ОГЛАВЛЕНИЕ

Таможенный контроль как способ обеспечения законности :
АР
К715 Косов, А. А. (Александр Анатольевич).
Таможенный контроль как способ обеспечения законности :
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 -
Административное право ; Финансовое право ; Информационное
право /А. А. Косов ; Науч. рук. М. В. Галкина. -М.,2005. -
26 с.-Библиогр. : с. 26.3 ссылок

1. Косов, А. А.. Таможенный контроль как способ обеспечения законности. Общая характеристика работы..
2. Косов, А. А.. Таможенный контроль как способ обеспечения законности. Содержание работы..
3. Косов, А. А.. Таможенный контроль как способ обеспечения законности. Библиография..
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В настоящее время в РФ продолжаются изменения государственного устройства, ориентированные на стабилизацию и улучшение социально-экономического состояния общества, которые сопровождаются сменой принципов управления. Однако, и в новых условиях государство должно владеть информацией о состоянии экономики, общества, о влиянии установленной нормативно-правовой системы на развитие социально-политических процессов.
Мировой опыт показывает, что наибольшее экономическое развитие общество получает при сочетании государственного регулирования и рыночной экономики. В целях упорядочения и обеспечения равных условий хозяйствования негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, в том числе в форме осуществления контрольных функций. Контроль является неотъемлемой частью управления вне зависимости от общественной формации, он необходим как на макро-, так и на микроуровне.
Вопросы организации надлежащего государственного контроля имеют особое значение в таможенной сфере. Внешняя торговля во все времена имела большое влияние на экономическую жизнь любой страны.
Перед таможенными органами ставятся масштабные и ответственные задачи по защите экономического суверенитета государства, обеспечению его экономической безопасности, по формированию доходной части федерального бюджета, весомым источником которого в последние годы являются таможенные платежи. Постоянная тенденция к увеличению внешнеторгового оборота и ограниченные возможности содержания таможенной службы требуют от последней постоянного совершенствования, заставляют искать наиболее оптимальные формы и механизмы осуществления своих функций.
Внешнеэкономическая политика России направлена на интеграцию с мировой экономикой, активное включение в международную торговлю. Одним из
3
условий упрощения и ускорения выполнения таможенных формальностей являются единые правила, регулирующие перемещение товаров через таможенные границы стран - торговых партнеров России. Это требует унификации российского таможенного законодательства с международными правилами и стандартами в области таможенного дела.
Международные принципы и стандарты таможенного регулирования сконцентрированы в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) Всемирной Торговой Организации, а также в пересмотренной редакции Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, одобренной Всемирной таможенной организацией в 1999 году (Киотская конвенция). Основная направленность этих актов - максимальное облегчение торговли без ущерба экономическим интересам стран-участниц. Этого можно достигнуть путем установления в законодательстве прозрачных, ясных и предсказуемых процедур прохождения таможенных формальностей, позволяющих максимально ускорить товарооборот без ослабления надлежащего и эффективного таможенного контроля.
Следуя приведенным выше международным принципам, Таможенный кодекс РФ по-новому определяет роль таможенной службы в регулировании внешней торговли. Он является программой управленческой деятельности в области таможенного дела, служит основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур таможенных органов, стиля и методов их деятельности и выступает критерием ее оценки. С принятием нового ТК РФ таможенное дело приобрело еще большую регламентацию, и нормы, определяющие поведение участников таможенных правоотношений, в большинстве своем не являются диспозитивными. В этой связи главной предпосылкой позитивного развития таможенной системы становится обеспечение законности в области таможенного дела. Возникает острая необходимость в новой контрольной системе, которая была бы способна эффективно функционировать в условиях экономической и политической демократии.
4
Таможенное дело - тонкий инструмент, балансирующий на стыке интересов торговли, производства и потребления. Перекос в одну из сторон сразу же негативно сказывается на положениях предпринимателей в других секторах экономики. Так, полная свобода внешней торговли может привести к стагнации национального производства, а ослабление контроля за качеством ввозимых товаров - к нарушению законных прав потребителей на безопасную для их жизни и здоровья продукцию. Сложность этих взаимосвязей и значимость конституционных ценностей, защищаемых посредством таможенного дела, не допускают примитивного отношения к таможенному контролю как к простому набору действий вахтера на проходной.
В процессе построения в РФ демократического правового государства с рыночной экономикой изучение проблем контрольной деятельности таможенных органов как федеральных органов исполнительной власти требует полномасштабного пересмотра и изучения в новых аспектах. Если ранее внимание специалистов обращалось только на конкретные виды и локальные вопросы контроля, то в настоящее время оно устремляется к комплексным проблемам контроля в деятельности органов исполнительной власти, его достаточности и эффективности используемых механизмов.
Контроль как одна из функций управления в области таможенного дела, направленная на обнаружение и устранение отклонений в функционировании системы от нормативно-правовых требований, а также на выявление причин таких отклонений и на совершенствование самого нормативного регулирования, выступает важнейшей гарантией установления режима законности в таможенном деле. Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основе полученной информации можно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные правовые акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, со-
5
вершенствовании системы таможенных органов, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом и преступностью в среде государственных служащих.
Степень научной разработанности темы. Приступая к исследованию, автор учитывал, что к проблемам контроля как к стадии и функции процесса государственного управления, к вопросам организации и эффективности контроля исследователи обращались в различных аспектах на протяжении длительного времени, поскольку практическая необходимость контрольной деятельности в государственных структурах возникла и реализовывалась с момента зарождения и становления государства. Однако следует отметить, что проблема контроля в настоящее время в целом не получила адекватной разработки. Отчасти причиной этому является то, что изучение вопросов контроля находится на стыке административного, государственного, финансового права и науки государственного управления.
В юридической литературе теоретические и практические аспекты контрольной деятельности государства получили отражение в работах С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, С.Г.Березовской, А.М.Васильева, В.М.Горшенева, Е.Ю.Грачевой, Д.А.Керимова, Е.А.Кочерина, Ф.С.Разаренова, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, И.Б.Шахова, Е.В.Шориной и других. В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зарубежных источников, работами Т.Брэбана, А.О.Колдуэла, А.Ройса, Р.Корса, Й.Бетгхера и других.
Организация органов государственного управления, формы и методы государственного контроля в РФ применительно к деятельности таможенных органов рассматривались в трудах российских исследователей Н.М. Блинова, В.В. Ермаковой, А.Д. Ершова, Б.Н. Габричидзе, A.A. Демченко, П.В. Дзюбенко, А.Н. Козырина, А.Ф. Ноздрачева и других.
По отношению к системе таможенных органов накопленные знания обладают ограниченной и специфической применимостью. Длительный период теоретические работы правоведов в основном обслуживали советскую поли-
6
тическую систему, которая в таможенной сфере осуществляла принципы государственной монополии внешней торговли и выстраивала соответствующую систему управления таможенным делом.
Вопросы контрольной деятельности таможенных органов, включая методы, организацию и технологию контроля, рассматривались в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не затрагивали таких существенных сторон контроля, как нормативно-правовое обеспечение контрольной деятельности, установление режима законности подконтрольной и контрольной деятельности при достижении определенного уровня их эффективности.
На сегодняшний момент выявилось отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем государственного контроля применительно к таможенной службе. В науке мало внимания уделялось построению системы контроля, процессу контроля, оценке эффективности действующего механизма.
Практическая необходимость нормативного подхода к проблеме утверждается рядом авторов. Однако и здесь правовые аспекты контроля затрагиваются специалистами в основном только при общем описании основ нормативного регулирования внутреннего и внешнего контроля за деятельностью таможенных органов.
При освещении вопросов контроля в таможенном деле наблюдается мозаичность и фрагментарность, проведение анализа только некоторых аспектов проблемы, без уяснения их стратегической взаимосвязи. Организация контроля описывается часто в просветительском или информационно-справочном плане. Продолжает иметь место оторванность таможенного администрирования от правового регулирования.
Таким образом, проблема становления эффективной системы таможенного контроля в правовой науке является дискуссионным вопросом, требующим изучения и теоретической разработки. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы исследования, его характер и круг рассматриваемых
7
вопросов. Данная работа соответствует задачам государства на современном этапе правового развития и должна способствовать укреплению законности и эффективности контрольной деятельности таможенных органов РФ.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является институт государственного контроля на примере контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, правовые, экономические и организационные основы таможенного контроля как способа обеспечения режима законности в области таможенного дела исходя из его роли и места в системе таможенного регулирования.
Предметом исследования являются положения таможенного и смежных с ним отраслей законодательства РФ, регулирующие вопросы, связанные с осуществлением таможенного контроля, международный опыт организации системы таможенного контроля, судебная практика рассмотрения таможенных споров, современные теоретические и практические исследования и наработки в области государственного и непосредственно таможенного контроля.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе комплексного исследования современных достижений юридической науки в области государственного контроля и критического анализа практической деятельности таможенных органов раскрыть основные тенденции и закономерности развития таможенного контроля, выявить юридическую природу механизма таможенного контроля, недостатки и пробелы нормативно-правового регулирования, выработать и обосновать научные рекомендации и предложения по дальнейшему совершенствованию системы и методологии таможенного контроля.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
- раскрыть сущность государственного контроля, выявить его виды;
8
- провести анализ места и роли таможенных органов в системе органов государственного контроля, выявить специфику таможенного контроля как подвида государственного контроля;
- дать характеристику правовых основ таможенного контроля;
- раскрыть систему и механизмы таможенного контроля, определить правовые основания, пределы и полноту нормативно-правового регулирования этого вида государственной деятельности;
- выработать предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования таможенного контроля, по организации его осуществления, повышению эффективности и оптимизации, по упорядочению
.- управленческих отношений в ходе контрольного воздействия в целях обеспечения законности во внешнеэкономической деятельности, включая совершенствование структуры таможенных органов.
Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем частно-научные методы: системного анализа, логический, сравнительного правоведения, структурно-функциональный, научного прогнозирования. Их совокупное применение позволило исследовать предмет во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Теоретико-правовую основу исследования образуют современные положения о контроле как о правовой форме деятельности, принципы управления демократического правового государства и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов в области контроля и оптимизации управленческой деятельности, а также российское и международное таможенное законодательство и иные правовые акты, касающиеся вопросов организации и осуществления таможенного контроля.
Научная новизна настоящей диссертационной работы заключается в предпринимаемой попытке исследования сущности таможенного контроля, исследовании правовых основ осуществления таможенного контроля и в анализе содержания его организации. Представленное исследование системы та-
9
моженного контроля является одним из первых комплексных исследований данного направления. Результаты исследования позволили внести ряд предложений по совершенствованию таможенного законодательства применительно к вопросам таможенного контроля.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведенного научного исследования в диссертации сформулированы и обоснованы следующие новые и обладающие элементами новизны теоретические выводы предложения по совершенствованию таможенного законодательства и практические рекомендации по организации эффективной системы таможенного контроля:
1. Исходя из теоретических и практических позиций, автору представляется возможным сделать вывод о том, что функции государственного контроля как способа обеспечения законности не должны ограничиваться задачей выявления правонарушений. Контроль должен выполнять аналитическую функцию, определяя причины совершения и факторы, позволяющие или способствующие совершению правонарушений. Определяя тенденции развития управляемой системы, контроль позволяет прогнозировать соблюдение законности как отдельными подконтрольными субъектами, так и в целых секторах контролируемой деятельности. В этом выражается превентивная функция контроля.
2. Выделение функции контроля из управленческого процесса ведет к лишению органа управления «обратной связи», его «оторванности» от правоприменения со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями. Единство процесса управления требует интеграции контрольно-надзорной функции и функции по нормативно-правовому регулированию. В связи с этим, автор считает необходимым внести коррективы в реформу системы федеральных органов исполнительной власти. Оптимальным представляется выделение контроля в самостоятельную функцию с подчинением контролирующего органа органу управления, т.е. применительно к таможенной системе включение таможенной службы в состав федерального министерства либо возврат ФТС России полномочий по нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела.
10
3. Рассмотрение негативных сторон тотального и формального контроля, приведенные в исследовании доводы и практические примеры позволили сформировать авторскую позицию о необходимости кардинального пересмотра подходов к организации таможенного контроля в направлении применения принципа выборочное™ контроля, основанного на системе анализа и управления рисками, предусматривающей выделение приоритетных задач, рациональное распределение ресурсов субъекта контроля и ориентированной на превентивную функцию контроля.
4. На основе приведенного анализа содержания таможенного контроля, соотношения понятий контроля и надзора, роли и места таможенного контроля в таможенном деле автором дано собственное определение понятию «таможенный контроль». Это специализированная контрольно-надзорная деятельность таможенных органов, осуществляемая на системной основе в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ и нормативных правовых актов, изданных на его основе и во исполнение, а также совершенствования таможенного регулирования в целях реализации задач в области таможенного дела, повышения эффективности и оптимизации деятельности таможенных органов.
5. Необходимость в закреплении за таможенными органами полномочий по административному усмотрению обусловлена сложностью нормативного урегулирования всего многообразия ситуаций и обстоятельств, возникающих на практике. Эффективный контроль предполагает проявление инициативы, разумности, самостоятельных действий со стороны лица, обладающими властными полномочиями. Вместе с тем целесообразность не должна противопоставляться законности, но должна означать выбор строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности. Законность выступает не только как цель государственного контроля, но и как принцип его осуществления. Свобода усмотрения и ответствен-
11
ность за последствия своих действий должны существовать только во взаимосвязи.
6. Проведенный анализ отдельных контрольно-надзорных функций таможенных органов показал, что таможенные органы не наделены компетенцией регистрационных органов и при выдаче специальных разрешений (свидетельств) на осуществление деятельности в области таможенного дела выполняют надзорные функции.
7. При рассмотрении вопросов текущего таможенного контроля конкретизированы моменты утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Автором предложено дополнить перечень таких случаев прекращением действия нормы законодательства, устанавливающей ограничения на пользование и распоряжение условно выпущенными товарами, а также выполнением условий целевого использования.
8. Автором предложена классификация объектов таможенного контроля. Для более четкого определения пределов контрольных полномочий таможенных органов предложено законодательное закрепление объектов таможенного контроля, к которым следует отнести:
- полноту и своевременность уплаты таможенных платежей;
- соблюдение запретов и ограничений экономического и неэкономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;
- соблюдение целевого использования товаров в соответствии с заявленным таможенным режимом, используемой льготой или заявленным классификационным кодом по ТН ВЭД;
- факт выпуска товаров иностранного происхождения таможенными органами РФ;
- соблюдение требований осуществления деятельности в области таможенного дела.
9. Представляется необходимым более четкое законодательное выделение форм таможенного контроля, которые могут применяться на этапе тамо-
12
женного оформления и на этапе последующего контроля. Это, в частности, позволит определить последовательность применения форм таможенного контроля перед переходом к проведению специальной таможенной ревизии, являющейся наиболее серьезной по влиянию на хозяйственную деятельность проверяемого лица формой таможенного контроля.
10. Запрет на повторное проведение таможенными органами проверок должен распространяться только на товары, выпущенные для свободного обращения, и его следует установить на все формы таможенного контроля, а не только на таможенную ревизию. Это обеспечит единообразный подход в установлении мер, направленных на защиту законных интересов лиц, владеющих товарами, находящимися в свободном обороте на территории России.
11. Автором выработаны конкретные предложения по детализации процедуры проведения форм таможенного контроля в целях обеспечения единообразия правоприменительной практики и защиты прав и законных интересов. В частности, разработана процедура фиксирования факта направления требования о представлении документов и сведений и правила исчисления сроков его получения при проведении документальной проверки.
12. В целях обеспечения устойчивости экономического оборота на внутреннем рынке автомобилей, ввезенных физическими лицами, предложено в законодательном порядке предусмотреть снятие таможенных ограничений по истечении давностного срока взыскания таможенных платежей. Разработан соответствующий законопроект.
13. С точки зрения практической организации системы таможенного контроля выработаны следующие предложения:
- для обеспечения четкости и понятности организации системы таможенного контроля должен быть применен процессный подход, определяющий роли и последовательность совершения таможенных органов разного уровня конкретных действий в рамках контрольно-надзорной деятельности;
- наряду с подразделениями, осуществляющими контроль на оперативном уровне при проведении документальных и фактических проверок, следу-
13
ет создать небольшие подразделения, проводящие анализ рисков на общероссийском и региональном уровне;
- повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности таможенных органов неразрывно связано с привлечением высококвалифицированных сотрудников, обладающих знаниями в области статистики, анализа и планирования, экономико-математического моделирования и прогнозирования, бухгалтерского учета и аудита, юриспруденции, и обеспечением достойных социальных гарантий.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое содержание и административно-правовые принципы организации таможенного контроля в контексте изменения философии контрольно-надзорной деятельности таможенных органов и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем повышения эффективности деятельности таможенной службы, в преподавании дисциплины таможенного права, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки должностных лиц таможенных органов. Сформулированные положения относительно теоретических и материально-правовых основ организации и проведения таможенного контроля представляют собой повод для продолжения научной дискуссии в рамках науки административного права.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что содержащиеся в ней выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании таможенного законодательства, а также могут найти практическое применение в деятельности таможенных органов по организации эффективной системы таможенного контроля.
Апробация результатов исследования проводилась в различных формах:
- в практической деятельности при подготовке проекта и затем изменений и дополнений к Таможенному кодексу РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ, при
14
подготовке приказов ГТК России от 26.09.2003 № 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации», от 15.03.2004 № 315 «Об утверждении Положения о порядке формирования и использования информационных ресурсов таможенных органов», от 11.06.2004 № 663 «Об утверждении Порядка организации и проведения таможенной ревизии», при информировании и консультировании заинтересованных лиц по вопросам проведения таможенного контроля;
- при проведении учебных занятий по таможенному праву в Российской таможенной академии, Московском институте финансов и права, Российской академии государственной службы;
- при подготовке материалов для парламентских слушаний, Всероссийского совещания руководителей правовых подразделений таможенных органов 2005, при проведении научно-практических конференций, семинаров;
- в публикациях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, список использованных источников и литературы и приложения.
Содержание работы
Во «Введении» обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень научной разработки рассматриваемой проблематики, формулируются цели и задачи, объект и предмет исследования, его теоретическая и практическая значимость, определяются основные положения, выносимые на защиту, показано практическое значение работы, отмечена апробация результатов проведенного исследования.
В первой главе «Контроль и надзор как способы обеспечения законности» в целях изучения основ таможенного контроля раскрывается содержание государственного контроля, в том числе через призму соотношения с надзором, показана его роль в системе государственного управления, проведена классификация контрольно-надзорных органов государства и определены место и роль
15
таможенных органов в системе контрольно-надзорных органов государства и правовые основы их деятельности.
В первом параграфе первой главы проведен анализ имеющихся в науке теорий, обосновывающих природу государственного контроля, позволивший сделать вывод, что квинтэссенция данной проблемы заключается в определении соотношения институтов государственного контроля и государственного управления. Проведенное исследование показывает, что функциональное назначение государственного контроля состоит не столько в выявлении конкретного правонарушения, сколько в определении причин негативных результатов для оптимизации функционирования всей системы управления. Такая теоретическая конструкция строится на понимании контроля не как самоцели, а как составляющей одного общего процесса - государственного управления. Контроль интегрирован во все процессы управления и выполняет, в частности, функцию «обратной связи», организующую и преветтшгую функции. Эффективность контроля в свою очередь зависит от контролируемости системы, что первоначально обеспечивается государственным управлением: на уровне закона в части определения полномочий контролирующих органов и на уровне правоприменения в части организации системы контроля.
Определение контроля как функции государственного управления, пронизывающей весь управленческий цикл и имеющей в конечном итоге единую с ним цель, или как способа обеспечения законности не содержит противоречия, поскольку всё это характеристики одного и того же процесса контроля как проверочной деятельности в различных аспектах. Состояние законности в обществе образуется исходя из степени соблюдения закона в отдельных, частных случаях. При этом целесообразность не должна противопоставляться законности, но должна означать выбор строго в рамках закона оптимальных, отвечающих целям и задачам общества вариантов осуществления правотворческой и правореализующей деятельности (поведения). Осуществляя проверку соблюдения законодательства, государственные органы вправе применять только законные методы. Соответственно, законность выступает не
16
только как цель государственного контроля, но и как принцип его осуществления.
В целях выявления сущности понятия государственного контроля проведена его классификация по видам. В зависимости от задач, которые ставятся перед контрольной деятельностью, выделены общие и частные (специализированные) задачи контроля. По временной направленности и времени проведения - предварительный, текущий и последующий контроль. По субъекту контроля -государственный, общественный и частный контроль. Исходя из организационной взаимосвязи субъекта и объекта контроля, можно выделить внешний и внутренний контроль (межотраслевой и отраслевой). Определены возможные состояния системы контроля, характеризующие его эффективность. Оптимальным является реальный контроль, отвечающий условиям и перспективам развития регулируемых отношений, позволяющий, эффективно и рационально используя имеющиеся ресурсы, выявлять фактическое состояние системы регулируемых отношений, сопоставить его с намеченными целями, оценивать ситуацию и предложить в случае необходимости корректирующие меры. Приведена также классификация по формам государственного контроля и определены принципы его осуществления.
Анализ имеющихся в научной литературе различных точек зрения на соотношение административных контроля и надзора, позволил сделать следующие выводы:
- контроль предусматривает более широкий круг различных форм подчиненности, чем надзор;
- при проведении надзора наряду с проверкой законности при наличии правовых пробелов в законодательстве так же, как и при проведении контроля, может проводиться оценка целесообразности действий проверяемого с точки зрения соответствия принципам правового регулирования;
- полное невмешательство в текущую оперативно-хозяйственную деятельность объекта контроля характерно только для прокурорского надзора, при проведении же административного надзора такое вмешательство возможно;
17
- результатом надзора всегда является юридическая оценка того или иного факта на соответствие требованиям законодательства, что, в частности, выражается в назначении административных наказаний.
Выявление основных видов и структурных компонентов, образующих сложную ткань государственного контроля, создает необходимые предпосылки для раскрытия содержания таможенного контроля, более четкого представления иерархии составляющих данную деятельность институтов и механизмов в их взаимосвязи и взаимодействии, уточнения компетенции таможенных органов при его осуществлении.
Второй параграф работы посвящен анализу современной системы контрольно-надзорных органов государства и содержания их деятельности. В рамках данной задачи рассмотрены контрольные полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, судебных органов, прокуратуры, Счетной палаты, государственных органов субъектов РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, что позволило автору сделать следующие выводы.
Современное состояние государственного контроля в России характеризуется разнообразием видов органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, множеством форм контрольно-надзорной деятельности, которые они применяют. Зачастую имеет место параллелизм и дублирование функций различных контрольных органов. Так, анализ организационно-правовых основ работы Контрольного управления Президента РФ и Счетной палаты позволяет сделать вывод об определенном совпадении задач, стоящих перед данными государственными контрольными органами, форм и методов их реализации. Двойное подчинение отдельных министерств и ведомств Президенту РФ и Правительству РФ на практике влечет за собой создание координирующих органов, дублирующих друг друга. В качестве одного из актуальных вопросов интеграции контроля с точки зрения федеративного устройства РФ выступает проблема законодательного определения основных направлений и порядка взаимодействия федеральных кон-
18
трольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах РФ.
В рамках проведенной административной реформы сделана попытка не только выделить функцию контроля из общих функций управления, но и разделить органы, осуществляющие нормативно-правовое регулирование, и органы, выполняющие контрольно-надзорные функции. Анализ ее результатов позволяет сделать выводы о том, что с одной стороны распыленность функции контроля по подразделениям может привести к тому, что эта функция не будет осуществляться целенаправленно. В связи с этим необходимость в ее выделении в самостоятельное направление деятельности не вызывает сомнений. С другой стороны обособленность функции контроля относительна, поскольку единство процесса управления требует - их интеграции.
В третьем параграфе первой главы проведен анализ правового статуса таможенных органов и правовых основ их деятельности. В работе обращается внимание, что таможенные органы представляют собой централизованную систему, имеющую четырехзвенную структуру. ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, имеющим в своем подчинении территориальные органы, основной функцией которых является осуществление контроля и надзора в области таможенного дела. Подведомственность Минэкономразвитию РФ выражается в согласовании основных направлений деятельности ФТС России и предоставлении отчета о выполнении установленных планов. Контрольные функции Минэкономразвития РФ в отношении ФТС России ограничены только проверкой соответствия принимаемых ФТС России решений федеральному законодательству. Таможенные органы наделены соответствующими полномочиями по административному принуждению и обладают административной юрисдикцией.
В новых условиях построения системы федеральных органов исполнительной власти одним из главных вопросов является установление четкой взаимосвязи между Минэкономразвития России и ФТС России, которая позволила бы избежать разрыва правопреемственности, сохранить ритмичность
19
управления таможенным делом и его устойчивость. Необходимо обеспечить последовательное выполнение данными органами общих задач таможенного регулирования, стоящих на современном этапе, и предотвращение искусственного замыкания их в кругу своих «корпоративно-аппаратных» интересов.
Проведенный анализ правовых основ контрольно-надзорной деятельности таможенных органов показывает, что таможенные органы осуществляют широкий спектр контрольных полномочий, начиная от выдачи разрешений, допуска к осуществлению отдельных видов деятельности в области таможенного дела, текущего контроля совершения таможенных операций и выполнения таможенных процедур и заканчивая проведением конкретных
проверочных мероприятий.
Наряду с проведением таможенного контроля таможенные органы осуществляют и иные виды контрольно-надзорной деятельности. Это является дополнительным фактором, приводящим к задержкам грузов на границе, возрастанию объема подлежащих выполнению формальностей и, следовательно, к увеличению непроизводственных расходов участников ВЭД, перекладываемых в конечном итоге на потребителя. В связи с этим автором сделан вывод о том, что к возложению на таможенные органы дополнительных функций следует обращаться только тогда, когда анализ всех иных вариантов решения соответствующей проблемы дает отрицательный или неудовлетворительный результат. Вторая глава «Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов Российской Федерации в области таможенного дела» посвящена рассмотрению феноменологии (предметного содержания), проблематики и путей совершенствования таможенного контроля.
В первом параграфе раскрывается содержание таможенного контроля с уточнением целей и пределов его осуществления, что позволяет выявить необходимые организационные и компетенционные рычаги и механизмы, способствующие достижению целей таможенного контроля. Таможенный контроль представляет собой систему взаимосвязанных элементов, полномочия таможенных органов, направленные на обеспечение законности, т.е. соблюдения
20
таможенного законодательства и нормативных правовых актов, изданных в целях его реализации. Таможенный контроль находится во взаимосвязи с процедурами таможенного оформления и всей таможенной системой. Формы реализации таможенного контроля позволяют определить его как контрольно-надзорную деятельность таможенных органов.
Постоянно увеличивающиеся объемы внешней торговли России настоятельно требуют кардинального пересмотра и поиска новых подходов к организации таможенного контроля, к переходу на применение системы анализа и управления рисками. Основными принципами этой системы является выделение приоритетных задач, на выполнение которых должны быть направлены ограниченные ресурсы таможенной службы. В связи с этим автором исследованы цели, принципы, структура, элементы, правила и методы осуществления системы анализа и управления рисками применительно к таможенному контролю.
С позиции структурно-функционального анализа в диссертации сделан вывод, что контрольно-надзорная деятельность таможенных органов должна быть структурирована с выделением стратегического, тактического и оперативного уровня и следующих этапов: 1) получение, обработка и анализ информации об объектах контроля; 2) выявление областей риска; 3) определение индикаторов риска; 4) оценка рисков; 5) создание профилей риска; 6) проведение проверочных мероприятий. Автором приведена классификация рисков. Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов должна иметь процедуру, определяющую последовательность действий, устанавливающих пределы полномочий проверяющих и права и обязанности проверяемых лиц.
Исследование основных структурных компонентов позволяет показать полный цикл деятельности таможенных органов при осуществлении таможенного контроля, когда результаты проверок должны снова анализироваться, в том числе с точки зрения выработки предложений по оптимизации системы управления и определения новых объектов проверки. В свою очередь это позволяет определить необходимые организационные структуры, согласованная
21
деятельность которых обеспечивает достижение общих целей таможенного контроля. В этом аспекте, исходя из самостоятельного характера аналитической деятельности и многоуровневой системы информационных ресурсов таможенных органов, автором предложено создание небольших по штату подразделений, исключительной задачей которых является анализ рисков.
Система анализа и управления рисками подлежит постоянному пересмотру на предмет ее эффективности и необходимости корректирования. Управление риском должно рассматриваться не как статический процесс, а как процесс интерактивного диалога, в котором информация непрерывно обновляется, анализируется, используется и пересматривается.
Во втором параграфе второй главы исследуется предметное содержание видов и форм таможенного контроля. Автором проведена классификация видов таможенного контроля по времени осуществления (предварительный, текущий и последующий) с раскрытием содержания этих видов и проведением сравнительного анализа с положениями ТК 1993 года и современной международной практикой.
Специфика деятельности по оказанию таможенных услуг заключается в осуществлении операций и юридически значимых действий с иностранными товарами до введения их в свободный экономический оборот на таможенной территории РФ. Разрешительный порядок предусматривает государственный контроль за обеспечением соблюдения требований таможенного законодательства, соблюдением профессиональных, технологических, технических и других условий осуществления такой деятельности. Исходя из полномочий таможенных органов по контролю текущей деятельности лиц, по мнению автора, включение таких лиц в специальный реестр не может быть отнесено к регистрационным функциям таможенных органов, а фактически представляет собой выдачу специального разрешения, именуемого свидетельством, на осуществление определенного вида деятельности.
В целях ускорения выполнения таможенных формальностей участники ВЭД вправе предварительно представлять таможенным органам документы,
22
необходимые для таможенного оформления товаров. Однако это не является регистрацией участников ВЭД, поскольку такие полномочия у таможенных органов отсутствуют.
При рассмотрении вопросов текущего таможенного контроля конкретизированы моменты утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Автором предложено дополнить перечень таких случаев, установленный статьей 360 ТК РФ, прекращением действия нормы законодательства, устанавливающей ограничения на пользование и распоряжение условно выпущенными товарами, а также выполнением условий целевого использования. Конкретные формы таможенного контроля могут применяться только при соблюдении условий и наличии оснований их проведения, установленных ТК РФ.
При рассмотрении вопросов последующего контроля проанализированы установленные ограничения полномочий таможенных органов по проведению последующего таможенного контроля по сроку давности, кругу лиц, уровню принятия решения о проведении проверок, продолжительности их проведения. В этой связи автором выявлена правовая коллизия между нормами, устанавливающими временные ограничения на проведение таможенными органами проверок достоверности сведений и на принудительное взыскание таможенных платежей, которые в целях стабилизации товарооборота предложено привести к единому значению. В целях конкретизации контрольно-надзорной деятельности таможенных органов автором определены объекты и предметы таможенного контроля.
Анализ правовой природы форм таможенного контроля позволил выявить различия между личным досмотром, досмотром транспортных средств с мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении, имеющими аналогичное название. Дано теоретическое обоснование невозможности отнесения контролируемой поставки, являющейся оперативно-розыскным мероприятием, к формам таможенного контроля.
23
Автором сформулированы проблемы как теоретического, так и практического характера, возникающие при применении отдельных форм таможенного контроля. В части применения такой формы таможенного контроля, как проверка документов и сведений, в целях обеспечения эффективности ее проведения предложен конкретный механизм ограничения по времени и фиксирования фактов запроса и получения требуемых сведений. Выявлена необходимость конкретизации на уровне закона вопроса о том, какие формы таможенного контроля могут применяться до выпуска товаров и какие после, прав и обязанностей лиц, у которых проводится проверка, временные ограничения по выполнению требований таможенных органов. Должна быть обеспечена последовательность в запрете на повторность проведения одних и тех же форм таможенного контроля с учетом статуса условно выпущенных товаров.
В целом можно констатировать, что закреплением в ТК РФ более детальных правил проведения конкретных форм таможенного контроля сделан значительный шаг к определению пределов контрольных полномочий таможенных органов, позволяющих исключить возможные злоупотребления властью и достаточно эффективно защищать лицам свои законные интересы с одной стороны, и более эффективно реализовывать таможенным органам свои властные полномочия для проверки соблюдения требований таможенного законодательства - с другой. Вместе с тем нельзя говорить о завершении процесса совершенствования законодательства в этой части.
Третий параграф второй главы посвящен рассмотрению факторов, выходящих за рамки контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, но во многом определяющих эффективность и результативность таможенного контроля.
Выявление незаконно ввезенных товаров, находящихся уже во внутреннем торговом обороте, ставит вопрос о восстановлении публичных интересов в части обременения таких товаров уплатой таможенных платежей. Анализ данной ситуации в рамках соотношения публичного и частного права связан с вопросами добросовестного приобретения, предпринима-
24
тельского риска и обязанности уплачивать установленные законом налоги. Такая ситуация влечет за собой дестабилизацию экономического оборота со всеми вытекающими отсюда негативными социальными последствиями особенно в отношении транспортных средств, приобретенных физическими лицами. В целях решения указанной проблемы на основе анализа положений статей 15, 320, 348, 352 и 391 ТК РФ автором подготовлен законопроект, предусматривающий снятие публичных обременении в связи с необходимостью выполнения таможенных формальностей с автомобилей, приобретенных физическими лицами для личных целей, не несущими ответственность за уплату таможенных платежей.
Автором проанализирована проблематика административного усмотрения в области таможенного контроля. Закон не может регулировать все вопросы общественных отношений до детальных подробностей. В этой связи возникает необходимость в легальных механизмах гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации. Издание каких-либо правовых актов и совершение действий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесообразности недопустимо. Вместе с тем продуманное и эффективное управление предполагает проявление инициативы, разумности, самостоятельных действий со стороны лица, обладающего властными полномочиями. Свобода усмотрения и ответственность за социальные последствия своих действий должны существовать только во взаимосвязи.
ТК РФ требует проведения системно-логической проверки его содержания. Не только контрольные полномочия таможенных органов должны быть процессуально определены, но вся процедура прохождения таможенных формальностей должна рассматриваться как юридический процесс. В случаях, когда правовое регулирование правоотношений не может быть четко определено, необходимо закрепление общих принципов, критериев, которые, являясь стержнем, позволяли бы определять правильность принятого решения, его адекватность конкретной ситуации с точки зрения закона, и иных гарантий защиты прав и законных интересов лиц.
25
Рассмотрение правовых, экономических и организационных основ таможенного контроля было бы неполным без рассмотрения кадрового вопроса. Эффективность системы таможенного контроля во многом определяется квалифицированностью сотрудников таможенных органов, в чьи должностные обязанности входит осуществление контрольно-надзорной деятельности. Без надлежащего внимания к повышению и поддержанию надлежащего профессионального уровня и социального обеспечения сотрудников таможенных органов самые прогрессивные системы организации таможенного контроля не будут давать ожидаемых результатов.
В заключении подводятся итоги, обобщаются основные выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, формулируется необходимость постоянного пересмотра имеющихся механизмов контроля с учетом изменяющихся экономических реалий, совершенствования контрольной системы, позволяющей получать реальную картину состояния законности.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Косов A.A. Краткий научно-практический комментарий в Сборнике «Судебная практика по таможенным спорам». - М., изд. «Кодекс», 2002. - 5 п.л./2 п.л.
2. Косов A.A. Комментарий к главе 3 «Деятельность в области таможенного дела», параграфам 1 и 2 главы 18 «Основные таможенные режимы», параграфу 2 «Реэкспорт» главы 20, главе 21 «Специальные таможенные режимы», разделу IV «Заключительные положения» в Комментарии к Таможенному кодексу Российской Федерации, Под ред. проф. А.Н.Козырина. - М., Изд. «Статут», 2004. - 66 п.л./4 п.л.
3. Косов A.A. Вступительная статья к Таможенному кодексу Европейского Сообщества. М., Изд. ФГУП «Ростэк», 2005. - 2,5 п.л.
26



ОГЛАВЛЕНИЕ