ОГЛАВЛЕНИЕ

Муниципальный кредит в Российской Федерации :
АР
К76 Кошель, Д. Е. (Денис Евгеньевич).
Муниципальный кредит в Российской Федерации :Финансово-
правовое исследование : Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Специальность 12.00.14 - Административное право, финансовое
право, информационное право /Д. Е. Кошель ; Науч. рук. А. Н
. Костюков ; Министерство внутренних дел Российской
Федерации. Омская академия. -Омск,2004. -22 с.-Библиогр. :
с. 22.4 ссылок

1. Кошель, Д. Е.. Муниципальный кредит в Российской Федерации : Финансово-правовое исследование. Общая характеристика работы..
2. Кошель, Д. Е.. Муниципальный кредит в Российской Федерации : Финансово-правовое исследование. Содержание работы..
3. Кошель, Д. Е.. Муниципальный кредит в Российской Федерации : Финансово-правовое исследование : Библиография..

Общая характеристика работы
Актуальность темы. Реформирование общественно-политической и экономической жизни в России непосредственно связано со становлением и развитием местного самоуправления, его финансовых основ. Вопросы правового регулирования финансовой базы муниципальных образований и наделения местного самоуправления достаточными материально-финансовыми ресурсами для обеспечения потребностей местного населения приобретают первостепенное значение. Для нормального развитая федерального государства, эффективной и самостоятельной деятельности органов местного самоуправления недостаточно только политических деклараций о гарантиях и признании нового статуса муниципальных образований. Европейская хартия о местном самоуправлении (ст. 9)[i] указывает, что финансовые системы, на которых основываются средства органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Для финансирования расходов на капитальные вложения местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
Несмотря на то, что все финансовые ресурсы местного самоуправления должны распределяться через местный бюджет, местные финансы не ограничиваются только местным бюджетом.
Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее серьезных и необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества, не покрытых налоговыми и прочими поступлениями.
Более чем десятилетний опыт организации местного самоуправления в России сопровождался расширением сферы участия муниципальных образований в финансовых отношениях, в том числе усилением степени влияния кредитных отношений на сбалансированность местной финансовой системы. Перманентная дефицитность местных бюджетов, вызванная несовершенством механизмов межбюджетного регулирования и недостаточной реализацией системы гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, явилась причиной многократного за последнее время увеличения задолженности муниципальных образований по размещенным облигационным займам, банковским кредитам, ссудам из вышестоящих бюджетов.
Расширение практического использования кредитных инструментов в деятельности органов местного самоуправления, к сожалению, не сопровождалось устранением противоречий, касающихся правового регулирования муниципальных кредитных отношений. Отраслевая разрозненность законодательства и значительная доля местных нормативных актов в правовом массиве регулирования вызывают необходимость в комплексном исследовании кредитных отношений с участием органов местного самоуправления с параллельным формированием единого систематизирующего понятия муниципального кредита, способного объединить все группы таких отношений как часть финансовой деятельности на местном уровне. В современной правовой науке такой систематизации не проводится, понятия муниципального кредита и его организационно-правовых форм до конца не разработаны и применяются не согласованно.
С окончанием периода хаотичного развития местного финансового рынка вектор первоочередных задач органов местного самоуправления в кредитной сфере переместился с обеспечения валового объема дополнительных поступлений в местные бюджеты на формирование условий эффективности и экономической целесообразности привлечения средств, рационального управления муниципальным долгом.
«Проблема будущих поколений», широко обсуждаемая применительно к федеральному уровню государственных заимствований, бесспорно, касается и области муниципального долга, характеризующейся очевидными диспропорциями между привлекаемыми и направляемыми на погашение задолженности ресурсами. Немаловажным также является влияние кредитных отношений с централизованными муниципальными финансами на экономические процессы внутри муниципального образования, включая вопросы формирования муниципального рынка ценных бумаг, создания благоприятного инвестиционного климата.
В этих условиях особую актуальность приобретают исследования места и роли муниципального кредита, правовых основ и организационно-правовых форм его проявления. Правовое регулирование кредитных отношений на местах, а также приемов и способов управления муниципальным долгом и механизма его ограничения становятся наиболее значимыми для организации местных финансов. Современное нормативное правовое регулирование должно обеспечить реальные возможности органов местного самоуправления для привлечения дополнительных финансовых ресурсов за счет временно свободных средств организаций и населения.
Ввиду вышеизложенного попытка комплексного исследования всех видов кредитных отношений на муниципальном уровне с позиций эффективности их правового обеспечения, практической целесообразности и взаимообусловленности представляется наиболее значимой. Исследование кредитных отношений в рамках единого муниципального кредита представляется актуальным, имеющим принципиальное значение.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в области финансово-правового регулирования муниципального кредита, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативная база деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального кредита, а также практическая деятельность органов местного самоуправления по организации и обеспечению функционирования системы муниципального кредита, участию в кредитных отношениях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - провести комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального кредита в Российской Федерации и определить основные направления совершенствования системы правового регулирования кредитных отношений на уровне муниципальных образований.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
- проанализировать современное состояние муниципального кредита и его видов;
- раскрыть правовую природу и публичную сущность муниципального кредита как совокупности разносторонних отношений по заимствованию временно свободных денежных средств и кредитованию хозяйствующих субъектов;
- исследовать характер становления и развития ныне действующего законодательства и местного нормотворчества о муниципальном кредите в условиях реформирования российской экономики;
- изучить роль муниципального кредита, его цели и задачи в формировании финансовых основ местного самоуправления;
- рассмотреть основные виды муниципального кредита и их нормативное правовое и организационно-методическое обеспечение на региональном и местном уровне;
- выявить и теоретически обосновать основные направления совершенствования муниципального кредита в условиях рыночной экономики, в том числе как в области перспектив развития законодательства, так и в сфере обновления организационно-правовых форм кредита и возможных мер достижения результативности их применения.
В результате анализа предполагается выявить возможности и перспективы развития местного финансового рынка, путей и средств дальнейшего совершенствования правовых основ муниципального кредита для расширения экономической базы местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Российский финансовый рынок, одним из сегментов которого является рынок кредитного капитала, переживает начальный этап становления. Негативные явления в этой сфере экономики, обострившиеся после кризиса августа 1998 года, охватившего всю финансовую систему страны и вызванного в том числе и несбалансированной политикой правительства на рынке государственных заимствований, не могли не сказаться на состоянии муниципальных финансов, в частности - функционировании процессов привлечения органами местного самоуправления свободных денежных средств на рынке посредством займов и кредитов и кредитовании ими хозяйствующих субъектов. Объективными предпосылками такой проблемной характеристики кредитной деятельности муниципальных образований, кроме указанных, является также недостаточность гарантий их финансовой самостоятельности (низкая доля собственных доходов в структуре доходов бюджетов, чрезмерная зависимость местных бюджетов от отчислений вышестоящих, вызванная этими факторами постоянная дефицитность), неразвитость кредитных механизмов в целом, вызванная недоверием инвесторов, стагнацией банковского сектора экономики, кризис системы государственного кредита и т. д. А если учесть, что само местное самоуправление, хотя конституционно и законодательно декларированное, с трудом пробивает себе дорогу, то и кредитная деятельность муниципальных образований находится в аналогичном зачаточном состоянии. Это сказывается на степени разработанности избранной проблематики, в которой практически отсутствуют научные работы, посвященные публично-правовым проблемам муниципального кредита.
Отдельные аспекты публично-правового исследования муниципальных кредитных отношений проводятся чаще всего в связи с анализом финансовых основ местного самоуправления, развития муниципального хозяйства, а также в финансово-правовой литературе по разделам государственного, муниципального и банковского кредита. К ним следует отнести работы таких авторов как: Н. М. Артемов, В. И. Васильев, А. Г. Воронин, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, В. М. Зуев, М. В. Карасева, А. Н. Костюков, Ю. А. Крохина, С. С. Кузнецов, В. М. Мандрица, В. И. Новоселов, Н. Л. Пешин, Е. В. Покачалова, А. Ю. Савин, Ю. А. Семенов, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколов, В. И. Фадеев, Н. И. Химичева, С. Д. Цыпкин и ряд других.
В дореволюционной России вопросы правового регулирования государственного кредита рассматривались в работах М. X. Бунге, А. А. Исаева, В. А. Лебедева, Д. Львова, И. X. Озерова, М. Ф. Орлова, М. И. Слуцкого, И. Тарасова, Л. В. Ходского и других. Муниципальному кредиту в начале советского периода посвящены работы Л. А. Велихова, А. В. Чаянова и других.
Наиболее разработаны в последние годы экономические вопросы муниципальных займов в системе рынка ценных бумаг, которым посвящен, в частности, ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук. В их числе: Д. Г. Гладский «Экономическая безопасность системы городских муниципальных займов»; Б. К. Исаев «Размещение муниципальных облигационных займов»; Д. И. Лащук «Рынок ценных бумаг и перспективы его развития на примере муниципальных займов»; Л. О. Кролли «Становление и развитие российского рынка государственных и муниципальных ценных бумаг»; С. И. Филь «Муниципальные займы в системе государственного кредита»; С. Р. Шибаев «Муниципальные займы как источник региональных инвестиций» и другие. Вместе с тем, правовых исследований на уровне диссертаций по муниципальному кредиту пока не проведено.
В диссертации использованы общетеоретические труды и научные работы авторов по отдельным отраслям права, в том числе: С. С. Алексеева, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета и других. По муниципальному праву - В. И. Васильева, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной и других. По гражданскому праву - Н. Д. Егорова, Д. А. Медведева, В. Т. Смирнова, Е. А. Суханова, С. А. Хохлова и других.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы РФ, федеральное и региональное законодательство, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Отдельные вопросы анализа решались с учетом судебных решений Конституционного, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ и сложившейся судебной практики.
Научная новизна исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области муниципального кредита. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов формирования и функционирования муниципального кредита как элемента финансовой основы местного самоуправления. Выводы и предложения, сформулированные в ходе исследования, направлены на совершенствование муниципального кредита.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1.  Муниципальный кредит - комплексный правовой институт, представляющий собой урегулированную правовыми нормами совокупность кредитных отношений с централизованными финансами местного самоуправления, возникающих по поводу привлечения муниципальными образованиями временно свободных денежных средств различных хозяйствующих субъектов, населения и бюджетов других уровней на началах добровольности, срочности, возмездность и возвратности и предоставления бюджетных средств на тех же началах.
2.  Делается вывод о самостоятельности муниципального кредита как комплексного правового образования, охватывающего двухсторонние связи как по аккумуляции денежных средств в местном бюджете, так и по кредитованию из местного бюджета. Муниципальный кредит необходимо выделять из системы государственного кредита, несмотря на формальную однотипность экономической сущности и правового регулирования. Основанием для организационного вычленения муниципального кредита из системы государственного кредита является совокупность собственных финансово-экономических прав, вытекающих из гарантированной самостоятельности и политико-правового статуса местного самоуправления. Финансовая деятельность муниципальных образований, таким образом, относится к сфере комплексного муниципально-правового регулирования, а отношения в области муниципального кредита одновременно являются муниципально-правовыми. Обязательным субъектом рассматриваемых отношений являются муниципальные образования в лице уполномоченных органов местного самоуправления.
3.  Комплексность муниципального кредита как правового института проявляется в объединении им совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные, налоговые, гражданско-правовые и иные связанные с ними отношения. Консолидирует их, с одной стороны, комплексность муниципального права и автономия хозяйственной самостоятельности местного самоуправления, с другой стороны, единство правового регулирования российской финансовой системы. Так, банковский кредит, базирующийся на гражданско-правовом регулировании, включен в понятие муниципального кредита как одна из форм достижения бюджетной сбалансированности муниципальных образований.
4.  Группа отношений, складывающихся в области отдельного вида кредитной деятельности и связанных единством экономического содержания и правового регулирования, может быть определена как организационно-правовая форма муниципального кредита. Организационно-правовыми формами муниципального кредита, предусмотренными законодательством Российской Федерации, являются: муниципальные займы - привлечение денежных средств путем выпуска ценных бумаг органами местного самоуправления; бюджетный кредит - привлечение денежных средств из вышестоящих бюджетов и предоставление денежных средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах; банковский кредит муниципальному образованию; налоговый и инвестиционный налоговый кредит как формы кредитования участников налоговых правоотношений, заключающиеся в изменении срока уплаты налога.
5.  Правовое регулирование муниципального кредита как составной части финансовой деятельности (по образованию и использованию фондов временно свободных денежных средств), являющегося комплексным правовым образованием, на приоритетной основе осуществляется нормами финансового права. Критериями, определяющими финансово-правовую направленность регулирования муниципального кредита, являются: а) отнесение отношений в сфере муниципального кредита к возникающим в процессе финансовой деятельности муниципальных образований; б) регулирование большей части указанных отношений методом властных предписаний, проявляющимся в обязывающем характере нормативно-правового обеспечения и императивности регулирования муниципального кредита со стороны органов местного самоуправления.
6. Обосновывается необходимость законодательного изменения понятия муниципальной ценной бумаги как инструмента осуществления муниципальных займов. Данное Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» определение муниципальной ценной бумаги как эмиссионной ценной бумаги требует пересмотра с точки зрения его расширения с распространением на другие виды ценных бумаг, удостоверяющие отношения займа и выпускаемые от имени муниципального образования, но не являющиеся эмиссионными (например, муниципальные векселя).
7. Предлагается произвести уточнение круга отношений, формирующих муниципальный кредит. Включение в их состав отношений, связанных с образованием муниципального долга, но не имеющих кредитного характера, необоснованно. Это касается муниципальных гарантий, муниципальных лотерей, принятия муниципальным образованием на себя обязательств третьих лиц.
8. Перспективной формой муниципального кредита может выступать взаимный кредит муниципальных образований, представляющий собой форму двустороннего предоставления либо объединения финансовых ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Необходимость законодательного закрепления взаимного кредита как разновидности бюджетного кредита предопределено установлением двухуровневой системы организации местного самоуправления, дальнейшим развитием межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики и расширением экономической кооперации муниципальных образований для решения общих вопросов жизнедеятельности местных сообществ.
9. Направлениями совершенствования правового регулирования муниципального кредита являются устранение противоречий в закреплении понятийного аппарата данного института, содержащегося в бюджетном, гражданском, налоговом законодательстве; уточнение субъектного состава правоотношений; разграничение смежных понятий в области финансово-кредитных отношений, применяемых законодательством; приведение нормативных актов о местном самоуправлении в соответствие с бюджетным законодательством; закрепление возможности расширения и оптимизации форм использования муниципального кредита.
Методологическая основа исследования. Методология включает применение совокупности приемов и способов диалектического познания, таких как историзм, объективность анализа объекта и предметов исследования, методов системного подхода и системного анализа. Частно-научные правовые методы исследования, такие как формально-юридический, нормативно-технический, логический, сравнительного правоведения. Это позволяет исследовать проблемы муниципальных кредитных отношений в их взаимозависимости, взаимообусловленности составляющих их звеньев. В том числе - по видам кредитных отношений, компетенции органов местного самоуправления, структуре финансовой системы и ее институтов. Использование эмпирического уровня познания выразилось в исследовании и оценке закономерностей функционирования и перспектив развития института муниципального кредита на основе анализа существующих моделей муниципального кредита, рассматриваемых в динамике их развития, принимался во внимание предшествующий опыт участия муниципальных образований в кредитной деятельности. Тенденции правового регулирования, основные противоречия, возможные пути их преодоления анализировались с позиций объективных закономерностей, складывающихся в странах с развитой рыночной экономикой.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансово-правового характера и муниципального нормотворчества. Они могут также применяться органами местного самоуправления для совершенствования муниципального нормотворчества и кредитного механизма в системе финансовых основ муниципальных образований. Результаты исследования применимы для преподавания курсов финансового и муниципального права.
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета, где было проведено ее рецензирование. Апробация основных положений исследования нашла отражение в научных публикациях автора в г. Омске и г. Томске и опубликованном в открытой печати докладе на научно-практических конференции в г. Перми. Автор также использовал собственные теоретические наработки при преподавании практической части курса финансового права, специальных курсов «Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Российской Федерации» и «Вексельное право Российской Федерации» в Омском государственном университете.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Содержание работы 
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи исследования, его методологические и теоретические источники, формулируются основные научные результаты и положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава - «Муниципальный кредит в системе местных финансов Российской Федерации» - имеет концептуальное значение для всего диссертационного исследования. В ней последовательно рассматриваются теоретическое понятие муниципального кредита, его значение и место в системе финансовых основ местного самоуправления, признаки муниципального кредита, соотношение муниципального кредита и государственного кредита, комплексный характер правового регулирования рассматриваемого института, структура муниципального кредита.
Выработка единого определения муниципального кредита затруднена. В настоящее время, как и ранее, в экономической и юридической литературе понятия «кредит», «ссуда», «заем» зачастую продолжают рассматриваться как синонимы, также существует разнобой и в трактовках этих понятий. В результате анализа действующего законодательства диссертант делает вывод об отсутствии четкого разграничения указанных понятий. Ни Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), допускающий отношения по временному привлечению денежных средств государством и муниципальными образованиями лишь как основанные на договорах банковского кредита, государственного (муниципального) займа - при возмездной форме привлечения, и на договорах ссуды - при безвозмездном пользовании средствами, ни Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), использующий в качестве основного понятия, связанного с возникновением у государства и муниципальных образований долговых обязательств, термин «заимствования» как перечень всех привлекаемых займов и кредитов, впрямую не содержат понятий государственного и муниципального кредитов. В других законодательных актах зачастую также говорится лишь о государственных и муниципальных займах и банковском кредите.
Тем не менее, понятие государственного кредита (достаточно серьезно разработанное) и рассматриваемое автором понятие муниципального кредита прочно укоренились в экономической и юридической литературе и вошли в научный обиход. После возврата к применению муниципального кредита в 1990-е гг. финансово-правовая наука по инерции продолжительное время либо воздерживалась от определения данного понятия, либо, продолжая отождествлять органы местного самоуправления с органами государственной власти, признавала муниципальный кредит частью кредита государственного и рассматривала его по аналогии с государственным кредитом. Действительно, государственный и муниципальный кредит категориально достаточно схожи. В то же время муниципальный кредит по существу отличается от государственного тем, что возникает в процессе кредитной деятельности органов местного самоуправления. Разграничение указанных понятий необходимо проводить, рассматривая государственный и муниципальный кредит как формы финансовой деятельности, в рамках характеристики особенностей правового регулирования этих институтов.
Муниципальный кредит имеет комплексный, межотраслевой характер. Значительная доля муниципальных кредитных отношений являются элементами местных финансов и входят составной частью в предметы правового регулирования различных отраслей права. По мнению автора, причины этого - в комплексном характере муниципального права, объединяющего в свой правовой массив нормы других отраслей права по предметному принципу. Процесс воздействия на материально-финансовые отношения на местном уровне характеризуется как муниципально-правовое регулирование. Вместе с тем, несомненно, что комплексность муниципального права также означает, что отношения, составляющие его предмет, одновременно выступают и составляющими предмета иных отраслей, в том числе и финансового права. Таким образом, отношения по муниципальному бюджету, местным налогам и сборам, организации местных займов и управлению муниципальным долгом, составляющие финансовую базу местного самоуправления, являются одновременно и финансово-правовыми, и муниципальными. По мнению автора, отнесение рассматриваемых отношений к регулируемым муниципальным правом составляет основу для отграничения муниципального кредита от государственного. Это отличие основано на законодательно закрепленной организационной и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления, использовании муниципального кредита как средства решения вопросов местного значения, локально-территориальном характере нормотворчества и функционирования муниципального кредита.
Однако, даже с учетом приведенных критериев отграничения, по мнению автора, нельзя согласиться ни с «крайней» позицией авторов, из указанных посылок делающих вывод о том, что поскольку предметом финансового права являются те финансовые отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства, кредитные отношения органов местного самоуправления и муниципальных образований в целом не являются предметом финансового права, ни с подходом об исключительной императивности и финансово-правовой направленности рассматриваемых отношений. Основным видом правового регулирования рассматриваемых отношений, несомненно, выступает финансово-правовое, однако оно не является единственным. Регулирование отношений в области муниципального кредита производится на стыке финансово-правового и гражданско-правового методов регулирования. Особенности статуса органов местного самоуправления как участников отношений муниципального кредита сводятся к тому, что, будучи институтом публичной власти, органы местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения и при этом не теряют своих властных функций. Тем не менее, именно финансово-правовое регулирование является необходимой предпосылкой, непреложным условием для возникновения конкретных правоотношений на гражданско-правовой основе. По мнению диссертанта, предметом финансово-правового регулирования муниципального кредита следует считать общественные отношения, складывающиеся, в основном, по поводу: 1) формирования условий привлечения денежных средств в виде заимствований и принятия решения о проведении заимствования; 2) формирования условий выделения денежных средств из бюджета или предоставления рассрочки либо отсрочки платежей в бюджет и принятия решения о таком выделении или предоставлении; 3) закрепления кредитных нормативов (лимитов) и средств на обеспечение погашения кредита в решении о местном бюджете; 4) контроля за целевым использованием бюджетных средств, возвратностью, возмездностью и обеспеченностью кредитов; 5) управления (обслуживания и погашения) муниципальным долгом. Целая группа отношений в области муниципального кредита является обслуживающей (не основной) и может быть отнесена к отношениям организационного характера. Например, это отношения, связанные с созданием финансовых институтов, организацией эмиссии и первичного размещения ценных бумаг, разработкой специальных программ проведения заимствований и инвестиционных программ, и прочие.
Муниципальный кредит служит источником формирования местных финансов. Круг кредитных отношений муниципального образования охватывает только ту совокупность денежных средств, которыми может распоряжаться орган местного самоуправления, выполняя от имени муниципального образования права собственника. Таким образом, муниципальный кредит включает лишь те кредитные отношения с участием муниципального образования, которые необходимы только для восполнения централизованных финансовых потребностей.
Определяя состав (структуру) муниципального кредита, необходимо отойти от распространенного узкого подхода к определению форм муниципального кредита как исключительно муниципального займа (к тому же крайне непоследовательно определяемого в литературе) и банковского кредита муниципальным образованиям. Вторым устоявшимся убеждением, требующим пересмотра, является характеристика муниципального кредита, как отношений, в которых муниципальное образование выступает исключительно должником. С трансформацией в области государственного строительства и изменением экономических условий хозяйствования неизбежно изменение содержания отношений в области муниципального кредита.
Понятие муниципального кредита должно включать все предусмотренные законодательством виды отношений по поводу привлечения денежных средств муниципальным образованием на возвратной, платной и срочной основах. Кроме отношений по привлечению денежных средств, муниципальный кредит должен содержать отношения по предоставлению финансовых ресурсов в соответствии с законодательством на возвратной, срочной и возмездной основах. Иной подход значительно сужает представление о вариантах кредитной деятельности муниципальных образований в аспекте их соединения в составе финансовых основ местного самоуправления, ведет к параллельному существованию нескольких однотипных по экономическому содержанию категорий вне единого систематизирующего понятия.
Кредитная деятельность муниципальных образований, предусмотренная действующим законодательством, в настоящее время действительно многообразна. По мнению диссертанта, группа отношений, складывающихся в области отдельного вида кредитной деятельности и связанных единством экономического содержания и правового регулирования, может быть определена как организационно-правовая форма муниципального кредита.
При характеристике муниципального кредита в качестве результата кредитной деятельности органов местного самоуправления (по привлечению ресурсов) называется образование муниципального долга. Приводя предусмотренные бюджетным законодательством формы долговых обязательств муниципальных образований и связывая кредитную деятельность с их образованием, необходимо соотносить эти формы со структурированием отношений, образующих муниципальный кредит.
Указанные в Бюджетном кодексе РФ формы образования и существования муниципального долга свидетельствуют, по мнению автора, о необходимости признания следующих организационно-правовых форм муниципального кредита, основанных на участии муниципального образования в кредитных отношениях в качестве заемщика: 1) банковский кредит муниципальному образованию; 2) муниципальные займы - вид заимствований муниципальных образований, заключающийся в привлечении денежных средств путем выпуска (эмиссии) муниципальных ценных бумаг; 3) бюджетные кредиты от других бюджетов.
Дискуссионным представляется автору вопрос о включении в состав муниципального кредита предусмотренных БК РФ муниципальных гарантий лишь на том основании, что они называются среди форм существования муниципального долга. По мнению автора, муниципальные гарантии не относятся к муниципальным заимствованиям, а формируют вместе с ними муниципальный долг в качестве муниципальных долговых обязательств. Не усматривается возможности включения в систему муниципального кредита и отношений, связанных с привлечением денежных средств органами местного самоуправления путем проведения муниципальных лотерей, т. к. законодатель, во-первых, не связывает муниципальные лотереи непосредственно с органами местного самоуправления (хотя они могут выступать организаторами негосударственных лотерей), во-вторых, подчеркивает специфичность отношений по проведению лотерей как основанных на игре, что отграничивает их, в том числе, и от заемных.
Определение муниципального кредита базируется на приобретающей все большее развитие точке зрения на него как на систему распределительных денежных отношений муниципальных образований с физическими и юридическими лицами по поводу не только мобилизации временно свободных денежных средств на началах срочности, возвратности, возмездности, но и выдачи бюджетных средств на тех же началах.
В этой связи положения БК РФ о бюджетных кредитах содержат основы правового регулирования отдельной организационно-правовой формы муниципального кредита, характеризующейся отношениями в области выделения денежных средств из бюджета. Кроме этого, БК РФ также включает в состав полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Результатом предоставления бюджетных кредитов, налоговых и инвестиционных кредитов является образование задолженности физических и юридических лиц перед муниципальным образованием. Несомненно, рассматриваемые отношения носят кредитный характер, так как возникают по поводу предоставления денежных средств и обладают признаками срочности, возвратности и возмездности.
Исходя из вышеизложенного, автору представляется правомерным выделение следующих организационно-правовых форм муниципального кредита, опосредующих отношения по предоставлению органами местного самоуправления денежных средств из бюджета: 1) бюджетный кредит юридическим лицам и бюджетам других уровней бюджетной системы; 2) муниципальный налоговый и инвестиционный налоговый кредит.
Указанные организационно-правовые формы совместно с рассмотренными выше формами привлечения муниципальным образованием денежных средств на кредитных началах, по мнению диссертанта, образуют состав муниципального кредита.
Анализируя законодательство в контексте закрепления норм, регулирующих отношения муниципального кредита, к его основным особенностям диссертант считает необходимым отнести его комплексность, выражающуюся в присутствии в основе регулирования норм нескольких отраслей права - гражданского, финансового, муниципального, административного, - и трехуровневость: институт состоит из норм федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления.
 Вторая глава - «Организационно-правовые формы муниципального кредита в Российской Федерации» - посвящена анализу теоретического закрепления и практического проявления отдельных форм муниципального кредита - муниципального займа, банковского и бюджетного кредитов, муниципальных налогового и инвестиционного налогового кредитов.
В результате исследования законодательства, позиций представителей финансово-правовой науки, ученых-экономистов автор приходит к выводу о недостаточно четком определении понятия и особенностей муниципального займа.
Характеризуя муниципальный заем, автор выделяет следующие его основные признаки: во-первых, муниципальный заем представляет собой отношения по привлечению денежных средств в централизованные фонды муниципальных образований на возвратной, платной и срочной основах (кредитный характер займа); во-вторых, участниками рассматриваемых отношений являются органы местного самоуправления, с одной стороны, и юридические и физические лица - с другой; в третьих, привлечение денежных средств осуществляется в процессе выпуска муниципальных ценных бумаг.
Состав муниципальных ценных бумаг как инструментов муниципального займа в понимании диссертанта не должен ограничиваться лишь эмиссионными ценными бумагами (облигациями, жилищными сертификатами как их разновидностью), допускаемыми законодательством о ценных бумагах, а включает еще и векселя, выпускаемые органами местного самоуправления (муниципальные векселя), - в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Банковский кредит представляет собой организационно-правовую форму муниципального кредита, включающую отношения по привлечению уполномоченными органами местного самоуправления денежных средств банков и иных кредитных организаций на условиях возвратности, возмездности и срочности. Банковский кредит обеспечивается залогом муниципального имущества, гарантиями и поручительствами третьих лиц, в том числе субъектов Российской Федерации. Правовой основой банковского кредита для муниципальных образований на местном уровне служат уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, закрепляющие условия участия в кредитных отношениях, в том числе требования к оформлению кредитных договоров, личности кредитора, ограничения по предельному объему кредитов. Также представительные и иные органы местного самоуправления могут устанавливать ограничения по участию нижестоящих органов и структурных подразделений в отношениях банковского кредита.
На основе анализа действующего законодательства автор делает вывод, что бюджетный кредит в составе муниципального кредита в настоящее время выступает как формой привлечения муниципальным образованием денежных средств на возвратной и возмездной основе из бюджета другого уровня бюджетной системы РФ, так и формой финансирования бюджетных расходов, предусматривающей предоставление средств юридическим лицам на тех же основах. Для устранения противоречий в определении понятия и субъектного состава бюджетного кредита, по мнению автора, необходимо изменить определения бюджетного кредита, содержащегося в БК РФ, с отграничением его от бюджетной ссуды, которая должна быть основана лишь на безвозмездном предоставлении (получении) средств, вне зависимости от срока, и с включением в состав получателей бюджетного кредита муниципальных образований (ввиду введения двухуровневой системы местных бюджетов) и физических лиц (предусмотренных в качестве таковых Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»).
Налоговый и инвестиционный налоговый кредиты в составе налогового кредитования как организационно-правовой формы муниципального кредита представляют собой особые формы изменения срока уплаты налога и сбора. Как полагает автор, законодатель сознательно выделил налоговый и инвестиционный налоговый кредиты в системе изменения сроков уплаты налога путем отнесения к ним специальных случаев рассрочки и отсрочки по уплате налога, связанных либо с более длительным сроком (налоговый кредит), либо с особенными основаниями предоставления (инвестиционный налоговый кредит) такой отсрочки либо рассрочки и имеющих договорный характер. По мнению автора, кредитные полномочия органов местного самоуправления в сфере налогового кредитования состоят в утверждении представительными органами местного самоуправления лимитов суммы предоставления налоговых и инвестиционных налоговых кредитов, предусмотренной в решении о бюджете муниципального образования; в утверждении ими положений о порядке и условиях предоставления налогового и инвестиционного налогового кредитов; принятии исполнительными органами местного самоуправления решений о предоставлении кредитов конкретным налогоплательщикам; заключении и контроле за исполнением договоров муниципального налогового кредита и муниципального инвестиционного налогового кредита; функции по учету сумм выданных кредитов и поступивших в их погашение. Система нормативного ограничения деятельности муниципальных образований в сфере налогового кредитования представляет собой комплекс требований законодательства РФ относительно соблюдения лимитов предоставления кредитов, предусмотренных актами о бюджете, предельного объема муниципального долга, дефицита бюджета и отсутствия задолженности по бюджетным ссудам из вышестоящих бюджетов как оснований, дающих право на принятие решений о предоставление налоговых кредитов и инвестиционных налоговых кредитов.
В третьей главе диссертации - «Совершенствование правового регулирования муниципального кредита в Российской Федерации» - автор останавливается на основных направлениях оптимизации использования муниципального кредита, требующих законодательных изменений и учета в практике. К вопросам совершенствования законодательства в области муниципального кредита автор, в частности, относит: 1) синхронизацию понятийного аппарата данного института, содержащегося в различных отраслях регулирования; 2) конкретизацию отношений, составляющих предмет регулирования; 3) принятие дополнительных норм, направленных на расширение и оптимизацию использования муниципального кредита; 4) приведение в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов РФ и местных правовых актов о местном кредите.
В связи с законодательным закреплением бюджетного кредита автор считает возможным внесение изменений в ст. 819 ГК РФ в части расширения субъектного состава кредиторов по кредитным соглашениям и договорам, с включением как публично-правовых образований, так и других субъектов.
По мнению диссертанта, необходимо изменить понятие государственных и муниципальных заимствований, во-первых, с целью устранения тождественности с займом, содержащейся в ст. 6 БК РФ, во-вторых, с включением в перечень кредиторов, предусмотренных ст.ст. 89-90 БК РФ, Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в третьих - с выведением за пределы указанного понятия муниципальных гарантий. Необходимо параллельное использование в БК РФ,
20 в т. ч. и в ст. 90, понятий муниципального заимствования и муниципальной гарантии как форм образования муниципальных долговых обязательств.
Автор считает необходимым конкретизировать понятие финансовой помощи в БК РФ с исключением из числа форм ее предоставления бюджетных кредитов и ссуд как противоречащих ст. 44 БК РФ в части признаков безвозвратности и безвозмездности финансовой помощи.
В связи с необходимостью уточнения перечня муниципальных ценных бумаг, оформляющих отношения муниципального займа, автор приводит четыре варианта изменения законодательства о ценных бумагах, позволяющие отнести муниципальные векселя к числу муниципальных ценных бумаг, наиболее реальным из которых видит изменение определения видов муниципальных (и государственных) ценных бумаг, данного в Федеральном законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
Отдельно автор останавливается на противоречиях бюджетного законодательства и действующего законодательства о местном самоуправлении в вопросах определения целевого назначения привлекаемых средств и ограничения общей суммы долговых обязательств муниципальных образований, разрешение которых автор видит в изменении норм законодательства о местном самоуправлении в части включения в состав целей заимствований финансирования дефицита местного бюджета и установлении предела муниципального долга в размере годового объема доходов бюджета.
Оправданным с точки зрения необходимости отражения всех форм участия муниципальных образований в кредитных отношениях, предусмотренных законодательством, автор также считает изменение наименования ст. 64 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на «участие муниципальных образований в финансово-кредитных отношениях». Содержание указанной статьи предлагается дополнить нормой о правах муниципальных образований на предоставление денежных средств на кредитной основе, в том числе другим муниципальным образованиям. Необходимы изменения в БК РФ, предусматривающие получение муниципальным образованием бюджетных кредитов из бюджетов других муниципальных образований.
В заключении подводятся итоги исследования, представляющие собой наиболее общие теоретические выводы и практические рекомендации.

Основные работы, опубликованные по теме диссертации:
1. Кошель Д. Е. Некоторые проблемы федерального правового регулирования использования векселей в деятельности органов городского самоуправления в Российской Федерации // Материалы региональной конференции по вопросам местного самоуправления. - Пермь: Пермский гос. ун-т., 1997. - 0,19 п. л.
2. Кошель Д. Е. Муниципально-правовое регулирование рынка ценных бумаг и система финансов муниципального образования: некоторые проблемные вопросы // Система права и его отдельных отраслей: государственно-правовой аспект: Сборник научных трудов / Под ред. А. Н. Костюкова. - Омск: Омский гос. ун-т., 2002.- 0,63 п. л.
3. Кошель Д. Е. К вопросу о понятии муниципального кредита в Российской Федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Ч. 13 / Под ред. В.Ф. Воловича.- Томск: Томский гос. ун-т., 2002.- 0,29 п. л.
4. Кошель Д. Е. Муниципальный кредит: актуальные вопросы // Региональная и местная власть: проблемы реформирования: Сборник научных трудов / Под ред. В. А. Симонова. - Омск: Омский гос. ун-т., 2003.- 0,42 п. л.
 
 
 

 


 
 
 
 






ОГЛАВЛЕНИЕ