стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
В. К. Самигуллин
ОСНОВЫ
РОССИЙСКОГО
КОНСТИТУЦИОННОГО
ПРАВА
Учебное пособие
Уфа 2000
УДК 342
САМИГУЛЛИН В.К. Основы российского конституционного права: Учебное пособие. — Уфа: Изд-е Башкирск. ун-та, 2000.
В учебном пособии представлены лекции по ключевым темам курса «Основы российского конституционного права». Пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей, для всех тех, кто интересуется вопросами права и государства.
Рецензенты: кафедра конституционного права Уральской государственной юридической академии; доктор юридических наук, профессор а.н.кокотов.
• хд»* , .,
4 •* „
^1Ш4 5-7477-0429-Х
ч
©Башкирский государственный ) университет, 2000 г.
Лекция 1
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
1. Понятие российского конституционного права
Система российского права состоит из ряда взаимосвязанных отраслей права. Конституционное право - одна из них. Поэтому ему свойственны все признаки, характерные для всех отраслей этой системы. Вместе с тем, конституционному праву как отрасли права присущи определенные особенности.
По признаку предмета правового регулирования конституционное право РФ характеризуется тем, что его нормами охватываются: а) отношения, связанные с установлением основ организации правового государства и гражданского общества; б) основы правового статуса человека и гражданина в этом обществе; в) формы и механизм осуществления государственной власти. При этом все отношения, регулируемые конституционным правом, пронизывают идеи народовластия, свободы и справедливости.
Предмет правового регулирования конституционного права -главные, основополагающие общественные отношения - тог что определяет пределы конституционно-правовых возможностей, выход законодателя за эти пределы - своеволие, что несовместимо с правом.
По признаку метода правового регулирования конституционное право РФ отличается от других отраслей системы российского права тем, что оно в наибольшем объеме и с наибольшей юридической силой обеспечивает охрану общих интересов личности, общества, государства. Это достигается следующим: а) с помощью конституционного регулирования закрепляются главные принципы и положения, определяющие развитие политической, духовной, эко-
комической и социальной жизни общества, взятых в единстве; б) на основе метода обеспечивается защита общих интересов народа на максимально высоком уровне; в) посредством метода основные начала организации всех наиважнейших сфер жизни общества закрепляются в наиболее общем виде; г) при помощи метода фиксируется генеральная перспектива развития общества в целом, определяются основные направления развития политических, социально-экономических и управленческих структур. В этом аспекте метод регулирования конституционного права носит учредительный характер (регламентация общественных отношений осуществляется на уровне правового воздействия).
Принципы конституционного права одновременно выступают принципами российской системы права в целом, что выделяет конституционное право среди других отраслей.
Конституционному праву присуща высокая степень самостоятельности, что обеспечивается его источником - конституцией, определяющей основы всей системы права.
Конституционное право - ядро системы права. Если представить отечественную систему права разделенной на две части - публичное право и частное право, то для первой конституционное право - фундамент, а для второй - крыша. Следовательно, ни публичное право, ни частное право не могут существовать и функционировать без достаточно развитого, надежного и эффективного конституционного права. Отсюда то внимание, которое уделяется этой отрасли права на протяжении многих лет.
Конституционное право - воплощение той меры свободы, демократии и справедливости, до которой доросли человек и общество в своем развитии на данный исторический момент. Вместе с тем, конституционное право позволяет получить знания и составить мнение о том, как наш современник и наше общество в целом представляют свое будущее, какова степень благоразумия и реалистичности общества и их представителей в органах государственной власти, прежде всего, в парламенте.
Таким образом, российское конституционное право - это не \ просто отрасль прадаа, а фундаментальная отрасль. Благодаря | конституции, ее нормы юридически первичны, содержат исходный | правовой материал, оказывающий решающее значение при форми- | ровании и развитии других отраслей права. |
2. Структура российского конституционного права
Первичные и наиболее осязаемые крупные структурно-функциональные образования конституционного права предопределены конституцией. Разделы юридической конституции - это и есть не-
сущий каркас всей системы конституционного права, ее фундамент, юридическЭ^пеРвооснова- При таком подходе в качестве важнейших структурно-функциональных подразделений конституционного права могут быть представлены следующие группы конституционно-правовых норм: а) нормы, закрепляющие устои государства и общества; б) нормы, легализующие естественные права и свободы человека, определяющие правовое положение гражданина; в) нормы, решающие вопросы государственно-территориального устройства государства; г) нормы, устанавливающие систему органов государственной власти и принципы ее построения, виды органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, порядок и формы деятельности, издаваемые ими акты; д) нормы, конституирующие местное самоуправление; е) нормы, определяющие порядок принятия конституции, внесения в нее изменений (поправок) и ее пересмотр.
Как обозначать эти структурно-функциональные подразделения? Обычно они именуются институтами конституционного права. При таком подходе, институт конституционного права -это система однородных и взаимосвязанных норм, регулирующих достаточно устойчивый круг общественных отношений в пределах предмета данной отрасли права.
Вроде бы все ясно. Однако при углублении б предмет оказывается, что здесь далеко не все просто и ясно.
Е.И.Козлова вопрос о системе конституционного (государственного) права решает следующим образом. По ее мнению, конституционное (государственное) право состоит из следующих важнейших институтов: 1) основы конституционного строя; 2) основы правового статуса человека и гражданина; 3) федеративное устройство государства; 4) система государственной власти и система местного самоуправления1.
По мнению В.Г.Стрекозова и Ю.Д.Казанчева, "система конституционного права как отрасли права включает следующие группы норм:
1) закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации;
2) устанавливающие основы взаимоотношений между государством и личностью, права, свободы и обязанности человека и гражданина;
3) закрепляющие национально-государственное устройство Рос-
сийской Федерации;
4) устанавливающие порядок образования и функционирования, основы компетенции системы высших органов государственной власти, а также местного самоуправления;
\
1
, 5) закрепляющие порядок внесения конституционных поправок и пересмотра конституции, заключительные и переходные положения"2.
М.В.Баглай считает, что система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их внутренними подразделениями (подсистемами): основы конституционного строя; основные права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство; избирательная система (избирательное право); президентская власть; законодательная власть; исполнительная власть; государственная власть субъектов; судебная власть и прокуратура; местное самоуправление; порядок внесения поправок и пересмотр конституции3.
Существуют определенные сложности и в научной квалификации отдельных групп конституционно-правовых норм.
К.В.Арановский обозначает избирательное право в качестве института: "...под избирательным правом подразумевается институт, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должностей"4. С ним солидарен и М.В.Баглай: "В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права"5. Однако А.Е.Постников находит, что "обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права"6.
Сложности возникают и в установлении характера и места референдума в системе конституционного права. Референдум: что это? Часть (институт, подотрасль) избирательного права или самостоятельный институт конституционного права?
С развитием местного самоуправления в России (первоначально разрабатывались теоретические основы местного самоуправления, причем не в самых благоприятных условиях, затем, особенно после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., определенное развитие получило законодательство о местном самоуправлении, сейчас, похоже, начался процесс становления институтов местного самоуправления) актуализировалась тема муниципального права,
М.А.Краснов убежден в том, что муниципальное право - новая отрасль отечественного права, но он думает, что "должно смениться хотя бы одно научное поколение, чтобы появилась авторитетная современная школа российского муниципального права"7. Доста-
6

точно распространен взгляд, согласно которому муниципальное
право - не основная, а комплексная отрасль, т.е. вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем8. В.В.Таболин, отождествляя понятия "муниципальное право" и "право муниципального управления", считает полемику о муниципальном праве как отрасли пустой. По его мнению, "многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой "вто-ричности" муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны". В итоге он склоняется к тому, что ныне желательно развивать муниципальное законодательство -совокупность юридических актов большей частью кодификационного характера9. Однако существуют и несколько иные решения. М.В.Баглай, понимая муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, находит, что в своей основной части -это все же институт конституционного права, поскольку его основным источником являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов10.
В досоветской России, в самом начале XX века, были предприняты шаги в направлении ограничения абсолютной монархии. С этим связано то, что в обиход российской государственно-правовой теории начинает входить понятие "парламентское право". Однако в советский период оно уже не применяется. В постсоветской России же понятие "парламентское право" в научных кругах достаточно популярное.
По мнению академика Б.Н.Топорнина, "парламентское право" | - самостоятельная отрасль права11. С точки зрения И.М.Степанова, ' "парламентское право - подотрасль конституционного права напо-| добие избирательного или муниципального права"12. Вместе с тем отдельные авторы находят, что парламентское право все же институт конституционного права, хотя сложный и весьма своеобразный. С этой точки зрения показательны рассуждения А.А.Мишина: "... конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента"13.
Расширение объема правового регулирования отношений, связанных с порядком образования, организацией и деятельностью по-
мнению отдельно М.Со-
литических партий, привело к формированию, по мнени ных авторов, партийного права ("права партий"). Так, болевскому, "...право политических партий есть, но лишь в немногих буржуазных государствах". По существу им отстаивается взгляд, согласно которому "партийное право" - отрасль национальной системы права, которая появилась сравнительно недавно и развита слабо. Более осторожен в оценках и выводах Ю.А.Юдин. Он рассматривает "партийное право" в качестве подотрасли конституционного права, подобное, с его точки зрения, избирательному праву, парламентскому праву. Специфику "партийного права" он видит в том, что оно по своему характеру является комплексным, ибо "отношения, составляющие предмет регулирования, регулируются не только конституционно-правовыми, но и иными нормами (например, относящимися к порядку приобретения и утраты партиями легального статуса, их финансовой деятельности) "14.
Н.В.Витрук пришел к выводу, что формирование и функциони-1 рование судебного конституционного контроля в постсоциалистиче^ ских государствах обуславливает возникновение в них новой отрасли права - конституционного правосудия. По его мнению, конституционное правосудие как отрасль права представляет собой систему норм права, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судопроизводства. Он считает, что по своему содержанию "конституционное правосудие" то же, что "судебное конституционное право и процесс", но структурно оно представляет собой сложное образование: состоит из двух подотраслей - судебного конституционного права (материальное право) и судебного конституцион-1-ного процесса (процессуальное право)15. С точки зрения же В.А.Кряжкова и Л.В.Лазарева, "конституционное правосудие -принципиально новый для России конституционно-правовой институт. Его предназначение - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти, защита прав и свобод личности. Осуществляемый в форме правосудия конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, главный элемент правовой за-* щиты конституции"16.
Любопытна позиция Ю.А.Тихомирова.
Структуируя конституционное право в системе отечественного права в самостоятельную отрасль, Ю.А.Тихомиров вместе с тем подчеркивает, что конституционное право - ядро публичного права, базовая отрасль нормативно-ценностной ориентации, состоящей из
идей, принципов и норм. По его мнению, подотрасли конституционного права: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты); б) конституционный статус личности и гражданина; в) конституционная организация государственной власти; г) парламентское право; д) прямая демократия и избирательное право; е) право местного самоуправления; ж) кон-
'ституционный статус общественных институтов; з) федеральное коллизионное право. Ю.А.Тихомиров находит, что в ряде случаев развиваются и "сквозные" институты17.
I Рассматривая же тему институтов конституционного права, он предлагает различать следующие институты: 1) конституционное
{ право - отрасль права; 2) теория конституции; 3) конституция в правовой системе; 4) конституционный строй; 5) конституционный статус человека и гражданина; 6) конституционное закрепление суверенитета народа; 7) конституционное регулирование федеративного устройства; 8) конституционный статус государственных и общественных институтов; 9) конституционное регулирование государственной власти; 10) конституционные основы местного самоуправления; 11) избирательная система; 12) конституционные основы развития сфер общественной жизни18.
Таким образом, сложности в решении вопроса о структуре конституционного права обусловлены тем, что не все группы норм этой отрасли права оцениваются в качестве его институтов. Некоторым из них может быть присвоен индекс субинститута, подотрасли. Отдельные институты рассматриваются как комплексные. При определенных допущениях часть норм может быть даже выведена за пределы конституционного права.
Выход из этой ситуации, принимая во внимание особенности предмета и метода конституционно-правового регулирования, видится на пути такого понимания структуры конституционного права, когда в ней различаются подотрасли и институты. При этом то, что в соответствии с основными главами (разделами) конституции принято считать институтами конституционного права, лучше оценивать как его подотрасли. Институты же конституционного права как более дробные по сравнению с подотраслями образования хорошо анализировать, проведя их предварительную классификацию. Так, на наш взгляд, могут быть выделены по меньшей мере следующие виды конституционно-правовых институтов: традиционные, производные (субинституты), пограничные и факультативные.
ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 1995. - С. 22; Государственное право Российской Федерации: Учебник/Под ред. О.Е.Кутафина. - М.: Юрид. лит., 1996. - С. 22. /
2 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России: Учебник.
- М.: Новый юрист, 1997. - С. 15-16.
3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ "Норма-Инфра. М", 1998.
- С. 30.
4 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебник для вузов. - М.: ИГ "Форум" - "Инфра" - 1, 1998. - С. 292.
5 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ "Норма-Инфра. М", 1998.
- С. 30.
6 Постников А.Е. Избирательное право России: Науч. и уч. изд. — М., 1996. - С. 14.
7 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М.: АПУ при ИгиП РАН, 1993. - С.З.
8 См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 1994. -С. 5-11; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 1997. - С. 3-32; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый юрист, 1998
- С. 5-33.
9 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: "Элиг", 1997. -С. 35-43.
10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации... С. 137.
11 Очерки парламентского права (зарубежный опыт/Предисловие Б.Н.То-порнина. - М., 1993. - С. 1.
12 См.: Парламентское право России: Учебное пособие/Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М.: Юристъ, 1999. - С. 14.
13 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М., Белые альвы, 1996. - С. 6-7.
14 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. -М.: Изд. группа "Форум" - ИНФРА - М.: 1998. - С. 18.
15 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие для вузов. - М.: Закон и право, ЮНИ-ТИ, 1998.
16 Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Изд-во БЕК, 1998.
17 Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права//Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 6,7; См. также: Конституционное законодательство России. Под ред. Ю.А.Тихомирова. - М.: Городец, 1999. - С. 17-18.
18 Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. - М.: БЕК, 1995. - С. 331-332.
10
Лекция 2
ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
1. Понятие источников российского конституционного права
Важнейшую роль в формировании и развитии конституционного права играют объективные факторы: экономические, социальные, внутриполитические, международные и др. В этом процессе значительна роль народа как носителя суверенитета и источника власти. Но все это - область материальных источников конституционного права, сфера метаправа.
Для юриста же, правоведа и/или государствоведа особый интерес представляют те источники конституционного права, которые взяты в специально-юридическом разрезе. Это нормативно-правовые акты, в совокупности образующие систему конституционного законодательства. Их юридическая сила, объем и характер регулирования общественных отношений - предмет теоретического и практического интереса всякого конституционалиста.
Правовая система современной России сложна, но едина. Такова и ее система права. Для современной системы отечественного законодательства характерна двухуровневость. Достаточно ясно проявляют себя, с одной стороны, общефедеральное законодательство, а с другой - региональное законодательство, взятое в его единстве и различии по признаку количества субъектов Российской Федерации. Эта закономерность распространяет свое значение и на конституционное законодательство.
2. Общефедеральный уровень источников российского конституционного права
А. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию Российской Федерации. Она - официальная "визитная карточка" постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее особенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция является главным источником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предписания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие прин-
11
ципы, которые являются основополагающими не только для конституционно-правовых подотраслей и институтов, но и для системы права в целом.
Конституция Российской Федерации определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основные стороны государственной и общественной жизни. Для конституционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нормами всех других правовых актов.
Б. Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Конституции. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией (например, ст. 88 Конституции предусматривает, что чрезвычайное положение объявляется в порядке, определяемом федеральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции, и в более сложном по сравнению с обычными законами порядке.
Практика, однако, такова, что многие федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией, принимаются с запозданием. На сегодня из 15 федеральных конституционных законов вступили в действие только 6. Ощущается острая потребность в принятии следующих конституционных законов: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и военном положениях.1
В. Наиболее распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Г. К общефедеральным источникам конституционного права относятся и постановления палат Федерального Собрания. В большинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парламента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распорядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламентов, положений о комитетах и комиссиях и др.).
12
Д. В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ).
Активное использование Президентом Российской Федерации приведенной конституционно-правовой возможности породило указную практику и привело к формированию указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.
В.О.Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон - нечто немыслимое2.
А если вдуматься основательнее?
Все же Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации избирается всенародно сроком на 4 года.
Следовательно, Президент Российской Федерации - высокозначимая и высоколегитимная политическая фигура, ключевой орган в механизме российского государства, высшее должностное лицо в иерархии государственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации таков, что со специально-юридической точки зрения он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) - тем более. По объему и характеру полномочий Президент Российской Федерации не уступает, а подчас даже превосходит общефедеральный парламент. Заметим, в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации может распустить Государственную Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституционный) не вступает в силу, если нет подписи Президента Российской Федерации.
13
Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствующим государственным органом или должностным лицом, определяется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание (Государственная Дума как палата, уполномоченная принимать федеральные законы, ст. 105 Конституции Российской Федерации), находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения властей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент Российской Федерации юридически даже сильнее Федерального Собрания. А это значит: несмотря на то, что правовые акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, облекаются в форму указа, а правовые акты, принимаемые Федеральным Собранием, - в форму закона, приблизительное равенство конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации и Федерального Собрания ведет в условиях разделения властей к тому, что по признаку юридической силы устанавливается такое же соотношение между федеральным законом и указом, т.е. указ, не являясь по форме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.
Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но ' закона нет или он есть, но настолько устарел, что применение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рождает новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключено. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои достоинства.
Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, оставаясь по форме не законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квазизакон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом. Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разрешенному указом, приняло закон, то указ теряет силу. Но нельзя забывать и то, что неподписанный Президентом Российской Федерации закон не вступает в силу.
Е. Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты Правительства Российской Федерации, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.
Ж. В качестве источников конституционного права федерального значения выступают декларации. Например, таковы Деклара-
14
ция о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г. и др.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источников конституционного права.
3. Региональный уровень источников российского конституционного права
Конституция Российской Федерации (ч.ч. 1, 2 ст. 5) предоставляет право субъектам Российской Федерации на принятие конституций и уставов и на свое законодательство. В связи с этим, источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.
Несмотря на различие в названиях эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации; вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в конституциях и уставах могут быть решены все конституционно-правового значения вопросы, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; действие конституции и устава субъекта Российской Федерации ограничивается пределами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта Российской Федерации отводится главенствующее место. Тем не менее, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Кроме конституций и уставов субъектов Российской Федерации к региональному уровню источников российского конституционного права относятся региональные законы.
Значителен массив источников российского конституционного права регионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
15
В актах органов местного самоуправления (например, в посвященных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рассматриваться в качестве источников российского конституционного права.
** л>
4. Внутригосударственные договоры "'
1 -* (
Специфическую группу источников российского конституционного права образуют внутригосударственные договоры, которые в постсоветской России получили достаточно широкое распространение.
Прежде всего, источником российского конституционного права остается подписанный 31 марта 1991 г. Федеративный договор, который охватывает собой три документа:
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий' между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Далее. К этому виду источников российского конституционного права относятся договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Наконец, следует указать на договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.
В ряде государств (например, в Германии, Индии, Польше, США, Японии и др.) к источникам конституционного права относятся и нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора), которые именуются по-разному: в Германии, Италии - конституционные суды, в Испании, Польше - конституционные трибуналы, в Индии, США, Японии - верховные суды, во Франции - конституционный совет и т.д. Вместе с тем, в некоторых государствах вопрос о нормативности решений этих органов является спорным.
16
Учрежденный 15 декабря 1990 г. Конституционней^ Суд Российской Федерации ныне действует на основе Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г.3 Закон (ст. 71) определяет исчерпывающий перечень принимаемых Конституционным Судом решений: постановления, заключения, определения и решения по организационным вопросам. Предложения Конституционного Суда, вносимые в порядке реализации законодательной инициативы, а также его послания, не являются самостоятельными видами решений. Не относятся к ним и разного рода заявления, с которыми, в частности, может выступать от имени Конституционного Суда и по его уполномочию Председатель Конституционного Суда. Личное отношение судьи к конституционно-правовым проблемам, ставшим предметом рассмотрения в Конституционном Суде, выражается в Особом мнении судьи.
Вопрос о юридической природе актов Конституционного Суда Российской Федерации нуждается в глубоком и всестороннем анализе. Здесь же отметим, что итоговое решение Конституционного Суда по существу рассмотренного им дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, государственно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетенции, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято относить к источникам конституционного права.
5. Некоторые выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации
Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) приводит к выводу о том, что в целом эти два уровня российского конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единичного. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для федерального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации, взятым в целом или в определенной группировке. Кроме того, конституциям и уставам
17
субъектов Российской Федерации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательства России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представлений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Однако правоведа, особенно конституционалиста, думается, прежде всего должна занимать специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (закднотворчества), реализации права, правоприменения.
Интересы целостности России как сложного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы как достаточно своеобразного феномена требуют согласованности конституционного законодательства, формирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставного законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике про-! кладывает себе дорогу с большими сложностями.
Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права проявляется по признаку и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техники. Правда, не все, что относится к указанным граням - существенно. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешностям, извинительным обстоятельствам, области разрешенного. Например, действующая Федеральная Конституция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры принятия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свойства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствующем процедурно-процессуальном порядке.
Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права?
А. Исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике.
К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе которого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (свя-
18
занный с борьбой за лидерство), этнонажиональный, религиозный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать институт прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов; институт единого российского гражданства.
Сегодня слово "унитаризм" часто используется в уничижительном смысле. Между тем при объективном подходе понятие "федеративное государство" и понятие "унитарное государство" равноценны.
Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть федерацией. Сегодняшняя же Россия реально в значительной степени договорная, национально-территориальная, асимметричная федерация. Такая "транзитная федерация" не соответствует модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции Российской Федерации. Однако достоинства этой модели федерации общественным сознанием должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь конституционная, территориальная симметричная федерация и может спасти Россию от распада, саморазрушения.
Б. Важно позаботиться о том, чтобы в конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и категорий.
Так, в законодательных актах отдельных субъектов Российской Федерации реализована мысль о том, что на уровне субъектов Российской Федерации возможны и необходимы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматриваются шаги в направлении издания учебников, учебных пособий конституционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструктиву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению единого правового пространства, целостного конституционно-правового поля, так как в постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права, которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта Российской Федерации.
В. Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим в сфере конституционно-правового регулирования. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следующей логикой?
19
Народ Российской Федерации, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию Российской Федерации, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответствии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Конституция Российской Федерации - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.
Если Конституция Российской Федерации - общественный договор, в котором воплощен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключаемые между центром и регионами на условиях, которые не во всем согласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся положения, противоречащие, с одной стороны, Конституции Российской Федерации, а с другой -конституции или уставу соответствующего субъекта Российской Федерации, то они, ведя в публичной сфере к утверждению "частного интереса" вопреки признанному "общему интересу", способны "размыть" единство конституционно-правового поля, что очень опасно.
Вместе с тем это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполезны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают достаточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придерживаться теории и практики раздельной или конкурирующей компетенции?
Г. Конституция Российской Федерации предусматривает возможность принятия субъектами Российской Федерации своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законодательства. Так, на сегодня в Республике Башкортостан действуют уже 16 республиканских кодексов, 380 законов и 1400 постановлений нормативного характера4. Значительно число законов и иных правовых актов и в других субъектах Российской Федерации. Обычно это представляется как большое достижение. Законодательные органы субъектов Российской Федерации, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто выдаст "на гора" больше законов - хороших и разных. Пожалуй, наступила пора провести
20
"правовую ревизию" всего массива регионального законодательства, наработанного в постсоветское время, прежде всего с точки зрения того, в какой степени он отвечает правам и свободам человека и гражданина, соответствует Федеральной Конституции.
Д. Вместе с тем и некоторые федеральные законы по ряду пунктов ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена даже Федеральная Конституция, ибо она не "святое писание". Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, определенности в этапах его осуществления, едва ли можно^ассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практики ее осуществления.
Е. Согласно Конституции Российской Федерации (ст.5) республики имеют конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - уставы. Причем сравнительный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно отличаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая ситуация, когда в дополнение к Федеральной Конституции действует большое число, скажем так, "малых конституций". Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свободной и демократической Российской Федерации была одна "Большая Конституция", но умная и строго юридическая (субъекты же Российской Федерации могли бы ограничиться уставами), ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.
Ж. Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171 утвержден общеправовой классификатор отраслей законодательства. Он содержит 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные - сферам его возможного воздействия (например, межгосударственные отношения стран-участников СНГ). Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.
21
Раздел 010 000 000 посвящен основам конституционного строя и состоит из 29 внутренних рубрик, разделенных на подрубрики. В развернутом виде этот раздел имеет следующий вид:
010.000.000 010.010.000 010.010.010
010.010.010.010 010.010.020
010.010.030 010.020.000
010.030.000
010.040.000 010.050.000 010.060.000 010.070.000 010.070.010
010.070.020 010.080.000 010.080.010
010.080.020
010.080.030 010.090.000 010.100.000 010.110.000 010.120.000 010.120.010 010.120.020 010.120.030
010.130.000
010.130.010 010.130.020
Основы государственного строя
Конституция
Конституция Российской Федерации -
России
Федеративный договор. Вопросы
Федеративного договора
Конституции субъектов Российской
Федерации
Конституции других государств
Уставы краев, областей, городов
федерального значения, автономной
области, автономных округов
Государственный герб, гимн, флаг.
Флаги, гербы и вымпелы субъектов.
Федерации. Столицы *
Государственный язык. Официальные языки
Государственная граница
Территориальное деление
Национальные меньшинства
Малочисленные этнические общности
Народности Крайнего Севера и
Дальнего Востока
Национально-культурная автономия
Права и свободы человека и гражданина
Реабилитация репрессированных и
депортированных народов
Реабилитация лиц, подвергшихся
незаконным политическим репрессиям
Беженцы и вынужденные переселенцы
Гражданство
Референдумы
Выборы. Избирательная система
Президент Российской Федерации
Порядок избрания
Компетенция
Администрация Президента Российской
Федерации
Органы при Президенте Российской
Федерации (Комитеты, Советы,
Комиссии...)
Комитеты
Советы
22
010.130.030 010.130.040 010.140.000
010.140.010 010.140.020 010.150.000
010.150.010 010.150.020 010.150.030 010.160.000 010.160.010 010.160.020 010.160.030 010.160.040 010.170.000
010.170.010 010.170.020 010.170.030 010.170.040 010.170.050
010.180.000
010.180.010 010.180.020 010.180.030
010.180.040 010.180.050 010.180.060 010.180.070 010.180.080 010.190.000
010.190.010 010.190.020 010.190.030 010.200.000
010.200.010 010.200.020 010.200.030
Комиссии ,
Агентства, центры и другие органы
Федеральное Собрание (парламент)
Российской Федерации
Совет Федерации
Государственная Дума
Депутат (избрание, статус, отзыв,
обеспечение деятельности)
Помощник депутата
Депутатский запрос. Наказы избирателей
Депутатские группы и фракции
Правительство Российской Федерации
Порядок формирования
Состав Правительства
Компетенция ^^^"
Организация деятельности
Органы и организации при
Правительстве Российской Федерации
Комитеты
Советы
Комиссии
Межведомственные комиссии
Организации при Правительстве
Российской Федерации
Центральные органы федеральной
исполнительной власти
Общие вопросы
Министерства Российской Федерации
Государственные комитеты Российской
Федерации
Комитеты Российской Федерации
Федеральные службы России
Российские агентства "
Федеральные надзоры России , *
Другие центральные органы
Органы представительной государственной
власти республики в составе
Российской Федерации
Порядок избрания ;
Компетенция
Регламент < {
Органы исполнительной власти
республики в составе Российской
Федерации (Президент. Правительство)
Порядок формирования
Компетенция ,
Организация деятельности
23
010.210.000
010.210.010 010.210.020 010.220.000
010.220.010 010.220.020 010.220.030 010.230.000 010.230.010
010.230.020
010.230.030 010.240.000
010.250.000
010.250.010 010.260.000
010.270.000 010.270.010 010.280.000 010.290.000 010.300.000
010.310.000 010.310.010 010.310.020
010.310.030 010.310.040
«н
г» эй
(}4Н •> С1 Органы представительной власти края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок избрания Компетенция
Органы исполнительной власти автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга Порядок формирования Компетенция
Организация деятельности Местное самоуправление . Местные представительные органы. Порядок избрания. Компетенция Местная администрация. Порядок формирования. Компетенция местной администрации Органы территориального общественного самоуправления населения Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах представительной и исполнительной власти Увековечение памяти выдающихся людей, исторических событий Присвоение имен Государственные награды. Высшие степени отличия >
Почетные звания
Знаки. Значки >>
Государственные и иные премии Праздники. Памятные дни. Юбилеи Порядок наименования и переименования городов и других населенных пунктов, государственных предприятий, учреждений, организаций, а также физико-географических объектов и т.п. Нормотворческая деятельность органов государственной власти и управления Порядок подготовки и обсуждения проектов нормативных правовых актов Порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Учет нормативных правовых актов Систематизация нормативных правовых ^ актов
24
010.320.000 010.320.010 010.320.020
010.320.030 010.320.040
010.320.050 010.320.060 010.320.070
010.320.080 010.320.090 010.320.100
010.320.110 010.330.000
010.330.010 010.330.020
010.340.000 010.340.010 010.340.020
010.340.030 010.340.040
010.340.050 010.340.060 010.340.070 010.340.080 010.340.090
Законодательство об общественных объединениях
Создание и порядок регистрации общественных обжщнений (организаций) Политические партии и массовые политические движения Профессиональные союзы Общественные (общественно-государственные) фонды Научные общества и ассоциации Творческие союзы Молодежные, женские, детские и ветеранские организации Ассоциации территорий, городов Союзы предпринимателей Законодательство о религиозных культах, объединениях
Иные объединения, движения и союзы Порядок организации и проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций и других массовых мероприятий
Проведение митингов, шествий, демонстраций, собраний (сходов) Проведение конференций, съездов, совещаний, "круглых столов" Законодательство об отдельных регионах Субъекты Российской Федерации Договоры (соглашения) между субъектами Федерации
Республики в составе Российской Федерации
Края, области, автономная .область, автономные округа Дальний Восток, Сибирь, Урал Крайний Север, Арктика, Антарктика Нечерноземная зона Центрально-Черноземный район Закавказье
Строго говоря, содержание данного раздела выходит далеко за пределы его наименования. По существу, его рубрики и подрубри-ки посвящены различным объектам конституционно-правового регулирования. Нет четкого членения конституционного права на подотрасли, институты и субинституты, а также последовательного дифференцирования конституционного законодательства на два
25
уровня: общефедеральный и региональный. А это наводит на мысль
0 том, что "Общеправовой классификатор отраслей законодательства", во всяком случае в части конституционного законодательства, нуждается в критическом пересмотре. 5
Шаги в направлении систематизации законодательства, но уже регионального, предпринимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Этот опыт нуждается в теоретическом осмыслении.
ч,
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). - М., 1999. - С. 46-47.
2 Лучин В.О. "Указное право" в России. - М., 1996.
3 См.: Российская Федерация. - 1994. - 23 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
4 Советская Башкирия. - 1999. - 27 апреля.
т/,
НО
.. 1§Ш» !
и
1*1-
Лекция 3 КОНСТИТУЦИЯ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1. Первоначальное значение понятия "конституция". Конституционное развитие
Принято считать, что понятие "конституция" и понятие "основной закон" являются синонимами. При нестрогом рассмотрении вопроса такой подход не может вызвать особых возражений. Если же взглянуть на этот вопрос со специально-юридической точки зрения, то вырисовывается следующая любопытная картина.
Понятие "конституция" было знакомо еще латинянам. На 1т-§иа Ьашш "сопзйшпо" (соизШш, соизШишт, зШипо, зШитит) означает ставить, устанавливать, постановлять. Древние римляне использовали слово "конституция" только в отношении отдельных актов императорской власти, имевших силу источников права. Так, Эдикт Каракаллы 212 г. о даровании прав гражданина всем свободным жителям Римской империи именовался "СопхШиПо Ап1отапа", т.е. Конституция Антонина.
Ныне нет в мире ни одного государства, которое не имело бы конституции, но не во всех государствах она именуется конституцией или основным законом. Так, в Израиле роль конституции выполняют законодательные акты, принимаемые кнессетом (парламентом). В Республике Калмыкия вместо привычной конституции действует Степное Уложение.
Следовательно, конечно, можно говорить, что конституция -это основной закон, но на самом деле отнюдь не всегда конституция есть основной закон, а основной закон - конституция.
В Европе первые признаки конституционализма появились еще в ХП-Х1Н вв. Подписанная английским королем Иоанном Безземельным Великая Хартия вольностей - Ма%па СНаПа ЫЪегаЫт (1215 г.) - заложила основы правового государства, правовой защиты прав личности. Хартия ограничила права короля, дала привилегии (вольности) рыцарям, свободным крестьянам, горожанам. Великий парламент 1265 г., в котором рядом с поименно приглашенными прелатами и баронами впервые сидели выборные представители от населения графств, рыцарей, горожан, предвещал эру господства в Европе парламентаризма1.
Нельзя обойти вниманием правовые акты, принятые в Англии в XVII в. - "НаЬеав София ак!еп" (1679 г.) и "ВШ о! п^пй" (1688 г.). Оба этих правовых акта появились в ходе острейшей политической
27
борьбы, которая шла между сторонниками абсолютизма и новыми общественными силами (в первую очередь буржуазией) при поддержке народных масс. Основное достоинство указанных актов в том, что они ограничивали абсолютную власть монарха. С принятием их буржуазия получила значительные права в парламенте, включая решение вопросов внешней политики, торговли, налогов и пошлин. Впервые в истории в них были закреплены гарантии прав человека перед судом и полицией. Все это позволило рассматривать "НаЬеаз Согрш ак*еп" и "ВШ оГ п§ш.8" как акты, заложившие основы современной британской конституции и оказавшие существенное влияние на развитие теории и практики конституционализма в других странах. Тем не менее, в средние века существовали лишь отдельные акты конституционного типа (писаное оформление прав феодалов, городов, корпораций; соглашений между городами и королевской властью, между феодалами и королями). Утверждению идеи о конституции в ее современном значении, т.е. как об основном законе государства, способствовали буржуазные революции. Борясь с феодалами за власть, буржуазия добивалась ограничения власти монарха (короля, царя, императора и т.п.) парламентом (или устройством буржуазной республики), закрепления капиталистических порядков. Этим целям прекрасно служили конституции буржуазных государств.
Встречающееся иногда утверждение о том, что в Великобритании нет конституции, неверно. В этом государстве нет писаной конституции, но неписаная конституция имеется. Правда, в течение непродолжительного времени (1653-1660 гг.) здесь действовала и писаная конституция - орудие управления О.Кромвеля (1599 -1658 гг.). Но эта конституция не оставила значительного следа в развитии британского конституционализма.
Современная британская неписаная конституция представляет собой совокупность различных источников права. Она состоит из следующих частей: 1) статутного права (некоторые древние акты и ряд важнейших парламентских законов конституционного характера); 2) общего права (судебное право, прецедентное право); 3) конституционных соглашений (правила политической практики, которые неукоснительно соблюдаются и считаются обязательными теми, кого они непосредственно касаются); 4) доктринальных источников (мнения именитых ученых, к которым обращаются в том случае, когда пробел в конституционном праве не может быть восполнен статусом или зарегистрированным решением суда).
Первой писаной конституцией в Европе по дате (3 мая 1791 г.) считается конституция Польши. Однако она действовала недолго.
28
Поэтому конституционный приоритет в Европе отдается Франции. Хотя ее Конституция после победы буржуазной революции и провозглашена на несколько месяцев позже (принята 13 сентября 1791 г.), чем Конституция Польши, она оказалась устойчивей и просуществовала до 27 июня 1793 г., т.е. до принятия якобинской конституции Франции. В целом же за последующие 200 лет существования Франции принято ЬЗ конституций.
Конституционное развитие вША, которые первыми на американском континенте встали на путь утверждения традиций писаной конституции, связано с американской революцией XVIII в., стремившейся устранить остатки феодальных отношений, утвердить новые принципы и формы организации политической власти. Однако наиболее выразительная особенность этой революции - борьба американских колоний за независимость от европейской метрополии, что требовало консолидации, единства всех сил для борьбы с британской короной, вела к сглаживанию внутренних противоречий. Логика революционной борьбы привела к идее новой конституции как правовой форме закрепления высших политико-правовых принципов и норм: к высшему источнику права в виде единого и писаного документа, "свода положений, на который можно ссылаться, цитируя статью за статьей"2.
Иногда историю американской конституции рассматривают лишь с точки зрения эволюции конституции США, одобренной Филадельфийским Конвентом 17 сентября 1787 г. и вступившей в силу 4 марта 1789 года3. Между тем до этой Конституции было принято 16 конституций штатов, которые заметно отличались друг от друга, что явилось следствием принятия их на разных этапах американской революции, отражения особенностей социальной борьбы и специфики расстановки политических сил, складывающихся в тех или иных штатах. В дальнейшем конституционное развитие в США шло таким образом, что если Конституция США с 26 поправками действует уже более 200 лет, то в штатах к идее конституционной реформы обращались достаточно часто. Средний возраст конституции штата чуть более 80 лет. Следовательно, с познавательной стороны наиболее продуктивным представляется изучение истории американской конституции с применением метода сравнительного анализа общенациональной конституции и конституций штатов.
С точки зрения нашего предмета существенно то, что общенациональной конституции США и конституциям штатов свойственны общие и специфические черты. Особенно важно следующее.
В пределах правовой системы как США в целом, так и отдельных штатов конституция обладает абсолютным приоритетом перед
29
всеми источниками права. Но нормы конституции штата не могут противоречить предписаниям общенациональной конституции, а также принятым и заключенным на ее основе законам и договорам США.
Если общенациональная конституция очерчивает сферу деятельности федерации в целом и входящих в ее состав штатов, закрепляет исключительные полномочия федерации "^внешняя политика, регулирование отношений между штатами и т.д.), определяет организацию федеральных органов власти, то конституции штатов преимущественно регламентируют разнообразные стороны их внутренней жизни и организацию внутреннего управления. Вопросы избирательного права, налогообложения, организации местных органов власти, деятельности корпораций и публичных служб, землепользования, образования и т.п. включены в тексты конституций штатов и детально регламентированы.
Определенная часть россиян склонна абсолютизировать теорию и практику американского конституционализма. Между тем при объективном анализе конституционного развития США в единстве, различии и взаимодействии общенациональной конституции и конституций штатов, в конституции США можно выявить не только "плюсы", но и "минусы".
В XIX в. конституции создаются в большинстве буржуазных стран.
В 1814 г. была принята конституция Норвегии; спустя 17 лет, в 1831 г., была разработана, принята и вступила в силу конституция Бельгии. Буржуазная революция 1848 г. во Франции ознаменовалась принятием новой конституции страны. Затем были разработаны и приняты конституции Италии (1848 г., Пьемонтский статут), Люксембурга (1868 г.), Швейцарии (1874 г.), Нидерландов (1887 г.).
В XIX в. конституционный строй был введен в ряде стран Латинской Америки: Венесуэле, Мексике, Чили, Аргентине, Перу, Бразилии, Уругвае; во второй половине XIX в. конституции были приняты в Новой Зеландии и Канаде. В начале XX в. принимаются и вводятся в действие конституции Австралии (1901 г.), Германии (1919 г.), Австрии (1920 г.).
Несмотря на большое многообразие писаных конституций, сложившихся в XVIII, XIX вв. и начале XX в., все они в большей или меньшей степени берут за образец институты (особенно парламентские традиции), характерные для британской неписаной конституции.
30
Октябрьская революция 1917 г. в России, вторая мировая война, распад мировой колониальной системы в 60-е годы XX в. существенно обновили политическую картину мира; возникла новая мозаика конституций, которая эволюционировала по мере развития общества и государства.
В послевоенный период были приняты или существенно обновлены конституции многих буржуазных государств Европы (Италия, Франция, Дания, Греция, Испанш^1 Португалия), Азии (Япония, Турция, Южная Корея, ЮАР, Филиппины), Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада). Каждая конституция, отражая социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и другие особенности соответствующей страны, имеет своеобразные черты. Вместе с тем для всех конституций буржуазных государств указанного периода характерны некоторые общие признаки. В отличие от конституций, принятых в XVIII, XIX вв. и в начале XX в., эти конституции, как правило, более детальны. В них содержится достаточно большое число конституционно-правовых норм, направленных на усиление социальных гарантий граждан, предусматривающих развитие демократических институтов государства и общества.
Конституции отдельных стран, освободившихся от колониальной зависимости (например, Индии, Малайзии) представляют собой весьма солидные по объему документы. Вместе с тем конституции ряда государств Тропической Африки кратки.
В странах народной демократии (начиная с 70-х годов - зарубежные социалистические страны) за время их существования было принято по две, три и более конституции. В силу этого они могут быть подразделены, по меньшей мере, на следующие группы:
1) конституции и конституционные акты, принятые в период становления народной власти, в том числе революционно-демократические конституции. Это - конституция МНР 1924 г., конституция ДРВ 1946 г., конституция Кубы 1959 г., закон о государственном строе ВНР (1946 г.), конституционный закон о структуре и компетенции высших органов ПНР (1947 г.) и другие;
2) конституции, принятые на этапе построения социализма. Это - конституция МНР 1940 г., конституция Болгарии 1947 г., две конституции Румынии (1948 и 1952 гг.) и Вьетнама (1960 и 1980 гг.), конституция Кубы (1976 г.), три конституции Югославии (1946, 1963, 1974 гг.) и Албании (1946, 1950 и 1976 гг.), четыре конституции Китая (1954, 1975, 1978 и 1982 гг.);
3) конституции, закрепляющие построение основ социализма и переход к строительству развитого социализма.
31
Словом, к середине-концу 80-х годов, т.е. к началу распада сложившейся к этому времени и казавшейся прочной мировой социалистической системы, в государствах, входивших в эту систему, действовали конституции.
Несмотря на определенные различия по признаку целей и задач, формы, все они были едины в том, что законодательно закрепляли основные принципы социалистической организации общественных отношений: диктатуру пролетариата, примат народного суверенитета над государственным суверенитетом, руководящую роль коммунистической партии в государстве* и обществе и господствующее положение марксистско-ленинской идеологии, социалистическую общественную собственность, плановое ведение народного хозяйства, расширение прав и свобод граждан и др.
С вычленением из состава стран, освободившихся от колониальной зависимости, стран социалистической ориентации (Алжир, Ангола, Бенин, Гвинея, Гвинея-Бисау, Конго, Мадагаскар, Мозамбик, Республика Острова Зеленого Мыса, Республика Сейшельские Острова, Танзания, Сан-Томе и Принсипи, Эфиопия) связано появление еще одного класса конституций - конституций государств социалистической ориентации, которые по ряду параметров схожи с конституциями социалистических государств. Вместе с тем в них немало и особенного, отражающего, в частности, региональную специфику государств африканского и арабского мира.
Общим для конституционного развития названных государств является то, что в большинстве своем их конституции были приняты спустя достаточно продолжительное время после освобождения от колониальной зависимости. При этом во многих из них в течение сравнительно короткого периода сменилось несколько конституций. Так, в Народной Республике Конго за 16 лет были приняты 4 конституции - в 1963, 1969, 1973, 1979 гг.
Современные реалии таковы, что с признанием новой шкалы ценностей, с крупными изменениями в экономике, политике, государственности проблема конституции вновь стала актуальной. Однако большинство государств западной демократии сохраняет приверженность прежним конституционным идеалам и принципам. Не торопится отходить от традиций принятого конституционализма и ряд азиатских государств, входивших в прежнюю мировую социалистическую систему. Зато произошли крупные изменения конституционного строя государств, в частности, Восточной Европы и Африки. Так, в Болгарии, Румынии, Словакии, Чехии, Югославии конституционное закрепление этих изменений осуществлено путем принятия новых конституций, а в Венгрии и Польше - путем обно-
32
вления действующих конституций. Начиная с 1989 г. приняты новые конституции или существенно изменены действующие конституции в 25 арабских и африканских государствах. Причем в большинстве государств новые конституции приняты на референдуме (Алжир - 1989 г., Бенин, Гвинея, Сан-Томе, Принсипи - 1990 г., Буркина-Фасо, Сьерра-Леоне, Экваториальная Гвинея, Мавритания - 1991 г., Бурунди, Гана, Конго, Мали - 1992 г.). Представляется, что эти изменения свидетельствуют о том, что в бывших социалистических государствах и государствах социалистической ориентации начался процесс, направленный на демократизацию об-цества и государства, формирование полноценного конституционного строя.
"Парад суверенитетов", распад Союза ССР, образование Содружества Независимых Государств, обновление России путем подписания 31 марта 1991 г. Федеративного договора образовали новую конституционно-правовую ситуацию в пределах бывшего Союза ССР: в бывших союзных (ССР) и автономных (АССР) республиках в разное время были приняты новые конституции, ориентирующиеся на идеи и принципы свободы и демократии, справедливости и порядка.
Таким образом, за последние три с небольшим века сменилось несколько "поколений" конституций. Современный период характеризуется, в частности, тем, что утверждается в жизни новое "поколение" конституций, для которого характерны определенные особенности, связанные с демократизацией общества, с изменениями, происходящими в ценностных ориентирах населения, с новыми подходами к осмыслению теории и практики гражданского общества и правового государства.
2. Современное понимание конституции
В современных условиях слово "конституция" имеет несколько значений и, в зависимости от области знания, отрасли науки, используется в целях характеристики различных объектов4. В правоведении наметились два основных подхода к пониманию конституции.
Первому подходу свойственно формальное понимание конституции. Если суммировать все оттенки характеристики понятия конституции (С.С.Алексеев, А.В.Мицкевич, Ю.А.Тихомиров, Б.А.То-порнин, Л.Б.Тиунова и др.)5, не выходящие, однако, за пределы этого подхода, то получается, что конституция - основной закон государства, закрепляющий основы экономического и общественного строя страны, форму правления и форму государственного уст-
2-А161 33


ройства, правовое положение личности, порядок организации и компетенции органов власти и управления как в центре, так и на местах, организацию и основные принципы правосудия, избирательной системы. В правовой системе, в системе законодательства сторонниками этого подхода конституция обычно рассматривается не только в качестве нормативно-правового акта, но и государственно-политического документа учредительного свойства. Вместе с тем обычно обращается внимание на то, что в конституции существенно специально-юридическое начало. Отмечается, что конституция есть, по существу, единственный и главный закон в том смысле, что, выступая как основополагающее начало, она влияет на развитие общественных отношений либо через соответствующую систему законодательства, либо тем, что служит непосредственной нормативно-правовой основой при решении конкретных юридических дел. Подчеркивается, что конституция - это политико-правовой акт этапного характера, закон, который выражает и закрепляет самостоятельную стадию развития права и государства.
Второму подходу присуще большее внимание социальной стороне конституции. Так, В.Б.Пастухр/считает, что "...конституция -явление гораздо более глубокое. Это акт не государственного, а общественного волеизъявления. Конституция не столько документ, сколько способ жизни общества. Принимая Конституцию, общество делает первый шаг на пути к рациональному устройству своей жизни"6.
Особое направление образует теория Советской конституции.
В этой сильно идеологизированной и политизированной теории ключевое место отводится обоснованию классового характера Советской конституции, ее творческой роли в преобразовании общественной жизни, связанности с задачами социалистического и коммунистического строительства. Большое внимание в этом учении уделяется характеристике конституции как основного закона, выяснению соотношения в ней нормативных и программных задач. Подчеркивается, что Советской конституции присуща учредительная функция, обладание высшей юридической силой. Советская конституция, согласно ее теории, закрепляет основные начала Советского государственного и общественного строя, важнейшие принципы законодательства, служит базой для текущего законодательства. В теории Советской конституции получили разработку проблемы, посвященные предмету (объекту), методу, пределам, механизму конституционно-правового регулирования общественных отношений, сущности, функциям, структуре Советской конституции, ее социальной ценности, этапам развития и т. д.7
34
/* Отдельные авторы, рассуждая о конституции, наряду с понятием "конституция" нередко используют еще и такие понятия, как "конституционализм", "конституционный строй", не особенно заботясь о том, каков объем этих понятий, каково их соотношение с понятием "конституция ".
Достаточно распространенным является взгляд, согласно которому конституция есть выражение соотношения социальных сил в классовой борьбе, средство легитимизации власти, одержавшей победу в этой борьбе. С этой точки зрения интерес представляют взгляды В.И.Ленина.
Вместе с тем существует взгляд, по которому конституция - это своеобразное отражение консенсуса, специфический общественный договор, "общественное право", правовая основа эффективного решения, прежде всего, общих дел, вытекающих из природы всякого общества и, кроме того, задач, вытекающих из противоположности между правительством и народными массами, устойчивая правовая система жизнеобеспечения общества, предусматривающая механизмы его самосохранения и саморазвития8.
Можно заметить, что в теоретических подходах к пониманию конституции сказываются различия во взглядах на понятие права, на соотношение права, государства и общества, на взаимосвязь права и закона, на понятие законодательства, на действие правового фактора в обществе, на социальное развитие в целом.
Но если стоять на почве права, понимаемого в качестве меры свободы, находящейся в зависимости, с одной стороны, от уровня развития человеческой цивилизации в целом, характера и особенностей конкретного общества, где видную роль играет государство, а с другой - от сознания и воли законодателя, который не изобретает законы, а лишь формирует, выражает в сознательных положительных нормах внутренние законы духовных отношений; если разделять концепцию правового государства в его гуманистическом, демократическом варианте; если, наконец, исходить из цивилизованного понимания социального развития, то более продуктивным выглядит взгляд на конституцию, по которому она характеризуется как закономерное явление, призванное обеспечить общенациональный консенсус, устойчивое политическое развитие социума и его безопасность. Такое представление о конституции, думается, не противоречит классовому видению основного закона, но является результатом более глубокого осмысления сущности конституции, следствием более высокой ступени развития конституционализма в условиях наблюдаемого во многих странах размывания традиционных классов и смещения акцентов во взаимоотношениях между со-
35
I
циальными слоями общества с конфронтационного, антагонистического противостояния на взаимоприемлемый широкий социальный компромисс, основанный на балансе интересов соответствующих социальных групп. С этих позиций предпочтительнее выглядит развитие такого подхода к пониманию конституции, который предполагает более полное раскрытие ее специально-юридических достоинств, устранение из нее ограниченных идеологических характеристик, освобождение ее от декларативности и фиктивности, превращение ее в реальный правовой акт прямого действия, обладающий наивысшей юридической силой.
В ряду же понятий "конституция", "конституционный строй", "конституционализм" последнее понятие, на наш взгляд, наиболее широкое. При высокой степени абстракции конституционализм, думается, может рассматриваться в качестве центрального понятия в категориальном аппарате современного государствоведения, включающего в свое содержание учение о конституции, т.е. теорию, философию конституционного права; собственно конституцию, конституционное законодательство, ^тн€. позитивное конституционное право; конституционную практику, т.е. практику применения конституционного законодательства, "живое" конституционное право. Конституционный же строй, надо полагать, - это вся система государственных и общественных институтов, где собственно конституция - лишь один из ее элементов, наиболее авторитетная законодательная основа строя, критерий правомерности текущего законодательства, а также деятельности исполнительной и судебной власти.
3. Функции и структура конституции
Существует большой разброс во взглядах на понимание функций конституции. На наш взгляд, конструктивное преодоление этой ситуации возможно, если исходить из того, что главное назначение современной конституции состоит в надежном конституционно-правовом обеспечении политической стабильности. Однако в условиях активных социальных и политических преобразований "политическая стабильность" уже не может пониматься как способность сложившейся политической системы сохранить в неизменности свою структуру. Концепция стабильности как неизменности политической системы, являвшаяся в годы "застоя" самоцелью режима, в современных условиях должна уступить место конституции стабильности как "устойчивости политического развития", исходящей из возможности и необходимости политической системы управлять социальными процессами, контролировать их развитие, преобразуя в этих целях, если необходимо, свою собственную структу-
36
ру. В соответствии с этим современная конституция выполняет следующие задачи: во-первых, легитимизирует естественные права и свободы человека; устанавливает конституционно-правовые основы социального статуса гражданина; во-вторых, учреждает структуры правового государства и гражданского общества, так как эти два явления неразрывно связаны друг с другом, одно без другого не может существовать и развиваться; в-третьих, закрепляет надежные и эффективные механизмы защиты конституционного строя, который удовлетворяет общим интересам, требованиям устойчивого политического развития.
При фундаментальном анализе конституции на предмет ее структурной специфики выясняется, что конституция как юридический акт, как правило, состоит из конституционных институтов, которые в законодательном плане обычно облекаются в нормы, изложенные в форме статей, сводимых в главы, разделы, части собственно конституции или получающих закрепление в органических законах в тех государствах, где они практикуются. В структурном отношении элементы конституции взаимосвязаны и увязаны в той степени, в какой это необходимо, чтобы обеспечить известное единство конституции, ее стабильность и устойчивость, конституционную законность и конституционный демократический правопорядок. Структура конституции с той или иной степенью адекватности соответствует основным объектам конституционно-правового регулирования.
Существенное влияние на структурную композицию конституции оказывает историческая традиция, связанная с конституционно-правовым регулированием общественных отношений. Так, в конституциях западных стран (в частности, США, Франции) при установлении правовых основ государства и общества на переднем плане - государство; особое внимание в них уделяется организации и деятельности законодательной, исполнительной властей. Сложившаяся в России традиция такова, что конституция регулирует общественные отношения, относящиеся к сфере не только государства, но и общества. Теория Советской конституции ориентирует на то, что конституция - основной закон как государства, так и общества; в конституции закрепляются основы общественного строя и государственного устройства, система органов государства, принципы их организации и деятельности, права и обязанности граждан, гарантии прав.

стр. 1
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>