<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Определения. С. 608.
68
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации//С3 РФ. 1998. № 7.
61
процедуру согласования законотворчества по предметам совместного
ведения» .
Механизм согласования федерального законотворчества по во-
просам совместного ведения предусмотрен Федеральным законом от 4
июня 1999 г. В его ст. 13 подробно регламентируется процедура рас-
смотрения и принятия федеральных законов такого рода, формы уча-
стия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.
Все сказанное о контроле органов конституционного правосудия за
соблюдением и применением компетенционных норм в сфере кон-
курирующего законодательства позволяет сделать следующие выводы:
1) эти органы играют значительную роль в разграничении ком-
петенции между федерацией и ее субъектами в данной сфере;
2) доктрина Верховного суда США об «оккупированном законо-
дательном поле» («преимущественном праве»), на основе которой
проводится такое разграничение и определяется объем соответствующих
полномочий федерации и ее субъектов, получила признание в
юриспруденции органов конституционного правосудия различных
стран (естественно, при учете национальной специфики);
3) разграничение компетенции в сфере конкурирующего законо-
дательства в одних федеративных государствах проводится этими
органами в интересах федерации, что содействует развитию центра-
листской тенденции, в других - в интересах субъектов и, следова-
тельно, направлено на защиту их автономии, а в некоторых странах
(примером может служить деятельность Конституционного Суда РФ)
способствует поддержанию баланса интересов федерации и ее субъ-
ектов. Впрочем, эти различия носят относительный характер, ибо
трудно говорить о последовательной позиции того или иного органа
конституционного правосудия в решении данной проблемы. Оценивая,
например, юриспруденцию Федерального конституционного суда ФРГ
по проблеме разграничения компетенции в сфере конкурирующего
законодательства, Ф. Блэр отмечает, что в одни периоды решения Суда
были направлены «на защиту активности земель в этой сфере», в
другие, наоборот, «были неблагоприятными для земель»70.
69
Умнова И. А. Конституционные основы современного
российского федерализма. М, 1998. С. 135.
70
Blaire Ph. Op. cit. P. 76.
62
Значительна роль органов конституционного правосудия в кон-
троле за соблюдением и применением компетенционных норм об ис-
ключительных полномочиях федерации. Эти нормы, как мы видели, в
отличие от норм, точно определяющих компетенцию субъектов, при-
сутствуют в любой федеральной конституции. Как свидетельствует
конституционная практика большинства зарубежных федераций, ос-
новная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за та-
кого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к ее
вмешательству в компетенцию субъектов федерации, к неправомер-
ному ее сужению и расширению компетенции федерации (в России
наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о ком-
петенции - неправомерное присвоение субъектами Федерации ее
полномочий).
Во многих зарубежных федеративных государствах такому раз-
витию федеративных отношений способствуют органы конституци-
онного правосудия, в основном с помощью двух средств: расшири-
тельного (прогрессивного) толкования конституционных норм об ис-
ключительных полномочиях федерации и формулирования новых,
неписаных, т. е. не предусмотренных конституцией, федеральных
полномочий.
Ярким примером первого может служить толкование Верховным
судом США положения п. 3 разд. 8 ст. 1 Конституции о полномочии
конгресса регулировать торговлю между штатами - так называемая
клаузула о торговле. Впервые широкое толкование этого положения
было дано в решении Gibbons v. Ogden (1824). Понятие «торговля» в
этом и ряде других решений толкуется столь широко, что включает
широкий спектр экономических и социальных отношений, многие из
которых являются предметом регулирования штатов.
В ведение федерации, помимо вопросов торгового оборота, пе-
решло право регулирования: вопросов развития транспортной и энер-
гетической систем; строительства дорог, мостов и коммуникаций фе-
дерального значения; промышленного производства товаров и защиты
прав потребителей; транспортных тарифов; перемещения лиц и
предметов через границы штатов; телеграфной и телефонной связи;
трансляции радио- и телевизионных сигналов, заключения договоров,
которые подлежат исполнению более чем в одном штате; разработки
природных ресурсов и охраны окружающей среды; заработной платы

63
и продолжительности рабочего времени, охраны труда и социального
обеспечения; навигации и ирригации; ценовой политики (в частности,
тарифов на газо- и электроснабжение); статуса резерваций индейских
племен и самоуправления индейцев; уголовного права и многого
другого71. Хотя, как заметил по этому поводу американский исследо-
ватель Л. Трайб, «клаузула о торговле уполномочила конгресс регу-
лировать торговлю, а не штаты»72.
Здесь, однако, следует сделать два замечания. Первое. Основы-
ваясь на сформулированных им доктринах дуалистического федера-
лизма и сбалансированного федерализма, Верховный суд США с
1824 г., когда судьей Дж. Маршаллом было дано расширительное
толкование полномочия конгресса регулировать межштатную торговлю,
в дальнейшем неоднократно менял свою позицию по этому вопросу:
он выступал то за включение в это полномочие все новых отношений,
то, напротив, за его ограничение. Так, в 30-х годах нашего столетия
Верховный суд выступил против принятых на основе клаузулы о
торговле законов, оформлявших «новый курс» Ф. Рузвельта, под
предлогом защиты прав штатов. Однако после своего преобразования
он поддержал эти законы, которые «прямо затрагивали местную
политику»73.
Такая же непоследовательность в этом вопросе характеризует и
более поздние решения Верховного суда. Так, в решении по делу Na-
tional Leages of Cities v. Usary (1976) он указал, что конгресс, распро-
странив на основе клаузулы о торговле действие федерального закона о
справедливых трудовых стандартах на служащих штатов, использовал
свое полномочие таким образом, «что это уменьшит способность
штатов эффективно действовать в рамках федеральной системы»74.
Однако в уже упоминавшемся решении по делу Гарсия (1985) суд
отменил решение 1976 г., что в особом мнении судьи Пауэлла

71
Подробнее см.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя
США. М, 1998. С. 117; Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США:
Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 56 - 58; Pritchett С. Op. cit.
P. 327; Mackinon V. Comparative Federalism. A Study in Judicial
Interpretation. The Huge, 1964.
72
Tribe L. Constitutional Choices. Cambridg, 1985. P. 359.
73
Pritchett C. Op. cit. P. 203.
74
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 171.
64
рассматривается как «отрицание роли суда в защите штатов от феде-
рального вмешательства»75. Но через 10 лет Верховный суд принял
решение по делу United States v. Lopez (1995), которое многие амери-
канские авторы рассматривают «как подрывающее действовавшее
длительное время представление о праве конгресса принимать на ос-
нове клаузулы о торговле широкий круг уголовных, социальных, эко-
логических статутов»76.
Этот новый подход к проблеме федерализма прослеживается и в
более поздних решениях Верховного суда (например, в решении по
делу Printz v. United States (1997), в которых он «не только установил
пределы торговой клаузулы, но, дав новую жизнь 10-й поправке, создал
зону суверенитета штата, в которую федеральное вмешательство
недопустимо»77. Эти решения свидетельствуют о стремлении Суда
изменить баланс властей федерации и штатов как путем сокращения
сферы федеральной власти, так и путем расширения сферы традици-
онных полномочий штатов.
Второе замечание состоит в том, что в ряде других федеративных
государств (в системе англосаксонского права) аналогичное полномочие
федерации регулировать межштатную торговлю также толкуется
неоднозначно, что, в частности, объясняется особенностями действу-
ющих там соответствующих компетенционных норм. Например, в
Канаде п. 2 ст. 91 Конституции относит к исключительной компетенции
федерации «торговлю и коммерцию», а п. 13 ст. 92 относит к
компетенции провинций «собственность и гражданское право». По-
следний предмет по смыслу входит в первый. Но Суд толкует каждое из
этих полномочий как исключающее другое. Во всех таких случаях, по
замечанию П. Хогга, Суд сужал значение более широкого класса в
целях исключения более узкого. Так, «торговля и коммерция» были
истолкованы как межпровинциальная или международная торговля, а
«собственность и гражданское право» - как включающие только про-
винциальную торговлю»78.
Еще одно средство, которое используется органами конституци-
онного правосудия в ряде федеративных государств главным образом

75
Ibidem.
76
Case Western Reserve Law Review. 1997. N 3. P. 921.
77
Columbia Law Review. 1998. N 7. P. 1727 - 1728.
78
Нogg P. Op. cit. P. 31.

65
для расширения компетенции федерации (но в некоторых странах и
компетенции субъектов, как, например, в Индии), - это формулиро-
вание так называемых подразумеваемых полномочий (в ряде англо-
саксонских федераций они называются также «связанными» (с кон-
ституционно предоставленными) и «вспомогательными» - Австралия,
Индия, Канада). При этом следует различать две группы федераций. В
одних для таких полномочий, формулируемых органами конститу-
ционного правосудия, есть конституционная основа. Так, в п. 18 разд. 8
ст. 1 Конституции США есть положение о том, что «конгресс имеет
право издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для
приведения в действие вышеперечисленных полномочий (т.е. ука-
занных в п. 1-17 разд. 8. - Авт.) и всех других полномочий, предо-
ставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных
Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного».
Согласно ст. 51 Конституции Австралии, парламент имеет право
издавать законы в отношении вопросов, связанных с осуществлением
любого права, предоставленного Конституцией. В других федерациях
(Индия, ФРГ) конституции не содержат аналогичных положений. Не-
зависимо, однако, от наличия или отсутствия таких положений органы
конституционного правосудия формулируют новые, неписаные
полномочия. Хотя они называются по-разному, суть их одна - это
дополнительные полномочия федерации или ее субъекта, не указанные
в конституции, а формулируемые в решениях органов конститу-
ционного правосудия на основе разработанных ими доктрин
(доктрина «подразумеваемых полномочий», доктрина «связи», доктрина
«полномочия, вытекающего из природы вещей», и т. д.).
Впервые доктрина «подразумеваемых полномочий» была сфор-
мулирована главным судьей Верховного суда США Дж. Маршаллом в
деле Mcculoch v. Maryland (1919). В нем указывалось, что «отцы
Конституции, предоставляя обширные полномочия конгрессу, не на-
мерены были препятствовать их осуществлению, отказывая ему в вы-
боре средств осуществления полномочий. Нет достаточных оснований
для отказа конгрессу в возможности использовать полномочия, которые
связаны с прямо ему предоставленными, если это будет способом их
осуществления»79. Иными словами, конгресс получил право зако-

79
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 75. 66
нодательствовать по вопросам, не перечисленным в разд. 8 ст. 1 Кон-
ституции. Важное значение при этом имеет толкование клаузулы о
«необходимых и уместных законах». В результате федерация получила
право законодательствовать по широкому кругу вопросов (уголовное
право, банки, корпорации и т. д.), которые не указаны в Конституции
и входят в традиционные полномочия штатов. «Значительные
модификации, - пишет К. Притчет, - имели целью расширить
применение федерального права без каких-либо формальных изменений
Конституции»80.
В США и Австралии «подразумеваемые», или «связанные», пол-
номочия сокращают остаточные полномочия штатов. В Индии, где в
отличие от США и Австралии нет конституционной основы для таких
полномочий, они непосредственно были сформулированы Верховным
судом, провозгласившим, что «есть фундаментальный принцип кон-
ституционного права - все необходимое для осуществления власти
включено в предоставленные Конституцией полномочия»81. Исходя из
этого принципа, суды сформулировали правило «связанных», или
«вспомогательных», полномочий, которое они применяют для расши-
рения конституционно установленных сфер как союзных, так и штатных
полномочий. Например, в решении по делу Commissioner of
Communal Taxes v. R. S. Javer (1968) Верховный суд указал: «Нет со-
мнения, что легислатура, принимая закон по какому-либо вопросу,
включенному в приложение 7 (определяющее компетенцию штатов. -
Авт.), приобретает право принимать все связанные и вспомогательные
положения, которые могут быть необходимы для осуществления
закона»82.
Свою специфику имеет подход судов Канады к рассматриваемой
проблеме. Верховный суд Канады в ряде дел отверг существование
вспомогательных полномочий как излишнее83. Объясняется это тем, что
им была выработана доктрина «сущности и содержания», позволяющая
одному уровню управления (федерации или субъекту) принимать
законы, которые могут оказывать побочное влияние на вопросы,
находящиеся вне компетенции органа, принявшего эти законы.
80
Pritchett С. Op. cit. P. 302.
81
Prasad A. Op. cit. P. 125.
82
Ibid. P. 129.
83
Hogg P. Op. cit. P. 334.
67
При этом под сущностью и содержанием понимается
доминирующая черта закона. Например, федеральный парламент
принял закон о разводе, в котором регулируется также вопрос об
опеке над детьми. По сущности и содержанию это закон о разводе, т.
е. по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции
федерации. В то же время этот закон регулирует также отношения
опеки, которые входят в сферу компетенции провинций.
П. Хогг отмечает, что есть много примеров законов, которые бы-
ли поддержаны судами, несмотря на то что они оказывают
«побочное» влияние на вопросы, находящиеся вне юрисдикции при-
нявших их органов84. Таким образом, если закон по сущности и со-
держанию находится в рамках соответствующего законодательного
полномочия легислатуры, то суды признают его действительным,
несмотря на несущественное (побочное) вторжение в
законодательную компетенцию другой легислатуры. Во всех делах
подобного рода органы конституционного правосудия решают
вопрос о том, «ограничен ли определенный закон рамками
законодательных полномочий принявшего его органа или он в то же
время вторгается в законодательную компетенцию другой
легислатуры. В последнем случае суды пытаются спасти
законодательство, применяя правило сущности и содержания»85.
Доктрина «сущности и содержания» используется также Верхов-
ным судом Индии, наряду с доктриной «связанных», или «вспомога-
тельных», полномочий. По словам Ч. Пала, эта доктрина «придает
элемент гибкости всей системе распределения законодательных пол-
номочий. Суды прибегают к ней для защиты законодательства шта-
тов, давая им возможность осуществлять свои полномочия в полном
объеме»86.
Представляется, однако, что, хотя доктрина «сущности и содер-
жания» действительно отличается от доктрины «подразумеваемых»
(«связанных», «вспомогательных») полномочий, практический ре-
зультат ее применения при разрешении споров о компетенции тот
же - федерация или субъекты (что значительно реже) приобретают
полномочия, которые конституция не относит к их компетенции
84
Ibid. Р. 314-315.
85
Ibid. P. 315.
86
Pal Ch. Op. cit. P. 91.
68
(соответственно федерация присваивает некоторые полномочия субъ-
ектов, а последние - полномочия федерации). Вряд ли это способствует
соблюдению установленного конституцией разграничения ком-
петенции между федерацией и ее субъектами. Кроме того, как при-
знает П. Хогг, применение подобных доктрин «сводит к минимуму
строгое действие принципа верховенства федерального права»87, т. е.
одного из основополагающих принципов федерализма.
Оценивая доктрину «подразумеваемых» полномочий и ее прак-
тическое применение, Ф. Блэр делает вывод о том, что «примени-
тельно к федерациям в англосаксонском мире, возможно, наиболее
важным средством, с помощью которого верховные суды могут раз-
вивать конституционные положения о распределении компетенции
между двумя уровнями управления и на практике манипулировать
ими, является доктрина подразумеваемых полномочий»88. Однако и в
ФРГ, как отмечают сам Блэр89 и немецкие авторы, Федеральный кон-
ституционный суд «признал наличие неписаных полномочий федерации
и при конституционном строе, соответствующем Основному закону»90.
Федеральный конституционный суд разработал две доктрины,
теоретически обосновывающие существование таких полномочий. Это
доктрины о «связи вещей» (Sachzusammenhang) и «природе вещей» (der
Natur der Sache). Так, Суд в решении по делу о конституционности
закона о строительстве указал, что «так называемая связь вещей может
быть основой компетенции в тех случаях, когда вопрос, переданный
федерации, не может быть разумно урегулирован без одновременного
урегулирования другого, точно не определенного вопроса»91. Иными
словами, речь идет об использовании дополнительного полномочия (т. е.
«точно не определенного» Основным законом) как необходимом
условии регулирования входящего в компетенцию федерации вопроса.
К. Хессе приводит и другой пример полномочия, основанного на
внутренней взаимосвязи, которую признает Федеральный
конституционный суд «в случае, если сама по себе правовая материя, не
подлежащая компетенции федерального законодателя, не
87
Hogg P. Op. cit. P. 90.
88
Blaire Ph. Op. cit. P. 114.
89
Ibidem.
90
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 125.
91
Blaire Ph. Op. cit. P. 127.
69
имеет единого и самостоятельного характера, если она находится в
необходимой взаимосвязи с вопросами, входящими в компетенцию
федерации, и поэтому может рассматриваться как аннексия в этой
области»92. Это «аннексированная компетенция».
Полномочия, вытекающие из «природы вещей», были признаны
Судом в решении по делу о конституционности закона г. Бремена о
праздничных днях: «В федеративном государстве бесспорно имеются
неписаные законодательные полномочия, вытекающие из природы
вещей»93. Такие полномочия могут быть сформулированы Судом при
невозможности регулировать определенные отношения правом земель
(например, право федерации определять символику федеративного
государства), в случае вынужденной необходимости регулирования
именно федерацией (например, содействие определенным програм-
мам радиовещания)94.
Хотя доктрины «связи вещей» и «природы вещей» используются
Федеральным конституционным судом на практике в отношении как
федерации, так и земель, они остаются неопределенными, ибо, по
словам Блэра, «Суд не отчеканил их в последовательные принципы»95.
Немецкие авторы считают, что в заключении Суда нет полной ясности
о ведущей концепции для обоснования компетенции «в силу природы
вещей»96.
Доктрина «подразумеваемых», или «дополнительных», полномо-
чий используется и в практике Арбитражного суда Бельгии при ре-
шении им вопросов разграничения полномочий между федерацией,
сообществами и регионами (см., например, решения 5/1996 г. и
68/1996 г., в которых сформулированы дополнительные полномочия,
«необходимые для осуществления предоставленных конституцией
сообществам и регионам полномочий»97).
Более того, Арбитражный суд сформулировал новое правило
распределения полномочий между федерацией, сообществами и реги-
онами. Конституция и специальный закон об институциональных

92
Хессе К. Указ. соч. С. 125.
93
Blaire Ph. Op. cit. P. 133.
94
См.: Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.
95
Blaire Ph. Op. cit. P. 142.
96
Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.
97
Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1996. P., 1997. P. 558.
70
реформах 1980 г. (с поправками 1983 г.) не определяют четко исклю-
чительную компетенцию федерации. Это сделано решением Арбит-
ражного суда от 6 июня 1995 г., в котором устанавливается, что во-
просы, прямо не отнесенные к компетенции сообществ и регионов,
«являются остаточными полномочиями и как таковые относятся к
компетенции федерации»98.
Рассмотрение доктрин и практики их применения свидетельствует
о том, что органы конституционного правосудия во многих зарубежных
федерациях не ограничиваются контролем за строгим соблюдением
установленного конституцией разграничения компетенции между
федерацией и ее субъектами, но сами создают новые, неписаные
компетенционные нормы, подчас существенно изменяющие это
разграничение. Сторонники неписаных полномочий, под каким бы
названием эти полномочия ни выступали, стремятся доказать, что
они основаны на конституции, вытекают из ее духа. Так, «по распро-
страненному мнению, так называемые неписаные права в силу при-
роды вещей, - пишут немецкие авторы, - следует признавать исходя из
общего смысла Основного закона, из определенного им федерального
устройства или по аналогии с отдельными конституционными
статьями о компетенции, т. е. путем широкого толкования норм, а не из
некоего «неписаного надпозитивного права»99. Но вряд ли такие
полномочия можно признать основанными на конституции. Во всяком
случае применительно к ФРГ неписаные полномочия не являются
легальными, вытекающими из Основного закона, ч. 2 ст. 70 которого
предусматривает, что «разграничение компетенции федерации и зе-
мель определяется согласно предписаниям настоящего Основного за-
кона об исключительной и конкурирующей законодательной компе-
тенции».
Создание органами конституционного правосудия новых компе-
тенционных норм и использование их в одних случаях в интересах
федерации, а в других - для защиты автономии ее субъектов отражают

<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>