<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

свойственную любой федерации борьбу двух тенденций - унита-
ристской и федералистской. Говоря, например, о деятельности Феде-
рального конституционного суда ФРГ, Ф. Блэр замечает: «Как и в

98
Annuaire International de Justice Constitutionnelle. 1995. P., 1996. P. 557.
99
Государственное право Германии. Т. 2. С. 39.
71
других федерациях, отношение судей к неписаным федеральным пол-
номочиям в действительности частично определяется унитаристскими
или федералистскими предубеждениями»100.
При контроле за соблюдением компетенционных норм, устанав-
ливающих разграничение компетенции между федерацией и ее субъ-
ектами, органы конституционного правосудия сталкиваются с про-
блемой, связанной с заключением федерацией международных дого-
воров (что, как правило, относится к ее исключительной компетен-
ции). Суть проблемы состоит в том, что в современную эпоху госу-
дарства заключают многочисленные двусторонние и многосторонние
договоры, охватывающие все расширяющиеся сферы государственной
деятельности (например, по вопросам образования, здравоохранения,
трудовых отношений и т. п.). Предметами таких договоров могут
быть вопросы, которые обычно конституции относят к компетенции
субъектов федерации. Таким образом, федерация путем заключения
международных договоров может существенно изменить
предусмотренное конституцией разграничение компетенции. Эти до-
говоры, пишет Ф. Блэр, «открывают широкие возможности для вме-
шательства федерации в компетенцию субъектов»101.
На это указывает и П. Хогг, говоря о Канаде: «Автономия про-
винций подвергается серьезной опасности, если каждый договор, за-
ключенный федеральным правительством, ведет к автоматическому
возрастанию законодательной власти федерации... Заключение дого-
воров и односторонняя их имплементация федерацией серьезно под-
рывают самостоятельность провинций в решении таких местных во-
просов, право решения которых им предоставлено конституцией
(здравоохранение, образование и т. д.)»102.
Все это создает почву для возникновения споров по вопросу о
том, распространяется ли на субъекты федерации действие междуна-
родных договоров, предметами которых являются вопросы, входящие в
их компетенцию. Эта проблема и связанные с ней споры о компе-
тенции по-разному решаются органами конституционного правосудия
в различных федерациях. Многое здесь зависит от конституционного
регулирования федеральных полномочий в сфере внешних сно-
100
Btaire Ph. Op. cit. P. 142.
101
Ibid. P. 169.
l02
Hogg P. Op. cit. P. 254.
72
щений, а также от взаимоотношений между международными дого-
ворами и внутренним правом.
Например, согласно ст. 253 Конституции Индии, «парламент
имеет право принять любой закон для всей или части территории для
имплементации любого договора, соглашения или конвенции с любой
другой страной или странами или любого решения, принятого на
международной конференции, ассоциацией или другой организацией».
«Толкуя эту статью, Верховный суд признал, что она не препятствует
парламенту принимать имплементационные законы даже в тех случаях,
когда их предметом являются вопросы, включенные в список
полномочии штатов»1103. Следует отметить, что это решение было
использовано авторами Конституции Федерации Малайзии, которая
прямо уполномочивает парламент издавать законы в отношении любого
вопроса, отнесенного к компетенции государства (т.е. субъекта
федерации), «с целью выполнения любого договора, соглашения или
конвенции между федерацией и любой другой страной...» (п. «а» ч. 1 ст.
76)104.
Аналогичную позицию по этой проблеме занимают Высокий суд
Австралии и Верховный суд США. Конституция Австралии ничего не
говорит о международных договорах. Она ограничивается лишь отне-
сением «иностранных дел» к исключительной компетенции федерации
(п. 29 ст. 51). Однако толкуя это положение, Высокий суд установил,
что федеральный парламент имеет право издавать законы по
осуществлению международных договоров, заключенных федерацией,
даже если бы при отсутствии договора предмет таких законов
входил в компетенцию штатов105. В США международные договоры,
согласно ст. VI Конституции, являются составной частью «верховного
права страны». Эта статья относится к самоисполняющимся
договорам, которые обладают «тем же статусом, что и федеральный
закон, а потому стоят над всеми законами штата, противоречащими
им»106. Иными словами, в силу клаузулы о верховенстве са-
моисполняющиеся договоры могут прямо вмешиваться в компетен-
103
Pal Сh. Op. cit. P. 86
104
См.: Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого
океана. М., I960. С. 283.
105
Hogg P. Op. cit. P. 248.
106
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 147.



73
цию штатов. Но наряду с ними имеются и несамоисполняющиеся
международные договоры, требующие принятия федеральных законов
для их осуществления. Могут ли такие законы, предметом которых
являются вопросы, относящиеся к компетенции штатов, быть
признаны действительными? Этот вопрос был положительно решен
Верховным судом в деле Missouri v. Holland (1920). Суд установил,
что «поскольку самоисполняющиеся договоры превалируют в сфере
законодательной компетенции штатов даже в случаях несоответствия
им штатных законов, то представляется, что конгресс имеет право
применить несамоисполняющиеся договоры и тогда, когда их предмет
относится к законодательной компетенции штатов»107. Таким образом, в
обоих случаях - и при самоисполняющихся договорах, и при
несамоисполняющихся договорах - конгресс может с их помощью
присвоить себе полномочия штатов и 10-я поправка не является в этих
случаях препятствием, как это сформулировал Верховный суд в деле
Reid v. Covert (1957): «В той мере, в какой Соединенные Штаты могут
законным образом заключать договоры, народ и штаты делегировали
национальному правительству свои права и 10-я поправка не является
препятствием»108.
В 50-х годах защитники прав штатов предприняли атаку на ре-
шение Верховного суда по делу Missouri v. Holland, в котором дава-
лось широкое толкование права федерации заключать международные
договоры. В конгресс была внесена конституционная поправка,
предусматривавшая запрещение федеральному правительству путем
использования права на заключение международных договоров регу-
лировать вопросы, которые не входят в его компетенцию. Непосред-
ственной целью этой поправки было стремление предотвратить рати-
фикацию США международных договоров о правах человека, кото-
рые, по мнению сторонников поправки, могли быть использованы
для замены законов штатов. Хотя поправку не приняли, ее цель была
достигнута: США не подписали ряд договоров.
Вопрос об ограничении полномочия федерации заключать меж-
дународные договоры вновь стал дебатироваться в связи с уже упо-
мянутым новым подходом Верховного суда к проблеме федерализма.

107
Ibidem.
108
Ibid. P. 157.
74
Однако многие американские юристы считают, что этот подход не
должен отразиться на неограниченном, по существу, праве федерации
заключать такие договоры. «Верховный суд, - пишет, например, Т.
Хили, - может быть, испытает искушение изменить баланс полномочий
федерации и штатов, но эта попытка должна быть ограничена
внутренними делами. В осуществлении полномочия заключать меж-
дународные договоры федеральное правительство должно оставаться
свободным от забот о федерализме»109.
Иную позицию занимают органы конституционного правосудия
Канады и ФРГ. Статья 132 Конституционного акта Канады 1867 г.
наделяет федеральное правительство и парламент полномочиями для
выполнения обязательств Канады или какой-либо провинции, выте-
кающих из международных договоров. Но еще Судебный комитет
Тайного совета Великобритании (до отмены права подачи апелляций в
него на решения канадских судов), толкуя эту статью, признал, что
если предмет закона об имплементации международного договора
входит в компетенцию федерации, то закон принимается федеральным
парламентом, а если в компетенцию провинций, то легислатурой
провинции110. По мнению П. Хогга, ст. 132 может применяться в случаях,
когда речь идет о международных договорах по таким вопросам, как
оборона, дипломатические отношения, границы, международная
торговля, но она «неадекватна в эпоху, когда международные
договоры распространяются на широкий спектр внутренних дел»111.
Такие договоры, как уже отмечалось, могут, по его мнению, серьезно
подорвать автономию провинций, если их предметом являются во-
просы, входящие в компетенцию последних.
В ФРГ в 1957 г. между федеральным правительством и землями
возник спор о действительности конкордата, заключенного в 1933 г.
Германией и Ватиканом, согласно которому Германия гарантировала
создание контролируемых церковью католических школ. В действи-
тельности это был спор о компетенции, ибо образование входит в ис-
ключительную компетенцию земель, в соответствии с чем Нижняя
Саксония приняла закон о ликвидации в земле конфессионального
109
Healy Т. Federalism and Treaty Power/Columbia Law Rev. 1998. N 7. P. 1756.
110
Hogg P. Op. cit. P. 250 - 251.
111
Ibid. P. 169.



75
образования. Федеральный конституционный суд отказал в требовании
федерального правительства признать этот закон неконституционным и
постановил, что международные обязательства федерального
правительства, вытекающие из договора с иностранным государством, не
могут сами по себе наделить его правом регулировать вопрос, входящий
в компетенцию земель112. Таким образом, Суд не последовал примеру
Высших судов Австралии и США в аналогичных делах, в которых они
прибегли к широкому толкованию полномочий федерации в вопросах
внешней политики, признав право федерального правительства не
только заключать, но и имплементировать международные договоры по
вопросам, находящимся вне компетенции, закрепленной за ними
конституцией.
Однако такое решение само по себе не снимает проблему прак-
тического осуществления полномочий федерации в сфере внешних
сношений и складывающихся в связи с этим отношений федерации и ее
субъектов. Во-первых, нельзя ограничить право федеративного го-
сударства заключать международные договоры различных типов и по
разным вопросам. Во-вторых, предоставление субъектам федерации
права имплементировать международные договоры, предметом которых
являются вопросы, входящие в их компетенцию, практически
сделает невозможным осуществление внутри страны обязательств,
вытекающих из международных договоров.
Основа для разрешения указанной проблемы была предложена
Судом в решении по делу о конкордате (1957). Исходя из сформули-
рованного им принципа верности союзу, Суд сделал вывод, что в фе-
деративном государстве ничто не может произойти, что наносило бы
ущерб союзу или одному из его членов. Принцип верности союзу тре-
бует, чтобы были приняты во внимание внешние интересы федерации
как ею самой, так и землями. В случае возникновения противоречий
между интересами федерации и земель должен быть найден на основе
равенства компромисс в целях достижения приемлемого решения113. В
соответствии с этим решением между федерацией и землями было
заключено соглашение, которое предусматривает, что при заключении
международного договора, касающегося вопросов, относящихся к

112
Blaire Ph. Op. cit. P. 170.
113
Ibid. P. 177.
76
исключительной компетенции земель, согласие последних служит
обязательным условием. Земли должны быть на ранней стадии про-
информированы о перспективных международных договорах, даже
когда они не касаются предметов ведения земель, с тем чтобы по-
следние могли высказать свое мнение. В этих целях была учреждена
специальная комиссия114.
Координация деятельности Федерации и ее субъектов в сфере
внешних сношений, предметом которых являются международные
договоры, заключаемые Федерацией, предусмотрена и Федеральным
законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах
Российской Федерации»115. Закон выделяет две группы таких
договоров: международные договоры, затрагивающие вопросы,
относящиеся к ведению субъектов Федерации, и международные
договоры, затрагивающие полномочия субъектов по предметам
совместного ведения. В обоих случаях международные договоры
заключаются по согласованию с органами государственной власти
заинтересованного субъекта Федерации, различаются лишь
процедуры учета мнения субъектов (ч. 3, 4 ст. 4 Закона). Следует
также добавить, что участие представителей субъектов Федерации в
разработке международных договоров, затрагивающих вопросы их
ведения, предусмотрено рядом соглашений между федеральным
правительством и правительствами субъектов Федерации о
разграничении полномочий в области международных и
внешнеэкономических связей (например, Бурятия, Республика Саха
(Якутия), Сахалинская область). Согласно, например, ст. 4 соглаше-
ния с правительством Республики Саха (Якутия), представители рес-
публиканского правительства имеют право участвовать «в
разработке международных договоров и соглашений Российской
Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических
связей в части, непосредственно затрагивающей интересы
Республики Саха (Якутия)»116.
В контроле за соблюдением и применением компетенционных
норм и в разрешении связанных с этим споров о компетенции между
федерацией и ее субъектами органы конституционного правосудия
опираются на ряд общих принципов, определяющих развитие феде-
114
Ibidem.
115
СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
116
Сборник договоров и соглашений... С. 171.




77
ративных отношений. Одни из этих принципов установлены консти-
туцией, но являются предметом толкования органами конституцион-
ного правосудия, другие формулируются самими этими органами при
рассмотрении конкретных дел, т. е. являются в этом смысле
«неписаными принципами».
Толкуя и формулируя общие принципы, органы конституцион-
ного правосудия во многом определяют характер развития федера-
тивных отношений в тех или иных государствах. Рассмотрим лишь
два из этих принципов.
Первый - это принцип верховенства федерального права, при-
сущий федерализму как таковому и потому закрепляемый конститу-
ционно (ч. 2 ст. VI Конституции США, ст. 31 Основного закона ФРГ,
ст. 254 Конституции Индии, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). Так, ст. 31
Основного закона ФРГ устанавливает: «Федеральное право имеет
преимущество перед правом земель». Вместе с тем принцип верхо-
венства федерального права по-разному толкуется органами консти-
туционного правосудия государств, что оказывает различное влияние на
развитие федеративных отношений и даже на сам характер федерации.
Прежде всего следует подчеркнуть, что если в одних странах
принцип верховенства федерального права применяется органами
конституционного правосудия, как правило, к конфликтам, возника-
ющим в сфере конкурирующего законодательства (например, в Ин-
дии)117, то в других странах (а их большинство) - также и к конфликтам,
возникающим при осуществлении исключительных полномочий
федерации и субъектов (США, Австралия, ФРГ и др.).
Особенно широкое толкование принцип верховенства федераль-
ного права получил в решениях Верховного суда США (здесь он на-
зывается принципом или доктриной национального верховенства).
Основы такого толкования были заложены судьей Дж. Маршаллом в
решениях по делам Mcculoch v. Maryland (1819) и Gibbons v. Ogden
(1824). В первом из этих решений указывалось, что «если верховенство,
установленное конституцией, должно что-либо означать, то штаты не
могут тормозить либо осложнять деятельность федерального пра-


117
Prasad A. Op. cit. P. 179.




78
жительства или иным образом влиять на него. В противном случае
верховенство в системе перейдет к штатам»118.
При этом следует иметь в виду, что такое толкование непосред-
ственно связано также с рассмотренной ранее доктриной «оккупиро-
ванного законодательного поля». Закон штата является неконститу-
ционным, если вторгается в сферу регулирования, которую конгресс
намерен урегулировать исчерпывающим образом. Таким образом,
принцип национального верховенства применяется не только в слу-
чаях, когда существует прямое противоречие между федеральным за-
коном и законом штата, но и в случаях их несоответствия. Само по-
нятие «несоответствие» охватывает, как мы видим, самые различные
ситуации (закон штата издан в сфере, которая исчерпывающим образом
урегулирована конгрессом или в которой последний намерен ее так
урегулировать; закон тормозит, осложняет осуществление феде-
рального закона, имеется прямое противоречие между двумя законами).
Во многом сходна с рассмотренной позиция Верховного суда
Индии, который в деле Chand v. State of UP (1959) сформулировал
правила применения принципа верховенства в трех ситуациях: «1.
Существует прямое противоречие между двумя законами - федеральным
и штата. 2. Хотя закон штата не противоречит федеральному закону, но
есть намерение федерации исчерпывающим образом урегулировать
данный вид отношений. 3. Федеральный и штатный законы влекут за
собой проведение конфликтующих политик в одной и той же
сфере»119. Во всех этих случаях действует принцип верховенства
федерального права и закон штата признается недействительным.
В решении Верховного суда США по делу Гиббонса содержится и
другой аспект толкования клаузулы о верховенстве: «Федеральный акт
(в форме статута, договора, судебного решения, административного
акта), если он конституционен, должен превалировать над актом штата,
противоречащим ему»120. Из этого следует, что федеральные правовые
акты обладают верховенством и в тех случаях, когда правовые акты
штата изданы в рамках его «традиционных» полномочий121

118
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P 157.
119
Pal Ch. Op. cit. P. 81.
120
Redlich N., Schwartz В., Attanacio J. Op. cit. P. 158.
121
Ibid.

79
Как отмечает известный американский юрист Э. Корвин, при подоб-
ном толковании клаузулы о верховенстве «то обстоятельство, что на-
циональная власть вторгается в традиционную сферу власти штата с
неизбежным сокращением последней, не имеет значения»122.
Занятая судами США в ряде дел позиция, когда дается толкование
конституционного принципа верховенства федерального права
содействовала усилению централистской тенденции в развитии аме-
риканского федерализма. Но вместе с тем прав и В. Лафитский, отме-
чающий и другое значение этой позиции: «... Верховный суд выступил
приверженцем решительной перестройки федерализма на началах
единства американской нации и приоритета общенациональных
интересов»123.
В Канаде принцип верховенства толкуется судами более ограни-
чительно, чем в США, Австралии или Индии. Он применяется только
в случаях ясно выраженного противоречия между федеральным и
провинциальным законодательством. Однако суды «толкуют кон-
фликт узко, так, чтобы применение доктрины верховенства не сокра-
тило полномочий провинций»124. Канадские суды сформулировали два
ограничения применения принципа верховенства федерального права
- материальное и временное. Первое состоит в том, что принцип
верховенства применяется только к положениям провинциального
закона, противоречащим федеральному, не затрагивая закона в целом.
Это ограничение характерно и для ряда других федераций в анг-
лосаксонском мире, в которых оно, однако, установлено не судами, а
конституцией (например, в Малайзии и Австралии; так, Конституция
последней предусматривает (ст. 109), что «закон штата недействителен
в той части, в которой он несовместим с законом Союза»). Временное
ограничение состоит в том, что принцип верховенства действует
только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если
последний отменяется, то провинциальный закон «оживает», т. е. не
требуется принятие нового аналогичного закона. «Применение прин-
ципа верховенства не ведет ни к отмене провинциального закона
(федеральный закон не может его отменить), ни к признанию его не-
122
Corvin E. The Constitution of the United States of America: Analysis and
Interpretation. Princeton, 1953. P. XII.
123
Лафитский В. И. Указ. соч. С. 39.
124
Funston В., Mechan E. Op. cit. P. 51.
80
конституционным, ибо федеральный парламент не может в односто-
роннем порядке изъять у легислатуры любое полномочие, предостав-
ленное ей конституцией. Таким образом, единственный результат
применения принципа верховенства - оно делает несоответствующий
провинциальный закон недействующим»125.
Приведенные примеры показывают, что толкование органами
конституционного правосудия принципа верховенства федерального
права имеет важное значение для сохранения баланса между полно-
мочиями федерации и субъектов. Широкое толкование ведет к рас-
ширению полномочий федерации, к централизации, узкое способст-
вует сохранению полномочий субъектов, обеспечению верховенства их
законодательства в сфере их исключительной компетенции. По-
следнее положение прямо сформулировано в ч. 6 ст. 76 Конституции
РФ.
Конституционный Суд РФ, решительно отстаивая принцип вер-
ховенства федерального права, в то же время не дает ему расшири-
тельного толкования, которое вело бы к сужению компетенции субъ-
ектов Федерации, к отрицанию верховенства их законодательства по
вопросам, относящимся к их ведению. Так, в Постановлении от 13
марта 1992 г. по делу о проверке конституционности ряда актов Рес-

<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>