ОГЛАВЛЕНИЕ

Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений: Очерк истории. / Вопросы экономики, 1999, № 4. – С. 27-43.

КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
В. МАУ. доктор экономических наук, профессор,
руководитель Рабочего центра экономических реформ
при правительстве РФ

Социально-экономические разделы, органически входящие в большинство современных конституций, появились в них сравнительно недавно. В конституциях раннего периода Нового времени подобные проблемы не затрагиваются вовсе или упоминаются мимоходом, не выходя за рамки декларации неприкосновенности собственности. Это обусловлено тем, что на данном этапе развития общества конституция рассматривалась как документ, определяющий характер взаимоотношений государства и общества по поводу организации и функционирования власти.
Ситуация стала меняться на рубеже XIX-XX вв. Экономические и социальные статьи начинают все чаще включаться в тексты основных законов, особенно в новых государствах, возникших после первой мировой войны. Новации такого рода стали естественным результатом индустриализации и укрупнения производства. Наступала эпоха ограничения рыночной конкуренции и расцвета крупных монополий, деливших между собой рынки. В ответ государству пришлось активизировать хозяйственные функции, укрепить свою роль как в регулировании хозяйственных процессов, так и непосредственно в организации производства. Повсеместный переход от золотого монометаллического стандарта к бумажно-денежному обращению еще больше расширил возможности власти, которая получила в свои руки мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную жизнь. Протекционизм во внешнеэкономической политике, национализация и прямое государственное управление, резкое расширение сферы правового регулирования экономики, усиление патернализма - важнейшие новые характеристики деятельности государства. Это обусловило новые подходы к построению конституций. В основных законах различных государств начинают появляться элементы, конституирующие социальный характер государства и дирижизм (по крайней мере в виде потенциальной возможности вмешиваться в решения хозяйственных агентов). Во многих конституциях закрепляются гарантии социальных прав, а в ряде случаев появляются и специальные экономические разделы.
Наконец, кризис индустриального общества и крушение коммунистической системы, наиболее последовательно воплощавшей подобное общество, породили новые черты в конституционном творчестве. Ограничивается государственное вмешательство в социальные процессы и хозяйственную жизнь при более строгом прописывании функций власти в собственно экономической (и особенно в бюджетной и денежной) политике, при этом данные положения включаются отнюдь не в социально-экономические разделы современных конституций.
Таким образом, эволюцию социально-экономических проблем конституционализма можно разделить на три фазы. Первая - либерализм, минимальное вмешательство государства в экономику (нейтральность ранних буржуазных конституций по отношению к экономическим проблемам). Вторая - значительное расширение государственного вмешательства в хозяйственную жизнь (масштабное усиление социальности и популизма, закрепленное на конституционном уровне). Третья - укрепление либеральных тенденций в обществе (сохранение социального аспекта при ослаблении популизма).
Эволюция конституционализма - это часть эволюции общества, развития его производительных сил и интеллектуального опыта. Массовое индустриальное производство, сдерживающее конкурентные начала стандартизацией всего и вся, предъявляло к государству иные требования, нежели индивидуализированное производство в век информационных технологий. Требования, предъявлявшиеся рабочими в условиях высокой концентрации производства, естественно, отличаются от требований высококвалифицированного персонала венчурных фирм. Изменения происходили также по мере расширения материальных возможностей общества (и государства) удовлетворять социальные запросы населения.
С точки зрения теоретической модели эволюция конституционализма представляла собой результат постоянно воспроизводившегося конфликта либеральной и этатистской доктрин общественного устройства. В XVIII в. этот конфликт оформился как конфликт между доктринами "народного суверенитета" Руссо и "естественных прав" Монтескье. Если для современников обе модели были близки, так как противостояли практике монархического абсолютизма, то история (и особенно XX в.) убедительно показала наличие антагонизма между ними.
Концепция "народного суверенитета" предполагала возможность выявления подлинных общественных интересов, которые была должна и, главное, способна выражать верховная власть. Из этого тезиса с очевидностью вытекают унификация индивидов, патернализм и предоставление правительству, обладающему высшим знанием, права вмешиваться в деятельность индивидов и их объединений. Характерно, впрочем, что "единая воля" не приемлет интересов не только меньшинства, но и большинства, поскольку интересы целого здесь не сводятся к сумме интересов большинства или даже всех его членов. "Верховная власть, образованная с согласия всех членов общества и выражающая общую волю, не может уже в силу этого противоречить их интересам, а потому сама постановка вопроса о возможности какого-либо контроля над властью со стороны общества теряет всякий смысл". Социально-экономическая интерпретация подобных рассуждений получила развитие в работах французских социалистов, а затем и в марксистско-ленинском представлении о национальной экономике как о единой фабрике.
Подход с позиций "естественных прав" предполагал ограниченность возможностей любого политического субъекта эффективно влиять на общественную жизнь, а потому имел целью создать механизм, оптимизирующий принимаемые государственной властью решения. Он признает одинаковую ценность интересов как большинства, так и меньшинства. Главным в этом подходе является принципиальная возможность признания правоты меньшинства, что предъявляет дополнительные требования к организации общества и государства в рамках основного закона.
Отказ от однозначного отношения к позиции большинства выдвигает на передний план ряд непростых вопросов: например, о типе избирательного права, выявляющего не только текущие общественные настроения, но и стратегические интересы развития данного общества; или о механизме принятия решений институтами власти, максимально балансирующем существующие интересы и обеспечивающем общественную стабильность. В этой доктрине нет и не может быть всезнающего государства, которое в нужный момент вмешается и поставит все на свои места.
Таким образом, отстаивая интересы общества (или, скажем, интересы большинства), доктрина "народного суверенитета" фактически формирует основу для современного экономического популизма. Напротив, подход с позиций "естественных прав", признающий равноценность прав большинства и меньшинства, служит источником современного экономического либерализма.
Особым, предельным случаем практической реализации доктрины "народного суверенитета" стали советские конституции и советская политическая практика. С формальной точки зрения эти документы в значительной мере отвечали принципам демократии в понимании Руссо, то есть ориентировались на выявление единой воли, выраженной в деятельности единственной правящей партии и ее вождя. Соответственно интерпретировались и экономические проблемы коммунистической системы.
Все советские конституции начиная с принятой в 1918 г. содержали специальный раздел, регулирующий экономические проблемы. Бо-
лее того, социально-экономические вопросы пронизывали весь текст конституций, в рассмотрение так или иначе включались проблемы собственности (отмена частной собственности), бюджета, плана, а также декларация социальных прав. Естественно, по мере укрепления и развития режима укреплялись тезисы об общенародном характере собственности и о централизованном плановом руководстве народным хозяйством.
Следует заметить, что подобный подход отражал как специфику коммунистического режима, так и индустриалистский дух времени. Поэтому некоторые из перечисленных положений содержались в конституциях не только коммунистических, но и многих других стран, в том числе и достаточно развитых.

Конституционные принципы функционирования
рыночной демократии
Опыт развитых демократий позволяет выделить принципы, которые обеспечивают устойчивость функционирования экономических систем. Они в том или ином виде находят отражение в основных нормативных актах соответствующих стран и прежде всего в их конституциях. Среди ведущих принципов рыночной демократии, реализацию которых должна обеспечивать конституция, следует назвать: неприкосновенность личности и собственности, социальная справедливость, единство территории и федерализм, а также стабильность экономической системы (или противодействие популизму).
Фундаментальным принципом, который пронизывает конституции развитых демократий, является принцип неприкосновенности личности, наличия у нее ряда абсолютных, неотчуждаемых прав. Без этого немыслимо существование демократического общества и рыночной экономики. Неприкосновенность личности выступает важнейшим пунктом конституционного законодательства любой демократической системы, начиная с самой первой - английской. Билль о неприкосновенности личности (Habeus Corpus Act), принятый в результате Славной революции 1689 г., не только заложил основы современной правовой системы Европы, но и стал одним из ведущих факторов промышленной революции и быстрого экономического роста.
Другим важнейшим правом личности, непосредственно связанным с социально-экономическими процессами, является защита собственности, то есть обеспечение государством устойчивости отношений собственности. Здесь важны по крайней мере три условия. Во-первых, обеспечение плюрализма форм собственности при равенстве их перед законом, что создает социально-экономическую основу для практической реализации суверенных прав личности и прежде всего политического принципа формального равенства граждан, иначе определяемого как равенство возможностей. Во-вторых, обеспечение стабильности отношений собственности, включая четкое обоснование условий принудительного отчуждения частной собственности. В-третьих, создание политических условий, не допускающих абсолютной концентрации материальных и духовных ресурсов в руках отдельных личностей или групп, то есть обеспечение необходимой для устойчивости демократии диверсификации ресурсов.
Приобретением XX столетия стало появление в ряде конституций положений, в соответствии с которыми собственность трактуется сквозь призму не только открываемых возможностей, но и обязанностей, которые она создает для собственника.
С экономической точки зрения особенно важна интерпретация прав личности и прав собственности в их органическом единстве применительно к денежной и налоговой политике. Именно так интерпретировали проблемы налогово-бюджетной и денежной политики исследователи, стоявшие у истоков современной западной демократии. Еще в начале XVII столетия в Англии принцип неприкосновенности частной собственности нашел отражение в непримиримой борьбе, которая велась против произвола короны в установлении налогов. Не санкционированные парламентом налоги рассматривались как покушение на частную собственность. Видный член палаты общин сэр Дж. Эллиот писал: "Закон, который защищает собственность, является верховным по отношению к королю и ограничивает его власть". Данный тезис был вообще характерен для идеологических воззрений периода ранней модернизации. Если в более поздние эпохи (особенно в XX в.) проблема налогообложения будет рассматриваться преимущественно в аспекте экономической эффективности или социальной справедливости, то в XVII-XVIII вв., когда демократии находились еще в зачаточном состоянии, налоги являлись ключевым вопросом политической организации общества, а также критерием при определении характера отношений собственности. При этом неприкосновенность собственности без неприкосновенности личности (прежде всего перед произволом властей, разумеется) оставалась бы пустым звуком.
Аналогично можно интерпретировать и произвол властей в области денежной политики. Когда революционное правительство Франции прибегло к масштабной эмиссии бумажных денег формально для приватизации государственных земель, а фактически для покрытия бюджетного дефицита, наиболее жесткие критики подобной практики рассматривали подрыв устойчивости национальной валюты в первую очередь как покушение на права собственности.
Таким образом, стабильность денежной и легитимность налоговой систем изначально трактовались как формы проявления фундаментальных политико-экономических проблем - реализации прав человека и неотчуждаемости собственности. Но если вопрос о налогах относился к таковым изначально, то организация денежного хозяйства становится предметом конституционного регулирования лишь в XX в.
Еще одним основополагающим принципом является обеспечение социальной справедливости в организации функционирования общества. Однако принцип социальной справедливости не имеет единой трактовки - ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Под ним понимается и обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и недопущение чрезмерного расслоения, и создание равных стартовых условий, и обязанность государства поддерживать наименее защищенные слои общества, и предоставление всем гражданам равного минимального набора базовых социальных гарантий. Данные различия обусловливаются понятными политическими и историческими причинами.
С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости представляет собой относительно новое явление, характерное лишь для XX в. и особенно послевоенного периода. С другой - этот принцип активно использовался в основных законах стран самой различной социальной ориентации - от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. Конституции ФРГ и СССР - наиболее яркие полярные примеры широкого использования принципа социальности. Могут ли быть более различны между собой такие понятия, как "социальная рыночная экономика" по Эрхарду и "социальное равенство" по Сталину? И тем не менее оба они могут рассматриваться как формы реализации (и формальной, и содержательной) указанного принципа.
Принцип социальной справедливости служит основой устойчивости демократических систем. Во-первых, демократия не должна характеризоваться слишком глубоким социальным неравенством, подрывающим основы политической и экономической стабильности данного общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство фактически означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию), что неприемлемо для демократического строя.
Но проблема соотношения социального равенства и стабильности демократии разрешается не столь прямолинейно. Это весьма наглядно проявляется при анализе взаимосвязи данного принципа с другими конституционными правами и принципами, прежде всего (с экономической точки зрения) частной собственности и свободы предпринимательской деятельности.
Не вдаваясь в подробности, отметим наличие здесь ряда противоречий. Наиболее очевиден конфликт между правом частной собственности и системой социальной защиты, который опосредуется принципами организации налоговой системы. Действительно, можно ли осуществлять социальные программы за счет чрезмерного налогового бремени? Ведь чрезмерное, а тем более нелегитимное налогообложение является покушением на право частной собственности. Или, например, возможно ли недофинансирование обороны или правоохранительной деятельности вследствие использования соответствующих средств на финансирование социальных программ?
Некоторые исследователи формулируют проблему социальных прав более жестко: "Это "права" в кавычках, так как в действительности большинство из них суть не права, а привилегии (льготы и преимущества) социально слабых... Подобные привилегии социально слабых означают, что общество в социальном правовом государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется. Поэтому принцип социальной государственности - это несправедливость, или уравниловка". Более того, "принцип социального государства... являет собой прямую противоположность принципу правового государства - правовому (формальному) равенству, то есть равенству индивидов в их свободе, равенству их общих правовых статусов".
Принцип социальности, безусловно, является историческим, причем отнюдь не только в чисто культурном контексте (развитые в культурно-историческом отношении страны расширяют сферу социальной защиты граждан). Историзм этого принципа подразумевает прежде всего, что государство может позволить себе решать соответствующие задачи, лишь достигнув определенного уровня экономического развития: для обеспечения социальной справедливости необходимо иметь развитую материально-производственную базу, то есть ресурсы, достаточные для перераспределения без чрезмерного изъятия собственности у части общества.
Экономическая история подтверждает данный вывод, что прослеживается, например, зависимостью между объемом перераспределения национальных ресурсов (доля государственного бюджета в ВВП) и уровнем социально-экономического развития общества (ВВП на душу населения). Явное исключение составляют коммунистические страны, но это естественно следует из неприятия самого права частной собственности. Неудивительно поэтому, что в посткоммунистических странах имело место заметное снижение бюджетной нагрузки в ВВП, приведение ее в соответствие с нормальными величинами, характерными для современных рыночных экономик.
Наконец, исключительно важным представляется положение о том, что принцип социальности может быть реализован только в правовом государстве, то есть таком, которое не на словах, а на деле может обеспечить формальное равенство граждан и разумное взаимодействие социального начала и неприкосновенности собственности, освободить граждан от чрезмерной перераспределительной активности властей.
Особый принцип - обеспечение единства территории и в определенных случаях федерализм. Вопрос территориальной организации, являясь не только политическим или административным, оказывает огромное влияние на экономику: без его решения невозможна последовательная реализация принципа свободы предпринимательской деятельности. Ведь единство территориальной организации закладывает основы равенства экономических агентов, создает предпосылки для обеспечения равных условий доступа на рынок и, следовательно, свободной и справедливой конкуренции. Ключевым моментом здесь выступает невозможность ограничения законных экономических прав граждан, в том числе и путем создания ограничений на перемещение товаров со стороны региональных властей. Исключительно важна реализация этого принципа применительно к организации денежной системы, которая в современных условиях также обычно входит в сферу конституционного регулирования.
Принцип федерализма создает возможности для повышения эффективности функционирования политической и хозяйственной систем крупных (или исторически складывавшихся как союзные) государств, формируя определенные правила организации бюджетного процесса, налоговой системы, управления государственной собственностью.
Наконец, другим особым принципом выступает ограничение попу лизма. Этот вопрос недостаточно хорошо изучен с конституционной точки зрения, однако практика посткоммунистических стран показала его важность. Как политический, так и экономический попу-лизм подрывают основы стабильности и демократии: политический популизм отдает приоритет политической целесообразности и воле лидера (вождя) перед правом; экономический популизм предполагает проведение безответственной денежной и бюджетной политики, ведущей к тяжелому экономическому кризису. Это не только порождает экономический и политический кризис, но и подрывает отношения частной собственности, ведь инфляция является механизмом нелегитимного изъятия накоплений (собственности) граждан.
Популизм обусловлен недостаточной развитостью системы политических и экономических институтов и особенно слабостью партийно-политической системы, не обладающей достаточным запасом устойчивости. В итоге группы интересов получают возможность оказывать непосредственное влияние на принятие решений институтами власти, причем это влияние практически всегда не соответствует государственным или общественным интересам. Предельным случаем такого рода может быть диктатура, когда диктатор навязывает стране свои интересы как национальные. Однако гораздо чаще свои интересы лоббируют отдельные хозяйственно-политические группировки. Это известно из опыта и латиноамериканских, и посткоммунистических стран.
Принцип противодействия популизму должен проходить "красной нитью" через различные разделы конституции, определяя и политическое устройство, и избирательный механизм и регулируя конкретные экономические проблемы. Однако этот принцип в меньшей степени, чем какой-либо другой, может прямо реализовываться через декларации и запреты. На его основе должна быть построена вся система экономических и политических отношений.
Политическая система создает общие рамки для функционирования экономики и определяет возможности и границы реализации отношений собственности, осуществления той или иной денежно-финансовой политики. Конституция должна строить такую систему государственной власти, которая формирует максимально благоприятные условия для эффективной хозяйственной деятельности, открывает возможности и формирует механизмы принятия эффективных решений на макро- и микроуровнях, обеспечивает доминирование стратегических интересов перед краткосрочными. И это означает создание эффективных механизмов противодействия популизму.
Данная проблема приобрела особую остроту в XX в., что было обусловлено переходом большинства стран к всеобщему избирательному праву. Последнее стало фактором политического бытия (если не модой) и вводилось повсеместно безотносительно к уровню социально-экономического развития той или иной страны. И именно современная история демонстрирует наиболее яркие примеры вмешательства государства в хозяйственную жизнь, в отношения собственности, когда безответственный популизм в финансовой политике оборачивался тяжелыми последствиями для экономической эффективности и социальной стабильности.
Опыт показывает, что наиболее стабильной и эффективной с точки зрения воздействия на экономику политическая система оказывается тогда, когда она формируется индивидами, примерно равными в социальном и экономическом отношениях. Понятно, что здесь можно говорить о равенстве с известной долей условности, ведь, как отмечал еще Аристотель, "государство не может быть по своей природе до такой степени единым, как того требуют некоторые". Однако такое понимание социального равенства отличается от понимания с точки зрения социальной справедливости. В данном случае имеется в виду не достижение всеобщего равенства при помощи политических действии, а принципиальное равенство граждан как следствие определенного уровня развития общества.
Этот вывод практически тождествен утверждению о том, что обладание собственностью (или реальный доступ к использованию собственности) делает индивида гражданином и включает его в законотворчес-кий процесс. Ограничение доступа собственников к управлению чревато революцией. Формальный доступ к участию в государственном управлении вне зависимости от наличия собственности и, следовательно, заинтересованности в стабильности приводит к власти диктатуру.
Последний тезис требует особых пояснений. Достаточно очевидным из новой истории фактом является постепенное движение стран, которые относят сегодня к развитым, к всеобщему избирательному праву. Принцип всеобщего и полного избирательного права был принят на вооружение большинством развитых стран Европы и Северной Америки только в XX в. На протяжении многих десятилетий активное избирательное право было напрямую обусловлено обладанием собственностью и/или способностью платить налоги. Участвовать в государственном управлении могли лишь те, кому, с одной стороны, было, что терять, а с другой - кто вносил материальный вклад (путем уплаты налогов) в организацию общественной жизни. Расширение избирательного права происходило постепенно, по мере роста благосостояния народа через поэтапное включение в число избирателей новых социальных групп.
При анализе логики формирования системы всеобщего избирательного права целесообразно проследить взаимосвязь этого процесса с социально-экономическим развитием той или иной страны (ВВП или ВНП на душу населения). В момент перехода к всеобщему избирательному праву в развитых странах ВНП на душу населения достигал примерно 4-5 тыс. долл., причем в них преобладало городское население, а грамотность приближалась к стопроцентной отметке. До перехода существовали высокие, хотя и постепенно снижавшиеся цензы: имущественный (собственность или размер уплачиваемого налога), возрастной и образовательный (грамотность).
Разумеется, были и попытки прорыва за рамки такой социально-экономической логики, обычно в ходе великих революций. Наиболее известные примеры - французская революция 1789 г. и российская революция 1917 г. Несмотря на более чем вековой временной разрыв, революционные Франция и Россия были вполне сопоставимы по уровню экономического развития: ВНП на душу населения составлял примерно 1200 долл. во Франции и 1400 долл. в России (в ценах 1990 г.), 2/3 населения проживало в деревне, значительно больше половины было неграмотно. Якобинцы ввели всеобщее избирательное право во Франции в 1793 г., однако вскоре после падения этого режима оно было отменено. Большевики резко расширили границы избирательного права за счет малоимущих и лишенных собственности (формально всеобщее избирательное право было введено в 1936 г.), но превратили это право в фикцию, установив режим тоталитарной диктатуры.
Опыт СССР является весьма показательным. Он подтверждается опытом многих других стран, пытавшихся ввести всеобщее избирательное право при сохранении глубоких социальных различии или ограничении избирательных прав имущих классов. Практика показывает, что результатом этого может быть или отказ от принципа всеобщего избирательного права, или установление диктаторского режима при формальном его сохранении. И это совершенно естественно, поскольку доминирующее большинство несобственников не обладают ясными материальными стимулами к участию в управлении государством. Диктатура же в такой ситуации стоит перед альтернативой: пойти по пути популистских экспериментов или встать на путь реализации жесткой, аптипопулистской политики, которая, будучи необходимой для страны, никогда не была бы осуществлена путем волеизъявления широких масс несобственников.
По уровню экономического развития в момент введения всеобщего равного избирательного права отчетливо выделяются три группы стран (см. табл.).


Таблица
Всеобщее избирательное право и уровень экономического развития отдельных стран

Страны
Год введения всеобщего избирательного права (для мужчин там, где не совпадает с избирательным правом для женщин
ВНП на душу населения в год введения всеобщего избирательного права
Год введения всеобщего избирательного права (предоставление избирательного права женщинам)
ВНП на душу населения в год введения всеобщего избирательного права женщинам
Великобритания
1918
5583
1929
5255
США
1870-1890
около 3500
1919
5687
Дания
1915
3635
19115
3635
Австралия
1949
6971


Франция
1852
1669
1946
3819
Германия
1871
1891
1919
2763
Аргентина
1912
3904
1947
5089
Чили
1925
2876


СССР
1936
1991


Италия
1946
2448


Польша
1921
около 2000


Япония
1948
1660


Бразилия
1891
772
1932
1030
Мексика
1917
1500
1953
2151
Египет
1956
570



В тех случаях, когда всеобщее избирательное право вводилось, а потом отменялось, приводится последняя дата его установления; данные по ВНП (долл., в ценах 1990 г.) см.: Maddison A. Monitoring the World Economy 1820-1992. Paris: OECD, 1995.

Во-первых, те, где всеобщее избирательное право было введено при высоком уровне экономического развития (ВНП на душу населения равен 4-5 тыс. долл.) и на протяжении всего последующего времени сохранялся устойчивый демократический режим. Во-вторых, страны, где всеобщее избирательное право было введено на более ранней фазе экономического развития (2-3 тыс. долл.), то есть в начале индустриализации и глубокой трансформации аграрного общества - эти страны прошли через тяжелые испытания (гражданские войны, диктатуры) и только после этого пришли к современному, демократическому порядку. Наконец, в-третьих, страны, которые находились в данный момент на весьма низкой ступени развития и у которых движение к демократии заняло гораздо больше времени (а в ряде случаев продолжается и до сих пор).
Стабильная демократия требует определенного уровня экономического развития: лишь по его достижении принцип всеобщего избирательного права становится не формальным, а фактическим. Однако этот режим оказывается весьма неустойчивым, если не сопровождается укреплением слоя собственников, жизненно заинтересованного в социальной и экономической стабильности, в недопущении популистских экспериментов.

Социально-экономические вопросы
в конституциях современных рыночных демократий
Ключевым моментом конституционного регулирования социально-экономических процессов является, разумеется, регулирование отношений собственности. В конституциях развитых демократий, как правило, содержатся недвусмысленные декларации о гарантиях прав собственности. Впервые принцип неприкосновенности частной собственности был закреплен в постреволюционных документах Англии и США. Однако наиболее жестко и последовательно он был сформулирован в конституционных документах Великой французской революции - Декларации прав человека и гражданина и Конституции 1793 г. Здесь, в частности, подчеркивалось, что "право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей", что "никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия".
Гарантии прав собственности, как и гарантии политических прав личности, являются базовыми для любого демократического рыночного государства и поэтому должны быть предметом особенно жестких правил и процедур регулирования. Правда, после первой мировой воины право частной собственности уже не признавалось священным, как ранее. Национализация, объясняемая общественной выгодой, становится достаточно распространенным явлением (хотя, конечно, между экспроприацией по-большевистски и национализацией на основе выкупа большая разница). Эта же тенденция сохранялась и после второй мировой войны на протяжении еще примерно четверти века. В конституцию Швейцарской Конфедерации в 1969 г. даже была включена статья, позволяющая Конфедерации и кантонам "в пределах своих конституционных полномочий... законодательным путем по мотивам общественного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничение собственности", хотя и при обеспечении "обязательного полного возмещения" экспроприируемой собственности.
Еще более жестко общественные элементы интерпретации права собственности закреплены в Основном законе ФРГ. Здесь не только прямо указывается на возможность отчуждения частной собственности, но и содержится положение о необходимости использования частной собственности в интересах общего блага Имеет смысл полностью процитировать ст. 14 конституции ФРГ:
"1) Собственность и право наследования гарантируются. Содержание и пределы их устанавливаются законами.
2) Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу.
3) Принудительное отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. Возмещение должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон. В случае споров о размерах возмещения оно может устанавливаться в общем судебном порядке".
Схожие формулировки содержатся в конституциях Франции (1946 и 1958 гг.), Испании (1988 г.), Бразилии (1988 г.) и других стран. А в ряде конституций говорится о социальной функции частной собственности.
Напротив, в конституциях посткоммунистических стран повышенное внимание уделяется гарантиям неприкосновенности собственности, что служит значимой идеологической компонентой современных конституционно-правовых конструкций, а также создает, дополнительные гарантии для привлечения иностранных инвесторов.
Другой важнейшей проблемой конституционного поля являются деньги и финансы и прежде всего принципы формирования бюджета и функционирования центрального банка. Здесь можно проследить некоторую закономерность. Вопросы налогообложения наиболее остро стояли на ранних фазах формирования современных демократических обществ и соответственно нашли отражение в их "общественных договорах". Конституционное регулирование денежного обращения и деятельности центрального банка - это приобретение нынешнего столетия. Оно, естественно, обусловлено повсеместным вытеснением бумажными деньгами металлических и прекращением размена банкнот на драгоценные металлы.
Характерная черта конституций последнего времени - наличие положении о независимости центральных банков как от законодательной, так и от исполнительной ветвей власти, а также ограничений на возможности формирования бюджета с дефицитом. Практика такого рода разделения денежных и политических властей насчитывает по крайней мере триста лет, но не позволяет сделать однозначные выводы. Так, Банк Англии, основанный в 1696 г., вплоть до 1997 г. находился под строгим контролем Министерства финансов. Напротив, созданный в 1816 г. Центральный банк Норвегии даже расположен был в городе Тронхейме, на расстоянии нескольких сот километров от столицы. Между тем денежные системы обеих стран отличались на протяжении длительного времени стабильностью.
Можно привести примеры и из истории России. В СССР подчиненность Госбанка Совнаркому (правительству) позволила, с одной стороны, осуществить в 1922-1923 гг. исключительно успешную денежную реформу, а, с другой - начиная с 1925 г. встать на путь эмиссионной накачки экономики. В начале 90-х годов подчинение Центробанка популистски настроенным законодателям сделало его главным проводником инфляционистской политики в посткоммунистической России.
Вопрос о характере денежной политики в конституционных дискуссиях касался и формы денежного обращения. В первые годы существования США остро дебатировался вопрос о принципиальной допустимости бумажных денег и о целесообразности введения конституционного запрета на их использование. Причем и сторонники, и противники этой идеи апеллировали к одному и тому же опыту - эмиссионного финансирования войны за независимость, результатом чего стали высокие темпы инфляции, с одной стороны, и победа в войне, с другой.
Финансовым и денежным проблемам посвящен специальный, причем весьма обширный раздел конституции ФРГ. Дважды испытав в XX в. тяжелейшую гиперинфляцию, Германия приняла особые меры по обеспечению здоровой денежной политики. Центральный банк ФРГ (Бундесбанк) являет собой классический пример независимости денежных властей. Однако в самом основном законе этот вопрос сформулирован лишь в общем виде.
В конституции ФРГ весьма жестко регулируются вопросы формирования и исполнения бюджета, она содержит и "встроенные предохранители" против популизма. Конституция обеспечивает особые права правительства при принятии законов бюджетного характера. Во-первых, "законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в будущем, требуют согласия федерального правительства". Во-вторых, это же относится и к законопроектам, предполагающим уменьшение поступлений в бюджет. В-третьих, "федеральное правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение". Противодействие популизму касается даже столь чувствительной сферы, как оборонные расходы. В статье 87-а конституции ФРГ содержится следующее положение: "Федерация создает для своей обороны вооруженные силы. Их численность и основные черты их организации должны сообразовываться с бюджетом".
Естественно, в конституциях особое внимание обращается на налогообложение. Конституции многих стран трактуют уплату налогов как одну из основных обязанностей граждан, относя при этом принятие решении о налогообложении к исключительной компетенции законодательных органов власти. (Последнее является важнейшим конституционным положением со времен гражданской войны в Англии.) Ряд конституций (например, испанская и японская) еще и устанавливают принципы налогообложения, равно как и принципы использования полученных государством налоговых доходов. Так, статья 31 конституции Испании содержит следующие положения: "1) Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения, основанной на принципах равенства и прогрессивности, которая ни в коем случае не будет носить конфискационного характера. 2) Публичные расходы будут осуществляться путем справедливого распределения публичных ресурсов, их программирование и исполнение будут отвечать критериям эффективности и экономичности".
В конституциях ряда государств особое внимание уделяется обеспечению единства экономического пространства страны. Разумеется, это касается прежде всего федеративных государств. Например, в конституции США с самого начала были зафиксированы такие важнейшие права Конгресса, которые обеспечивают единство экономического пространства страны - установление и взимание единых налогов, пошлин, податей и акцизов, заключение федеральных займов, установление единых правил натурализации, банкротства, чеканки монеты, установление единых мер и весов и т.п.
В конституции ФРГ помимо общих положений об исключительных функциях федерации (прежде всего в денежно-финансовых, внешнеэкономических и таможенных делах) содержится также специальная статья, регулирующая финансовые отношения между федеральным и земельными правительствами и их взаимные обязанности. Ключевым является положение о том, что "Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства". Особо выделяется ответственность федерального правительства перед землями: "Если земли действуют по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности". Наконец, в конституции ФРГ перед законодателем ставится задача создания условий для выравнивания финансовых возможностей земель.
Предусмотренные современными конституциями социальные гарантии граждан, как правило, задают общие рамки социальной защищенности населения. Важнейшим здесь является право на труд, которое закреплено в конституциях целого ряда стран, прежде всего тех, где сильны левые партии (Италия, Испания). Однако не определен юридический механизм его реализации в традиционном коммунистическом понимании - право на "получение гарантированной работы с оплатой труда по ее количеству и качеству". Чаще всего конституционное право на труд трактуется как право на выбор профессии или занятия, право на безопасные и здоровые условия труда, равное отношение ко всем гражданам при приеме на работу, право на забастовку, а также как необходимость проведения специальной государственной политики занятости. Причем в ряде случаев право на труд, как и в СССР, дополняется обязанностью трудиться, хотя с иной мотивацией: все граждане "имеют право на труд и обязаны трудиться с целью удовлетворения посредством труда своих потребностей и потребностей своей семьи" (конституция Испании 1988 г.).
Среди других социальных прав, так или иначе находящих отражение в современных конституциях развитых стран, можно назвать: право на участие в управлении предприятием (Франция, Италия, Япония); право на социальное обеспечение; право на образование, включая принципы организации образования (Германия, Бельгия, Япония); право на охрану здоровья (Италия); право на жилище (Испания); право на здоровую окружающую среду.
В некоторых конституциях содержится специальная характеристика экономической роли государства. Хотя выделение этих вопросов в отдельный раздел не является типичным и в большей степени присуще конституциям, принимавшимся вскоре после второй мировой войны на волне расцвета кейнсианства и интереса к "социальному рыночному государству". Эти проблемы наиболее подробно освещены в конституциях Италии, Германии, Франции. В конституционных актах описывается механизм формирования специализированных государственных органов, призванных исполнять обязательства власти перед обществом в экономической и социальной сферах и противостоять циклическим кризисам. Например, конституция Франции 1958 г. содержит раздел "Экономический и социальный совет", а также предусматривает право Национальной Ассамблеи принимать программные законы, определяющие цели экономической и социальной политики. Конституция Италии также содержит положения о Национальном совете экономики и труда, Германии - об участии государства в реализации общественных интересов, Испании - о принципах социальной и экономической политики.
Впрочем, в конце XX в. в ряд конституций были введены положения, сдерживающие государственное вмешательство в социально-экономическую сферу, уточняющие регулятивные функции государства. А в посткоммунистических странах, имевших опыт чрезмерного госрегулирования, во вновь принимавшиеся конституции вносились специальные нормы, ограничивающие роль государства в экономике. Например, конституция Сербии содержит положения: "Каждый может основать фонд" или "свободны обмен товаров и услуг и движение капитала и рабочей силы". А конституция Хорватии гарантирует иностранному вкладчику "свободный вывоз прибыли и вложенного капитала".
Экономические процессы не отделимы от проблем организации институтов государственной власти, принципов их формирования, взаимоотношений между органами власти, относящихся на первый взгляд к области чистой политики. Однако вряд ли может вызывать сомнение, что пути разрешения этих проблем определяют устойчивость функционирования экономической системы, включая наличие (или отсутствие) механизмов защиты от популизма или некомпетентности.
Разумеется, все перечисленные принципы фиксируются в конституциях лишь в самом общем виде. Как правило, более подробно они регулируются специальными законодательными актами, конкретизирующими отдельные статьи конституций. (Исключение составляет Великобритания, конституцией которой является совокупность базовых актов парламента.)
В целом, оценивая историю становления конституционного права, можно утверждать, что она характеризуется ростом внимания к регулированию экономических и социальных процессов. Если в XVIII-XIX вв. на переднем плане находилась политическая борьба - борьба за гражданские права, то в XX в. в центре внимания оказались социальные и экономические вопросы.







ОГЛАВЛЕНИЕ