<< Пред. стр.

стр. 9
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

публики Татарстан Суд признал, что ст. 70 Конституции Татарстана,
предусматривающая верховенство ее и законов Татарстана по вопросам
республиканского ведения на всей его территории, соответствует
Конституции Российской Федерации126. Более того, в Постановлении от
15 июля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений
Федерального закона от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в
Российской Федерации» Суд подчеркнул, что «федеральный
законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать во-
просы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного
устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых
возможностей субъектов Федерации»127. Это положение имеет
непосредственное отношение и к принципу верховенства федерально-

125
Hogg P. Op. cit. P. 355.
126
См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.
Определения. С. 527.
127
Там же. С. 647.
81
го права. Таким образом, Конституционный Суд РФ применяет кон-
ституционный принцип верховенства федерального права для защиты
интересов как Федерации (ее единства, одним из гарантий которого
является этот принцип), так и ее субъектов.
Как уже отмечалось, в ряде стран органы конституционного пра-
восудия при решении споров о компетенции исходят из некоторых
общих принципов, которые не установлены основным законом, а
формулируются самими этими органами. Ярким примером в этом
отношении является Федеральный конституционный суд Германии,
который при рассмотрении ряда дел сформулировал неписаный кон-
ституционный принцип «верности союзу» (Bundestreue) или «доброго
поведения» по отношению к федерации. Суд придает этому принципу
фундаментальное значение для федеративного устройства по Основ-
ному закону128. Он развил его в «норму федеративных отношений,
подлежащую применению в суде»129.
Из примененного в ряде дел принципа «верности союзу» Суд
сделал следующие выводы: союз и земли обязаны помогать друг другу;
недопустимы действия, которые могут причинить ущерб как союзу, так
и землям; союз и земли должны избегать такого осуществления своих
полномочий, которое помешало бы осуществлению полномочий
другими; недопустимо незаконное вмешательство в осуществление
полномочий, принадлежащих другому, при общей обязанности
защищать конституционный порядок на всех уровнях; существует
неписаная обязанность взаимно информировать друг друга и сотруд-
ничать друг с другом во всех случаях, когда необходимое решение
может быть принято только единогласно; необходимость сотрудничать
и достигать общего понимания, когда того требует закон; необ-
ходимость соблюдать справедливые процедуры и корректный стиль в
переговорах между союзом и землями130. При этом Суд считает, что
применение этого принципа не может изменить установленного Кон-
ституцией разграничения полномочий, но может ограничить их осу-
ществление, а также создать обязанности земель по отношению к фе-
дерации и обязанности федерации по отношению к землям, дополни-
128
См.: Хессе К. Указ. соч. С. 138.
129
Blaire Ph. Op. cit. P. 167.
130
Ibid. P. 201-202.



82
тельные к обязанностям, предусмотренным Основным законом
(решение 1961 г. по делу о телевещании)131.
Таким образом, в соответствии с принципом «верности союзу» в
отношениях земель друг с другом и с федерацией и федерации с зем-
лями устанавливается взаимная обязанность сохранять верность союзу и
сотрудничать в его интересах. Как федерация, так и земли должны
руководствоваться этим принципом при осуществлении своих
полномочий. Нарушение его и вытекающих из него правовых обязан-
ностей является основанием для признания соответствующего феде-
рального или земельного закона недействительным.
Например, в решении по делу о проверке конституционности за-
кона земли Северный Рейн-Вестфалия (1954), который устанавливал
гражданским служащим земель более высокое жалованье, чем феде-
ральным служащим, Федеральный конституционный суд указал, что
хотя земли свободны в определении жалованья своих служащих, но
«это не означает, что они могут действовать произвольно». В федера-
тивном государстве существуют общие ограничения при осуществлении
законодательных полномочий как федерацией, так и землями,
возникающие из принципа «верности союзу»: если последствия зако-
нодательства распространяются за пределы юрисдикции земель, то
они должны принимать во внимание интересы федерации и других
земель. В частности, определяя жалованье своим чиновникам, земля
должна иметь в виду, что, несмотря на существование независимых
бюджетных полномочий союза и земель, в федеративном государстве
есть «единая финансовая структура». И поскольку в федерации и других
землях также имеются гражданские служащие, «земля обязана в
соответствии с принципом «верности союзу» принимать во внимание
общее положение с зарплатой в союзе и землях, с тем чтобы не рас-
шатать финансовую структуру»132.
В решении 1961 г. по делу о телевещании Суд указал, что сфор-
мулированный им принцип означает «не только лояльность союзу. Для
федеральных властей он означает верность землям»133. Принцип
«верность союзу» связан с принципом федерализма, закрепляемым
Конституцией. Суд использовал этот второй принцип для принятия
131
Ibid. P. 178.
132
Ibid. P. 167
133
Ibid. P. 176.

83
решений, в которых «учитывались как требование уважать независи-
мый статус земель, так и требование солидарности в федеративной
структуре»134.
В решении 1952 г. по делу о распределении между землями фи-
нансовых ресурсов на жилищное строительство Суд признал, что фе-
дерация должна предоставить землям право участвовать в их распре-
делении, что является выражением принципа федерализма, установ-
ленного Конституцией135.
Оценивая применение принципа «верности союзу», судья Феде-
рального конституционного суда Гейгер в 1961 г. отметил, что,
«содействуя стабилизации федеральной системы, этот принцип явля-
ется важным средством защиты федерализма, которому угрожают
централистские тенденции современного государства»136.
Рассмотренные принципы применяются органами конституци-
онного правосудия и при определении статуса субъектов федерации,
характера отношений федерации со своими субъектами. Но толкуются
некоторые из этих принципов по-разному. Так, используя принцип
«верности союзу», Суд отстаивал в ряде решений право земель на
равное отношение к ним федерации. В частности, в упомянутом ре-
шении 1952 г. он отмечал, что «когда союз заключает соглашение с
землями, то принцип «верности союзу» запрещает ему действовать по
принципу «разделяй и властвуй», т. е. добиваться соглашения только с
одной из них, не оставляя другим иного выбора, как участвовать в
совершившемся (fait acompli)»137. Кроме того, недопустимо различное
обращение федерального правительства с земельными правительст-
вами в зависимости от партийно-политического состава последних. В
частности, «нельзя приглашать участвовать в решающих дискуссиях
только представителей тех земельных правительств, которые оно на-
ходит политически близкими себе»138.
134
Ibid. P. 156.
135
Ibid. P. 179.
136
Ibid. P. 205.
137
Ibidem.
138
Ibidem.




84
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 15 июля
1996 г.139 исходил из принципа федерализма при оценке Федерального
закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», а также
защищал конституционный принцип равноправия субъектов Федерации,
указывая, что этот принцип «диктует установление федеральным
законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов
государственной власти со всеми субъектами Федерации»140. Нетрудно
заметить, что, хотя это положение сформулировано применительно к
иной политической ситуации и по другому поводу, оно аналогично
положению о недопустимости различного обращения федерального
правительства с земельными правительствами. В обоих случаях речь
идет о том, что во взаимоотношениях с федеральными го-
сударственными органами все субъекты Федерации равноправны.
Напротив, юриспруденция Верховного суда Индии свидетельст-
вует о том, что он, по существу, отрицает принцип федерализма при
решении конфликтов между федерацией и штатами. Так, в решении по
делу State of West Bengal v. Union of India (1964) Верховный суд
признал, что в Индии нельзя найти некоторые черты подлинно феде-
ративной формы правления: «Конституция Индии не является под-
линно федеративной»141. В соответствии с этим в ряде решений, опре-
деляющих правовой статус штатов, подчеркивается, что «штаты не
являются суверенными автономными образованиями, которые рас-
стались бы с такой властью, которую они посчитали бы разумной,
чтобы дать возможность центральному правительству действовать во
имя общего блага»142. Таким образом, отрицание принципа федерализма
или по крайней мере его своеобразное истолкование («не подлинный
федерализм») послужило теоретической основой для решения дел в
сфере отношений «центр-штаты», в результате чего права штатов
«были значительно ослаблены»143.
139
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления.
Определения. С. 647.
140
Там же. С. 646.
141
Pal Сh. Op. cit. P. 178.
142
Nariman F. The Supreme Court and the Centre-State Relations//Public
Law in India. New Delhi, 1982. P. 17.
143
Ibid. P. 24.

85
Сказанное позволяет сделать вывод, что органы конституцион-
ного правосудия играют важную роль в формулировании и развитии
общих концепций федерализма. Достаточно указать на практику Вер-
ховного суда США, решения которого послужили основой для фор-
мирования таких доктрин, как «дуалистический федерализм»
«сбалансированный федерализм», «кооперативный федерализм»,
«новый федерализм», которые отражали изменения как природы аме-
риканского федерализма в ходе его исторического развития, так и по-
зиций Верховного суда при решении вопросов федеративных отно-
шений. Несомненно, что принцип «верности союзу», сформулирован-
ный Федеральным конституционным судом ФРГ, во многом схож с
концепцией кооперативного федерализма, утверждению которой в
Германии он содействовал. В частности, ряд его положений нашли
отражение в гл. VIII А «Общие задачи федерации и земель», вклю-
ченной в Основной закон ФРГ в 1969 г. и воплощающей концепцию
кооперативного федерализма.
Материалы данной главы свидетельствуют также о том значении,
какое имеют для развития федеративных отношений и более частные
доктрины по вопросам федерализма, формулируемые органами
конституционного правосудия. Такие доктрины, как «оккупированное
законодательное поле» (преимущественное право), «сущность и со-
держание», «подразумеваемые полномочия», «верховенство нацио-
нального права», «верность союзу» и др., стали теоретической и пра-
вовой основой для решения конкретных дел в сфере федеративных
отношений, существенно изменили установленное конституциями
разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, спо-
собствовали появлению на различных этапах развития федерализма в
отдельных странах противоречивых тенденций: с одной стороны,
унитаристских, централистских, а с другой - федералистских. И по-
тому без раскрытия содержания как общих, так и частных доктрин
федерализма, формулируемых органами конституционного правосу-
дия (т. е. доктринального аспекта их деятельности), нельзя в полной
мере оценить их роль в регулировании федеративных отношений и в
развитии федерализма в целом в той или иной стране. При этом сле-
дует иметь в виду, что формулируемые органами конституционного
правосудия доктрины и принципы выражают правовые позиции этих


86
органов по проблемам федерализма и как таковые являются важным
источником права в федеративном государстве.
В целом, как видно из всего вышеизложенного, органы консти-
туционного правосудия играют важную роль в регулировании феде-
ративных отношений. Однако роль эту не следует переоценивать. Ин-
ститут конституционного правосудия - это правовое средство защиты,
сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации.
Решающая роль в решении этих задач принадлежит экономическим,
социальным и политическим средствам. В этом отношении
характерен пример югославской федерации, распавшейся в начале
90-х годов. Исследуя причины этого распада, известный югославский
конституционалист П. Николич выдвигает на первое место политические
причины - «сепаратизм и авторитаризм политического режима»144.
Конституционный суд Югославии неоднократно обращал внимание
Союзной скупщины на открытое нарушение законами и
подзаконными актами республик федеральной Конституции и феде-
ральных законов. Такое нарушение было характерно не только для
республик, вставших на путь отделения. «Однако вмешательство
Конституционноо суда на практике не привело абсолютно ни к какому
результату»145. Этот негативный опыт должен быть учтен и российской
политической элитой.




144
Nikoliо P. Rozpad Socialisticke Federativni Republiky Ygoslavie a vytvorzeni
novych statu (ustavni aspect)//Pravnik. 1994. N 7. P. 647.
145
Ibid. P. 658.
87
III
ПРАКТИКА КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПО РЕШЕНИЮ ДЕЛ В СФЕРЕ
ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Мировой опыт свидетельствует о том, что возникновение споров в
сфере федеративных отношений - явление, носящее во многом объ-
ективный характер. Поэтому необходим реальный эффективный ме-
ханизм их разрешения. Без него невозможно нормальное, прогрессивное
функционирование демократического, правового государства с
федеративным устройством. Было бы неверным утверждать, что в
России такой механизм, практика рассмотрения споров по данным
вопросам в прошлом отсутствовали.
Указанные проблемы в СССР, в его субъектах решались в ос-
новном политическим путем. Определенными полномочиями наделя-
лись и высшие постоянно действующие коллегиальные органы госу-
дарственной власти. Так, с 1936 по 1991 г. это были Президиум Вер-
ховного Совета СССР на уровне Союза ССР, Президиумы
Верховных Советов союзных и автономных республик на уровне
союзных и автономных республик. По установившейся еще в 20-х
годах практике спорные вопросы в сфере федеративных отношений
решались здесь главным образом в предварительном порядке.
В дальнейшем, с началом перестроечных процессов, предполага-
лось, что основная роль в деле разрешения данных проблем будет
принадлежать на уровне Советского Союза Комитету конституцион-
ного надзора СССР, начавшему свое функционирование в мае 1990 г.
Но в силу ряда причин этот орган фактически был исключен из ре-
шения споров в сфере федеративных отношений. Заметим также, что
в последние годы существования СССР значительно активизирова-
лась деятельность органов государственной власти по разрешению
споров в интересующей нас области. Это связано прежде всего с ус-
ложнением межнациональных, федеративных отношений в стране и
с возникновением в связи с этим достаточно острых противоречий
между Союзом ССР и его субъектами.
Роль тех или иных органов в разрешении этих спорных проблем
на отдельных этапах была различной. С конца 1988 до начала 1990 г.
основная нагрузка легла на Президиум Верховного Совета СССР.

88
Определенную работу проводил и Съезд народных депутатов СССР, и
Верховный Совет СССР. С 1990 г. главным в деле разрешения споров в
области федеративных отношений стал Президент СССР. По этим
вопросам перечисленные органы приняли значительное количество
актов. Это, например, Постановление III Съезда народных депутатов
СССР от 15 марта 1990 г. «В связи с решением Верховного Совета
Литовской ССР от 10-12 марта 1990 г.», Указ Президента СССР от 23
апреля 1991 г. «Об актах, принятых Армянской ССР»1.
Начиная с 1992 г. основное место в разрешении федеративных
споров занял Конституционный Суд РФ. На сегодня в этом деле на-
коплен значительный практический опыт. В 1992-1999 гг. данным
органом приняты решения по 54 делам, в которым рассматривались
те или иные федеративные проблемы.
Подобные вопросы решались Конституционным Судом РФ фак-
тически в ходе реализации всех предоставленных ему полномочий.
Наиболее объемной была деятельность по проверке
конституционности различных нормативных актов. Такие дела
составили почти 82% дел, связанных со спорными вопросами в
области федеративных отношений. Это, например, дело о проверке
конституционности Постановления Верховного Совета РФ от 18
декабря 1991 г. «О толковании статьи 183 Конституции (Основного
Закона) РСФСР»; дело о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; дело о
проверке конституционности п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 27 Закона
Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике
Коми»2.
Интересующие нас споры решались также в ходе проверки по
жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и
по запросам судов о конституционности закона, примененного или
подлежащего применению в конкретном деле. Это, например, дело о
проверке конституционности п. «б» ч. 1 ст. 1 Закона Республики
Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах
по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р. К.
Хайрова; дело о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального
закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав
граждан
1
ВСНДВС СССР. 1990. № 12. Ст. 194; 1991. № 18. Ст. 530.
2
ВКС. 1993. № 2-3. С. 4 - 9; СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877; 1999. № 31. Ст.
4037.
89
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест-
ного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда3.
Позиция Конституционного Суда РФ по отношению к федера-
тивным спорам нашла свое отражение и в его полномочиях по толко-
ванию Конституции РФ (см., например, Постановление от 28 ноября
1995 г. о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ; Постановление от
10 июня 1998 г. о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127
Конституции РФ4).
Законодательство наделяет Конституционный Суд РФ таким
важным полномочием, как разрешение споров о компетенции между
федеральными органами государственной власти, между органами
государственной власти РФ и органами государственной власти ее
субъектов, между высшими органами государственной власти субъ-
ектов РФ. В связи с этим обратим внимание на одну существенную
особенность. Фактически Конституционный Суд РФ такого рода
дела еще не рассматривал. Вместе с тем, как показывает анализ
прежде всего решений данного органа, вопросы о компетенции
постоянно возникают в ходе рассмотрения подавляющего
большинства дел, связанных с проверкой конституционности
нормативных актов, с проверкой по жалобам на нарушение
конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о
конституционности закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле, а также при толковании
Конституции России. Особенно ярко это проявляется в спорах о
соответствии Основному закону РФ правовых актов ее субъектов.
Как известно, такие акты являются продуктом полномочий того
или иного органа государственной власти. Поэтому в такой
ситуации Конституционный Суд РФ фактически решает и спор о
компетенции того или иного органа. А учитывая, что Конституция
РФ непосредственно не определяет компетенцию органов субъектов
Федерации, Конституционный Суд РФ должен прибегать и к
системному толкованию положений Основного закона, связанных с
вопросами ведения Федерации, совместного ведения РФ и ее
субъектов, а также исключительного ведения субъектов РФ. Только
таким путем можно опре-

3
СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3498; № 45. Ст. 5241.
4
Там же. 1995. № 49. Ст. 4868; 1998. № 25. Ст. 3004.
90
делить компетенцию органов субъектов РФ и в конечном счете уста-
новить соответствие Конституции РФ акта органа субъекта Федера-
ции. Это достаточно четко отражено в устанавливающих и постанов-
ляющих частях итоговых решений Конституционного Суда РФ.
Анализ таких решений свидетельствует о том, что данный орган
при аргументации своего подхода, формулировке выводов по тому
или иному конкретному делу по федеративным спорам достаточно
часто основывается в первую очередь на статьях Конституции, ка-
сающихся разграничения сфер ведения в РФ. Таким образом, как по-
казывает практика, Конституционный Суд РФ свое полномочие по
разрешению споров о компетенции реализует не прямым, а главным
образом косвенным путем - через реализацию иных своих полномочий.
Конституционный Суд РФ наделен правом законодательной
инициативы в Федеральном Собрании. Это право осуществляется им по
вопросам своего ведения. Но и здесь полномочия по разрешению
споров в федеративной сфере осуществляются косвенным путем.
Конкретные выводы и предложения Конституционного Суда по ре-
шению проблем в данной области находят выражение в его законода-
тельных инициативах, которые направлены на совершенствование
правового регулирования механизма межнациональных, федеративных
отношений в стране. Примерами такого рода инициатив являются:
разработка, внесение Конституционным Судом РФ совместно с
рядом депутатов Государственной Думы в парламент РФ проекта Фе-
дерального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос-

<< Пред. стр.

стр. 9
(общее количество: 11)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>