ОГЛАВЛЕНИЕ


Конституционное соглашение. (Constitutional convention)

“Народная газета”, 10 марта 1993 г.


Kонституционное соглашение, важнейший источник права в Великобритании его родине, неотъемлемый атрибут английской Конституции, самим фактом своего существования обязанный прежде всего ее неписанному характеру, получает все более широкое распространение в странах с писаными конституциями. Различия в правовых системах, разумеется, сказываются определенным образом на особенностях применения этого своеобразного источника права, поскольку в Англии это "неписаные поправки к неписаной конституции", а в других странах "неписаные поправки к писаной конституции".
Если попытаться сформулировать общее определение конституционного соглашения, по возможности уместив в нем все основные сущностные признаки данного явления, то получится следующее:
Конституционное соглашение - это неписанное, не закрепленное в правовой норме правило, складывающееся в процессе практической деятельности в связи с теми или иными конституционными положениями в результате длительного и единообразного его применения, соблюдение (исполнение) которого не обеспечивается принудительной силой государства и не подлежит судебной защите.
Глубокий анализ правовой природы конституционных соглашений, их назначения и взаимоотношения с законом провел английский юрист, профессор Оксфордского университета А.В. Дайси ( А.В.Дайси. Основы государственного права Англии. - М.,1907).
Дайси к конституционным соглашениям относит обычаи, приемы, правила или принципы, не пользующиеся судебной защитой и составляющие совокупность не законов, а правил конституционной или политической нравственности. ( Понятия "конституционная, политическая нравственность", "Конституционная мораль" являются у Дайси преобладающими при определении сущности конституционных соглашений ).
Несмотря на то, что Дайси рассматривает конституционные соглашения через призму взаимоотношений английского монарха, парламента и правительства, его размышления и выводы представляют несомненный интерес и практическую ценность, поскольку в конечном счете речь идет о функционировании законодательной и исполнительной ветвей власти, о их взаимоотношениях и о роли конституционных соглашений как своего рода гарантов учета интересов и воли народа в процессе этой деятельности.
Дайси полагал, что для более полного уяснения природы и роли конституционных соглашений необходимо ответить, по крайней мере, на два вопроса:
1.Каков характер конституционных соглашений, или условий?
2.При помощи какой силы, или, говоря юридическим языком -"санкции", достигается повиновение конституционным соглашениям?
Лучше всего, по его мнению, характерные черты конституционных соглашений, составляющих конституционную мораль Англии, обрисованы в следующих словах Фримэна: " Мы теперь имеем целую систему политической нравственности, целый свод правил для политических деятелей; притом таких правил, каких не найдем ни в статутах ни в общем праве, но которые считаются не менее священными, чем какой-либо принцип, включенный в Великую Хартию или Петицию о правах. Одним словом, рядом с нашим писанным законом развилась конституция неписанная, основанная на обычае. Если англичанин говорит о государственном человеке, что тот поступает "согласно" или "несогласно с конституцией", то для него слова эти значат нечто совершенно иное, чем слова "законно" или "незаконно"."
Последний тезис можно пояснить на примере: если министры не пользуются доверием нижней палаты парламента, дальнейшее пребывание их в должности противоречит духу конституции. Нигде, ни в одной правовой норме это не закреплено. Данное правило лишь соответствует традиционным принципам, которыми руководствовались все государственные деятели в продолжение нескольких поколений.
И речь не идет об обвинении министров в совершении противозаконных действий, которые влекут за собой судебное преследование. И министры не нарушат закон, если останутся в должности до тех пор, пока не получат отставку от короля. Речь идет о том, что большинство палаты общин не считает направление их политики мудрым и выгодным для народа, а потому министры, согласно с условным кодексом (т.е. конституционными соглашениями),столь же понятным для всех и имеющим такую же силу, как и писанный закон, обязаны отказаться от должности, занимать которую палата не считает их более достойными.
К числу конституционных соглашений относятся, в частности, и такие правила: кабинет несет ответственность перед парламентом за общее ведение дел; партия, которая в данное время располагает большинством голосов в палате общин, имеет право на распределение министерских портфелей; лидер этой партии должен быть назначен главою правительства, и др.
Все эти правила составляют конституционную мораль. Ими постоянно руководствуются, но так как они не пользуются судебной защитой, то их ни в коем случае нельзя считать законами." Как юрист, пишет Дайси, я считаю эти вопросы выше моей компетенции: их практическое решение принадлежит глубокой мудрости членов парламента; их спекулятивное решение относится к области теоретиков государственного права." При очевидном разнообразии, большинство конституционных соглашений обладают общим свойством - они представляют собой правила, определяющие, как должна применяться произвольная власть правительства ( под произвольной властью правительства следует понимать всякого рода деятельность, которую глава государства и правительство имеют право себе позволить, не обращаясь к парламенту за новыми статутами), а также дискреционная власть различных элементов верховного законодательного учреждения, как бы она ни называлась - прерогативою ли короны или привилегиями парламента.
Главная цель конституционных соглашений - обеспечить исполнение парламентом или кабинетом воли той власти, которая, по мнению Дайси, является настоящим верховным правителем государства - воли большинства избирателей. В связи с этим он проводит разграничение между верховной властью с "юридической" и "политической" точек зрения. С точки зрения закона, парламент представляет верховную законодательную власть. Но его назначение состоит лишь в том, чтобы представлять или осуществлять волю политического суверена - избирателей, или нации. Но совокупность этих избирателей не законодательствует. Поэтому вся деятельность парламента должна строиться на правилах, которые позволяют установить гармонию между действиями законодательной верховной власти и желаниями верховной власти политической.
Чем же объясняется неуклонное следование этим правилам, не обеспеченным судебной защитой? Почему политическим соглашениям порой повинуются так же строго, как велениям закона? Этот вопрос, пожалуй, самый сложный в понимании данного явления.
Однозначного ответа на этот вопрос нет. Прежде всего, следует отметить, что не все конституционные соглашения пользуются непререкаемым авторитетом и действительно неуклонно соблюдаются. Что же касается основной массы конституционных соглашений, пользующихся таким же уважением, что и законы, то причины их соблюдения приводятся разные: страх перед импичментом (политическим осуждением парламентом); влияние общественного мнения и др. Но конституционные соглашения вряд ли могли бы держаться только на силе общественного мнения, если бы не существовало главного страха - перед законом. Суть заключается в том, что нарушение принципов конституции и конституционных соглашений почти тотчас же приводит виновного к столкновению с судами и правом страны.
Для примера возьмем правило созыва парламента, по крайней мере, раз в год. Если по какой-либо причине откладывается созыв парламента более чем на год, это будет грубым нарушением конституционного соглашения, но не противозаконным поступком. Каковы будут последствия? Не только виновные в нарушении конституционного соглашения, но и другие лица, имеющие отношение к правительству, немедленно пришли бы в столкновение с правом страны. Так, к примеру, разрешение на определенную часть расходов из государственного бюджета ( прежде всего на содержание армии и флота) дается Appropriation Act - актом, который ежегодно принимается парламентом. В случае непринятия своевременно этого акта, соответствующие чиновники оказались бы в такой ситуации, что чуть не каждый день они должны совершать или разрешать поступки, за которые они могут очутиться на скамье подсудимых. И подобная ситуация сложится не только в сфере финансов.
Таким образом, хотя данное конституционное соглашение не пользуется судебной защитой, его неисполнение вовлекло бы сотни лиц в совершение незаконных поступков, подлежащих ведению судов страны. Отсюда видно, что в действительности это конституционное соглашение основывается на государственном праве страны и им обеспечивается его исполнение.
Как уже сказано выше, конституционное соглашение не является исключительной принадлежностью английской правовой системы, а получило довольно широкое развитие в других странах. Так, к примеру, на основе конституционного положения об избрании президента США коллегией выборщиков постепенно сложилось конституционное соглашение, суть которого состоит в том, что выборщики не вольны в голосовании и, отдавая свой голос за того или иного кандидата в президенты, они руководствуются не личными симпатиями или политическими приверженностями, а лишь тем фактом, что данный кандидат одержал победу в их штате.
Связанность конституционных соглашений с писаными конституциями, в отличие от Великобритании, затрудняет сам процесс их формирования, поскольку важнейшим, если не решающим условием в данном случае будет являться стабильность конституции. Частые смены конституций, внесение в них многочисленных изменений и дополнений влекут к постоянному изменению конституционного механизма, а соответственно делают весьма затруднительным процесс формирования конституционного обычая, чем, в частности, и объясняют ограниченное распространение конституционных соглашений в практике большинства развивающихся стран ( Конституционное право развивающихся стран.М.,1987.). Ведь, по мнению зарубежных конституционалистов, в частности французского юриста М.Прело, для того, чтобы конституционное соглашение, как обычай, сформировалось, требуется соблюдение по крайней мере следующих условий:
а) повторность, длительность применения правила;
б) постоянство правила ( повторяющиеся случаи применения правила не должны противоречить друг другу );
в) ясность правила, однозначность его интерпретации;
г) его признанность участниками соответствующих отношений.
Все вышеизложенное позволяет сформулировать общие выводы относительно сущности и правовой природы конституционных соглашений, позволяющие перейти к правовой оценке одноименного института, введение которого в практику нашего государства предполагается в ближайшее время:
1. Конституционное соглашение - это традиция, конституционный обычай, негласное соглашение между участниками конституционно-правовых отношений, не зафиксированное на бумаге.
2. Конституционное соглашение не подменяет Конституцию, не вводит в обиход новые конституционные нормы и не изменяет действующих. Это лишь установившаяся в практике и ставшая традиционной ( в силу длительного единообразного применения ) процедура применения (реализации) тех или иных конституционных положений.
3. Конституционное соглашение исполняется прежде всего в силу влияния общественного мнения, а также объективно обусловленных правовых последствий, но не в силу установленных санкций ( они противоречили бы самой сущности конституционных соглашений ).
" Соглашение федеральных органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации", проект которого опубликован в печати и о необходимости заключения которого говорил Президент России в своем обращении к народу, прозвучавшем по российскому телевидению, по всем своим признакам не только не соответствует, но и противоречит выработанному мировой практикой и общепризнанному пониманию "конституционного соглашения", несмотря на настойчивость средств массовой информации и государственных деятелей разных рангов придать столь звучное наименование данному документу.
Не являясь конституционным соглашением ( в общепризнанном понимании ) хотя бы в силу писанного характера, предложенный документ, к тому же, не имеет четкой правовой природы. Что это: составная часть действующей Конституции ( в случае принятия этого документа )? Скорее политико-правовой документ, вернее - политико-конституционный. Политический, поскольку состоит преимущественно из деклараций и имеет целью выход из политического кризиса; конституционный - поскольку содержит ряд норм, конституционных по своему содержанию, пусть даже и противоречащих действующей Конституции. Этакий аналог партийно-правовых актов не так давно минувших дней.
Принятие данного согласительного документа, предполагается, позволит "снизить остроту конституционного кризиса". А в чем заключается "конституционный кризис", в том, что две ветви власти никак не могут поделить власть, действовать в условиях разделения властей, не пытаясь утянуть у другой лишний кусок одеяла? Причем "узурпаторские поползновения" зиждутся не столько на несовершенстве законодательства и неотлаженности конституционного механизма, сколько на личных амбициях и опасениях оказаться на вторых ролях.
Каждая ветвь власти, похоже, мнит себя за суверенное государство, которое не столько занимается выполнением своих функций, сколько бдит о непосягательстве на свой суверенитет ( отсюда и формулировки, применяемые для характеристики отношений президента и парламента "переговоры", "соглашение", "ратификация" ).
Предложенный документ можно определить как политическое соглашение высших государственных органов, не справляющихся должным образом со своими обязанностями, о том, чтобы не мешать друг другу их выполнять.
О чем договариваются стороны? Прежде всего - добросовестно выполнять свои обязанности.
Например, Президент обязуется: создавать условия для эффективной работы Совета Министров - Правительства Российской Федерации; совместно с субъектами Российской Федерации разработать Программу мер по реализации Федеративного Договора; обеспечивать защиту территориальной целостности Российской Федерации и ее субъектов, и т.д. Верховный Совет берет на себя обязательства: обеспечивать своевременное формирование законодательной базы по защите прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств; создавать законодательную основу для реализации Федеративного Договора как составной части Конституции Российской Федерации; и др.
Другая группа предполагаемых договоренностей - не нарушать Конституцию и законы.
Так, Президент обязуется не вмешиваться в прерогативы законодательной власти, обеспечивать соблюдение конституционного принципа разделения властей всеми органами исполнительной власти; обеспечивать строгое соответствие указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Совета Министров - Правительства Российской Федерации Конституции и законам Российской Федерации; Верховный Совет обязуется не вмешиваться в прерогативы исполнительной власти, обеспечивать соблюдение конституционного принципа разделения властей всеми органами и структурами представительной власти, и т.д.
История какого цивилизованного государства имеет подобные примеры, когда для строгого и неуклонного соблюдения Конституции -основного закона страны требовалось бы проведение переговоров и принятие соответствующего соглашения между высшими государственными органами?
Согласительный документ в этом плане вызывает, по меньшей мере, две ассоциации: когда соседи коммунальной квартиры договариваются не плевать друг другу в кастрюли и не таскать из них мясо, или когда пекарь и лекарь договариваются, что пекарь будет добросовестно печь пироги и не лечить больных, а лекарь - добросовестно лечить больных и не печь пироги.
Не избежал документ и откровенных деклараций, по-иному сложно оценить следующую формулировку: " Гарантируются права граждан на местное самоуправление, обеспеченное материальными и финансовыми ресурсами, защищенное от произвольного вмешательства государства, его органов и должностных лиц".
Рассмотренные положения "Соглашения" характеризуют его преимущественно как политический документ, заключительные же разделы требуют более внимательной правовой оценки ( оставим на совести создателей документа политико-этические аспекты выраженного прямо и недвусмысленно недоверия действующему составу народных депутатов Российской Федерации, не способных, по их мнению, осуществить демократическую конституционную реформу в РФ).
Предлагая новый порядок принятия будущей Конституции РФ, гарантии исполнения данного "Соглашения", авторы его противоречат не только действующей Конституции, но самим себе. Договариваясь воздерживаться от внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию и от принятия новой Конституции, одновременно предлагаются такие нормы, которые, в случае принятия соглашения, будут противоречить Конституции. Так, для принятия новой Конституции избранным (сформированным) Конституционным Собранием необходимо, чтобы такой порядок был зафиксирован в действующей Конституции. Соответствующие изменения и дополнения Конституции требуются и в связи с новым предлагаемым основанием отставки Президента - неисполнение данного соглашения, и в связи с предоставляемым соглашением правом Президента распустить Верховный Совет. И поправки в Конституцию должны быть внесены не в процессе "ратификации" соглашения, а в установленном законом порядке и до принятия соглашения.
Таким образом, прежде чем решать вопрос о целесообразности и порядке принятия данного согласительного документа, следует определиться с его природой. Если это предполагаемая составная часть Конституции ( а именно о таком намерении свидетельствует предлагаемая констатация его нарушения Конституционным Судом), то следует освободить его от всех политических деклараций и обязательств, и в этом случае от документа остается лишь пожелание изменить порядок принятия новой Конституции РФ и предоставить Президенту право роспуска Верховного Совета.
Если это политическое соглашение, его следует освободить от конкретных правовых норм, тем более, что они противоречат Конституции. Иначе, как утверждают французские ученые, если прийти к выводу о том, что обычай ( а в нашем случае - политико-правовой документ ) должен соблюдаться даже и тогда, когда он противоречит высшей норме ( т.е. Конституции ), это означает ставить с ног на голову всю систему правовых норм.
В заключение вернемся к английскому юристу Дайси.
Напомним, что под конституционным соглашением он понимал совокупность не законов, а правил конституционной или политической нравственности. Свод правил неопределенной правовой природы, основанный на вольном обращении с такой тонкой материей, как Основной Закон страны, предлагаемый лишь для того, чтобы хоть "некоторое время можно было продержаться с действующей Конституцией", имеет самое прямое отношение к "конституционной морали". В этом, пожалуй, единственно общее между "конституционным соглашением" и "Соглашением ...".




ОГЛАВЛЕНИЕ