<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

г) определяют принадлежность лиц, проживающих за пределами РФ, к гражданству РФ;
д) ведут учет граждан РФ, постоянно проживающих за пределами РФ;
е) по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих за пределами РФ, осуществляют регистрацию приобретения или прекращения гражданства РФ в предусмотренных Законом случаях.
По договору между РФ и другим государством перечисленные полномочия могут осуществляться дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями этого государства.
10. Производство по делам о гражданстве РФ.
Исполнение решений :
В определенной мере мы уже касались вопросов производства по делам о гражданстве. Здесь, не повторяясь, остановимся на ряде общих моментов.
Подача заявлений и ходатайств. В делах о гражданстве предусмотрены две формы подаваемых документов: для упрощенного пути - в порядке регистрации - заявления; для случаев, не подпадающих под регистрационный порядок, - ходатайства.
Согласно ст. 37 Закона о гражданстве и Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации в редакции от 27 декабря 1993 года:
- заявления о регистрации изменения гражданства (т.е. о приобретении или о прекращении его) подаются в органы внутренних дел РФ по месту жительства заявителя, а лицами, проживающими за пределами РФ, в соответствующие дипломатические представительства и консульские учреждения РФ;
- ходатайства по вопросам гражданства подаются на имя Президента РФ через те же самые органы.
Заявления и ходатайства по вопросам гражданства подаются в письменном виде. Согласие заинтересованных лиц на приобретение, прекращение, сохранение или изменение гражданства должно иметь письменную форму. Подпись под этим документом удостоверяется нотариально. Подписи граждан РФ, проживающих за ее пределами, могут удостоверяться дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ.
Оформление заявления или ходатайства по вопросам гражданства РФ производится органом внутренних дел РФ по месту жительства при личном обращении заявителя, а если заявитель проживает за пределами РФ - соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ.
80 У |/
При наличии надлежащим образом оформленных документов, удостоверяющих невозможность личного обращения заявителя, орган внутренних дел, дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ обязаны оформить материалы о гражданстве по заявлению или ходатайству, переданному через другое лицо либо направленному по почте. В этом случае подпись под заявлением или ходатайством должна быть удостоверена нотариально.
Орган внутренних дел, дипломатическое представительство или консульское учреждение выносят по ходатайству о приобретении или прекращении гражданства РФ свое мотивированное заключение, а в необходимых случаях составляют представление. Заключения и представления по вопросам гражданства РФ и другие необходимые документы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ (ст. 40 Закона).
Если за границей ясно, куда обращаться, то внутри страны все-таки возникает вопрос: с каким конкретным органом надо иметь дело? По поводу подачи заявления Положение в редакции от 27 декабря 1993 г. говорит (п. 9), что заявления об изменении гражданства в порядке регистрации и приложенные к ним документы на территории России рассматриваются Министерством внутренних дел РФ, министерствами внутренних дел республик в составе РФ, управлениями (главными управлениями) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а за пределами РФ - консульскими учреждениями. Эти органы правомочны принимать по заявлениям решения.
В исключительных случаях, когда лицо, имеющее право на приобретение гражданства РФ в порядке регистрации, не может лично по месту жительства подать заявление о предоставлении гражданства, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ вправе дать поручение органам, ведающим делами о гражданстве, об оформлении гражданства этому лицу по месту его временного пребывания.
Следовательно, лицу с заявлением следует обратиться непосредственно в орган внутренних дел субъекта Федерации. Если оно проживает вдали от центра субъекта РФ, заявление может быть передано через районные, городские отделы внутренних дел, особенно если в них есть отделы виз и регистрации (ОВИР), но адресуется заявление все-таки органу ВД субъекта РФ.
Возможность обращения в МВД РФ, по нашему мнению, используется лишь в том случае, когда орган ВД субъекта Федерации не удовлетворил заявление лица.
81
По ходатайствам об изменении гражданства используется более усложненный порядок движения по инстанциям. На ходатайство лица, проживающего на территории России, требуется два заключения по месту их подачи: от органа внутренних дел субъекта РФ и от территориального органа Федеральной службы контрразведки РФ. Далее ходатайство и другие необходимые документы вместе с указанными заключениями направляются органом ВД субъекта РФ в МВД РФ. Это Министерство направляет все документы вместе со своим заключением в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и в Федеральную службу контрразведки, которая представляет далее свое заключение непосредственно в Комиссию (п. 6 Положения).
Ходатайства лиц, проживающих за пределами РФ, вместе с необходимыми документами и заключениями консульских учреждений направляются в МИД РФ, которое представляет их вместе со своим заключением в Федеральную службу контрразведки РФ. Федеральная служба контрразведки выносит свое заключение и все материалы направляет в Комиссию.
Сроки подачи и рассмотрения заявлений и ходатайств. В соответствии с Законом о гражданстве, срок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства не должен превышать шести месяцев, а ходатайств - девяти месяцев. Положение 1993 г. (п. 7) определяет, что срок рассмотрения заявлений и ходатайств в органах ВД на местах и в территориальных органах Федеральной службы контрразведки РФ, в МВД РФ, Федеральной службе контрразведки РФ, в консульских учреждениях и МИД РФ не должен превышать одного месяца в каждом из этих органов.
Если имеется срок подачи заявления по вопросам гражданства, и он пропущен по уважительным причинам, по просьбе заявителя Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ может восстановить этот срок.
Дата приобретения или прекращения гражданства РФ. Согласно ст. 42 Закона, гражданство РФ считается приобретенным или прекращенным со дня принятия решения полномочным органом или издания указа Президента РФ.
Это правило установлено при изменении Закона в 1993 г.; по прежней редакции гражданство считалось приобретенным или прекращенным в день выдачи полномочным органом соответствующего документа. С точки зрения интересов человека новый порядок, конечно, лучше. Статус и последствия становятся определенными сразу, снимаются предпосылки волокиты и иных негативных последствий, в том числе и коррупции.
82
Исполнение решений по делам о гражданстве РФ. В соответствии с Законом о гражданстве (ст. 43) исполнение решений по делам о гражданстве в отношении лиц, проживающих на территории РФ, возлагается на МВД РФ и соответствующие органы, а в отношении лиц, проживающих за пределами РФ, на МИД РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.
Лицам, которые приобрели в установленном порядке гражданство РФ, органами внутренних дел выдаются удостоверения личности гражданина РФ, а дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями - паспорта гражданина РФ. В документах детей, не достигших 16 лет, делается запись об их принадлежности к гражданству РФ.
Проживающим на территории РФ лицам, у которых гражданство РФ прекращено и которые при этом не состоят в гражданстве другого государства, органами внутренних дел выдаются виды на жительство для лиц без гражданства.
Контроль за исполнением решений по вопросам гражданства ' РФ осуществляется Комиссией по вопросам гражданства при Пре-I зиденте РФ, а также другими полномочными органами в соответст-[ вии с их компетенцией (ст. 45 Закона о гражданстве). | Обжалование решений по вопросам гражданства РФ. Согласно ьст. 46 Закона о гражданстве, решения полномочного органа об от-|казе в регистрации приобретения или прекращения гражданства |РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжало-г ваны в месячный срок в суд.
Хотя достижением является установление в Законе самой возможности судебного обжалования по указанным вопросам, все же не ясно, в какой суд обращаться гражданину, кроме того, что это, конечно, суд в Российской Федерации. Но и здесь тоже следует определиться - идти ли в обычный районный, городской суд либо в суд субъекта РФ, либо, наконец, в Верховный Суд РФ.
Общая логика процессуального регулирования состоит в том, что если в законе сказано "обжалование в суд" - значит, речь идет о районном (городском) суде по месту нахождения органа или должностного лица. Однако эта логика зачастую имеет исключения в самом законодательстве. И для того, чтобы была полная ясность, лучше прямо назвать уровень суда, в который надо обращаться по спорам о гражданстве.
Обратим внимание на то, что по Закону решения Президента РФ по ходатайствам по вопросам гражданства являются окончательными и обжалованию в судебном порядке не подлежат.
Вместе с тем Закон не устанавливает ограничений на повторное обращение лица в адрес Президента для решения волнующих его вопросов гражданства.
83
Достоинством Закона о гражданстве является также то, что он предусмотрел возможность обжалования действий должностных лиц по вопросам гражданства. Согласно ст. 47, отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и ходатайств, а также другие действия должностных лиц полномочных органов, нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ, могут быть обжалованы в установленном порядке вышестоящему по подчиненности должностному лицу либо в суд. Лица, постоянно проживающие за пределами РФ, могут обжаловать неправомерные действия должностных лиц дипломатических представительств или консульских учреждений РФ в Московский городской суд.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Авакьян С.А. Гражданство РФ. - М.: Российский юридический издательский дом, 1994. - С.36.
2 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. - М.:
Юристъ, 1997. - С.58.
||

I
I'
•5 I

г!
Лекция 6 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ
1. Немного о понятиях
В целях лучшего понимания проблемы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необхо' димо предварительно определиться в некоторых исходных поняти' ях. Теоретическая непроясненность, "затемненность" в понятия* ведет к сложностям в области как теории, так и практики, особен' но если принять во внимание сложную историю российской госу дарственности, непростые сегодняшние политические реалии.
Каково содержание часто употребляемых понятий "федера' лизм", "федерализация", "федерация"? Можно ли рассматривать 0 использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?
По мнению Р.Г.Абдулатипова и Л.Ф.Болтенковой, федерализм
- это принцип государственного устройства, принцип, означающий признание и конституционное закрепление федеративного характе' ра государственности, основанное на договоре разделение предме-тов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не полити-ческого) характера; возможность в судебном порядке решать спор-ные вопросы между федерацией и ее субъектами и т.д.1 С точки зрения Г.В.Атаманчука, "федерализм - это:
- конституционно установленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;
конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, "по вертикали", при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий; конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;
конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государст-
85
венная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью"2.
С.М.Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, которая ни в одной стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в конечном счете решают одну и ту же широкую задачу - как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и региональном уровнях3.
М.С.Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов американских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий "содержание" и "форма". По его мнению, федерализм — гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, — считает он, — представляет собой систему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующуюся на сугубо определенных конституционно-правовых основах4.
В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, Ю.А.Юдин и другие авторы энциклопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Конституции Российской Федерации, пишут: "Федерация, государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т. п.)"5.
Можно найти еще немало различных характеристик во многом темного понятия "федерализация". Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения (здесь напрашивается слово "однокорневые"), но каждое из них имеет свое содержание. Условимся, что федерализм - это система взглядов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственно-территориального государства.
86
Федерализация же - это цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.
А федерация - это одна из форм государственного устройства.
Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеет федеративное государственно-территориальное устройство: 6 - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), 1 - в Евразии (Российская Федерация); 4 - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); 4 - в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия); 3 - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея, Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 10 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии составных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов, другие (Нигерия), напротив, стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации не доминировала ни одна этническая группа; третьи (США) используют территориальный признак; четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречиво. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти, в некоторых - ослабление. В силу этого наиболее полно федеративные связи характеризуют экономика, политика, национальные отношения, право.
По подсчетам М.В.Золотаревой, существует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидностей. Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других государств; в таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установленных в одной "Большой Конституции", осуществляет единый суверенитет в отношении одной территории и одного населения6.
Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или ассиметричная, территориальная или национальная или национально-территориальная,
87
взятые в известной пропорции; конституционная или договорная, конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.
На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существование, так как федеративные государства многообразны. Но теоретически более привлекательна и практически более надежна территориальная, симметричная, конституционная федерация.
В территориальной федерации субъекты выделены в отдельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, характеризующему особенности определенного этноса, а по одному, решающему критерию - территориальному.
Отличительным признаком симметричной федерации является то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны; она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам особого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактически асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины социально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу государственному единству и территориальной целостности государства. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно которому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федеративных отношений, а выравнивания экономического и социального развития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социального неравенства.
И, наконец, конституционную федерацию характеризует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной конституции, федеральных конституционных и обычных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: "Право союза ломает право земель". А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.
Конституционная федерация не исключает возможности заключения договоров между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, но эти договоры не могут противоречить конституции, исключать ее действия, а могут лишь дополнять и развивать ее преиму-
88
щественно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.
Современная Россия - великая евразийская полиэтническая страна, одно из федеративных государств мира.
2. Воплощение идеи федерализма в теории и практике государственного устройства России
А. Досоветский период. История возникновения, становления и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивается, находясь под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.
В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской империей. В этническом отношении империя Петра в основе своей унитарна (состоит из 8 губерний). На окраинах империи существуют вассальные государства - Бухарский эмират и Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край; в 1815-1831 гг. (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 г.) автономным было также царство Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бессарабская область, Туркестанский край и др.).
К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была более 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.
Вызванные различными причинами две тенденции - централизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии российской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витает мысль о необходимости и возможности федерализации России. Однако она не находит должной поддержки во властвующих верхах.
Непосредственно перед событиями 1917 г., по данным Центрального Статистического управления, из 177099600 человек, проживающих на территории Российской империи, русские составляли 65,5 %, а нерусские - 34,5 %, в том числе турко-татары - 10,6 %, поляки - 6,2 %, финны - 4,5 %, евреи - 3,9 %, литовцы - 2,4 %, германцы - 1,6 %, картвельцы - 1,1 %, горцы - 0,9 %, монголы -0,4 %, прочие- 2 %.
Словом, хотя русское население в конце Х1Х-начале XX вв. в России преобладало, империя все же была полиэтнической. Однако
89
в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-тер-риториальному, а по административно-территориальному признаку. Если при Петре I было образовано 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 округов.
В механизме государства существенную роль играли департаменты полиции и МВД; по всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделений. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворянским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сложившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.
Б. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредительное собрание России (там большевики были в явном меньшинстве). Оно приняло следующую резолюцию: "Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные".
Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского съезда Советов, "полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России".
Субъектами СССР в 1922 году стали национальные республики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федеративным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР была особой и основывалась на советской автономии ее отдельных частей.
90
Изучение опыта Советской автономии представляет определенный теоретический и практический интерес. Важно не отвергать советский этап в развитии России, как будто его вовсе не было, а извлечь из него соответствующие уроки. Рассмотрим, каковы формы Советской автономии и каковы особенности Автономных Советских Социалистических республик, ибо эти вопросы слабо представлены в юридической литературе, а в последние годы многое, что относится к ним, освещается тенденциозно.
Обычно выделяются следующие формы Советской автономии: национальные округа, автономные области и автономные республики. Однако, на наш взгляд, форм Советской автономии больше. Изучение опыта советского государственного строительства, в частности 20-30-х годов, позволяет расширить перечень названных форм Советской автономии за счет включения в них еще коммуны, родового Совета, кочевого Совета, национального сельского Совета, национального района, автономного края. Следовательно, можно различать, по меньшей мере, следующие формы Советской автономии: 1) коммуну, 2) родовой Совет, 3) кочевой Совет, 4) национальный сельский Совет, 5) национальный район, 6) национальный округ, 7) автономную область, 8) автономный край, 9) автономную республику.
1. Коммуна. В предреволюционные и непосредственно послереволюционные годы в революционных кругах России, видимо, были еще свежи впечатления о Парижской коммуне. Хотя она просуществовала всего 72 дня, с ней у многих революционеров были связаны ассоциации о пролетарской государственности. В этой связи в первые годы революции в ряде мест возникли автономные государственные образования рабочих в форме коммуны. Так, 29 ноября 1918 г. в Нарве была образована Эстляндская Трудовая Коммуна, 8 июня 1920 г. была образована Карельская Трудовая Коммуна. Еще раньше, 6 марта 1917 г. были созданы Советы рабочих депутатов в г. Баку, а 13 октября 1917 г. был образован временный исполнительный комитет Бакинского Совета во главе с С.Г.Шаумяном, которого как друзья, так и враги именовали кавказским Лениным. Этот совет (временный расширенный совет) просуществовал до 31 июля 1918 г., до сложения им с себя полномочий на экстренном заседании Бакинского Совета. Форма организации власти и управления Бакинского Совета в значительной степени была схожа с Парижской коммуной, поэтому сложившаяся в 1917-1918 гг. система советских органов в Баку получила название "Бакинская коммуна".
2. Родовые Советы. В начале XX века у многих народностей России, особенно Крайнего Севера и Дальнего Востока, еще господствовал родоплеменной строй. Реализация программы революции 1917 г. поставила задачу приобщения этих народностей к социализму, государственности, к Советской власти. Как же соединить родоплеменной уклад жизни с Советской властью? Первоначально для
91

решения этой задачи создавались родовые управления и управы. Однако 25 октября 1925 г. ВЦИК утвердил "Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР". Это положение заменяло родовые управления и управы Советами, но все же не привело к разрушению сложившейся у тех или иных народностей родоплсменной системы. В качестве органов власти и управления народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока рассматривались родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды и районные туземные исполкомы. Каждый род сроком на 1 год избирал родовой Совет, состоящий из председателя, заместителя председателя и члена Совета. Роды, насчитывающие менее 100 человек, могли не избирать родовой Совет, а управляться непосредственно родовыми собраниями. В положении устанавливалось, что родовые Советы освобождаются от ведения письменного делопроизводства.
К концу 20-х годов на севере европейской части РСФСР существовало 352 родовых Совета и 42 туземных райисполкома; в Сибири - 204 Совета и 27 райисполкомов; на Дальнем Востоке - 234 Совета и 34 райисполкома.
3. Кочевые Советы. Данные В.В.Андрианова свидетельствуют о том, что в Союзе ССР население, ведущее сезонно-передвижный (иначе - кочевой) образ жизни, было значительно. "Неоседлое население СССР, - пишет он, - по оценочным данным, насчитывает 0,2 млн.; оно частично сохранило традиционные навыки подвижного хозяйствования в двух природных зонах - на севере страны, в зоне тундр и лесо-тундр, а также в аридной зоне на юге страны. Это промысловые охотники, рыболовы тайги и тундры, отчасти арктические охотники и промыслово-рыболовное население, промысловые оленеводы, охотники и рыболовы, современное животноводческое население аридной зоны и пастушеские скотоводы гор".7 В начале XX века, в 20-е и 30-е годы, кочевое население в Казахстане и в некоторых других регионах Союза ССР было еще большим.
Приобщение населения, ведущего кочевой образ жизни, к Советской власти было связано с целым рядом особенностей. Учитывая это обстоятельство, одно время формировались кочевые Советы, которые, на наш взгляд, тоже можно рассматривать в качестве формы Советской автономии. Один из первых таких Советов - Сусамыр-ский кочевой Совет - был создан в 1927 г. на крупнейшем кочевье (джайлоо) Киргизии - Сусамыре.
4. Национальные сельские Советы. В 20-е и 30-е годы такие Советы создавались обычно в населенных пунктах, где проживало какое-либо национальное меньшинство. Однако права и обязанности этих сельских Советов практически не отличались от прав и обязанностей обычных сельских Советов.
Так, в середине 20-х годов в Белоруссии существовало 22 еврейских Совета, 2 польских, 5 латышских, 2 русских и 2 немецких. К этому же времени на Украине было создано 292 русских сельсо-
92
вета, 237 немецких, 139 польских, 78 еврейских, 57 молдавских, 30 греческих, 42 болгарских, 12 чешских, 3 албанских, 4 белорусских и 1 шведский.
На Северном Кавказе существовало 103 национальных сельских Совета.
В Казахской АССР - 1384: 1209 русских, 64 узбекских, 45 уйгурских, 40 немецких, 18 татарских, 5 таджикских, 3 дуганских.
Всего же по Союзу ССР к концу 30-х годов насчитывалось несколько тысяч национальных сельских Советов.
5. Национальные районы и национальные округа. В 1929 году был поставлен вопрос о новом национально-территориальном устройстве народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока. Административная комиссия ВЦИК составила и представила в Президиум ВЦИК два проекта этого устройства: один предусматривал создание национальных округов, а другой - национальных районов. 10 декабря 1930 г. Президиум ВЦИК принял постановление о создании национальных округов и национальных районов Крайнего Севера и Дальнего Востока.
Национальные районы образовывались там, где национальные меньшинства представляли небольшую, но компактную группу населения. Национальные округа создавались в целом по такому же принципу, но в отношении национальных меньшинств, являющихся более многочисленными этносами и занимающими значительную территорию.
К уже существующим национальным округам - Сунженскому (7 июля 1977 г.), Коми-Пермяцкому (25 февраля 1925 г.), Ненецкому (15 июля 1929 г.) - добавился целый ряд новых округов.
В составе Уральской области были созданы 2 национальных округа - Остяцко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямало-Ненецкий. В составе Восточно-Сибирского края создавались 3 национальных округа - Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Ви-тимо-Олекминский и Катангский эвенкийский национальный район. В составе Дальневосточного края создавались 3 национальных округа - Чукотский, Корякский, Охотский, а также 2 эвенкских национальных района - Зейско-Угурский и Джетулакский.
В 1931 г. в Якутской АССР было образовано 9 эвенкских и 2 эвенкийских национальных района.
В январе 1932 г. Президиум ВЦИК принял постановление о новом образовании национальных районов на Дальнем Востоке. Так, 26 сентября 1937 г. были образованы еще Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа.
К концу 1930-х годов только в РСФСР насчитывалось около ста национальных районов. В основном они были организованы в Якутии, Бурято-Монголии, Восточной Сибири, Амурской области, Дальне-Восточном крае. Однако такие районы встречались и в других местах. Например, в Куйбышевской области было 15 национальных районов. В Башкирской АССР были созданы, кроме рус-
93
ских и татарских районов, 2 марийских и 1 чувашский. В Дагестанской АССР существовало 7 национальных районов. В Казахской АССР - 23: 18 русских, 2 узбекских, 2 уйгурских и 1 немецкий.
6. Автономная область - еще одна форма Советской автономии.
Одна из первых автономных областей - это, пожалуй, автономная область немцев Поволжья, которая была образована Декретом ВЦИК от 18 октября 1918 г. "в целях укрепления борьбы за социальное освобождение немецких рабочих и немецкой бедноты Поволжья". В начале 20-х годов был образован еще ряд автономных областей. Декретом от 24 июня 1920 г. была образована Автономная Чувашская область, Декретом ВЦИКА от 4 ноября 1920 г. - автономная область Вотякского (Удмуртского) народа. В этот же день были образованы также автономная область Марийского народа и автономная область Калмыцкого народа.
Автономная область Коми (Зырян) была образована 22 августа 1921 г., автономная область Кабардинского народа - 1 сентября 1921 г.
В 1922 г. были образованы: 9 января - Автономная Монголо-Бурятская область; 1 июня - Автономная область Ойратского народа; 27 июля - Черкесская (Адыгейская) Автономная область.
При образовании автономных областей издавались специальные законодательные акты, в которых, как правило, определялись состав и границы области, структура органов власти и управления, а также решались другие вопросы, связанные с правовым статусом области.
Многие автономные области позднее были преобразованы в автономные республики. Тем не менее, автономная область как форма Советской национальной автономии не потеряла своего значения.
7. Автономный край. Одно время (с 16 июня 1929 г. по 9 февраля 1924 г.) такую государственную форму имела, например, Нахичевань. Хотя некоторые авторы склонны рассматривать нахиче-ванский край того времени лишь как административно-территориальную единицу, есть, однако, основания считать, что этот край был не административно-территориальным, а политико-территориальным образованием, то есть нахичеванский край начала 20-х годов - форма Советской автономии, которая, однако, не получила развития.
8. Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В первые годы революции было образовано более 30 автономных республик. Если принять систему деления этих республик на Советские и не Советские, то можно заметить, что среди этих автономных республик были как те, так и другие. Однако по мере утверждения Советской власти в стране автономные республики, стоящие на несоветской платформе, уступили место АССР.
Советская традиция была такова, что АССР входила в состав определенной союзной республики. Вне прав Союза ССР и союзной
94
республики АССР самостоятельно решала все вопросы, относящиеся к ее ведению. Вместе с тем АССР участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению союзной республики и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответствующей союзной республики и Союза ССР. Территория АССР не могла быть изменена без ее согласия. АССР имела свою конституцию, в которой закреплялась, в частности, система высших органов государственной власти и управления республики.
АССР принято было оценивать как высшую форму советской автономии. В официальных источниках (в частности, конституционных актах) АССР характеризуется как государство.
За все время существования Советской власти было образовано более трех десятков АССР. Однако самые первые автономные республики (Донская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Терская и другие) оказались непрочными образованиями. Они были разгромлены в гражданскую войну. Более 1,5 лет (с 29 марта 1918 г. по 13 декабря 1919 г.) просуществовала Татаро-Башкирская АССР. Однако она существовала лишь формально. Несмотря на усилия многих групп революционеров (например, активным сторонником Татаро-Башкирской республики был видный революционер Мулланур Ва-хитов), фактически она не состоялась. Туркестанская АССР, образованная в январе 1918 г., была упразднена в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии и Казахстане. На ее территории сложились 2 союзные республики (Туркменская и Узбекская), ряд автономных республик и автономных областей. В результате разделения на две автономные области и один национальный округ распалась Горская АССР. АССР немцев Поволжья и Крымская АССР были ликвидированы в разные периоды Великой Отечественной войны. Ряд АССР (Казахская, Киргизская, Молдавская, Таджикская) были преобразованы в союзные республики (ССР). Карельская АССР одно время преобразовывалась в Карело-Финскую ССР, но в последующем она вновь была реорганизована в Карельскую АССР. В результате всех преобразований к концу 70-х годов сложились 20 АССР, которые сохранили свое значение вплоть до так называемого парада суверенитетов, когда большинство автономных республик в явочном порядке объявили себя суверенными республиками.
С теоретической и практической сторон важно рассмотреть вопрос о формах образования автономных советских социалистических республик (АССР). Автономная Советская Социалистическая республика (АССР) - лишь одна из форм советской автономии в целом как способа государственно-территориального устройства населения, широко применяемой в советский период формы государственного руководства и управления. Формам возникновения АССР свойственно большое разнообразие. На наш взгляд, можно вести речь о следующих формах образования таких республик: а) образование в "явочном" порядке; б) в порядке выделения из Российской
95
империи; в) в результате выделения из состава союзной республики; г) в результате разделения (национально-государственного размежевания); д) в результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР; е) в результате преобразования союзной республики в автономную.
/. В "явочном" порядке. Так, пожалуй, можно обозначить образование, например, Туркестанской АССР.
По инициативе большевиков резолюция о советской автономии Туркестана была принята в январе 1918 г. IV Чрезвычайным краевым съездом Советов Туркестана, а собравшийся в конце апреля -начале мая 1918 г. V краевой съезд принял "Положение о Туркестанской Советской Федеративной Республике" как составной части РСФСР. Одобрив это положение, правительство РСФСР предложило приступить к совместной разработке вопроса о взаимоотношениях между центральными и местными органами власти. В связи с этим Туркестанская АССР часто рассматривается как первое автономное образование в составе РСФСР. Вместе с тем, нередко называют первой автономной республикой в составе РСФСР Башкирскую АССР.
2. В порядке выделения из Российской империи. Выделение не тождественно отделению. Если при отделении новая государственно-правовая единица по существу полностью разрывает отношения с государственно-правовой единицей, от которой она отделяется, то при выделении хотя и образуется новое государственно-правовое образование, тем не менее оно сохраняет многие свои традиционные связи и отношения с той государственно-правовой единицей, из "тела" которой оно выделяется.
Процесс выделения может протекать по-разному. В одних случаях - бурно, в других - относительно спокойно. Так, выделение Башкирской республики из Российской империи проходило сложно и противоречиво. Чтобы добиться успеха в деле образования Башкирской республики, были использованы самые различные формы, политические, дипломатические, организационные, экономические, военные. Выделение этой республики осуществлялось в течение почти двух лет: с ноября 1917 г. по март 1919 г. Башкирская АССР возникла как одна из первых республик в составе РСФСР, но ценой большой крови и величайших социальных потрясений.
3. В результате выделения из состава союзной республики. С этой точки зрения показательна история образования Молдавии. Сессия ЦИК Украинской ССР 12 октября 1924 г. приняла постановление об образовании Молдавской АССР в составе Украинской ССР, а IX съезд Советов Украинской ССР утвердил Конституцию Молдавской АССР.
4. В результате разделения (национально-государственного размежевания). В 20-е годы в Средней Азии и в Казахстане сложилась исключительная сложная ситуация.
96
Туркестанская АССР, Хорезм и Бухара (вначале народные, а затем Советские республики) по своему составу были полиэтничны-ми. На территории Туркестанской АССР жили узбеки, казахи, киргизы, русские, таджики, туркмены, каракалпаки; Бухары - узбеки, таджики, туркмены, русские; Хорезма - узбеки, туркмены, каракалпаки, казахи. При этом, если в Туркестанской АССР большинство населения составляли узбеки (41 %) и казахи (20 %), то в Бухаре большая часть населения приходилась на узбеков (47 %) и таджиков (40 %), а в Хорезме - на узбеков (65 %) и туркмен (27 %). Весьма влиятельным было движение панисламистов и пантюрки-стов. Велась активная агитация и пропаганда за создание "Великого Узбекистана". В этих условиях было исключительно важно проявить максимум мудрости в решении проблемы государственно-территориальной организации этого региона.
Характеризуя позицию В.И.Ленина в вопросе о национально-государственном устройстве населения Средней Азии и Казахстана, нередко пишут, что он якобы уже в 1920 г. выступал за национальное размежевание. Между тем такое суждение является, по меньшей мере, упрощенной интерпретацией ленинской мысли, которая достаточно глубока и содержательна. Поручая в 1920 г. составить этнографическую карту Туркестана с подразделением на Узбекистан, Туркмению и Киргизию, В.И.Ленин ориентировал "детально выяснить условия слияния или разделения этих трех частей", а в "Проекте постановления Политбюро ЦК РКП (б) по вопросу о задачах РКП (б) в Туркестане" прямо писал: "Деление республики на три части не предрешать". Следовательно, В.И.Ленин, говоря о национально-государственном устройстве Средней Азии и Казахстана, однозначного решения не предлагал, а лишь ориентировал на то, чтобы при проведении тех или иных территориальных и других преобразований по возможности полнее были учтены все факторы, существенные для естественного развития региона.
Важную роль в решении вопросов национально-территориального устройства в Средней Азии и Казахстана сыграла 2-я сессия ВЦИК одиннадцатого созыва (октябрь 1924 г.), принявшая решение "О реорганизации Автономной Туркестанской Социалистической Республики", которое было утверждено XII съездом Советов РСФСР. Этим решением народам Средней Азии предоставлялось право выйти из состава РСФСР и образовать по своему желанию независимые или автономные республики.
В результате реализации этого решения (27 октября 1924 г.) возникли новые независимые республики: Туркменская ССР, с преобладанием в составе ее населения туркмен, проживавших на территории Закаспийской области Туркестана, западных областей Бухары и южных районов Хорезма; Узбекская ССР - из остальной территории Туркестана, Бухары и Хорезма, с преобладанием узбекского населения.
4—А161 97
1
Завершилось объединение казахских земель: Сырдарьинская и Семиреченские области, заселенные казахами, вошли в бывшую Киргизскую АССР, столица республики была перенесена из Оренбурга в Кзыл-Орду, а в апреле 1925 г. было восстановлено исторически правильное наименование казахского народа - казахи (кайса-ки). Республика стала именоваться Казахской АССР.
Образовались и новые автономные единицы: Таджикская АССР была образована в составе Узбекской ССР, а в составе Таджикской АССР была образована Горно-Бадахшанская автономная область; Каракалпакская автономная область в составе Казахской АССР; Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР.
Постановлением ВЦИК от 7 июля 1924 г. Горская АССР была упразднена. На ее основе были образованы две автономные области - Северо-Осетинская и Ингушская, а также Сунженский автономный округ. Владикавказ выделялся в самостоятельную административную единицу, непосредственно подчиненную ВЦИК.
5. В результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР. В таком порядке сложилась, например, автономия тувинцев.
В 1921 году Тува была провозглашена независимой Народной Республикой. Территория ее равнялась 170,5 тыс. кв. км. Население составляло 27 тыс. человек: тувинцы, русские.
Под влиянием внутренних и внешних обстоятельств Малый Хурал трудящихся Народной Республики обратился к Президиуму Верховного Совета СССР с прошением о принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 октября 1944 г. Тувинская Народная Республика была включена в состав СССР на правах автономной области РСФСР.
Спустя 17 лет Тувинская автономная область была преобразована в Тувинскую АССР (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1961 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 октября 1961 г.).
6. В результате преобразования союзной республики в автономную. С этой точки зрения любопытна, например, история Нахи-чеванской АССР.
К середине 1920 г. Советская власть установилась во всем Азербайджане. Однако Нахичеванский уезд и прилегающие к нему районы оставались еще небольшевистскими. Видя, что собственными силами невозможно освободиться от господства мусаватско-даш-накских националистов, опиравшихся на иностранных интервентов, большевики Нахичевани обратились за помощью к РСФСР и Азербайджанской ССР. Во второй половине 1920 г. Первый Кавказский полк XI Красной Армии совместно с вооруженными отрядами крестьян начал очищать Нахичевань от мусаватско-дашнакских банд, 28 июня Нахичевань стала Советской, в этот же день был образован Нахичеванский ревком, позднее он был преобразован в Нахкрай-
98
ревком, который объявил Нахичевань Советской Социалистической
Республикой, находящейся в тесном военно-экономическом союзе с
Азербайджанской ССР и через нее с РСФСР.
Состоявшийся 25 января 1922 г. Первый Всенахичеванский
Съезд Советов, заслушав и одобрив отчет Нахкрайревкома, решил упразднить его. Высшим органом государственной власти в Нахичевани стал Съезд Советов республики, собиравшийся не реже одного раза в год, а в период между съездами Советов - избираемый им НахЦИК, который имел свой Президиум в составе 7 человек и 4 кандидатов в члены. Органом, осуществляющим общее управление делами республики, был СНК, образуемый НахЦИК. Отдельными отраслями государственной власти и управления ведали наркоматы. Органами государственной власти и управления в уездах и участках были соответствующие Съезды Советов и их исполкомы, а в сельских - сельские Советы.
Как в самой Нахичевани, так и за ее пределами было достаточно сильно движение за то, чтобы Нахичевань была автономной единицей Азербайджанской ССР. Так, по результатам опроса, проведенного в начале 1921 г. представителями РСФСР, Армянской ССР и Азербайджанской ССР, свыше 90 % населения высказалось за то, чтобы Нахичевань была автономной республикой в пределах Азербайджанской ССР. Такой статус Нахичевани был признан как Московским договором, заключенным 16 марта 1921 г. между РСФСР и Турцией, так и Карским договором, подписанным с участием РСФСР 13 октября 1921 г. между Армянской, Азербайджанской, Грузинской советскими республиками, с одной стороны, и Турцией, с другой.
В ноябре 1922 г. политбюро РКП (б) приняло решение об образовании Нахичеванской АССР в составе Азербайджанской ССР. Руководствуясь этим решением, I Закавказский Съезд Советов 13 декабря 1922 г. постановил: "Нахичеванскую республику считать неотъемлемой и составной частью Азербайджана, на правах автономной единицы".
Вопрос о создании Нахичеванской автономии в январе 1923 г. обсуждался также Закавказским краевым комитетом РКП (б), который своими постановлениями предложил ЦК АКП(б) превратить Нахичевань в автономную область.
Резолюция III Нахичеванского Съезда Советов, проходившего в феврале 1923 г., гласила: 1) признать Нахичеванскую ССР неотъемлемой частью Азербайджанской ССР; 2) распустить Нахичеванский ЦИК, СНК и все наркоматы; 3) избрать для управления края именуемый в будущем "Нахичеванский краевой исполнительный комитет" (17 человек и 7 кандидатов); 4) войти всему Нахичеван-скому краю, всем своим аппаратом в состав Азербайджанской ССР на правах автономного края.
На III сессии АзЦИК второго созыва 16 июня 1923 г. Нахиче-ванская ССР была реорганизована в Нахичеванский край в составе Советского Азербайджана и произведена соответствующая реорга-
99
'*'•* низация органов государственной власти и управления Нахичевани: > '••' НахЦИК был преобразован в Нахкрайисполком, народные комиссариаты в соответствующие отделы крайисполкома.
31 декабря 1923 г. АзЦИК принял постановление о преобразовании Нахичеванского автономного края в Нахичеванскую АССР в составе Азербайджанской ССР.
Показательна и история Карело-Финской республики.
8 июня 1920 г. была образована Карельская трудовая коммуна, которая 25 июля 1923 г. преобразуется в Карельскую АССР в составе РСФСР. 31 марта 1940 г. образуется Карело-Финская ССР, в состав которой вошла вся территория Карельской АССР и наибольшая часть территории, отошедшей от Финляндии к СССР по мирному договору от 12 марта 1940 г. Однако Законом Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 г: Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР.
АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении вопросов местной жизни, они не были признаны субъектами федерации. Полномочия же органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР как части его сложилась система сверхцентрализованного руководства и управления страной, что имеет глубокие корни; такая система была характерна Российской империи на протяжении всей ее истории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 г., а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 г., были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической сложилась новая модель сверхцентрализованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 г. СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов (при этом, согласно ст. 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять "в своей деятельности директивы соответствующих комиссариатов СССР", остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 г. значительно усилила централистские начала: союзных комиссариатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С.Хрущевым, считался после его отстранения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 г. число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных комитета). Конституция СССР 1977 г. взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями
100
народного хозяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.
В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.
В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали проявляться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.
Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные республики, которые приняли участие в разработке нового союзного договора в 1990-1991 гг., в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключением одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 г. актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.
В этот период в развитии российской государственности преобладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте национального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистические и национально-демократические организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане и особенно в Чечне, стояло стремление к обособленности.
Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказаться на развитии России. Однако своевременное реформирование федеративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.
Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о федерализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только через 70 лет - стала строиться подлинная федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.
101
Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.
В. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 г. статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федеративных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерализации затрудняли позитивное развитие событий.
Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и до октября 1993 г., в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. было внесено более 300 поправок и, как считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномочия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Советы народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных органов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР; по существу он был полновластным и обладал всеобъемлющей компетенцией.
В целом же организация власти на федеральном уровне представляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.
Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 г. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Этот документ сыграл исключительную роль в прорыве от унитарного к федеративному государству.
Документ, называющийся Федеративным договором, включает в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.
Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало
102
двусмысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статусов субъектов федерации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем другие субъекты федерации.
Кроме того, федеративный договор оставил открытым вопрос о природе Российской федерации. В этой связи некоторые политики, правоведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием федеративного договора Россия становится договорной федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься попытки подчинить Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. Федеративному договору; превратить конституционную федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегированное положение.
И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства; это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий, как по горизонтали, так и по вертикали.
4. Федеративное устройство России по Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.
Принципы федерации постсоветской России Встречающиеся утверждения о том, что Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. устанавливает унитарное государственное устройство, нельзя признать верными.
Прежде всего, в этих утверждениях подразумевается то, что федеративное государство безусловно лучше, чем унитарное государство. Между тем, если быть объективными, то в теоретическом и практическом отношениях понятие "федеративное государство" и понятие "унитарное государство" равноценны. Федеративное и унитарное государства объединяет то, что оба они - государства, которые в равной степени озабочены обеспечением единства государственной власти, целостности и неприкосновенности территории, единства гражданства (нации, понимаемой в общепринятом смысле этого слова).
Кроме того, сравнительный анализ приводит к выводу, что очень трудно провести четкую границу между унитарным и федеративным государствами, как и между федеративным и полуфедеративным. Немало таких государств (например, Китай), которые
103
считаются унитарными, но очень похожи на федеративные. И наоборот, некоторые считаются федеративными, но похожи на унитарные.
Однако федерация - это федерация. России как федеративному государству присущи:
- единство;
- суверенитет, территориальная целостность и верховенство;
- гражданство;
- свои Конституция и законодательство;
- наличие компетенции;
- система государственных органов;
- единые экономическое пространство, организация экономической деятельности, кредитная система, денежная единица, система налогов;
- армия, органы безопасности и охраны общественного порядка;
- государственный язык;
- символы государства - столица, герб, гимн, флаг (ст. ст. 1, 3-6, 67-71, 74-75 Конституции).
5. Субъекты Российской Федерации и их конституционно-правовой статус
Понятие "субъекты РФ" связано с понятием "субъекты права". Следовательно, при анализе содержания этого понятия, равно как и содержания понятия "субъект права", допустимо использование категории "правосубъектность", "правоспособность", "дееспособность", "правовой статус" и т.д. В советских конституциях это понятие не использовалось, хотя в скрытом виде оно все же в них было дано.
Долгое время в РСФСР не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Бесспорно, считалось, что ими являются республики в составе РСФСР (ранее именовались автономными республиками). Многие склонялись к тому, чтобы считать субъектами Российской Федерации также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа (их всего десять). Наконец, возникла идея считать субъектами федерации также крупные территориальные единицы, входящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчинения (Москва и Ленинград, ныне Санкт-Петербург), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения.
В части первой статьи 5 Конституции РФ прямо записано: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, го-
104
родов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". А в части первой ст. 65 Конституции РФ дан перечень этих субъектов. В составе РФ находятся: "Республика Адигея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская республика -Чаваш республики;
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область; Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения; Еврейская автономная область;
Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ".
Таким образом, Российская Федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения (ГФЗ), 1 автономной области, 10 автономных округов.
105
Каков же статус субъектов РФ в целом и с особенностями отдельных их видов (статьи 66-69, 77-78 Конституции)? Обращает на себя внимание следующее.
Республики именуются в Конституции РФ государствами и имеют в качестве главного юридического акта свою конституцию. Не совсем ясна природа областей и городов федерального значения -считать ли их просто территориальными или же территориально-государственными (государственно-территориальными) образованиями. Конституционный Суд РФ в некоторых своих постановлениях рассматривает их как территориально-государственные образования.
Согласно Конституции РФ, автономные округа состоят в РФ, но могут входить и в состав края, области; неясно, каков их статус во втором случае и как строятся взаимоотношения с соответствующими краями, областями; Конституционный Суд РФ рассматривал уже спор между Тюменской областью и входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами (постановление КС от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области. - СЗ РФ. - 1997. -№ 29. - Ст. 3581). Однако и после этого положение автономных округов не прояснилось.
Субъекты РФ не обладают правом одностороннего выхода из Российской Федерации. Кроме того, субъекты не вправе в одностороннем порядке изменить свой статус, требуется взаимное согласие РФ и субъекта РФ и принятие федерального конституционного закона (ч. 5 ст. 66 Конституции).
Для понимания сути отношений между РФ и ее субъектами важное значение имеют статьи 4 и 76 Конституции РФ. С одной стороны, они предполагают единство законодательных основ Российской Федерации, обязанность субъектов следовать актам федерального уровня, принятым по вопросам ведения РФ. С другой стороны, в ст. 76 содержатся гарантии самостоятельности субъектов РФ в вопросах их собственного ведения, включая и законодательную деятельность.8
6. Способы разграничения предметов ведения и полномочий между общефедеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации.
Конституционно-правовая практика постсоветской России
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является исключительно важной проблемой каждого федеративного государства. Правильное решение этой проблемы обес-
106
печивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существенна практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.
В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разграничении компетенции.
Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.
Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо термина "предметы ведения".
Компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно. Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
107
Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, политической, социальной и т.д. и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области права. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т.д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставленные федерации.
Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками - Чешской Республикой и Словацкой Республикой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации, устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).
Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз.
Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.
108
В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливаются предметы, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.
Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?
Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.
Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).
В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.
Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.
109
Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов, в основном, три.
Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется крут проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.
Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.
Особенностью третьего способа является то, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.
Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и совместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (ст. ст. 71, 72).
В ст. 71 Конституции РФ установлены предметы исключительного ведения Федерации, а в ст. 72 Конституции РФ - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В аналитических целях компетенцию РФ в вопросах исключительного ведения можно разбить на следующие группы:
- в области государственного строительства;
- в области экономической, социальной и культурной политики;
- в области внешних сношений, обороны и безопасности;
- в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.
Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного ведения также можно разделить на группы:
- в области государственного строительства;
- в области экономической, социальной и культурной политики;
ПО
- в области внешних сношений;
- в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и деятельности правоохранительных органов.
В постсоветское время получили распространение договоры между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", подписанный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной и социальной жизни.
Относительно юридической природы и значения этих договоров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, договоры играют весьма важную и конструктивную роль в становлении федеративных отношений, в определенных отношениях по своему значению они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных законов, в то время как именно на конструктивно-законодательной основе и должна развиваться Федерация, а договоры призваны иметь лишь вспомогательный характер.
Конституцией Российской Федерации и принятыми в ее развитии правовыми актами предусмотрен определенный механизм функционирования Федерации и взаимного влияния внутри ее. В самом общем виде он представляет следующее.
С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:
- субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;
- они могут отстаивать свои интересы в Правительстве РФ; просить Президента РФ использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (ст. 85 Конституции); вносить законопроекты в Государственную Думу (ст. 104); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ (ст. 125);
- субъекты имеют официальные представительства на федеральном уровне.
111

Согласно Указа Президента РФ от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" (п. 5) учреждены представительства республик при Президенте РСФСР и его представительства в республиках (Ведомости. - 1991. - № 34. - Ст. 1146). Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента от 2 апреля 1992 г. "О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации (Ведомости. - 1992. - № 15. -Ст. 826).
С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:
- федеральный бюджет;
- принятие федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения (тем самым устанавливаются пределы осуществления соответствующих полномочий субъектами);
- установление Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции - правда, соответствующий федеральный закон еще не принят) и единой судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118 - принят Федеральный конституционный закон 1996 г. о судебной системе РФ);
- включение в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77 Конституции);
- создание территориальных органов, входящих в системы федеральных органов исполнительной власти;
- назначение официальных представителей Президента РФ в субъектах РФ. Ранее действовало Положение о полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (СААП. - 1993. - № 6. - Ст. 481), с изменениями и дополнениями, внесенными Указом от 17 января 1995 г. (СЗ РФ. - 1995. - № 7.- Ст. 514). В настоящее время действует Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. (СЗ. - 1997. - № 28. - Ст. 3421).
Конституция РФ (ст. 125) предусматривает, что при наличии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.
112
7. Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности Российской Федерации
Анализ конституционного опыта федеративных государств позволяет заключить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (земель, штатов, кантонов и т.д.), все же представляет собой единое и целостное образование. Федерация - не есть форма образования отдельных независимых государств. В отличие от конфедерации, федеративному государству присущи все свойства, характерные для унитарного государства, т.е. единая территория, население, проживающее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства. Вместе с тем, федеративное государство - это сложное образование, своеобразная система, которая в целях самосохранения и развития должна следовать, прежде всего, двум важнейшим принципам (аксиомам): а) никакая часть целого не может превалировать над целым; б) чем сильнее взаимосвязь и взаимодействие элементов системы, тем выше степень целостности этой системы. Следовательно, если быть действительно заинтересованным в единстве и целостности России как федеративного государства, то исключительно важно позаботиться о том, чтобы были надежные и эффективные гарантии этого. Каковы же они?
Прежде всего, необходимо указать на гарантии территориальной целостности Федерации.
В Конституции РФ (ст. 4) прямо указано, что "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию", и приведен состав этой территории. Согласно ст. 67 Конституции РФ:
"1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия".
Российская Федерация, согласно части третьей статьи 4 Конституции, "обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". При этом ст. 80 Конституции РФ реализацию этого принципиального положения возлагает на Президента РФ. Принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и территориальной целостности - прерогатива Президента РФ.
В ст. 65 Конституции РФ приведен перечень субъектов РФ (их 89). При этом предусмотрена возможность принятия в Российскую
ИЗ
Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, но в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Согласно части пятой ст. 66, "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом". В Конституции РФ отсутствует упоминание о возможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противоречии с сущностью федерации: федерация - это не союз отдельных государств, а единое и целостное государство, т.е. одно государство, хотя и сложное.
Исключительно эффективной гарантией территориальной целостности федерации является провозглашение федеральной конституцией верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.
Согласно части второй ст. 4 Конституции РФ, "Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации". А в частях первой и второй статьи 15 Конституции РФ этот конституционно-правовой принцип усилен указанием на то, что:
"1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".
Совершенно особую роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности федерации играют те из них, которые обеспечивают единство населения (общества), проживающего на ее территории. Такими гарантиями являются единство и равенство гражданства, равенство перед законом, государственный язык.
Согласно ст.6 Конституции РФ:
"1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его".
114
Часть первая ст. 19 Конституции РФ гласит: "Все равны перед законом и судом".
В соответствии с частью первой статьи 68 Конституции РФ, "государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык".
Наконец, с точки зрения рассматриваемого вопроса важное значение имеют гарантии выполнения решений федеральных органов государственной власти на всей территории федерации.
Конституция РФ (ст. 15) возлагает на всех должностных лиц обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных законов. Довольно широкими полномочиями, обеспечивающими исполнение решений федеральных органов на всей территории России, наделен Президент РФ, федеральное правительство и федеральные суды.
Существенное значение имеет то, что при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент Российской Федерации вводит на территории Российской федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ).
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См. АбдУлатипов Р-Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Изд-во "Республика", 1994.
2 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996. - С. 149-150.
3 Шахрай С-М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российской государственности//!} сб.: Федерализм власти и власть федерализма. - М-: ТОО "ИнтелТех", 1997. - С. 149.
4 Саликов М-С. Сравнительный федерализм США и России. — Екатеринбург, 1998- — С. 41.
5 Конституция Российской Федерации: Энцикл. словарь. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. — С. 250.
6 Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. - М.: Пробей, 1999. - С. 10.
7 Андрианов Б. В. Неоседлое население мира (историко-этнографическое исследование). - М.: Наука, 1985. - С. 221.
8 Проблема состава субъектов Российской Федерации и их правового статуса активно исследуется. Значительный интерес представляют изданные в последние годы работы В. В. Володина, Н.М.Добрынина, Л. М. Карапетян, А.Н.Лебедева, С.В.Нарутто, Т.А.Никитиной, И.А.Умновой, Э.С.Юсубова и др. Однако здесь еще много неясных вопросов. Поэтому эта проблема ни в коем случае не может быть "закрыта": нужны новые исследования, проводимые с активным использованием новейшей методологии. Хорошие результаты, думается, могут дать исследования, выполненные на стыке наук.
115
Лекция 7 ПАРЛАМЕНТ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Понятие парламента
Парламент (англ. раг1атеп1, фр. раг1атеп1 от фр. раг1ег -говорить) - это выборный коллегиальный представительный орган государственной власти. Парламенту свойственны следующие характерные черты.
Всякий парламент наделен государственными властными полномочиями. Полномочия закрепляются за ним как прямо, так и опосредованно. Тем не менее, такой парламент тоже обладает государственными властными полномочиями - без его согласия целый ряд важных политических решений не может получить законную силу.
Каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей (государственных мужей!), которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность.
Парламент - выборный представительный орган. Это означает, что входящие в него члены (все или хотя бы часть) облечены мандатом доверия избирателей: народа в целом или территориальных, сословных общностей.
Парламент выполняет ряд функций: легализация режима; представительства; рекрутирования и социализации элиты; воздействия на исполнительную власть и контроль за ней. Важное, но не единственное направление деятельности парламента -законотворчество. У парламента могут быть выделены также информационная и коммуникативная (интеграционная) функции.
Структура парламента сложна. Основным ее элементом является сама коллегия депутатов, которая должна быть реально работающей корпорацией. Парламенты могут быть монокамеральными, т.е. состоящими из одной палаты (национальные ассамблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг и др.), и бикамералъными, т.е. состоящими из двух палат (конгресс, народное собрание, стортинг, альтинг и т.д.). В структуру парламента входят его руководящие органы (спикеры палат или парламентов), а также его постоянно действующие органы: комитеты, комиссии.
Существенную роль в деятельности парламента выполняет вспомогательный государственный аппарат, т.е. организация государственных служащих, которые оказывают научную, организационную, техническую помощь в работе парламента в целом, пала-
116
там, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.
Обычно вспомогательный государственный аппарат парламента включает две категории работников: 1) вспомогательные службы коллегиальных органов (парламента в целом, палат, комитетов (комиссий), подкомитетов); 2) штат персональных помощников (референтов) и секретарей парламентариев.
Современные парламенты имеют штат консультантов. Как правило, это ведущие ученые и другие крупные специалисты, обеспечивающие интеллектуальное и научное обеспечение законодательной деятельности.
Парламенты могут быть классифицированы. В частности, в сложных (федеративных) государствах, имеющих республиканскую форму правления, существуют федеральный парламент и региональные парламенты (по числу субъектов федерации: 16 - в ФРГ, 50 - в США, 89 - в Российской Федерации и т.д.).
По мнению Б.Н.Топорнина, "там, где парламент действительно олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выполняет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и режимом функционирования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязано и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс. Если парламент играет иллюзорную роль, не самостоятелен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится, даже тогда, когда имеется набор регламентов и других правил парламентских учреждений"1.
2. История российского парламентаризма
Первый опыт российского парламентаризма имел место в начале XX столетия. Краткая хроника его становления и развития связана со следующими основными событиями жизни страны.
17 октября 1905 г. царь Николай II издал Манифест об усовершенствовании государственного порядка, которым провозглашалось создание Государственной Думы.
23 апреля 1906 г. были приняты Основные законы Российской империи, в которых закреплялась принадлежность императору верховной самодержавной власти (ст. 4). Царю принадлежала власть
117
во всем ее объеме. В ст. 7 говорилось, что царь "осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой". В ст. 86 указывалось, что "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора".
Выборы в I Государственную Думу проходили в феврале-марте 1906 г. на основе избирательного закона от 11 декабря 1905 г.
Право участвовать в выборах имели лица, обладающие имущественным цензом, рабочие и служащие от тех фабрик и заводов, где было не менее 50 рабочих. Устанавливался ценз оседлости: для крестьян - 1 год, для рабочих - 6 месяцев. Избирательным правом не обладали лица, не достигшие 25 лет, женщины, учащиеся, лица, состоявшие на действительной военной службе.
I Государственная Дума работала с 27 апреля по 8 июля
1906 г., затем она была распущена и были назначены выборы во II Государственную Думу. В составе I Думы состояло 524 депутата, в том числе: 179 - от партии кадетов, 63 - автономистов (представителей групп Царства Польского, Украины, Прибалтики и т.д.), 16 - октябристов, 97 - трудовиков, 18 - социал-демократов, 105 -беспартийных.
II Государственная Дума работала с 20 февраля по 3 июня
1907 г. В состав II Государственной Думы входили 518 депутатов: 54 монархиста и октябриста, 99 кадетов и представителей партий, близких к ним, 76 националистов, 50 беспартийных, 17 депутатов от казачьей группы, 16 народных социалистов, 37 эсеров, 104 трудовика, 65 социал-демократов.
Выборы в III и IV Государственные Думы проходили на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г. III Государственная Дума проработала полный пятилетний избирательный срок - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.
К ведению Государственной Думы относились следующие вопросы: принятие новых законов, изменение, дополнение и отмена действующих законов, утверждение штатов, рассмотрение государственного бюджета и финансовых смет министерств и главных управлений, утверждение уставов акционерных обществ, компаний, другие вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем.
Законопроекты, принятые Думой, вступали в силу после одобрения их Государственным Советом и царем. Дума не имела права принимать новые законы и отменять старые.
В III Государственной Думе работали 442 депутата от 11 партий и групп: правых - 147, октябристов - 154, польско-литовско-
118
белорусской группы - 7, польского коло - 11, прогрессивной группы - 28, мусульманской группы - 8, кадетов - 54, трудовой группы
- 14, социал-демократов - 19. Было проведено пять сессий Думы. Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии.
Общее собрание образовывало постоянные и временные комиссии. Ежегодно избирался председатель Государственной Думы и два его товарища. На пять лет избирался секретарь и его товарищи, которые ведали делами Думской канцелярии.
IV Государственная Дума проработала с 15 ноября 1912 г. по 6 октября 1917 г. В ее составе было 438 депутатов: от правых партий
- 64 депутата, от националистов и умеренно-правых - 88, от партий центра - 32, октябристов - 99, польского коло - 9, польско-литовско-белорусской группы - 6, мусульманской группы - 6, прогрессистов - 47, кадетов - 58, трудовиков - 10, социал-демократов -14, беспартийных - 5.
Роль верхней палаты играл Государственный Совет, который одобрял законы. Совет состоял из двух частей: одна половина членов назначалась царем, другая - выбиралась сроком на 9 лет. Каждые три года треть выборных членов переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета избирались от пяти курий: православное духовенство, губернские, земские собрания, дворянские общества, Академия наук и университеты, комитеты и советы торговли и промышленности, биржевые комитеты, купеческие управы.
В случае разногласия между Государственной Думой и Государственным Советом дело передавалось в согласительную комиссию. Законопроект считался отклоненным, если не было достигнуто соглашение, а также, если принятый Думой и Советом закон не утверждался царем.
Ежегодно из членов Государственного Совета царь назначал председателя и вице-председателя Совета. Во главе канцелярии Государственного Совета стоял Государственный секретарь.
Крах империи Романовых привел к образованию в России "Первой республики". Однако она просуществовала менее двух месяцев: с 1 сентября 1917 г. по 25 октября (7 ноября) 1917 г. Принципы парламентаризма, которые предполагалось утвердить, используя институт Учредительного собрания, не состоялись.
"Вторая республика", образованная в результате бурных событий ноября 1917 г., которые одними оцениваются как революция, другими - как переворот, получила название республики Советов. В.И.Ленин, стоявший на позициях крайнего партийного и классового эгоцентризма, придерживался, как известно, формулы "Не парламентарная республика, а республика Советов"2. Отсюда его
119
отрицательное отношение к парламенту, который, по его мнению, продажный, прогнивший, там только тем и занимаются, что болтают с целью "надуть простонародье"3. Однако порой даже В.И.Ленин оценивал парламентаризм достаточно высоко. В заключительном слове на Пленуме ВЦСПС в апреле 1919 г. он сказал буквально следующее: "Я всегда говорил: прекрасен парламентаризм, но только времена теперь не парламентарные".4
Тем не менее, на ранних стадиях становления и развития "Второй республики" отношение к идеям парламентаризма в целом было негативным. Позднее, в 60-70-е гг. отношение к парламентаризму несколько изменилось.
26 марта 1989 г. состоялись первые альтернативные выборы в Советы, в мае того же года начал работу Съезд народных депутатов СССР. Это был еще один шаг к парламентаризму, но уже не от монархии, как было в начале века, а от Советов.
Последние четыре года существования "второй республики" (1989-1993 гг.) были связаны с более решительной деятельностью, направленной на утверждение парламентаризма в рамках советской системы организации государственной власти. Р.И.Хасбулатов, пытаясь реализовать эту идею, писал, что понятие "Совет" -не идеологическое понятие, оно нейтрально и выражает лишь традицию народа. Следовательно, глупость - объявить войну советам. Вместе с тем, он восторженно отзывался о парламенте и парламентаризме, находя, что проблема парламента исключительно важна для будущего страны.5 Однако, несмотря на все усилия, ни Съезду народных депутатов СССР, ни съездам народных депутатов союзных республик, сочетающих в себе и законодательные, и распорядительные, и контрольные функции, не удалось стать полноценным парламентом. Радикал-демократы взяли курс на то, чтобы утвердить начала парламентаризма путем полного разрушения системы Советов, что удалось осуществить в течение достаточно непродолжительного времени.
Российский парламентаризм фактически начал складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. Он был развит в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в ходе работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ 1(У) и II (VI) созывов: в России сложилась "Третья республика", которая стоит уже на принципах парламентаризма, хотя и не является парламентарной республикой.
120
3. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
Согласно Конституции РФ (ст. 94), Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупности юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.
В основе порядка образования и деятельности Федерального Собрания лежали следующие принципы: разделение властей, федерализм, многопартийность.
Конституция РФ (ст. ст. 10, 11) устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. При этом прямо указаны органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации. Это - Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды Российской Федерации. Таким образом, Федеральному Собранию РФ не принадлежит вся полнота государственной власти. Оно олицетворяет лишь одну из ветвей власти - законодательную, т.е. в основе образования и деятельности Федерального Собрания лежит принцип разделения властей.
Принцип федерализма проявляется в том, что Федеральное Собрание формируется с учетом особенностей федеративного устройства России. Его двухпалатная структура позволяет достаточно полно и своевременно реагировать на особенности развития Федерации и ее частей, обеспечивать интересы полиэтничной России.
Многопартийность - один из статусов современного общества, без которого невозможны свобода и демократия. Участие политических партий в формировании и деятельности Федерального Собрания разнообразно. Это - соперничество в предвыборной борьбе за депутатские мандаты, создание партийных фракций, участие в прениях, отстаивание своих позиций и взглядов, голосование в соответствии с установками своих партийных органов и др. Таким образом, многопартийность - это принцип, которым также руководствуется Федеральное Собрание.
Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.
Совет Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1999 г. "О порядке формирования Совета Федерации" в
121
Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти по должности. В двухпалатных законодательных органах субъектов Российской Федерации представитель в Совете Федерации определяется совместным решением обеих палат. Таким образом, в состав Совета Федерации входят 178 членов.
Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания палаты и ведают его внутренним распорядком. Председателем Совета Федерации в 1993-1995 гг. был В.Ф.Шумейко. Сегодня эту должность занимает Е.С.Строев.
В соответствии со ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся:
- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
- назначение выборов Президента Российской Федерации;
- отрешение Президента Российской Федерации от должности;
- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает постановления.
Государственная Дума. Состоит из 450 депутатов и избирается сроком на четыре года.
Из своего состава Государственная Дума избирает Председателя и заместителей Председателя, которые ведут заседания Думы и ведают ее внутренним распорядком. Председателем Государственной Думы в 1993-1995 гг. был И.П.Рыбкин. Председателем Госу-
122
дарственной Думы II (VI) созыва был Г.Н.Селезнев. Он же в начале 2000 года избран Председателем Государственной Думы III (VII) созыва.
В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся:
- дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
- решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
- объявление амнистии;
- выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
По вопросам своего ведения Государственная Дума принимает постановления.

<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 6)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>