<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Указанные традиции сказались и на проектах новой Конституции Российской Федерации. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном по решению политсовета Россий-
37
ского движения демократических реформ (авторы разработки С.С.Алексеев, А.А.Собчак при участии Ю.А.Калмыкова, С.А.Хох-лова), в проекте Основного закона России, одобренном политсоветом Союза Возрождения России и Конгрессом русских общин (автор - депутат Моссовета С.П.Пыхтин), в проекте Конституции (Основного закона) Российской Федерации, предложенном Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным, представлена западная конституционная традиция, по которой адресатом Конституции является лишь государство. В проекте Конституции Российской Федерации, подготовленном авторским коллективом во главе с О.Г.Румянцевым, доминирует российская традиция: конституция обращена как к государству, так и к обществу. Она же в сильно идеологизированном и политизированном варианте, свойственном советским моделям конституции, представлена также в проекте Конституции (Основного закона) РСФСР, подготовленном рабочей группой под руководством Ю.М.Слободкина.
Несомненно, всякая конституция - это, прежде всего, основной закон государства; любая конституция, если подходить к проблеме исторически, возникла главным образом для того, чтобы определить устройство государства. Однако никакая конституция не может обойти вопрос о взаимоотношениях с главными институтами общества - собственностью, правами и обязанностями (ответственностью) граждан, семьей, общественными и религиозными учреждениями. Следовательно, вполне допустима такая структурная организация конституции, когда в ней содержатся нормы и институты, посвященные не только государственному устройству, но и гражданскому обществу (или общественно-политическому строю, его политической, экономической, социально-культурной функциям). Этот вывод подкрепляется и тем, что на сегодня все современные конституции демократических государств (даже сохранивших монархическую форму правления - Швеции, Испании) начинаются с того, что "власть и суверенитет исходят от народа (или нации)". В конституциях послевоенных государств Запада имеются специальные разделы о правах и свободах (не только в политической, но и в социально-экономической и социально-культурной сферах); значительное место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государств (например, конституция Греции, часть II; конституция Испании, раздел VII; конституция Италии, часть I; конституция ФРГ, разделы I, VII, VIII-а, X; конституция Франции, преамбула, раздел X).
Тем не менее, едва ли оправданно стремление охватить конституционно-правовым регулированием все стороны экономической,
38
социальной и культурной жизни общества. Все же вектор конституционно-правового регулирования должен склоняться в сторону регламентации государства, а не общества. Вся основная сфера устройства общества должна быть предоставлена саморегулированию, индивидуальному правовому регулированию. С этой точки зрения основной закон общества скорее не конституция, а гражданский кодекс, взятый вместе с генетически связанным с ним законодательством - брачно-семейным, трудовым и др.
Иначе говоря, если конституция претендует на то, чтобы быть современной, то в ее структуре достаточно ясно должно быть выражено то, на шкалу социальных ценностей какой системы цивилизации она сориентирована.
Сравнительный анализ известных конституций позволяет заключить, что в качестве основных структурных элементов демократической конституции часто выступают следующие конституционно-правовые институты: основы конституционного строя; права и свободы человека и гражданина; государственно-территориальное устройство; форма правления; местное самоуправление; гарантии конституции (конституционализма).
4. Виды конституций
Представления о конституциях могут быть существенно расширены, если произвести их классификацию в соответствии с наиболее существенными в теоретическом и практическом отношениях признаками. Выясняется, что все известные конституции могут быть сгруппированы по видам в зависимости от ряда классификационных оснований.
С общесоциальной точки зрения на передний план выдвигается такой критерий классификации конституции как соответствие ее действительности, глубина отражения ею социальных реалий. По этому признаку различают действительные и фиктивные конституции.
Мыслители и политические деятели, рассматривающие классовую борьбу в качестве источника социального развития, смены общественно-экономических формаций, разрушения одних и формирования других правовых систем, государственных образований все известные конституции делят на буржуазные и социалистические. Эта классификация, по которой буржуазные конституции характеризуются как эксплуататорские, антинародные, недемократические, а социалистические - как антиэксплуататорские, народные, демократические, требует, однако, критической оценки.
39
I
Достаточно большое многообразие видов конституций предлагает специально-юридическая теория.
По форме правления, закрепленной в конституциях, их можно разделить на монархические (Бельгия, Великобритания, Швеция, Япония) и республиканские (Италия, Китай, Россия, США, Франция, ФРГ) конституции.
По устанавливаемой форме государственно-территориального устройства конституции подразделяются на федеральные и унитарные. Думается, возможно вести речь и о конфедеративных конституциях. Таковы, на наш взгляд, статьи конфедерации, принятые Континентальным конгрессом 15 ноября 1777 г.
Как простые (унитарные), так и сложные (федеративные) государства состоят из определенных частей, т.е. являются как бы составными. В соответствии с этим, можно выделить общенациональные конституции (США, ФРГ, Российской Федерации, Испании и др.) и конституции отдельных частей составного государства (штатов, земель, республик в федеральных государствах, автономий в унитарных государствах).
По оформляемому политическому режиму конституции могут быть подразделены на демократические и недемократические. Последние в свою очередь могут быть подразделены на авторитарные и тоталитарные. Для демократических конституций характерно то, что они гарантируют определенный объем прав и свобод, предусматривают формирование органов власти выборным путем, допускают политический и идеологический плюрализм и т.д. В отличие от демократических конституций, недемократические (авторитарные и тоталитарные) конституции провозглашают такие принципы образования органов власти, которые ведут к господству одной партии, сращиванию партийного и государственного аппарата, развитию бюрократии, функционированию тотальной административно-командной системы; не обеспечивают реальными гарантиями права и свободы человека и гражданина, ограничиваясь формальным декларированием их или вовсе не декларируют; ограничивают или запрещают деятельность политических партий, объединений, являющихся оппозиционными по отношению к господствующей партии; запрещают идеологический плюрализм, что компенсируется широким использованием социальной демагогии. Социальная практика, однако, свидетельствует, что иногда демократические конституции служат прикрытием недемократических режимов. Вместе с тем порой демократический режим сохраняет на ка-) кое-то время действие недемократической конституции.
40
По форме все конституции принято делить на писаные и неписаные. Однако эта классификация требует, на наш взгляд, критического отношения, так как во многом условна. Так, Конституцию Великобритании принято считать неписаной. Между тем, хотя она и не состоит из одного правового акта, построенного по определенной схеме, однако включает в себя значительное число нормативно-правовых актов: Билль о правах (1689 г.), законы о выборах, принимавшиеся в XIX и XX веках, акты о парламенте (1911 и 1949 гг.) и др. По общему правилу, конституция США относится к числу писаных. Однако она дополняется рядом неписаных правил и конституционных обыкновений, появление которых не отражает представления и волю отцов-основателей конституции.
Существует также и такая классификация, по которой различаются конституции формальные и материальные. Вроде бы эта классификация не отличается от предшествующей. Но вот что обращает на себя внимание: формальная конституция, как правило, писаная, а материальная конституция обычно частью писаная (имеются в виду те законы, которые в совокупности дают писаную конституцию), частью неписаная (конституционные обычаи, судебные прецеденты и т.д.). В этой связи, на наш взгляд, следовало бы уточнить понятие конституции.
Создается впечатление, что добиться единого взгляда на понятие "конституция" сложно, так как, на наш взгляд, сущность конституции дуалистична. По признаку факта конституция - это реальное соотношение социальных сил общества; конструируют общественные отношения те, кто в данный исторический момент фактически господствуют в области политики и экономики, а по признаку права конституция - это всегда нормы права, обладающие высшей юридической силой; никакие другие нормы права не могут им противоречить.
Формальная конституция может быть кодифицированной и некодифицированной. Если кодифицированная конституция представляет собой единый нормативный правовой акт, то некодифицированная конституция - это, как правило, известная совокупность нормативно-правовых актов, в равной степени обладающих высшей юридической силой. В постсоветское время в Российской Федерации получила развитие практика заключения договоров о взаимном разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации в целом и органами государственной власти ее субъектов. Заключено 42 таких договоров. Кроме того, заключаются разнообразные соглашения публич-
41
но-правового характера. Существуют определенные основания указанные договоры и соглашения рассматривать в качестве элемента неписаной конституции в одном ряду с нормативно-правовыми актами конституционно-правового значения. Если принять эту точку зрения, то в этом списке некодифицированная конституция может быть представлена как совокупность определенных нормативно-правовых актов и публично-правовых договоров и соглашений.
По сравнению с некодифицированной, кодифицированная конституция имеет определенные преимущества. Во всяком случае, при применении кодифицированной конституции возникает меньше проблем, чем при применении некодифицированной конституции, особенно если последняя состоит из большого числа нормативно-правовых актов, договоров и соглашений, рассеянных по различным государственным инстанциям. Однако следует иметь в виду, что кодифицированная конституция - это тоже непростой нормативно-правовой акт; часто такая конституция имеет достаточно сложную структуру.
Для конституций характерно большое разнообразие по^спо&бу разработки их проекта и принятия текста. Однако в целом, как на наиболее характерные, можно указать на следующие виды конституций: октроированные, договорные, народные.
Октроирование означает осуществление всех процедур, связанных с введением конституции, односторонним актом монарха или президента. Примером октроированной конституции могут служить Хартия короля Людовика XVIII 1814 г., японская конституция 1937 г. Можно считать октроированной конституцией и Положение о башкирах 1863 г., дарованн^ башкирскому народу императором Александром II.
К октроированной конституции тяготеет харизматическая конституция (от греч. слова "харизма", что означает "божественный дар") - конституция, в разработке и принятии которой ведущую роль играет политический лидер, имеющий большое влияние, или диктатор той или иной страны, своей личностью окрашивающий политический режим.
Договорные конституции, т.е. конституции, в основе которых лежит договор, весьма редки, но встречаются. Обычно такие конституции являются свидетельством слабости сложившейся политической власти и возрастания силы политического влияния народа и его представительных органов. Так, по существу, договорной конституцией является конституционный акт Вюртенберга 1819 г., Цюрихско-Лондонское соглашение 1959 г. между Великобританией,
42
Турцией и представителями греческой и турецкой общин Кипра, по которому островному государству была предоставлена независимость.
Народными принято называть конституции, источником которых является избирательный корпус, который принимает конституцию в лице выборных органов (учредительного собрания, парламента и т.п.) либо на референдуме.
Часто конституции вырабатываются учредительным собранием (конституантой) - выборным органом, который имеет главной или единственной целью создание конституции. Учредительные собрания вырабатывали конституции в США в 1787 г., во Франции, Италии, Югославии в 1945-1947 гг., в Португалии в 1975-1976 гг., в Болгарии, Румынии в 1990-1991 гг. и во многих других государствах. Обычно учредительное собрание после выполнения этой своей задачи распускается, но известны случаи (Греция - 1975 г.), когда после принятия конституции учредительное собрание преобразовывалось в обычный парламент. В этой связи иногда учредительные собрания подразделяют на суверенные и несуверенные. Если суверенное учредительное собрание принимает конституцию окончательно, то несуверенное учредительное собрание вырабатывает лишь текст конституции, который затем утверждается иным способом. Так, конституции Индии и Италии разработаны и окончательно одобрены учредительными собраниями. Конституция США 1787 г. была разработана учредительным собранием, а затем ратифицирована конституционными конвентами штатов. Во Франции проект конституции (1958 г.) выработан конституционным комитетом, а затем одобрен путем референдума. Конституции Греции (1975 г.), Испании (1978 г.) были выработаны парламентом и вынесены на референдум.
Иногда, однако, конституция вырабатывается правительством, а затем передается на утверждение парламента или народа.
Референдумы, используемые при принятии конституции, по своему значению неодинаковы. Полноценен тот референдум, на котором утверждается конституция, гласно разработанная и принятая парламентом или учредительным собранием. Референдум же, на который выносится проект конституции, подготовленный правительством помимо парламента, а нередко и вопреки ему, по существу представляет собой плебисцит, где голосуется фактически доверие правительству или руководству партии в социалистических странах.
43
По способу изменения, внесения поправок и дополнений конституции принято дифференцировать на гибкие, жесткие и особо жесткие.
Гибкими принято именовать такие конституции, в которые изменения, дополнения, поправки могут вноситься путем принятия обычных парламентских законов. Таковы, например, конституция Монако 1911 г., конституция Ганы 1960 г. Жесткими считаются конституции, для изменения которых установлен более сложный порядок, чем для обычных парламентских законов. Известны различные способы обеспечения жесткости конституций. Чаще всего для внесения изменений, дополнений, поправок устанавливается требование квалифицированного большинства в палатах парламента. Иногда требуется повторное голосование парламента того же созыва, но через определенный срок. Особо жесткими оцениваются те конституции, которые могут быть изменены, дополнены лишь при получении положительного результата на референдуме, одобрении большинством субъектов федерации, либо при повторном принятии предложения об изменениях, дополнениях, поправках парламентом следующего созыва.
Существуют конституции, в которых различные их части изменяются по-разному. Например, для внесения поправок в большую часть положений конституции Мальты необходимо абсолютное большинство голосов всех членов палаты представителей; положения же о составе и порядке избрания парламента, о президенте республики могут быть изменены лишь единогласным решением всех членов палаты; некоторые положения изменяются решением 2/3 всех членов парламента с утверждением на референдуме.
Распространенным способом включения поправок в текст конституции является простая замена прежних положений вновь утвержденными, либо исключение прежних положений, либо добавление новых. Менее распространенным является способ, по которому новые положения прибавляются к действующему тексту конституции без формального исключения тех норм, которые перестали действовать.
В большинстве конституций не содержится оговорок в отношении их пересмотра, но в некоторых встречаются такие ограничения либо по существу, либо временного характера. В отдельных конституциях (конституция Бельгии 1831 г.) закрепляется, что полный пересмотр текста конституции невозможен.
На порядок внесения изменений, дополнений, поправок оказывает влияние и форма государственно-территориального устройст-
44
ва. В федеративных государствах этот порядок обычно более сложен, так как в нем в определенных формах участвуют субъекты федерации или органы, выражающие их интересы. Однако иногда с усложненным порядком можно встретиться и в унитарных государствах, где верхнему уровню местной власти предоставляются достаточно широкие права.
Процедуры изменения конституций разнообразны, общим является, пожалуй, следующее.
Субъекты, обладающие правом инициативы конституционного пересмотра, как правило, те же, что и в обычном законодательном процессе. Процедура конституционного пересмотра состоит из двух этапов: принятия поправок парламентом и их ратификации. В большинстве государств в изменении конституции участвует глава государства. Обычно он промульгирует поправки. Иногда (например, в Италии) он не может вернуть законопроект в парламент для повторного обсуждения, но в некоторых государствах (в Бельгии, Дании, Нидерландах и др.) он может по совету правительства отказать в даче санкции на закон. В отдельных государствах (например, в США) глава государства даже не промульгирует поправки.
По характеру действия можно различать конституции прямого и косвенного действия. Если в первом случае конституция может быть использована при разрешении конкретных юридических дел, то во втором случае конституция не может быть использована в этих целях; она может действовать, реализовываться лишь через определенные нормативно-правовые акты, принимаемые в ее развитие, конкретизацию.
Значительный интерес представляет социологическая традиция, согласно которой конституции подразделяются на формальные и "живые". Данная классификация дает возможность, отталкиваясь от текста конституции, исследовать все то, что принято относить к политической системе общества и что не всегда находится в жесткой связи с положениями, зафиксированными в конституции в формальном значении.
Допустимы и иные классификации конституции. Так, по признаку продолжительности действия конституции могут быть разделены на недолговечные и долговечные; временные и постоянные; по характеру текста - на простые и сложные; по языку изложения текста - на моноязычные и би (поли) язычные и т.д.
45
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Виппер Р.Ю. История древнего мира; Васильев А.А. История средних веков. - М.: Республика, 1993. - С. 401-411.
2 Пейн Т. Избранные сочинения. - М., 1959. - С. 208.
3 См.: Конституция США: история и современность/Под ред. А.А.Мишина, Е.Ф.Язькова. - М.: Юрид. лит., 1988.
4 См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в четырех томах. - М., 1994. - Т. 2. - С. 152; Словарь русского языка в четырех томах. - М., 1858. - Т. П. - С. 119; Современный словарь иностранных слов. - М.: Русс, яз., 1993. - С. 302; Краткий философский словарь. -М.: Изд. гр. Прогресс - Энциклопедия, 1994. - С. 219-220; Краткий политический словарь. - 5-е изд., доп. - М.: Политиздат, 1988. ^ С. 185-186; Юридический энциклопедический словарь. - М.: Сов. энциклопедия, 1984. - С. 148-150.
5 См.: Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. - М.: Юрид. лит., 1993. - С. 45; Мицкевич А.В. Становление основ нового конституционного строя в Российской Федерации//Государство и право. - 1992. -№ 8. - С. 12; Тихомиров Ю.А. Конституция в "семье" правовых актов// Конституционный вестник. - 1992. - № 11. - С. 125-134; Топорнин Б.А. Конституция в социалистическом правовом государстве//Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. - М., 1989. - С. 24-45; Конституционная реформа в СССР: предпосылки и основные направления //Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. - М., 1990. -С. 3-19; Тиунова Л.Б. Конституция и правовое государство. - СПб., 1992.
6 Пастухов В.Б. Становление российской государственности и конституционный процесс: политологический аспект//Государство и право. - 1993. -№ 2. - С. 94.
7 Подробнее см.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государствен-! ного права. - М.: Юрид. лит., 1971; Богданова Н.А. Наука советского госу-^ дарственного права: Историко-теоретическое исследование. -М.: Изд-в МГУ, 1989.
8 См.: Ж.-Ж. Руссо. Об общественном договоре, или Принципы политиче ского права//Ж.-Ж. Руссо. Трактаты. - М.: Наука, 1969. - С. 151-2561 Щапов А.П. О конституции//Щапов А.П. Неизданные сочинения. - Ка+ зань: Изд-во Общества археологии, истории и этнографии при Казанской университете, 1926. - Т. 33. - Вып. 2/3.
Лекция 4
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
1. Конституционное развитие досоветской и советской России
Идея конституционализма, зародившаяся в России в конце XVIII в. - начале XIX в. под влиянием европейских идей, пробивала себе путь в борьбе с доктриной самодержавия. Популярными были идеи конституционной монархии, ограниченной парламентом, отмены крепостного права.
В первой половине XIX в. в прогрессивно настроенных кругах (декабристы) вызревают конкретные планы государственно-правовых преобразований, принятия конституции. Дворянские революционеры-декабристы разделяли передовые демократические идеи своего времени, выступали против монархии и крепостного права, ставили целью принятие конституции, которая бы закрепила в стране новую форму правления. Документальные памятники этой великой эпохи - Конституционный проект Н.М.Муравьева и "Русская правда" П.И.Пестеля. Однако эти проекты остались нереализованными.
Вместе с тем реформаторские настроения, связанные с реализацией идей конституционализма, не были чужды и царю.
Попытка разработать и принять конституцию в России предпринимались во время царствования Александра II. Учрежденная им Верховная распорядительная комиссия во главе с М.ТЛорис-Меликовым в 1880 г. разработала предложения о подготовке и принятии конституции. Но в 1881 г. Александр II был убит и все реформы прекратились.
Манифестом царя Николая II от 6 августа 1905 г. учреждалась Государственная Дума и утверждалось Положение о выборах в нее. Манифест 17 октября 1905 г. провозглашал основные права и свободы, а Закон от 23 апреля 1906 г. закреплял участие народных представителей в законотворческом процессе. Указанные акты многими (особенно в период до февральской революции 1917 г.) рассматриваются как российская конституция, до некоторых пределов ограничивающая власть русского императора1. Такое мнение, надо сказать, стало популярным в конце 80-х-начале 90-х гг. XX века2.
47
Отдельные авторы (например И.А.Исаев) склоняются к тому, что в начале XX века Россия становится конституционной монархией3.
Однако такой взгляд разделяется не всеми. Так, по мнению Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, Ю.Ф.Ярова, с изданием отдельных законов Россия в начале XX века не стала конституционной монархией, ибо, несмотря на их принятий, государственное устройство, верховная власть остались неизменными4.
Любопытна оценка ситуации, сложившейся в России в результате революции А 905-1907 гг., данная известным немецким социологом Максом Вебером (1864-1920). Он считал, что в этой революции демократия не победила, а под натиском общественного мнения сложился "мнимый конституционализм" (ЗсЬеткопзШШю-паИзтиз), который представляет тактическую уступку самодержавия, а не долгосрочную программу конституционно-правовых преобразований. Он был убежден, что в России невозможна быстрая реализация программы западного конституционализма. Если Россия хочет твердо встать на путь цивилизованного развития, то она, по его мнению, обречена на то, чтобы упорно работать в направлении внедрения в общественное сознание новых принципов экономической независимости, индивидуализма и личных прав5. Думается, что точка зрения М.Вебера во многом справедлива не только для России начала XX в., но и в значительной степени сохраняет свое значение для России конца ХХ-начала XXI вв.
Октябрьская революция 1917 г., отношение к которой ныне в России неоднозначно, привела к появлению ряда принципиально новых конституций. Пятым Всероссийским Съездом Советов 10 июня 1918 г. была принята Конституция РСФСР - Основной закон государства Российского пролетариата. С образованием в 1922 г. Союза ССР, 31 декабря 1924 г. была принята Конституция СССР, Всего же за 75 лет существования Союза ССР было принято более 100 конституций, в том числе три общесоюзные - 1924, 1936, 1977 гг., четыре общероссийские - 1918, 1925, 1937, 1978 гг.
Новая Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. Она отразила статус Российского государства как субъекта другой, более сложной федерации. В ней указывалось, что РСФСР добровольно объединилась с иными республиками в новое государственное образование и по своей воле передала часть своих прав Союзу ССР; закреплялись новации в структуре и компетенции органов государственной власти и управления. Из текста Конституции РСФСР были исключены уже устаревшие положения о социализации земли, о рабочем контроле и др.
48
I
Новый импульс конституционное развитие в России получило с принятием Конституции СССР 1936 г. На ее основе Чрезвычайный 17-й Всероссийский съезд Советов 21 января 1937 г. принял очередную Конституцию РСФСР. Она имела ряд особенностей. Так, в развитие теоретического вывода официальной идеологии того времени о полной победе социализма в ней фиксировался тезис о морально-политическом единстве советского народа в связи с ликвидацией эксплуататорских классов, закреплялась принадлежность всей власти в стране Советам депутатов трудящихся, провозглашалось господство социалистической собственности на орудия и средства производства. В Конституции декларировалось полное равноправие всех граждан независимо от их прошлого и настоящего положения, устанавливалась новая избирательная система, впервые предполагающая всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании.
Верховный Совет РСФСР 12 апреля 1978 г. принял четвертую по счету Конституцию Российской Федерации. Поводом тому стало введение в действие Конституции СССР 1977 г. Новая республиканская Конституция сохранила прежнюю форму государства, включая государственное устройство, несколько усовершенствовала систему государственной власти, содержала ряд новых статей о правах граждан, но в основном своем содержании в соответствии с Конституцией СССР закрепляла выводы о построении развитого социализма, о социальной однородности общества, о совершенствовании социалистических отношений.
Новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными реформами, которые начались в СССР и РСФСР в середине 80-х гг. и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов I Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. принял Декларацию о провозглашении России самостоятельным суверенным государством. На съезде была образована Конституционная комиссия для разработки нового Основного Закона Российской Федерации. Разработанный ею проект Основного Закона активно обсуждался общественностью в 1991-1993 гг. Однако в связи с конфронтацией между законодательной и исполнительной властью решение вопроса о принятии Конституции России все время откладывалось, что породило в стране конституционный кризис. Чтобы выйти из него, Президент Российской Федерации 20 мая 1993 г. издал Указ о создании Конституционного Совещания, на которое была возложена задача подготовить проект нового Основного Закона России. В течение лета и осени 1993 г. Совещание с участием
49
депутатов Российской Федерации и представителей самых широких слоев общественности вело работу над текстом будущей Конституции.
2. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года
Кратко о порядке принятия постсоветской Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ).
Всенародное голосование по проекту Конституции РФ было проведено на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 г. и в соответствии с утвержденным этим Указом Положением.
Положение предусматривало, что всенародное голосование -всеобщее и равное, осуществляется путем тайного волеизъявления граждан. Правом участвовать во всенародном голосовании обладают все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Не могут участвовать в этом голосовании граждане, признанные судом недееспособными и граждане, содержащиеся в местах лишениях свободы по вступившему в законную силу приговору суда, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
По Положению для того, чтобы принять положительное решение о принятии Конституции РФ, требовалась явка более 50 процентов избирателей и голосование более 50 процентов явившихся в пользу принятия Конституции.
Всенародное голосование состоялось 12 декабря 1993 г. Вот его результаты: в голосовании приняли участие 58 миллионов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей или 54,8 процента. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей или 54,8 процента избирателей, принявших участие в голосовании. Против - 23 миллиона 431 тысяча 33 избирателя или 41,6 процента избирателей, принявших участие в голосовании.
На основании этих данных Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала всенародное голосование 12 декабря 1993 г. по проекту Конституции РФ состоявшимся, а Конституцию Российской Федерации - принятой всенародным голосованием (протокол ЦИК РФ от 20 декабря 1993 г.).
В отличие от советских конституций (Конституции РСФСР 10 июня 1918 г., Конституции РСФСР 11 мая 1925 г., Конституции РСФСР 21 января 1937 г., Конституции РСФСР 12 августа 1978 г.), постсоветская Конституция РФ стоит не на классовых, узкопартийных позициях, а строится на принципах приверженности общече-
50
ловеческим ценностям, свободе и демократии, праву, справедливости и порядку.
Конституция Российской Федерации имеет следующую структуру. Она включает в себя преамбулу, 2 раздела, 9 глав, 137 статей, 301 часть, 102 пункта.
Раздел первый состоит из девяти глав: Глава 1. Основы конституционного строя (ст. 1-16). Глава 2. Права и свободы человека и гражданина (ст. 17-64). Глава 3. Федеративное устройство (ст. 65-79). Глава 4. Президент Российской Федерации (ст. 80-93). Глава 5. Федеральное Собрание (ст. 94-109). Глава 6. Правительство Российской Федерации (ст. 110-117). Глава 7. Судебная власть (ст. 118-129). Глава 8. Местное самоуправление (ст. 130-133). Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (ст. 134-137).
Раздел второй "Заключительные и переходные положения" включает девять пунктов. Данное структурное подразделение является особенностью российской Конституции 1993 г. и не встречалось в ранее действовавших конституциях.
Каковы гарантии реализации конституционно-правовых норм? Можно указать, по меньшей мере, на следующее.
1. Поскольку нормы Конституции имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, ее граждане, все другие субъекты, применяющие Конституцию, вправе требовать ее исполнения в полном объеме и защищать свои конституционные права и свободы в суде.
2. Гарантом Конституции Российской Федерации выступает Президент (ст. 80).
3. Существенной гарантией реализации конституционно-правовых норм является их стабильность, что обеспечено особым порядком внесения поправок и пересмотра Конституции (ст. ст. 134-137 Конституции РФ, Федеральный закон "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" от 6 февраля 1998 г.).
4. В отличие от советских конституций, действующая конституция имеет свою "охрану" - конституционное судопроизводство, осуществляемое Конституционным Судом Российской Федерации.
51
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Так, по мнению Н.И.Лазаревского, актами 1905-1906 годов в России учреждался конституционный строй, который ограничивал основы самодержавия парламентом. См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Конституционное право. - Изд. 3-е.- СПб., 1918. - С.203.
2 Выступая 10 июля 1991 г. на торжественном заседании пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Б.Н.Ельцина, О.В.Басилашвили высказался, что."в начале XX века Россия становится конституционной монархией. История России - это история ее культуры, без которой немыслима мировая цивилизация..."//Российская газета. - 1991. - 2 июля.
3 Исаев И.А. История государства и права России: Учеб.пособ. - М.: Юрист, 1993. - С.223-227.
4 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в России. Кн. 1. - М.: Изд-во "Республика", 1992. - С. 131.
5 См.: Медушевский А.Н. Макс Вебер и российский конституциона-лизм//Отечественная история. - 1993. - № 2. - Март-апрель. - С.79-94.
Лекция 5 ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Поэтом можешь ты не быть, Но гражданином быть обязан.
Н.А.Некрасов 1. Понятие российского гражданства
По преамбуле Закона о гражданстве РФ, "гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека". Из приведенного легального определения можно вывести признаки понятия гражданства.
Прежде всего, гражданство - это связь двух субъектов: человека и государства. Иначе говоря, гражданство - это некое единство, которое возможно лишь при естественной и одновременно осознанной, разумной принадлежности друг другу человека и государства как лиц, обладающих определенным объемом прав и обязанностей (ответственности).
Во-вторых, связи могут быть фактические и правовые. Но гражданство - связь правовая. Это же значит, что вопросы пребывания (не пребывания) в гражданстве регулируются правом (законом, договором). Никто - ни отдельный человек, ни должностное лицо, ни государственный орган - не может договориться по вопросам гражданства фактически, если отсутствуют соответствующие нормативные правовые посылки. Для решения вопросов гражданства нужны соответствующие юридические действия.
В-третьих, по своему характеру гражданство - это устойчивая правовая связь. А это значит, что гражданство существует постоянно. Оно не подвержено воздействию никаких автоматизмов.
Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано:
"1. Каждый человек имеет право на гражданство. 2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство".
Соответствующие этому положению нормы получили закрепление в Конституции РФ и в Законе о гражданстве РФ.
В-четвертых, по своему юридическому содержанию гражданство представляет собой совокупность взаимных прав, обязанностей и ответственности человека и государства.
53
В-пятых, гражданство - это такая устойчивая правовая связь человека с государством, которая имеет определенную нравственную отраженностъ; она основана на признании и уважении достоинства человека,
Достоинство - это такое понятие сознания, которое олицетворяет особое отношение человека к самому себе, а также со стороны других, общества, в котором признается ценность человека. С одной стороны, гражданство предполагает, что в человеке достаточно хорошо развиты самосознание и самоконтроль, известная требовательность лица к самому себе, человек не должен совершать поступков, роняющих, порочащих его достоинство, и вместе с тем он вправе требовать того же и от других. С другой стороны, гражданство требует, чтобы государство, а также общество, проявляло уважение к человеку, признавая за ним определенные права и обязанности.
Согласно легальному определению понятия гражданства необходимо, чтобы государство признавало и уважало основные права и свободы человека. Эти права и свободы перечислены в Койститу-ции РФ 12 декабря 1993 г. (ст. 17-54). Однако перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
По общему правилу, в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или ущемляющие права и свободы человека и гражданина. Только в порядке исключения права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, но лишь на основе федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В частности, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод, но в соответствии с федеральным законом и с указанием пределов и срока их действия. Чрезвычайное положение на территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Конституция РФ (ст. 8) правом введения чрезвычайного положения наделило Президента РФ. Однако ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции РФ.
54
В конституционном праве зарубежных стран наряду с понятием "гражданство" используется еще и понятие "подданство". Каково их соотношение?
В отличие от гражданства, подданство распространено в государствах, имеющих монархическое устройство. Подданство отражает личную связь человека с монархом, т.е. не обычным человеком, а "божеством" или "полубожеством", который стоит над всеми ("подданный его величества").
Правда, в странах с развитыми демократическими традициями различия между этими понятиями носят лишь вербальный характер: Великобритания - конституционная монархия, а Франция -республика, но основы правового положения личности схожи. В Японии оба понятия (гражданин и подданный) используются как равнозначные и взаимозаменяемые. Причем чаще используется не понятие "подданный", а понятие "гражданин". В некоторых странах первый термин вообще исключен. Но в развивающихся странах (в государствах Арабского Востока, в Африке) различия между этими понятиями имеют существенное значение: подданный обязан быть лично верным монарху, население воспитывается в соответствующих традициях, нередко нарушение верности может быть сурово наказано.
В советском и постсоветском российском законодательстве используется понятие "гражданин", а не понятие "подданный".
Если взглянуть на гражданство с точки зрения структуры отечественной системы права, то гражданство - один из важнейших институтов конституционного права. По своему юридическому содержанию этот институт представляет собой нормы права, закрепляющие принципы российского гражданства, отношения, связанные с приобретением и прекращением российского гражданства, а также устанавливающие производство, обеспечивающие развитие этих отношений в неконфликтных и конфликтных условиях. Отсюда следует, что гражданство как институт конституционного права состоит, по меньшей мере, из следующих пединститутов:
— принципы российского гражданства;
— приобретение российского гражданства;
- прекращение российского гражданства; "" ' "
- производство по вопросам гражданства. *** ц9'"
' I ' I !&•'
2. Становление и развитие ' ' °*
российского законодательства о гражданстве '"
В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому ие было законодательства о гражданстве. Все российские
55
подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом.
1. Природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворянство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) ; г) сельские обыватели.
2. Инородцы (евреи и восточные народы).
3. Финляндские обыватели.
Кроме того, четыре группы природных подданных законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица неподатного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.
Между империей Романовых и советской Россией располагается короткий по времени период демократического развития, отмеченный деятельностью Временного правительства.
В законодательстве этого периода достаточно широко используется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий: без деления на русских и инородцев, на православных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выборах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет".
После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской республики по вопросам гражданства был Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов от 24 ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской Федерации.
Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было
56
предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.
Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и род-нее, чем собственный помещик и кулак.
До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гражданства. Но затем ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем, что Союз ССР изначально имел договорную природу, его образовали некогда независимые государства, позже - суверенные союзные республики, последние сохранили элементы прежнего независимого статуса в виде собственного гражданства, а с другой стороны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздействием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: усложненном порядке приема, появлением института лишения гражданства и принудительной высылки из страны и т.д.
Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граждан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.
В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.
57
Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев-рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического I убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.
Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах иностранцев.
По Закону о гражданстве Союза ССР 19 августа 1938 г. гражданами СССР признавались: "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, принимались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союзной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гражданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.
Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданства. При изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР, изменялось соответственно и гражданство их детей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.
Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приговору суда - в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.
Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу настоящего Закона гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству, считались лицами без гражданства.
Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулировала область отношений, связанных с гражданством. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопро-
58
сов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союзных республик.
На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.
Если Закон о гражданстве СССР 19 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый закон о гражданстве включил в себя уже 29 статей, распределенных по 6 разделам. Кроме того, он содержал еще и преамбулу.
Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократически. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.
Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно сложный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 статью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некоторые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации законодательного регулирования отношений гражданства.
Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об органах, уполномоченных принимать решение по вопросам гражданства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании решений. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значительный простор для произвольного применения правовых установлений.
Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.
С распадом Союза ССР и образованием на его территории независимых государств в ближнем зарубежье принимаются новые законы о гражданстве.
Закон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР) принят Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. В него дважды (28 ноября 1991 г. и 17 июня 1993 г.) вносились изменения.
Данный Закон состоит из небольшой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.
59
Глава 1. Общие положения (ст.ст. 1-19).
Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст.ст. 20-21).
Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст.ст. 22-24).
Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опекунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст.ст. 25-31).
Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст.ст. 32-36).
Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. ст.
37-42).
Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст.ст. 43-45). Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ
(ст.ст. 46-47).
Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст.ст.
48-51).
Статья 48 Закона о гражданстве РФ предусматривает, что он вступает в силу со дня опубликования. Впервые Закон о гражданстве РФ был опубликован в "Российской газете" 6 февраля 1999 г. Следовательно, эта дата и есть дата вступления Закона в силу. Закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РФ, защиту и покровительство РФ гражданам РФ, находящимся за ее пределами.
3. Принципы гражданства по современному российскому законодательству
Под принципами российского гражданства принято понимать основополагающие начала, идеи института гражданства РФ. В соответствии с Конституцией РФ и Законом о гражданстве РФ различаются следующие принципы российского гражданства.
1. Важнейший принцип института российского гражданства -гражданство в России имеет открытый и свободный характер. А это значит, что в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство. Каждый, кто находится в пределах России, имеет право на российское гражданство. Более того, Российская Федерация поощряет приобретение российского гражданства лицами без гражданства. Никому не дано право в одностороннем порядке лишать кого-то российского гражданства, если оно приобретено на законном основании и в установленном законом порядке. Нормы, посвященные праву на гражданство, сформулированы таким образом, что право на гражданство не означает право только на
60
российское гражданство, ибо никто не может быть лишен права изменить свое гражданство. Если лицо без гражданства желает приобрести не российское, а иное гражданство, то Российская Федерация не препятствует этому.
2. Российское гражданство является единым. В ст. 6 Конституции РФ прямо записано: "Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения". А п. "в" ст.71 Конституции РФ "гражданство в Российской Федерации" относит к ведению Российской Федерации. Однако легальное определение понятию единого гражданства в Конституции РФ не дается. Кроме того, не ясно: идентичны ли понятия "российское гражданство", "гражданство РФ", "гражданство в РФ"? Некоторую ясность в вопрос вносит ст.2 Закона о гражданстве РФ. Согласно этой статье, граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Отдельные авторы предлагают данное положение рассматривать в качестве сути содержания понятия единого гражданства. С этим можно согласиться лишь отчасти. Поскольку ч.1 ст.5 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов (принцип симметрии), постольку, несмотря на то, что в ч.2 ст.5 Конституции РФ указано, что республика -государство, следовало бы в понимании содержания понятия единого гражданства исходить из того, что граждане РФ остаются, прежде всего, российскими гражданами, в какой бы части территории России они временно или постоянно не находились; хотя каждый субъект РФ имеет свое административно-территориальное деление, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая целостна и неприкосновенна (ст.4 Конституции РФ).
3. Анализ конституционного законодательства зарубежных стран показывает, что в зависимости от двух основных способов приобретения гражданства - филиации (от лат. "Шшз" - сын) и натурализации - различаются урожденные в данной стране и натурализованные граждане. Кроме того, в отдельных странах (например, в Бирме) существует понятие "ассоциированный гражданин". Правовое положение их неодинаково.
В отличие от законодательства этих государств, российское гражданство является равным независимо от оснований приобретения. Не имеет юридического значения и время приобретения гражданства.
61
4. Проживание российского гражданина за границей не ведет автоматически к потере им гражданства (п.8 ст.4 Закона о гражданстве РФ).
5. Российский гражданин, находящийся за пределами Российской Федерации, пользуется защитой и покровительством Российской Федерации.
Данный принцип, закрепленный в ст.61 Конституции РФ, получил развитие в ст.5 Закона о гражданстве РФ: государственные органы РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан РФ.
6. Российское гражданство основано на отрицании автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства России, а также при изменении гражданства другим супругом.
7. Двойное гражданство - это правовое состояние, при котором одно лицо имеет одновременно гражданство двух государств.
Закон СССР от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР" устанавливал, что "за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства" (ст.2), т.е. он не признавал двойного гражданства. Напротив, Конституция РФ 12 декабря 1993 г. (ст.62) и Закон о гражданстве РФ (ст.З) допускают двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключается в том, что "гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации".
В некоторых субъектах РФ в содержание понятия "двойное гражданство" вкладывается иной смысл. Так, в пояснительной записке к проекту Закона РБ "О гражданстве Республики Башкортостан" говорится, что "гражданство Республики Башкортостан является институтом государственности, имеющим в основном внутреннее, республиканское значение...". Здесь проводится идея о необходимости и возможности в Республике Башкортостан "системы двойного гражданства", означающего, что гражданин Республики Башкортостан одновременно является и гражданином Российской Федерации. Параллельное существование двух институтов гражданства определено различием в комплексе прав, свобод, обязанностей и гарантий граждан Республики Башкортостан и граждан Российской Федера-
62
ции, связанными с наличием у Республики Башкортостан дополнительных полномочий и предметов ведения, т.е. расширительным пониманием содержания статуса гражданства Республики Башкортостан по сравнению с гражданством Российской Федерации.
Однако такое понимание института "двойного гражданства" представляется некорректным: оно противоречит принципу единства российского гражданства.
Правовой институт российского гражданства один для всей России. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории любой республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Следовательно, всякий гражданин республики в составе РФ - гражданин и РФ. Республики в составе РФ не являются по отношению к России в целом иностранными государствами. Следовательно, не может быть применен и принцип двойного гражданства в отношениях между РФ и республиками. Противное - абсурдно, свидетельство абсолютного непонимания природы России как сложного государства.
Сказанное не значит, что республики не могут развивать свое законодательство о гражданстве. Но такое законодательство мыслимо и возможно лишь в рамках единого института российского гражданства как субсидиарного по отношению к федеральному законодательству о гражданстве; ни один субъект РФ не может принимать законы, ведущие к ухудшению конституционно-правового статуса российского гражданина.
Если допущено двойное гражданство, то возможно ли тройное, четверное и т.д. гражданства, т.е. множественность гражданства? Закон не дает прямого ответа на этот вопрос. Однако конституционно-правовой практике зарубежных стран ситуация, сопряженная с множественностью гражданства, известна. Следовательно, таковое нельзя абсолютно исключить и применительно к российским гражданам; договоры, допускающие двойное гражданство, Россия может заключать со многими государствами.
Однако лицо с множественным гражданством обязано знать и соблюдать законы страны пребывания, в данном случае - Российской Федерации. Наличие иностранного гражданства (одного, двух, трех и т.д.) не умаляет прав и свобод гражданина РФ внутри страны, не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено законом или международным договором. Чтобы исключить состояние двойного, тройного обременения (явная несправедливость), государство непременно должно оговорить взаимный учет выполнения гражданином обязанностей перед ним. Коллизии (совпадение обязанностей по отношению к нескольким государствам), например, служба в армии, разрешаются по дипломатическим каналам.
63
8. Почетное гражданство. В России, начиная с 1785 г., некоторым категориям лиц (с 1807 г. - только ученым и художникам) присваивалось звание "именитого гражданина". Институт "почетного гражданства" введен в России в 1832 году. Почетное гражданство в отдельных случаях предоставлялось по рождению, например, детям так называемых "личных дворян", детям православных церковнослужителей и высших церковнослужителей мусульманского закавказского духовенства. В большинстве же случаев почетными гражданами становились представители купечества, получившие орден, окончившие российские университеты, а также государственные чиновники при отставке.
Статус почетного гражданина, чаще всего города или региона, известен и в ряде других стран. Как правило, почетное гражданство рассматривается как почетный титул, не связанный с дополнительными правами и обязанностями.
Законодательство Союза ССР норм о почетном гражданстве не
содержало.
Российский закон о гражданстве предусмотрел институт почетного гражданства. Согласно ст. 8 этого закона, лицу, не являющемуся гражданином РФ, имеющему выдающиеся заслуги перед РФ или мировым сообществом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданство РФ. Почетные граждане РФ пользуются правами граждан РФ в соответствии с положением о почетном гражданстве.
Известны случаи незаконного присвоения звания почетного гражданина России. Общественное объединение "Российская палата личности" за четыре года своего существования присвоило почетное звание Патриарху Московскому и всея Руси Алексею II, скульптору Михаилу Аникушину, певице Эдите Пьехе, начальнику управления Центробанка РФ по Санкт-Петербургу Виктору Халан-скому, заместителю главкома ВМФ Игорю Касатонову. Дзержинский нарсуд Санкт-Петербурга по заявлению прокуратуры признал несоответствующим действующему законодательству утвержденное этим общественным объединением положение о звании "Почетный гражданин России". Суд в своем решении отметил, что по Конституции присвоение почетных званий Российской Федерации отнесено к компетенции Президента страны. Ему же в соответствии с Законом РФ о гражданстве принадлежит и право присваивать почетное гражданство.
9. Существенное значение для понимания природы российского гражданства имеет принцип, согласно которому гражданин РФ не может быть выдан другому государству иначе, как на основании
64
закона или международного договора РФ. Данный принцип вытекает из содержания более широкого принципа: ответственности гражданина перед своим государством. В силу этого, если российский гражданин совершил правонарушение за границей, то он подлежит юридической ответственности по законам РФ.
10. Важный принцип российского гражданства - документальное подтверждение гражданства. Закон о гражданстве РФ (ст.10) требует, чтобы гражданство было подтверждено документально. Документами, подтверждающими российское гражданство, являются удостоверения личности гражданина РФ или паспорт гражданина РФ, а до их получения - свидетельство о рождении или иной документ, содержащий указание на гражданство лица.
При отсутствии таких документов факт состояния в российском гражданстве устанавливается судом. В соответствии со ст. 247 ГПК РФ суд "устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение личных или имущественных прав граждан или организаций". В частности, суду принадлежит право установления фактов, имеющих юридическое значение, если законодательством не предусмотрен иной порядок их рассмотрения. Закон о гражданстве РФ такого порядка установления фактов не предусматривает.
В соответствии с ГПК РФ суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, лишь при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов.
Решение суда об установлении фактов, подлежащих рассмотрению в органах гражданского состояния или оформленного в других органах, служит основанием для такой регистрации или оформления, не заменяя собой документов, выдаваемых этими органами.
4. Приобретение российского гражданства
Закон о гражданстве РФ (ст. 12) устанавливает семь оснований, ведущих к приобретению российского гражданства:
1) в результате его признания;
2) по рождению;
3) в порядке его регистрации;
4) в результате приема в гражданство;
5) в результате восстановления в гражданстве РФ;
6) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ;
3-А161 65
7) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.
Рассмотрим указанные в законе варианты приобретения российского гражданства.
Признание гражданства РФ. В связи с распадом СССР, принятием Россией Декларации о государственном суверенитете возникла проблема: кого считать гражданами РФ.
В Законе о гражданстве РФ (ст. 13) дано следующее нормативное решение вопроса.
Гражданами РФ признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве, если в течение одного года после этого дня (т.е. на 6 февраля 1992 г.) они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.
Лица, родившиеся 30 декабря 1992 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшимися в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения.
Приобретение гражданства РФ по рождению (филиация), Известны два основных принципа приобретения гражданства пО| рождению: принцип права крови и принцип права почвы. ?
Эти два принципа имеют определенные исключения, но суть из4 > в следующем. Первый принцип предполагает, что независимо отК места рождения ребенок приобретает гражданство родителей. Вто-* рой принцип означает, что ребенок считается гражданином того го-г сударства, на территории которого он родился; гражданство роди-» телей не имеет существенного значения.
Закон о гражданстве РФ (ст. 14) руководствуется прежде всего принципа права крови. Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является гражданином РФ независимо от места рождения. При этом право крови толкуется не в плане этнического происхождения родителей, а в плане их юридической связанности с Россией как суверенным государством.
Закон о гражданстве РФ не исключает и применение принципа права почвы, но лишь в определенных случаях. Так, если ребенок родился на территории РФ, а его родители имеют различное гражданство и не смогли прийти к письменному соглашению о гражданстве своего ребенка, последний приобретает российское гражданство (ч. 2 ст. 15).
66 I
Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Регистрация - это упрощенный порядок приобретения гражданства, обусловленный связью с Россией родственников или самого лица, ходатайствующего о приеме в гражданство. Согласно российскому законодательству, если такие связи очевидны (а очевидное не требует доказательств) или доказаны, то решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимают на местах компетентные органы МВД РФ и МИД РФ; обращения в адрес Президента РФ не требуется.
Закон о гражданстве РФ (ст. 18) устанавливает, что в порядке регистрации российское гражданство приобретают:
а) лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ;
б) лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;
в) дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста;
г) граждане СССР, постоянно проживающие на территории других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являются гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании преобрести гражданство РФ;
д) лица без гражданства, на день вступления в силу настоящего Закона постоянно проживающие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ;
е) иностранные граждане и лица без гражданства, независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению, и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.
Прием в российское гражданство. Указом Президента РФ от 7 марта 1998 г. № 267 удовлетворено ходатайство о приеме в российское гражданство 234 лиц. В большинстве - это люди, родившиеся в бывших республиках СССР: Украине, Грузии, Казахстане,
67
I
Азербайджане, Таджикистане, Молдавии, Узбекистане, Киргизии. Но среди этих 234 лиц встречаются и иностранцы: афганцы, вьетнамцы, китайцы. Данный указ - пример реализации п. "г" ст. 12 и ст. 19 Закона о гражданстве РФ.
Согласно закону, дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.
Обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ; для иностранных граждан и лиц без гражданства - непрерывно всего пять лет или три года непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом Российской Федерации, договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более, чем на три месяца.
Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство Рос», сийской Федерации, то есть дающими право на сокращение вплоть| до снятия требований части второй настоящей статьи, являются: •
а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; >
б) усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ; 1
в) наличие высоких достижений в области науки, техники ц культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ;
г) наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в воз+ рождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловече-р ских идеалов и ценностей; >
д) получение убежища на территории РФ; !
е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родст? венников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению. I
4. Отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц^ которые: I
а) выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; >
б) состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; '
в) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ. >
68
Перечисленные положения ч. 4 ст. 19 (п.п. "а", "б", "в") распространяются также на лиц, которые приобретают российское гражданство в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч. 3 ст. 20).
Для приема в российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту постоянного проживания:
- ходатайство на имя Президента РФ;
- документ, подтверждающий отсутствие или прекращение иного (прежнего) гражданства, выдаваемый полномочным органом другого государства, если оно не имеет с Российской Федерацией договора, допускающего возможность приобретения двойного гражданства; при невозможности получения заявителем такого документа может быть представлена декларация заявителя об отсутствии или прекращении иного гражданства;
- документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории РФ;
- при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение установленного Законом срока проживания на территории России, представляются документы, подтверждающие факты, указанные в частях 2 и 3 ст. 19 Закона.
При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представляются также:
- копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав;
- письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка.
Восстановление в гражданстве РФ. С.А.Авакьян считает, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации1. В.Е.Чиркин, однако, находит, что в целом восстановление в гражданстве - разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства2.
Согласно ст. 20 Закона о гражданстве РФ, в гражданстве РФ восстанавливаются в порядке регистрации:
а) лица, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства;
б) лица, у которых гражданство РФ прекратилось в связи с изменением гражданства родителей, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.
69
Бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ.
Лицу, ранее состоявшему в гражданстве РФ и на которое не распространяется действие частей первой и второй статьи 20, гражданство РФ может быть восстановлено по его ходатайству.
Оптация, т.е. выбор гражданства при изменении границ государства. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве РФ, при изменении границы РФ в порядке, определенном российским законодательством, лица, проживающие на территории, принявшей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства в порядке и в сроки, определенные международным договором РФ.
Иные основания. В Законе о гражданстве РФ указано несколько оснований приобретения гражданства применительно к детям и недееспособным (ст. 25-31).
5. Прекращение гражданства
В статье 22 Закона о гражданстве РФ названы четыре основания прекращения российского гражданства. Гражданство прекращается:
а) вследствие выхода из гражданства;
б) вследствие отмены решения о приеме в гражданство; ,
в) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям! предусмотренным международными договорами РФ;
г) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданг стве РФ.
Выход из гражданства - наиболее распространенный спосо$ прекращения российского гражданства. 1
Согласно ст. 23 Закона о гражданстве РФ, выход из гражданст» ва Российской Федерации может иметь место:
а) по ходатайству гражданина в порядке, установленном насто* ящим Законом;
б) в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное жительство в другое государство в установленном законом порядке, но при условии, что отсутствуют препятствия, предусмотренные частями второй и третьей указанной статьи. Отсюда можно заключить, что регистрационный (упрощенный) порядок выхода из российского гражданства направлен на то, чтобы содействовать воссоединению.
70
Однако ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом РФ.
Выход из гражданства РФ не допускается:
а) после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания;
б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства Российской Федерации, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу (до окончания его рассмотрения) либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Для предотвращения произвола в отношении прав человека Закон о гражданстве РФ устанавливает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства РФ или отказ в регистрации выхода из гражданства РФ должны быть мотивированы полномочными органами.
Отмена решения о приеме в гражданство РФ. Решение о приеме в гражданство Российской Федерации отменяется в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Факт представления заведомо ложных сведений и фальшивых документов устанавливается в судебном порядке. Отмена решений о приеме в гражданство не освобождает данное лицо от установленной законом ответственности.
Отмена решения о приеме в гражданство РФ не распространяется на супруга и детей лица, указанных в части первой настоящей статьи, приобретших гражданство РФ вместе с ним, если не будет доказана их осведомленность о том, что гражданство Российской Федерации было приобретено незаконным путем.
Отмена решения о приеме в гражданство РФ - это единственное основание, которое допускает прекращение российского гражданства без добровольного волеизъявления лица. Она возможна в течение пяти лет после приема.
Оптация. Ст. 21 Закона о гражданстве РФ гласит: в той же степени, в какой при изменении гражданства РФ гражданин РФ вправе приобрести российское гражданство, он вправе и прекратить его.
Иные основания. Закон о гражданстве РФ предусматривает некоторые дополнительные основания прекращения гражданства недееспособных и детей (ст. 25-91).
71
Следует особо подчеркнуть (об этом прямо написано в ч. 2 ст. 22 Закона о гражданстве РФ) то, что прекращение гражданства РФ влечет за собой прекращение гражданства республик в составе РФ.
6. Гражданство и брак. Гражданство детей
Вопросы гражданства и права, гражданства детей нашли решение в ст. 6, 14-17, 25-31 Закона о гражданстве РФ.
По законодательству отдельных стран вступление в брак с иностранцем или расторжение брака приводит к изменению гражданства. Так, в некоторых латиноамериканских странах женщины, вступившие в брак, автоматически приобретают гражданство своего супруга. В этом и подобных случаях возникают сложности с определением гражданства детей, что порождает споры, особенно при разводах родителей, имеющих различное гражданство.
Из содержания ст. 6 Закона о гражданстве РФ следует, что между институтом брака и институтом гражданства нет жесткой связи. Общее правило таково, что заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства.
Изменение гражданства одним из супругом не влечет за собой изменения гражданства другого супруга.
Расторжение брака не влечет за собой изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.
Если родители ребенка на момент его рождения состояли в гражданстве РФ, то независимо от места рождения этот ребенок является российским гражданином (ст. 14).
Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве РФ, а другой является лицом без гражданства, то независимо от места рождения этот ребенок является российским гражданином (ч. 1 ст. 15).
Если родители ребенка имеют разное гражданство, но один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, то независимо от места рождения ребенка вопрос о его гражданстве решается по письменному соглашению родителей (ч. 2 ст. 15). В случае отсутствия такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории России (ч. 2 ст. 15).
Если существует угроза того, что новорожденный может оказаться лицом без гражданства, то он приобретает российское гражданство (ч. 2 ст. 15).
Если ребенок находился на территории России, а оба его родителя неизвестны, то он является российским гражданином (ст. 16).
72
Если ребенок родился на территории РФ, а оба родителя - граждане иных государств, но эти государства не предоставляют ребенку своего гражданства, то этот ребенок является российским гражданином (ч. 1 ст. 17).
Если ребенок родился на территории России, а оба его родители - лица без гражданства, то этот ребенок является российским гражданином (ч. 2 ст. 17).
По общему правилу, закрепленному в Законе о гражданстве РФ, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей. Если же дети находятся в возрасте от 14 до 18 лет, то ь их гражданство изменяется при наличии их согласия.
Если родители лишены родительских прав, то изменение их ажданства не ведет к изменению гражданства детей. На измене-|ше гражданства детей не требуется согласия родителей, ли-иенных родительских прав.
Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответственно изменяется гражданство детей.
Если оба родителя или единственный родитель проживающего на территории РФ ребенка, над которым установлена опека или попечительство граждан РФ, выходят из гражданства РФ и при этом не участвуют в воспитании этого ребенка, то ребенок по заявлению родителей, опекуна или попечителя сохраняет гражданство РФ.
Если один из родителей, не имеющих гражданства РФ, приобретает его, то ребенку предоставляется гражданство РФ по ходатайству родителя, приобретающего гражданство и при наличии письменного согласия другого родителя.
Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.
Согласно Закону о гражданстве РФ, вопросы гражданства детей при усыновлении решаются следующим образом.
Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении его лицами, не состоящими в гражданстве РФ, сохраняет гражданство РФ. Если усыновители или один из усыновителей имеют иное гражданство, то по их ходатайству гражданство РФ у усыновленного ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.
Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его гражданином РФ или супругами - гражданами РФ, становится гражданином РФ.
73
Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его супругами, один из которых состоит в гражданстве РФ, а другой является лицом без гражданства, становится гражданином РФ.
Ребенок, не являющийся гражданином РФ, в случае усыновления его супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой состоит в ином гражданстве, становится гражданином РФ по соглашению усыновителей. При отсутствии такого соглашения ребенок становится гражданином РФ, если он проживает на территории РФ или если в ином случае он остается либо становится лицом без гражданства.
В Законе о гражданстве РФ нашли решение и вопросы гражданства недееспособных и опекунов.
Гражданство недееспособного лица всегда следует гражданству опекуна. Гражданство ограниченно дееспособного лица применяется при наличии его согласия.
Споры между родителями, опекуном или попечителем о гражданстве детей и недееспособных лиц рассматриваются в судебном порядке исходя из интересов ребенка, недееспособного или ограниченно дееспособного лица.
7. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства (апатридов)
С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев или лиц без гражданства. Иностранными гражданами в РФ (иностранцами) признаются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства (документы) своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Лица без гражданства (апатриды) - это лица, не являющиеся гражданами РФ и не имеющие доказательств (документов) своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) закрепляет важный принцип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Конкретное регулирование положения этих лиц осуществляется Законом СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" от 24 июня 1981 г., который продолжает действовать в части, не противоречащей Конституции РФ. Они обладают всем комплексом личных и социально-экономических прав и свобод. Употребляемый в Конституции термин "каждый" означает, что эти права и свободы распространяются не только на российских граждан,
74
но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Они не пользуются, рядом политических прав и не несут некоторые обязанности, которые Конституция прямо адресует только гражданам РФ.
Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.
Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июня 1997 г.
Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". Закон устанавливает конкретные исчерпывающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.
Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" предоставляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ.
8. Беженцы и вынужденные переселенцы
Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 г.
Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, их права и обязанности в данном качестве и решают другие сопутствующие вопросы.
Беженец - прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее ее гражданства, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, ве-
75
роисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.
В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России, либо который был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъекта. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.
Установленный указанными выше законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, определение их прав и обязанностей аналогичны.
Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассматривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение и ему в установленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения, где ему предоставляются необходимые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.
Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный порядок проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.
Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.
Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъекта РФ в течение трех месяцев.
Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселенцем, выдается удостоверение установленного образца.
76
При отказе лицу вручается письменное уведомление с указанием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.
Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.
Установлены льготные условия для приобретения ими российского гражданства.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в решении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.
9. Государственные органы, ведающие делами о гражданстве, их полномочия
Согласно ст. 32 Закона о гражданстве, государственными органами, ведающими делами о гражданстве РФ, являются:
- Президент РФ;
- Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ;
- Министерство внутренних дел РФ;
- Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.
В этом списке нет одного органа, который играет немаловажную роль при подготовке вопросов гражданства, что следует и из Закона, и из Положения в редакции от 27 декабря 1993 г. - Федеральной службы контрразведки РФ.
Президент РФ. В соответствии с Законом о гражданстве (ст. 33), Президент РФ принимает решения по следующим вопросам гражданства:
а) прием в гражданство РФ иностранных граждан, граждан бывшего СССР и лиц без гражданства, на которых не распространяется действие ст. 13 Закона о гражданстве (признание гражданами РФ бывших граждан СССР) и ст. 18 (приобретение гражданства РФ в порядке регистрации);
б) восстановление в гражданстве РФ лиц, на которых не распространяется действие ч. 1 и ч. 2 ст. 20 Закона о гражданстве (утрата гражданства вследствие усыновления, опеки, попечительст-
77
ва, выхода из гражданства РФ несовершеннолетних детей вместе с родителями);
в) разрешение на выход из гражданства РФ лиц, на которых не распространяется возможность прекращения гражданства РФ в порядке регистрации согласно п. "б" ч. 1 ст. 20;
г) разрешение гражданину РФ иметь одновременно гражданство другого государства;
д) отмена решения о приеме в гражданство РФ;
е) предоставление почетного гражданства РФ.
В осуществление полномочий, предусмотренных Законом о гражданстве, Президент РФ издает указы, т.е. второй вид его актов -распоряжения (ст. 90 Конституции) - здесь не применяется.
В структуре Администрации Президента РФ имелся отдел по вопросам гражданства. Указом от 17 марта 1994 г. на базе отдела создано Управление по вопросам гражданства Администрации Президента и утверждено Положение об этом Управлении. Согласно Положению основными задачами Управления являются:
- обеспечение деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ в проведении единой государственной политики в области гражданства, подготовка для нее необходимых материалов и документов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по проблемам гражданства и политического убежища;
- систематизация и анализ обращений соотечественников, проживающих за рубежом, к Президенту РФ по вопросам гражданства, подготовка обобщенных материалов и предложений по этим вопросам.
Управление обеспечивает:
- предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении и прекращении гражданства РФ, о предоставлении политического убежища на территории РФ;
- подготовку предложений по совершенствованию механизма реализации Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации";
- предварительное рассмотрение представлений о почетном гражданстве Российской Федерации;
- совершенствование информационной системы по вопросам гражданства, предоставления политического убежища и почетного гражданства, внесение в банк данных всей информации по этим вопросам;
- подготовку годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента РФ.
Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ. Согласно ст. 34 Закона о гражданстве, Комиссия вносит на рассмот-
78
рение Президента РФ предложения по каждому ходатайству и представлению по вопросам гражданства. Предложения Комиссии оформляются протоколом и подписываются всеми ее членами, участвовавшими в заседании.
При рассмотрении ходатайств и представлений по вопросам гражданства Комиссия всесторонне оценивает доводы заявителя, содержание представления, заключения государственных органов и общественных организаций по ходатайствам, иные документы и надлежащим образом оформленные свидетельские показания. При рассмотрении вопросов гражданства, затрагивающих интересы республики в составе РФ, Комиссия учитывает мнение компетентных органов этой республики. Комиссия вправе истребовать по вопросу, находящемуся на ее рассмотрении, документы и материалы государственных органов, которые представляют необходимую информацию, в установленный Комиссией срок.
Работа Комиссии строится в соответствии с Положением о ней, утвержденным распоряжением Президента РФ от 23 июня 1992 г.
Министерство внутренних дел РФ. МВД РФ и наделенные соответствующей компетенцией подведомственные ему органы:
а) принимают от лиц, проживающих на территории РФ, заявления и ходатайства по вопросам гражданства РФ;
б) проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ;
в) направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ;
г) определяют принадлежность лиц, проживающих на территории РФ, к гражданству РФ;
д) по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории РФ, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.
Распределение компетенции по вопросам гражданства РФ внутри системы органов внутренних дел РФ устанавливается постановлением Правительства РФ.
Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения:
а) принимают от лиц, проживающих за пределами РФ, заявления и ходатайства по вопросам гражданства РФ;
б) проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств по вопросам гражданства РФ;
в) направляют ходатайства по вопросам гражданства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ;
79

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>