<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

40
Басу Д. Указ. соч. С. 433.
41
Funston В., Meehan E. Canada: Constitutional Law in Nutshell. Toronto, 1994. P.
45.
51
Сфера конкурирующих полномочий предусмотрена конституци-
ями ряда стран (Австралии, Бразилии, Индии, России, ФРГ). При
этом, за исключением Конституций ФРГ и Бразилии, основные законы
не содержат каких-либо правил об использовании федерацией и ее
субъектами своих полномочий в сфере конкурирующего законода-
тельства (но и конституции перечисленных стран предусматривают
лишь некоторые правила, далеко не исчерпывающие эту сложную
проблему). В этих условиях выработка таких правил легла на плечи
органов конституционного правосудия.
В некоторых странах, конституции которых не упоминают о
конкурирующей компетенции, эта категория создана самими органами
конституционного правосудия (например, в Канаде, США). Так,
канадская Конституция определяет лишь исключительную компетенцию
федерации (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.) и исключительную
компетенцию провинций (ст. 92). Как пишет П. Хогг, «категория
конкурирующего законодательства установлена судами. Если суд
усматривает в федеральном и провинциальном законах сходные
черты, равные по своему значению, то он делает вывод, что такие
законы могут быть приняты либо федеральным парламентом, либо
легислатурой провинции»42.
Такие выводы основаны на доктрине «двойного аспекта», разра-
ботанной еще Судебным комитетом Тайного совета Великобритании.
Суть ее заключается в том, что вопросы, которые в одном аспекте и
для достижения одной цели подпадают под положения ст. 92 Консти-
туционного акта 1867 г., т. е. могут быть отнесены к исключительной
компетенции провинций, в другом аспекте и для другой цели подпа-
дают под положения ст. 91 акта, т. е. могут быть отнесены к исклю-
чительной компетенции федерации. Иными словами, один и тот же
вопрос входит в компетенцию как федерации, так и провинций43. В
сферу конкурирующего законодательства решениями Верховного суда
Канады были включены, например, вопросы страхования, дорожного
движения и др. В США в эту сферу Верховный суд включил ряд
42
Hogg P. Op. cit. P. 312.
43
Ibid. P. 317.

52
вопросов, относящихся к межштатной торговле, избирательному за-
конодательству, банкротству, патентам и др.44
Независимо от того, определяется ли сфера конкурирующего за-
конодательства конституцией или решениями органов конституцион-
ного правосудия, последние сформулировали ряд правил и доктрин, в
соответствии с которыми решаются споры в этой сфере, определяются
объемы соответствующих полномочий федерации и ее субъектов,
устанавливается соотношение между федеральными законами и зако-
нами субъектов федерации, принимаемыми по одному и тому же во-
просу.
Так, Верховный суд США в ряде решений сформулировал докт-
рину об «оккупированном законодательном поле», или «преимуще-
ственном праве»45.
Согласно этой доктрине, основанной на клаузуле о верховенстве
(ч. 2 ст. VI Конституции), если конгресс в принятом им законе прямо
выразил свое намерение исчерпывающим образом урегулировать ка-
кой-либо вопрос (или такое намерение подразумевается), то это озна-
чает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не
оставив места для законодательного регулирования штату, т. е. что
любое действие штата в этой области исключено. «Но, - отмечает
американский конституционалист К. Притчет, - федеральные статуты
редко указывают на намерение завладеть какой-либо областью пер-
выми. В конечном счете именно Верховному суду приходится читать
мысли конгресса и решать вопрос, оставлено ли какое-либо простран-
ство для действия штатов» 46.
Таким образом, Верховный суд решает два основных вопроса: во-
первых, является ли федеральный закон исчерпывающим и, следо-
вательно, исключено принятие штатом закона по этому вопросу; во-
вторых, если оставлено какое-либо пространство, то нет ли конфликта
между федеральным и штатным законами. Такие конфликты могут
быть в трех случаях: когда закон штата прямо противоречит феде-
ральному закону и потому, согласно клаузуле о верховенстве, призна-
44
Pritchett С. Federal System in Constitutional Law. New Jersy, 1978. P. 328 -329.
45
Rey v. Atlantic Richfield (1978), California Savings and Loan Association v.
Guerra (1982); Redlich N.. Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242.
46
Pritchett C. Op. cit. P. 274.

53
ется недействительным; когда подчинение субъектов права обоим
законам физически невозможно; «когда закон штата препятствует
исполнению федерального закона и достижению поставленных им
целей»47.
Впрочем, в решении 1983 г. Верховный суд указал, что феде-
ральные законы, которые «оккупируют поле», имеют преимущество
перед законом штата, даже если «федеральное регулирование не
вступает в конфликт с определенным штатным регулированием»48. Но
в этом же решении Суд установил, что конгресс может уступить право
регулирования того или иного вопроса штатам. В частности, Суд
посчитал, что право регулировать федеральные выборы не полностью
отобрано у штатов. Но право конгресса является исключительным в
тех случаях, когда предмет регулирования носит национальный ха-
рактер или требует единой нормы 49.
Доктрина «оккупированного законодательного поля» в сфере
конкурирующего законодательства была воспринята Верховными су-
дами Австралии и Индии. Так, Верховный суд Индии в одном из ре-
шений почти дословно изложил американскую версию этой доктрины:
«Хотя между федеральным и штатным законами может и не быть
прямого конфликта, закон штата может противоречить федеральному
закону, в котором выражено намерение быть «всеобъемлющим кодек-
сом»50.
Свои особенности имеет подход к решению споров о компетенции
в сфере конкурирующего законодательства в ФРГ. Эти особенности
обусловлены двумя обстоятельствами. Первое обстоятельство состоит
в том, что, как уже отмечалось, Основной закон предусматривает
некоторые правила применения соответствующих компетенционных
норм. Так, ч. 1 ст. 721 устанавливает, что «в сфере конкурирующего
законодательства земли имеют право законодательствовать лишь
тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется
посредством закона своей законодательной компетенцией».

47
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 242.
48
Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 516.
49
Подробнее о делах, решенных в последние десятилетия на основании
доктрины «оккупированного законодательного поля» (преимущественного
права), см.: Case Western Reserve Law Review. 1992. N 2. P. 530 - 535.
50
Pal Ch. Op. cit. P. 81.
54
Это положение было сформулировано в ранних решениях Феде-
рального конституционного суда, а в 1994 г. включено в качестве по-
правки в Основной закон. При этом Суд решал три вопроса: является ли
федеральный закон «исчерпывающим регулированием»; каков
объем пространства, оставленного для регулирования земель, и за-
полняет ли его земельный закон; возможно ли отдельное регулирование
земельным законом вопроса в оставленном пространстве51. Как видим,
Суд также использовал с некоторыми особенностями доктрину
«оккупированного законодательного поля».
Часть 2 ст. 721 Основного закона ФРГ предусматривает, что в
сфере конкурирующего законодательства «федерация имеет право
законодательствовать, когда и поскольку существует необходимость
федерального законодательного регулирования в целях обеспечения
единообразных условий жизни на территории федерации или сохра-
нения правового и экономического единства в общегосударственных
интересах». Федеральный конституционный суд толкует условия,
предусмотренные этой частью, строго, и такое толкование является, по
существу, защитой земель в сфере конкурирующих полномочий52.
Таким образом, если доктрина «оккупированного законодатель-
ного поля» в Австралии, США и Индии явилась теоретической основой
решений Верховных судов, способствующих ограничению зако-
нодательных полномочий субъектов федерации в сфере конкурирую-
щего законодательства, то в ФРГ она в известной мере используется
для защиты этих полномочий.
Второе обстоятельство, которое следует отметить, - это «крайнее
самоограничение суда и его желание оставить почти полностью на
усмотрение федерального правительства и парламента вопрос о том,
как далеко они могут зайти в использовании права законодательство-
вать в широкой сфере конкурирующих полномочий». Ф. Блэр считает
такое самоограничение Федерального конституционного суда пра-
вильным, ибо «федеральное правительство и парламент действительно
лучше приспособлены, чем суд, к принятию фундаментальных по-
литических решений по вопросу о том, может ли тот или иной вопрос
51
Blaire Ph. Op. cit. P. 73.
52
Ibid. P. 76.



55
быть более эффективно урегулирован землей или населением в целом и
что необходимо для обеспечения единообразных условий жизни»53.
В Канаде суды отвергли доктрину «оккупированного законода-
тельного поля» в ее американском варианте, ибо даваемое ею широкое
определение «несоответствия законов в сфере конкурирующего
законодательства более свойственно толкованию норм о разграничении
полномочий в духе централизации»54.
В России органы конституционного правосудия (Конституцион-
ный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федера-
ции) также разработали критерии разграничения законодательной
компетенции Федерации и ее субъектов в сфере предметов совместного
ведения, определяемой ст. 72 Конституции РФ. Из анализа решений по
делам, связанным с толкованием и применением этой статьи, можно
сделать ряд выводов.
Во-первых, Конституционный Суд установил, что отсутствие со-
ответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения
само по себе не препятствует законодательному органу субъекта
Федерации принять собственный нормативный акт. Так, в Постанов-
лении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. «О проверке
конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспе-
чении деятельности депутатов Калининградской областной думы от 8
июня 1994 г.» указывается, что «отсутствие соответствующего феде-
рального закона по вопросам совместного ведения само по себе не
препятствует Калининградской областной думе принять собственный
нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1)
Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной
компетенции»55.
Эта правовая позиция Конституционного Суда получила законо-
дательное оформление в Федеральном законе от 4 июня 1999 г., в ч. 2 ст.
12 которого сказано: «До принятия федеральных законов по вопросам,
отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской
Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное
регулирование. После принятия соответствующего федераль-
53
Ibid. Op. cit. P. 89.
54
Hogg P. Op. cit. P. 358.
55
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.
Определения. С. 632.
56
ного закона законы и иные правовые акты субъектов Российской Фе-
дерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».
Во-вторых, при наличии соответствующего федерального закона
законодатель субъекта Федерации вправе законодательствовать на
основе этого закона, в пределах предоставленной ему компетенции, и
изъятие из этого закона по регулируемому им кругу вопросов не может
быть введено актом субъекта Федерации (см. упомянутое Поста-
новление)56.
Следует отметить, что при решении вопроса о соотношении фе-
дерального закона и закона субъекта Федерации по вопросам совме-
стного ведения российские органы конституционного правосудия в
известной мере прибегают к доктрине «оккупированного законода-
тельного поля». Конституционный Суд прежде всего устанавливает,
существует ли по данному вопросу федеральное законодательство и
каков объем его регулирования, остается ли место для самостоятельного
регулирования субъектом Федерации. Так, в Постановлении от 30
ноября 1995 г. указывается, что вопрос о неприкосновенности депутата в
сфере административной ответственности и других административных
мер, как он решен в ст. 23 и 24 Временного положения, относится к
основам административного права, установленным действующим
федеральным законодательством57. В постановлении от 1 апреля 1997 г.
Конституционного суда Республики Бурятия по делу о проверке
конституционности ч. 4 ст. 16 Закона Республики Бурятия «Об
Избирательной комиссии Республики Бурятия» сказано, что вопрос о
привлечении членов Избирательной комиссии с правом решающего
голоса к административной ответственности, как он решен
оспариваемым законом, «затрагивает принципы, основные положения
и институты административного права и административной от-
ветственности, т. е., по сути дела, относится к основам администра-
тивного права, установленным действующим законодательством»58.
Административное законодательство, согласно п. «к» ст. 72, относится к
совместному ведению Федерации и ее субъектов. Как следует из
приведенных положений судебных решений, установление основ этой
56
См.: Там же.
57
См.: Там же.
58
ВКС. 1998. № 2. С. 46.
57
отрасли законодательства (основные положения, принципы, институты,
юридическая ответственность) отнесено конституционными судами к
компетенции Федерации.
В поддержку если не «исчерпывающего», то во всяком случае
достаточно объемного правового регулирования Федерацией предметов
совместного ведения высказываются и некоторые отечественные
юристы. Так, в одном из комментариев п. «к» ст. 72 Конституции РФ
указывается: «Поскольку каждой из перечисленных отраслей законо-
дательства присущ собственный предмет регулирования, объем должен
определяться Федерацией по типу либо Основ законодательства, либо, с
общего согласия, федерального кодекса, закрепляющего возможность
отдельных субъектов Федерации по их желанию принимать собственные
кодексы или иные законы, которые, однако, не должны противоречить
общефедеральным, сужать либо расширять установленные им пределы,
объем регулирования»59.
Вопрос о характере федеральных законов, принимаемых по
предметам совместного ведения, был решен Федеральным законом от 4
июня 1999 г. Такие законы определяют основы (общие принципы)
правового регулирования, включая принципы разграничения полно-
мочий между федеральными органами государственной власти и ор-
ганами государственной власти субъектов Федерации, и направлены на
реализацию полномочий федеральных органов государственной
власти (ч. 1 ст. 12).
Однако наиболее сложной проблемой для Федерации, как об
этом свидетельствует и практика российских органов конституционного
правосудия, является именно определение пределов, ограничивающих
объем самостоятельного регулирования субъектами Федерации по
данному предмету совместного ведения. В частности, это проявилось в
ряде решений Конституционного Суда РФ по делам о кон-
ституционности законодательных актов субъектов Федерации, опре-
деляющих статус депутатов их законодательных (представительных)
органов (например, Постановление от 30 ноября 1995 г., Постановление
от 10 декабря 1997 г., Определение от 4 июня 1998 г.).
В этих решениях Конституционный Суд РФ при разграничении
законодательных полномочий по данному вопросу использовал, на


59
Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 335.

58
наш взгляд, доктрину «оккупированного законодательного поля». С
одной стороны, он установил, что вопросы неприкосновенности депутата,
затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-процессуального
законодательства, находятся в ведении Федерации, а аспекты адми-
нистративной ответственности и других административных мер от-
носятся к основам административного права, которые уже урегулиро-
ваны действующим федеральным законодательством (хотя само ад-
министративное законодательство - один из предметов совместного
ведения). Вопрос об общем принципе гарантии деятельности депутатов
в органах власти субъектов Федерации и местного самоуправления, «в
том числе в связи с привлечением к уголовной ответственности и
административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в
определенной степени уже урегулирован федеральным законом»60. С
другой стороны, Суд считает, что такое правовое регулирование не
является исчерпывающим, ибо «депутатская неприкосновенность
может быть установлена законодателем субъекта Российской
Федерации». И далее определяются пределы, в которых может быть
осуществлено такое регулирование.
Областная Дума в пределах своей компетенции вправе предус-
мотреть, что ее депутаты, в том числе по истечении срока своих пол-
номочий, не могут быть привлечены к ответственности за высказанное
мнение, позицию при голосовании и другие действия, соответствующие
депутатскому статусу, если при этом со стороны депутата не были
допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена
федеральным законодательством61. Вместе с тем нельзя сказать, что
позиция Конституционного Суда по данному вопросу была вполне
последовательной. В Постановлении от 30 ноября 1995 г. Суд по-
становил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать во-
прос о статусе депутата законодательного (представительного) органа
субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятст-
венного и эффективного осуществления депутатских полномочий»62.
Иными словами, Федеральному Собранию предлагается при-
нять, по существу, исчерпывающий закон по данному вопросу, кото-
60
ВКС. 1998. №5. С. 21.
61
См.: Там же.
62
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.
Определения. С. 634.
59
рый не оставит места для соответствующего правового регулирования
субъектов Федерации. Принятие такого закона фактически исключит
возможность субъекта Федерации принимать законы о статусе депу-
татов своих законодательных органов. Таким образом, может сло-
житься ситуация, предусмотренная уже упоминавшейся статьей Ос-
новного закона ФРГ (ч. 1 ст. 721): федеральное законодательство по
предметам совместного ведения может полностью исключить законо-
дательство субъектов Федерации по этим предметам.
Естественно, что такая практика, если она будет широко исполь-
зоваться Федерацией, приведет к тому, что положение ст. 72 о пред-
метах совместного ведения утратит всякий смысл. Очевидно, что Фе-
дерация, используя свои полномочия в сфере конкурирующего зако-
нодательства (предметов совместного ведения), не должна превра-
щать их в свои исключительные законодательные полномочия, что
вкупе с широким толкованием органами конституционного правосудия,
как это происходит в Австралии, Индии, США, лишь способствует
усилению централизации федерации и сужению прав ее субъектов.
Последним должно быть оставлено место для собственного правового
регулирования по предметам совместного ведения, даже если, по
утверждению М. А. Митюкова, оно сводится лишь к развитию и
конкретизации основ федерального законодательства63.
Как пишут немецкие юристы применительно к ФРГ, «федерация
может ограничиться в отношении существа предмета и времени дей-
ствия тем, что осуществит регулирование частично, оставив остальное
в компетенции земель. Предмет законодательства изымается у
земель, если федерация его урегулировала исчерпывающе»64.
Один из возможных вариантов решения проблемы разграничения
компетенции по предметам совместного ведения, предотвращающего
саму возможность возникновения конфликта в этой сфере,
предусмотрен ст. 11 Федеративного договора: федеральный законо-
проект по предмету совместного ведения должен направляться субъ-
ектам Федерации, предложения которых обязательно подлежат рас-
смотрению. В уже упоминавшемся Постановлении Конституционного
63
См.: Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации государствен-
ной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федера-
ции//ВКС. 1997. №2. С. 40.
64
Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 43.
60
Суда РФ по делу о конституционности Указа Президента РФ 1992 г.
подчеркивается, что «с подписанием Федеративного договора процесс
выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному
ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов
Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер
и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности»65.
Тем самым Конституционный Суд «интерпретировал право субъектов
Федерации высказывать замечания по проектам направляемых к ним
федеральных законов в сфере совместного ведения в качестве
материального, а не процессуального права»66. О том значении,
которое Конституционный Суд придает этому праву субъектов,
свидетельствует и Постановление Суда от 13 сентября 1993 г., обра-
тившее внимание федеральных органов государственной власти «на
необходимость разработки механизма согласования правового регу-
лирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов»67.
Некоторые положения о механизме такого согласования содер-
жатся в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так,
согласно ст. 109 Регламента Госдумы, законопроекты по предметам
совместного ведения не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения на
заседании Думы направляются ее Советом в законодательные
(представительные) органы субъектов Федерации для подготовки
предложений и замечаний, а ст. 119 предусматривает, что субъектам
Федерации направляются также законопроекты по предметам совме-
стного ведения, принятые в первом чтении68.
По мнению И. А. Умновой, эти положения не решают всех во-
просов реализации механизмов согласования федерального законо-
творчества. «Нужен специальный закон, определяющий условия и


65
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.
Определения. С. 587.
66
Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде
Российской Федерации: Комментарий. М, 1996. С. 291.
67
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.

<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>