных отношений этому вопросу даже посвящена специальная
глава «Кооперативный федерализм и игнорирование суда».
Аналогичный процесс характерен и для Канады, где кооперативный
федерализм, по словам П. Хогга, бесспорно является важной чертой
права31.
Практическое осуществление концепции кооперативного феде-
рализма выражается также и в широком использовании при возника-
ющих разногласиях между федерацией и ее субъектами различного
рода согласительных процедур. В этом отношении характерны поло-
жения ст. 44 Конституции Швейцарии 1999 г., в которых закреплены
основные принципы кооперативного федерализма. Среди них и такой
принцип: «Споры между кантонами или между кантонами и конфе-
дерацией по возможности разрешаются путем переговоров или по-
средничества».
Как отмечалось, российское законодательство также предусмат-
ривает ряд случаев, когда подобные споры могут разрешаться не в
судебном порядке, а путем согласительных процедур. Например, Фе-
деральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Рос-
сийской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» 1999 г. предусматривает, что споры, связан-
28
Pal Ch. Centre-State Relations and Cooperative Federalism. New Delhi, 1988. P.
193.
29
Prasad A. Op. cit. P. 212.
30
Blaire Ph. Op. cit. P. 46.
31
Hogg P. Op. cit. P. 109.
47
ные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей
осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересо-
ванными сторонами путем проведения переговоров и использования
иных согласительных процедур. Стороны могут создавать согласи-
тельные комиссии. Согласительные процедуры в этих случаях может
использовать и Президент РФ.
Но помимо объективных факторов, определяющих на практике
сокращение юрисдикции органов конституционного правосудия в
сфере федеративных отношений, важную роль играет субъективный
фактор - позиция, иногда занимаемая в ряде стран самими этими ор-
ганами по вопросу об их роли в регулировании федеративных отно-
шений, контроле за ними. Например, в США длительное время идет
дискуссия о правомерности рассмотрения федеральным Верховным
судом споров, касающихся федерализма. По мнению некоторых сто-
ронников теории судебной сдержанности (самоограничения), суд не
может контролировать правовые отношения между федерацией и
штатами. Конституция предусматривает механизмы в штатах, позво-
ляющие им защищать свою сферу компетенции от незаконного вме-
шательства центрального правительства. Главный из них - участие
штатов в формировании федеральных органов, их представительство в
федеральной системе, уравновешенное политически и не требующее
посредничества суда. Наиболее отчетливо эта позиция была изложена
судьей Блэкманом в решении по делу Garcia v. Antonio Metropolitan
Transit Authorities (1985). В решении указывалось, что состав феде-
ральных органов, в частности конгресса и правительства, предназначен
для защиты штатов, а «политический процесс служит гарантией того,
что законы, ненадлежащим образом посягающие на права штатов, не
будут промульгированы». Исходя из этого, Верховный суд не должен
рассматривать федеральные законы, оспариваемые на основании 10-й
поправки к Конституции32 (по словам Блэкмана, «10-я



32
Эта поправка призвана гарантировать права штатов. Она
устанавливает, что «полномочия, не делегированные Соединенным Штатам
настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов,
сохраняются соответственно за штатами либо за народом» (Соединенные
Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. С. 42).
48
поправка не вовлекается»33). Теория судебного самоограничения, во-
площенная в деле Гарсия, обосновывает ограничение полномочия
Верховного суда рассматривать споры между федерацией и штатами и
на практике способствует централистской тенденции в федеративных
отношениях.
Правда, решение 1985 г. продержалось недолго, оно было пере-
смотрено Верховным судом в ряде дел, рассмотренных им после 1991
г. Среди них наибольшее значение имело решение по делу United
States v. Lopez (1995), которое, по мнению американских юристов,
явилось «началом переворота в подходе Верховного суда к федера-
лизму»34. Это решение свидетельствует не только об отказе Верховно-
го суда от доктрины самоограничения в сфере федеративных отноше-
ний, но и о новом подходе к ним (речь идет об ограничении власти
конгресса вторгаться в сферы, традиционно регулируемые законода-
тельством штатов, т. е. об отказе от присущего прежней юриспруден-
ции Верховного суда широкого толкования так называемой торговой
клаузулы, легитимизировавшего такое вторжение)35.
К субъективным факторам, на практике ограничивающим ис-
пользование юрисдикции органов конституционного правосудия в
сфере федеративных отношений, можно отнести и позицию конфлик-
тующих сторон. Так, в ФРГ, как отмечает Ф. Блэр, «с самого начала
имелись доказательства нежелания прибегать к судебному разреше-
нию споров в рамках федеративной системы. Земли предпочитали
искать политические решения... Федеральное правительство как более
сильная сторона, имеющая возможность добиваться своего иными
средствами, также редко обращалось в Федеральный конституцион-
ный суд»36.
Таким образом, при исследовании компетенции органов консти-
туционного правосудия и ее практическом осуществлении в сфере
федеративных отношений следует принимать во внимание ряд об-
33
Цит. по: Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Constitutional Law: Cases and
Materials Series. Matthen Bunder, 1989. P. 169.
34
Litman H., Greenberg M. Federal Power and Federalism//Case Western
Reserve Law Review. 1997. № 3. P. 922.
35
Ibid. P. 955.
36
Blaire Ph. Op. cit. P. 45.

49
стоятельств, в том числе и особенности, присущие этим отношениям в
том или ином федеративном государстве.
Рассмотренное полномочие органов конституционного правосудия
носит предметный характер - разрешение главным образом споров о
компетенции по различным, как мы видели, основаниям. Но наряду с
этим в компетенцию органов конституционного правосудия ряда стран
включается полномочие особого рода - консультативное, в соответствии
с которым они по запросам других государственных органов
(преимущественно главы государства) дают заключения по различным
конституционно-правовым вопросам, в том числе и касающимся
федеративных отношений. Примером может служить запрос в 1998 г.
федерального правительства Канады Верховному суду дать заключение
по таким вопросам, как: позволяет ли канадская Конституция
одностороннее отделение провинции; сможет ли Квебек сделать это в
соответствии с международным правом в случае конфликта между
канадским законом и международным правом и какому из них следует
отдать предпочтение (на первые два вопроса Верховный суд дал
отрицательные ответы, а по третьему отказался отвечать, ибо не
усмотрел никакого конфликта)37.
Консультативное полномочие присуще главным образом судам
общей юрисдикции, осуществляющим конституционное правосудие в
ряде федеративных государств (в Австралии, Индии, Канаде, Малайзии).
Так, ст. 143 Конституции Индии устанавливает, что глава государства
может обратиться в Верховный суд с ходатайством дать заключение по
любому вопросу права и факта, имеющему, по его мнению, «публичное
значение». Такие заключения «отличаются от обычного судебного
решения Верховного суда в том смысле, что между двумя сторонами нет
гражданского спора» и оно «не является обязательным для самого
правительства и не подлежит исполнению, как решение Верховного
суда»38.
В Австралии и США высшие федеральные органы, осуществля-
ющие конституционное правосудие, отказались давать такое заклю-
чение на том основании, что это не судебная функция (но в некоторых
американских штатах верховные суды ее все-таки осуществля-

37
Известия. 1998. 28 авг.
38
Басу Д. Основы конституционного права Индии. М., 1986. С. 433.
50
ют)39. В одних странах консультативная функция используется весьма
редко, как, например, в Индии40, в других, напротив, часто. Так, в
Канаде консультативные заключения составляют 1/10 всех решений
Верховного суда по конституционным вопросам. При этом они играют
важную роль. «Хотя заключения не являются обязательными для
правительства, - пишут канадские юристы Б. Фанстон и Е. Миген, -
однако оно считает их обязывающими, поэтому они стали эффектив-
ным средством в толковании и действии конституции»41.
Специализированные органы конституционного правосудия, в том
числе Конституционный Суд РФ, как правило, не обладают кон-
сультативными полномочиями.
Конституционная практика федеративных государств выработала
ряд способов разграничения компетенции между федерацией и ее
субъектами. Это находит выражение в компетенционных нормах ос-
новного закона, определяющих с большей или меньшей полнотой и
точностью полномочия (преимущественно законодательные) федера-
ции и ее субъектов, а в ряде стран - и конкурирующие полномочия (по
терминологии Конституции РФ, «предметы совместного ведения» - ст.
72), т. е. право федерации и ее субъектов законодательствовать по
одним и тем же вопросам.
Контроль за соблюдением компетенционных норм, предусмот-
ренных конституцией, осуществляют органы конституционного пра-
восудия. Особенности того или иного способа размежевания компе-
тенции во многом определяют как значение органов конституционно-
го правосудия в решении споров о компетенции, так и подходы к тол-
кованию и применению компетенционных норм. Вместе с тем анализ
юриспруденции органов конституционного правосудия различных
федеративных государств свидетельствует об определенной общности
таких подходов, несмотря на их национальное своеобразие.
Одной из наиболее сложных проблем в разграничении компе-
тенции является практическое применение норм о конкурирующих
полномочиях. Именно в этой сфере возникают многочисленные и
трудноразрешимые конфликты.
39
Tribe L. American Constitutional Law. N. Y., 1988. P. 56 - 57.

<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>