<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Лекция 3
КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
Чтобы она была еще хуже,
конституцию постоянно
следует улучшать
Мечислав Шарган
1. Основные вехи конституционного развития Российского государства. Если Англия начала приобщаться к традициям конституционализма уже в начале XIII века, то в России под влиянием Европы первые конституционные идеи и проекты появились лишь в XVIII веке. Известны, например, конституционные проекты графа Н.И. Панина, А.Р. Воронцова. В 60 - 80-х годах этого столетия большое внимание конституционным вопросам уделяли С.Е. Десницкий, Д.И. Фонвизин, Н.И. Новиков. Видную роль в развитии конституционной мысли в России сыграли А.Н. Радищев, Ф.В. Кречетов.
Именно в XVIII веке были заложены основы двух направлений в развитии конституционализма — дворянского и просветительского, которым и дано было оказывать влияние на формирование и развитие общественного мнения, повышение его роли в жизни общества на протяжении длительного исторического периода.
В конце XVIII - начале XIX вв. в России становятся все более популярными идеи конституционной монархии, ограниченной парламентом, республиканского обустройства России, отмены крепостного права, развития местного самоуправления и другие. При чисто внешнем обзоре движение за конституционное развитие России выглядит единым. Но на деле в нем можно усмотреть, по меньшей мере, следующие направления: радикально-демократическое, либеральное и консервативное. Правда, следует заметить, выделение этих направлений в общероссийском конституционном процессе в значительной степени условно. При некотором изменении ракурса появляется возможность и в названных направлениях различить разные течения.
Известно, что в первой половине XIX века возникают тайные общества, в которые входили представители высших аристократических кругов, ставящие целью проведение государственно-правовых преобразований, принятие конституции. Весьма любопытны, напри-
57
мер, проект конституции "Русская правда" П.И. Пестеля и проект Никиты Муравьева. Декабристов, членов этих тайных обществ, особенно их руководителей, можно отнести к радикал-демократам (или, точнее, радикал-либералам), так как они, имея слабое представление о традиционных, глубинных основах российского общества, для достижения своих, в целом добродетельных, целей делали ставку не на эволюционные процессы, а на радикальные революционные преобразования.
Вместе с тем, малоизвестно, что в это же время реформаторские настроения, связанные с принятием конституции, не были чужды и императору Александру I, друзьями юности которого были молодые, любознательные, мыслящие и деятельные молодые люди: В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, П.А. Строганов,
А. Чарторыйский. Царству Польскому была дарована конституция, которой Александр I даже присягнул1. Кроме того, он намеревался путем принятия ясных законов обеспечить неприкосновенность личности и частной собственности, смягчить уголовное законодательство. Это время творчества великого русского историка Н.М. Карамзина. В первой половине XIX века с благословения царской фамилии вырабатываются конституционные проекты М.М. Сперанского и Н.Н. Новосильцева. Поскольку мысли и дела всех названных лиц были направлены на то, чтобы обеспечить эволюционное, поступательное развитие общества, избегая революционных потрясений, расширить свободу личности, укрепить частную собственность, традиционные институты духовной жизни (религию, науку, искусство), сохранить, модернизировав в соответствии с принципами конституционализма, традиционные государственные институты, то движение, представляемое частью из них, может быть, на наш взгляд, охарактеризовано как либеральное, другой же частью -как консервативное.
Значительное явление в развитии конституционализма первой четверти XIX века - конституционный проект 1820 года «Государственная уставная грамота Российской империи», в разработке которого, кроме Н.Н. Новосильцева, принимали участие еще князь П.А. Вяземский и французский юрист А. Дешан. Текст этой Грамоты включал в себя 191 статью, сгруппированных в шесть глав: 1) предварительные распоряжения; 2) о правлении Российской импе-
58
рии; 3) ручательства державной власти; 4) о народном представительстве; 5) о судебной власти; 6) общие постановления.
По нему царь был единственным источником всех в империи властей: гражданских, политических, законодательных, военных. Носителем исполнительной власти выступал Государственный совет, состоящий из Общего Собрания и Правительственного совета (Комитета министров) Государственный совет, в котором председательствовал император, имел совещательный голос. Предусматривалось образование 10 министерств.
Провозглашалось народное представительство, органом которого объявлялся Государственный сейм (Государственная дума), включающий в свой состав императора и две палаты: Сенат (верхняя палата) и Посольская палата (нижняя палата). Он должен был созываться на 5-летний срок и был призван рассматривать законопроекты, вносимые от имени императора через Государственный совет, бюджет и налоги. Состав Сената был пожизненный, Посольская палата назначалась императором из кандидатов, избранных посольскими палатами наместничеств.
В качестве основной государственно-территориальной единицы предусматривались наместничества, каждое из которых включало несколько губерний.
Административная власть отделялась от судебной. Судьи должны были руководствоваться в своих действиях только законом.
Подданным империи предоставлялись определенные права. Провозглашался принцип, согласно которому закон в равной мере оказывает покровительство всем. Никто не может быть наказан иначе как в силу закона, постановленного и обнародованного до совершения преступления, и по приговору того суда, которому он подсуден.
Несмотря на компилятивность (ощущается влияние Польской конституции 1815 года, французских конституций - Конституции V111 года Республики, хартии 1814 г., германских конституций - Баварии и Вюртембурга (1818 - 1819 гг.)), приверженность крепостному праву, сословному делению общества, «Государственная уставная грамота Российской империи» - этапная веха в развитии российского конституционализма, свидетельство достаточно высокого уровня интеллектуальной мысли и культуры того времени в области права и государственности.
Однако тогда ни один из этих проектов конституции не состоялся. 19 ноября 1825 года Александр неожиданно умер в Таганроге. А
59
плохо организованное выступление декабристов "Северного общества" 14 декабря 1825 года на Сенатской площади в Санкт-Петербурге под общим лозунгом "За Конституцию!" было быстро и жестоко подавлено правительственными войсками, принесшими присягу новому императору Николаю I. Не увенчалось успехом и вооруженное выступление декабристов "Южного общества". В результате радикально настроенные декабристы были осуждены, но в глазах многих стали героями. Во время процесса над декабристами либерал Сперанский был среди судей, но и здесь он остался приверженцем либерализма: согласился с суровым приговором в отношении декабристов, но высказался против смертных казней. Однако отношение к Сперанскому было не столь однозначное, как к декабристам. Многие его просто не знали.
Известная подвижка в направлении утверждения конституционализма имела место в России в 60-70 годы XIX века при осуществлении либеральных реформ (крестьянской, земской, городской, судебной, военной) в период правления Александра П. Однако реакционная контрреформа конца XIX века не дала возможности развиться этим началам.
В это время М. Т. Лорисом-Меликовъш при активном и непосредственном участии Великого Князя Константина Николаевича был разработан проект, который известен как «конституция Ло-рис-Меликова». В нем предусматривалось создание представительных учреждений, допущение представителей общественности в законодательном процессе. Он был положительно оценен Александром Пи 17 февраля 1881 года с поправками даже утвержден. Но он все же не был принят. 1 марта 1881 года (именно в тот день, когда планировалось утверждение конституции Лорис-Меликова) Александр II был убит. А его преемник Александр III отклонил этот проект. Либеральные прожекты М.Т. Лорис-Меликова - решительный шаг на пути к конституции, следовательно, к несправедливости и к всевозможным интригам, - подвел итог инициативам М. Т. Лорис-Меликова К.П. Победоносцев. Таким образом, конституция Лорис-Меликова - лишь эпизод, характеризующий наступивший политический кризис. Напротив, «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», принятое 14 августа 1881 года на три года, по существу, стало фактической российской конституцией. Действуя до февральских событий 1917 го-
60
да, оно способствовало тому, что Россия несколько десятилетий развивалось практически как полицейское государство: режим исключительности стал обычным явлением, к которому, однако, многие не могли привыкнуть.
В предреформенный и последующий периоды сложилась концепция "Русской Конституции", автором которой был Афанасий Прокофьевич Щапов (1831-1876 гг.)2. Эта концепция столь оригинальна, что ее необходимо рассмотреть детальнее.
О конституционно-правовой концепции обустройства России А.П. Щапова можно составить представление на основании следующих источников: лекции-беседы "О конституции" от 28 ноября I860 года, письма кн. П. П. Вяземскому от 8 октября 1861 года, письма Александру II, а также других материалов, относящихся к 50-60 годам XIX века.
А. П. Щапов считал, что русская конституция не может быть сочинена никем, в том числе ни Муравьевым, ни Пестелем, ибо даже Пестель, этот гений 14 декабря, был все же гением "недоспелым, односторонним", и все движение декабристов было "незрелым, односторонним, поскольку им явно не хватало всенародности". О своих же конституционных приоритетах А.П. Щапов говорит так: "Я демократ, друг федеральной союзной общинно-демократической конституции русской "3.
Для осуществления самобытных черт русской конституции, которую он представлял себе не в виде письменного документа, а в виде основных учреждений и устойчивых общественных традиций, Щапов считал необходимым осуществить "всестороннее и глубокое историческое самопознание", затем и критическое обсуждение русским умом при помощи наук "конституционных опытов Европы и Америки" и, наконец, согласовать все это с историческими, территориальными и федеративными особенностями русского конституционного устройства, которое должно удовлетворять "всем потребностям народов, населяющих Россию ".
В более развернутой форме при "сооружении Новой России" следует проанализировать и обсудить исторические, политэконо-мические, юридические, географические и энергетические условия и элементы нашей русской конституции.
Из прав и свобод А.П. Щапов выдвигал на первое место право на свободное слово - "живое и литературное". "Свобода разума и слова - первый дар конституции, первый закон ее кодекса". Народ в условиях свободы сочетает всестороннее и глубокое историческое
61
самосознание "с совершенным политическим самопознанием". "Народ имеет естественное право думать сам о себе, своих интересах и делах".
Другое естественное право народа — самому заботиться о себе и делать это либо самому, либо через своих избранных представителей, а не через какие-нибудь единичные и приказные власти. Строй, который установится благодаря такому самоуправлению народа, мыслитель называл еще "земским народосветием", поскольку земство - это земля-область, она образует основу народного бытового строя, и потому народосветие земских людей (людей данной области) есть один из основных элементов земско-областного народовластия, которое принимало в исторической жизни разнообразные формы. "Дух народный" творил разнообразные формы земского народосветия (областных общин) - великорусские городовые веча, юго-западные сеймы и рады, казачьи круги, областные земские советы (последние возникли в смутное время во всех великорусских областных общинах). Хотя централизация разрушила "грубые формы" народовластия и самоуправления в областном масштабе, тем не менее, элементы такого земского областного народосветия все еще сохраняются, особенно на уровне "многочисленных и разнообразных сельских общин". У А.П. Щапова были особые надежды на плодотворную роль сельской общины - основной социальной ячейки "сельской Руси". В практике сельских земских общин, сельских мирских сходов он видел "жизненный росток юридического саморазвития народной жизни".
А.П. Щапов находил, что "конституция есть полное признание прав и свободного труда, свободы всех производительных сил народа и естественное уравновешивание этих свободных и производительных сил". Условия несвободы хорошо известны по предшествующей истории, когда жизнь крестьян протекала "в стоне и бегстве от податей и налогов, от подушной переписи, от рекрутчины, от dec/готического областного начальства, от крепостного права в бунтах противогосударственных". Главное уравновешивание происходит не на лично-индивидуальном и сословном уровне в соотношении с полномочиями центральной власти, а с учетом физико-географических и этнографических условий.
По мнению А.П. Щапова, конституция «дает цену мирному общинному элементу и соизмеряет земско-областные и конфедеративные права и взаимоотношения различных общин сообразно физико-географическим и этнографическим условиям». Он считал, что "историческая народная идея областных земских советов и всена-
62
родных соборов рано или поздно во имя исторического права, во имя уважения к духу и потребностям нашего народа, выразившихся в течении истории, рано или поздно должны быть приняты в соображение и при новой конституционной организации местного областного и всеобщего непосредственного народосветия".
Можно заметить, что концепция "Русской конституции" А.П. Щапова эклектична, в ней сказывается влияние исторической школы права, естественно-правовой доктрины, позитивизма. Бесспорным ее достоинством в теоретико-познавательном плане является то, что она привлекает внимание к аналитическим возможностям синтеза результатов различных наук: истории, юриспруденции, политэкономии, этнографии и др. Поражает смелость автора писать и говорить на самую запретную в то время тему - о конституции4.
Любопытная с позиций конституционализма социально-правовая ситуация складывается в России в начале XX века.
Манифестом Николая II от 6 августа 1905 года учреждалась Государственная Дума и утверждалось Положение о выборах в нее. Манифест от 17 октября 1905 года провозглашал основные права и свободы, а Закон от 23 апреля 1906 года закреплял участие народных представителей в законотворческом процессе.
В высшей степени интересен принятый Совещанием земских и городских деятелей проект «Основного закона Российской Империи». Структура его такова.
Раздел первый. О законах (статьи 1-14). Раздел второй. О правах российских граждан (статьи 15-35). Раздел третий. Учреждение Государственной Думы (статьи 36-97).
Глава первая. О составе и порядке образования Государственной Думы (статьи 36-50);
Глава вторая. О членах Государственной Думы (статьи. 51-64).
Глава третья. О собраниях Государственной Думы (статьи 65-73);
Глава четвертая. О внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной Думы (статьи74-81);
Глава пятая. О предметах ведомства и пространств власти Государственной Думы (статьи 82- 94);
Глава шестая. Особенные правила (статьи 95-97);
63
Раздел четвертый. О министрах (статьи 98-103);
Раздел пятый. Об основах местного самоуправления (статьи 104-108);
Раздел шестой. О судебной власти.
Кроме того, к проекту прилагался состоящий из 23 статей «Избирательный закон», который, по существу, был его органической составной частью.
По существу, данный проект предполагал установление в России конституционного правопорядка, формирование гражданского общества и правового государства. В ст. 1 проекта говорится, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, издаваемых в порядке, сим основным законом установленном». А в 17 статьях второго раздела проекта прописаны права российских граждан, которые предвосхищают в какой-то степени даже Всеобщую Декларацию прав человека ООН 10 декабря 1948 г. В проекте реализована идея о разделении властей, заложены основы парламентаризма и местного самоуправления. Предполагалось, что Государственная Дума - общероссийский парламент - будет состоять из двух палат - земской палаты и палаты представителей, а в областях, губерниях, уездах и волостях или в соответствующих им -. делениях будут образованы самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города должны были образовывать самоуправляющиеся общины. Вместе с тем, проект не направлен на разрушение основ императорской власти. По проекту Россия - империя. Проекты законов исходят от императорской власти или от Государственной Думы и не иначе получают силу закона, как «по одобрению Государственной Думы и по утверждению Императором за собственноручным Его Величества подписанием» (ст.5). Государственный канцлер и, по его представлению, прочие министры назначаются указами Императора (ст.98)5
Взятые вместе приведенные императорские акты многими (особенно в период до февральской революции 1917 года) рассматриваются как российская конституция, до некоторых пределов ограничивающая власть русского императора6. Такое мнение, надо сказать, стало популярным и в конце 80-х - начале 90-х гг. XX века7.
Отдельные авторы (например, И.А. Исаев) склоняются к тому, что в начале XX века Россия становится конституционной монархи-ей8.
64
Однако такой взгляд разделяется не всеми. Так, по мнению Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Ю.Ф. Ярова с изданием отдельных законов Россия в начале XX века не стала конституционной монархией, ибо, несмотря на их принятие, государственное устройство, верховная власть осталась неизменными9.
Любопытна оценка ситуации, сложившейся в России в результате революции 1905-1907 годов, данная известным немецким социологом Максом Вебером. Он считал, что в этой революции демократия не победила, а под натиском общественного мнения сложился «мнимый конституционализм» (Scheinkonstitutionalismus), который представляет тактическую уступку самодержавия, но не долгосрочную программу конституционно-правовых преобразований. Он был убежден, что в России невозможна быстрая реализация программы западного конституционализма. Если Россия хочет твердо встать на путь цивилизованного развития, то она, по его мнению, обречена на то, чтобы упорно работать в направлении внедрения в общественное сознание новых принципов экономической независимости, индивидуализма и личных прав10. Думается, что точка зрения М. Вебера во многом справедлива не только для России начала XX в., но и в значительной степени сохраняет свое значение для России конца XX - начала XXI вв.
Какова была позиция Временного правительства к идее конституционно-правового обустройства России? Вопрос этот, к сожалению, в учебной литературе, по существу, не получил должного освещения. Между тем, он крайне интересен и было бы, думается, весьма полезно на основании сохранившихся документов и других материалов до некоторой степени прояснить его
Как известно, Временное правительство придерживалось идеи, согласно которой вопрос о государственном устройстве России должен решаться Учредительным собранием. По одному из его решений выборы и созыв Учредительного собрания должны были состояться соответственно 17 и 30 сентября 1917 года. Однако вскоре день выборов был перенесен на 12 ноября, а срок созыва Учредительного собрания - на 29 ноября 1917 года. В порядке подготовки к Учредительному собранию Временное правительство в октябре 1917 года образовало Особую комиссию по составлению проекта Основных законов, т.е. Конституции. В составе этой комиссии, возглавляемой
65
профессором Н.И. Лазаревским, было около 30 представителей науки государственного права, общественных деятелей. Комиссия приступила к работе 11 октября 1917 года. К 20 октября 1917 года проект в основном был составлен.
Вот перечень вопросов, которые должны были стать в дальнейшем главами Конституции Российской республики:
1) Декларация прав гражданина и их гарантии, подданство;
2) Принципы федерализма, автономии и самоуправления, компетенция законодательных учреждений;
3) Государственный и местный языки; народное представительство, двухпалатность представительных органов, компетенция палат, организация делопроизводства, сессий палат, роспуск палат, конституирование, иммунитет, совмещение членства в парламенте с государственной службой; способ избрания президента, его функции; организация судов: независимость, несменяемость, военные и специальные суды; армия; Совет Министров, бюджет, займы, финансовый контроль; международные отношения и договоры, порядок пересмотра конституции, судебная гарантия конституции; печать, гербы, знамя;
4) Государство и церковь (эта рубрика появилась не сразу, а позже, после достаточно серьезной дискуссии)
Анализ содержания этих вопросов - специальная тема. Здесь же отметим, что в целом проект предусматривал либеральную модель развития России, принципы которой исповедовали представители элитарного течения общественной мысли, которое, увы, не имело прочных корней в глубинных слоях российского общества, хотя, надо сказать, в основном интересы их она выражала и отстаивала. Результат: несмотря на превосходные идеи и хорошее качество, проект как основной закон не состоялся.
Октябрьская революция 1917 года, отношение к которой ныне в России неоднозначно, привела к появлению ряда принципиально новых конституций. Пятым Всероссийским Съездом Советов 10 июня 1918 года была принята Конституция РСФСР - Основной закон российского пролетарского государства. С образованием в 1922 году Союза ССР, 31 декабря 1924 года, была принята Конституция СССР. Всего же за 75 лет существования Союза ССР было принято 'более 100 конституций, в том числе три общесоюзные: 1924, 1936, 1977 годов, четыре общероссийские: 1918, 1925, 1937, 1978 годов.
66
Конституция РСФСР от 11 мая 1925 года отразила статус Российского государства как субъекта другой, более сложной федерации. В ней указывалось, что РСФСР добровольно объединилась с иными республиками в новое государственное образование и по своей воле передала часть своих прав Союзу ССР, закреплялись новации в структуре и компетенции органов государственной власти и управления. Из текста Конституции РСФСР были исключены уже устаревшие положения о социализации земли, о рабочем контроле и др.
Новый импульс конституционное развитие в России получило с принятием «сталинской» конституции - Конституции СССР 1936 года. На ее основе Чрезвычайный 17-й Всероссийский съезд Советов 21 января 1937 года принял очередную Конституцию РСФСР. Она имела ряд особенностей. Так, в развитие теоретического вывода официальной идеологии того времени о полной победе социализма, в ней фиксировался тезис о морально-политическом единстве советского народа в связи с ликвидацией эксплуататорских классов, закреплялась принадлежность всей власти в стране Советам депутатов трудящихся, провозглашалось господство социалистической собственности на орудия и средства производства. В Конституции декларировалось полное равноправие всех граждан независимо от их прошлого и настоящего положения, устанавливалась новая избирательная система, впервые предполагающая всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании.
Малоизвестно, что в конце 30-х годов XX века популярным (особенно широко за рубежом) русским философом, правоведом и го-сударствоведом И.А. Ильиным был подготовлен «Проект Основного Закона Российской Империи (черновая схема)». Он был совсем недавно найден профессором русской словесности А.Е. Климовым в Мичиганском архиве И.А. Ильина и только в 1996 году впервые опубликован в России благодаря настойчивости и энергии ЮЛ. Лисицы".
Проект этот (а он состоит, по существу, из 15 разделов) любопытен тем, что составляет альтернативу Конституции Союза ССР 1936 г. в том смысле, что по нему Союза ССР нет. Вместо него новая Россия, которая не коммунистическая и не советская. А.И. Ильин видит ее (Россию) в своем проекте независимой и сильной. «Русская государственная власть или будет сильной, или ее не будет вовсе. ...России нужна власть сильная, но дифференцированная. Сильная, но выдержанно-правовая. Сильная, но не просто и не
67
только бюрократическая. Сильная, но децентрализованная. Воински закрепленная, но лишь в качестве последнего аргумента. Полицейски огражденная, но не преувеличивающая компетенцию полиции», - пишет И. А. Ильин, предваряя содержание проекта конституции.
По И.А. Ильину, сильная власть должна быть свободна от внутренних противопоставлений (верховная власть не должна противостоять никаким неверховным органам, ни действительным (вроде «ответственного министерства», «парламента», «федерального совета», «государственного совета»), ни фиктивным (вроде «народного суверенитета»), ибо такие противопоставления вредны и подрывают власть. Не может и не должно быть двух или трех первоисточников власти. Власть принадлежит главе государства, возглавляющему (лично или через своего представителя) всякую коллегию - законодательную, исполнительную, судебную, воинскую. Не может быть в России «дуалистического» строя. Не нужны две силы: с одной стороны, власть палаты или народа, а с другой - власть правящего главы, а нужна одна сила — власть правящего главы, ведущего народ, страну, все учреждения12. Не должно быть никаких установлений, тягающихся о власти; если они возникнут, то это будет началом распада13. Таким образом, И.А. Ильин - сторонник самодержавия. Его проект конституции предусматривает, что глава Российского государства - законно избранный государь, а до восшествия на престол - его временный заместитель в звании Верховного Правителя.
И. А. Ильин убежден: «Государство тем прочнее, чем более оно приближается к братской корпорации, а по форме - к отечественному учреждению. ...Участие и соучастие гражданина в строительстве государства драгоценно, жизненно необходимо. Но это участие не должно колебать и разлагать единства, авторитет и силу власти. Государство всегда останется учреждением и никогда не превратится в корпорацию; но оно должно насытить формы учреждения духом корпорации»1'1. По И.А. Ильину, Российское государство едино и нераздельно. Оно имеет единый состав граждан, определенный законом; единую, законом очерченную территорию; единую государственную власть, строение которой устанавливается основным законом; единый свод законов, в который включаются и все местные законы. В качестве основной государственно-территориальной единицы И.А. Ильин рассматривает наместничество, разделенное на уезды и волости. Власть полномочная и ответственная должна присутствовать на местах. Однако система центральных учреждений не должна воспроизводиться на местах (как при федеративном и со-
68
ветском строе). План учреждений должен быть ясен, прост, не обременен дроблением полномочий; полномочие должно восприниматься как обязанность и должно быть неразрывно связанным с ответственностью. Наместник представляет главу государства в пределах своего наместничества, но работает с более простой системой учреждений . Таким образом, И.А. Ильин видит новую Россию в плане государственно-территориального устройства унитарным образованием с элементами корпоративности.
Если заботиться о спасении и сохранении России, то по режиму правления она, по мнению И.А. Ильина, должна быть национальной диктатурой, опирающейся на верные войсковые части и быстро выделяющие из народа наверх кадры трезвых и честных патриотов . Правит не большинство, а меньшинство. Государство процветает, если это меньшинство - лучшие люди, аристократия, но не порождению и не по сословию, а по качеству лица и воспитания'7.
«Проект Основного Закона Российской Империи», подготовленный И. А. Ильиным, не мог быть реализован в условиях Союза ССР 30-40-х годов, ни позднее Однако теоретические положения, развиваемые им в многочисленных публикациях"*, конечно же, не могли не оказать известное влияние на формирование правосознания, мировоззрения, особенно в части вопросов государственно-правового обустройства. Так, об этом свидетельствуют события Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., связанные, например, с деятельностью власовцев, что принято оценивать только негативно.
Верховный Совет РСФСР 12 апреля 1978 года принял четвертую по счету Конституцию Российской Федерации. Поводом тому стало введение в действие Конституции СССР 7 октября 1977 года. Новая республиканская Конституция сохранила прежнюю форму государства, включая государственное устройство, но несколько усовершенствовала систему государственной власти. Она содержала ряд новых статей о правах граждан, но в основном своем содержании в соответствии с Конституцией СССР закрепляла выводы о построении развитого социализма, о социальной однородности общества, о совершенствовании социалистических отношений.
В Центре хранения современной документации (ЦХСД) находится практически не известный широкой общественности проект Конституции СССР. Он был разработан в начале 60-х годов прошлого столетия, в период так называемой «хрущевской оттепели». Его намеривались вынести на всенародное обсуждение, а затем
69
рассмотреть и одобрить на заседании Верховного Совета СССР. По замыслу проектантов, окончательно новая Конституция СССР должна быть принята на всенародном референдуме.
Главной особенностью этого проекта являлось то, что он, с одной стороны, должен был способствовать преодолению крайностей сталинской Конституции, а с другой - зафиксировать «достигнутые народом завоевания» и одновременно обозначить перспективы для «развития социалистического общества и государства к бесклассовому коммунистическому обществу». Проект состоял из 216 статей и с точки зрения юридической техники представлял собой документ весьма высокого качества .
Однако после устранения от власти Н.С. Хрущева работа над этим проектом была приостановлена. Но труд проектантов был все же не напрасным. Да, «хрущевская» конституция не состоялась. Но «брежневская» конституция, т.е. принятая спустя 12 лет Конституция СССР (Конституция развитого социализма), была, по существу, «краткой редакцией» разработанного ранее проекта.
Новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными реформами, которые начались в СССР и РСФСР в середине 80-х годов и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов 1-ый Съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года принял Декларацию о провозглашении России суверенным государством. На съезде была образована Конституционная комиссия для разработки нового Основного Закона Российской Федерации. Созданный ею проект Основного Закона активно обсуждался общественностью в 1991-1993 гг. Однако в связи с конфронтацией между законодательной и исполнительной властью решение вопроса о принятии Конституции России все время откладывалось, что породило в стране конституционный кризис. Чтобы выйти из него, Президент Российской Федерации 20 мая 1993 года издал Указ о создании Конституционного Совещания, на которое возложил задачу подготовить проект нового Основного Закона России. В течение лета и осени 1993 года Совещание с участием депутатов Российской Федерации и представителей самых широких слоев общественности вело работу над текстом будущей . Конституции.
2. Конституция РФ 12 декабря 1993 года. В отличие от советских конституций РСФСР (от 10 июня 1918 года, 11 мая 1925 года,
70
21 января 1937 года и 12 августа 1978 года), эта Конституция стоит не на классовых узкопартийных позициях, а строится на принципах приверженности общечеловеческим ценностям, свободе, демократии, праву, справедливости и порядку.
Коротко о порядке ее принятия. Всенародное голосование по проекту Конституции РФ было проведено на основании Указа Президента от 15 октября 1993 года и в соответствии с утвержденным этим Указом Положением.
Положение предусматривало, что всенародное голосование -всеобщее и равное - осуществляется путем тайного волеизъявления граждан. Правом участвовать во всенародном голосовании обладают все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Не могут участвовать в этом голосовании граждане, признанные судом недееспособными и граждане, содержащиеся в местах лишениях свободы по вступившему в законную силу приговору суда, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
По Положению для того, чтобы принять положительное решение о принятии Конституции РФ, требовалась явка более 50% избирателей и голосование более 50% явившихся в пользу принятия Конституции.
Всенародное голосование состоялось 12 декабря 1993 года. Вот его результаты: в голосовании приняли участие 58 миллионов 187 тысяч 755 зарегистрированных избирателей или 54,8%. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 32 миллиона 937 тысяч 630 избирателей или 54,8 % избирателей, принявших участие в голосовании. Против - 23 миллиона 431 тысяча 33 избирателя или 41,6% избирателей, принявших участие в голосовании.
На основании этих данных Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признала всенародное голосование 12 декабря 1993 года по проекту Конституции РФ состоявшимся, а Конституцию РФ - принятой всенародным голосованием (протокол ЦИК РФ от 20 декабря 1993 года).
Конституция РФ - это первый акт, который, обладая высшей юридической силой, подчиняет государственную власть интересам человека и гражданина путем закрепления гуманистических и демократических основ конституционного строя страны, гуманистических основ правового статуса человека и гражданина, федеративного уст-
71
ройства России и системы ее органов государственной власти, создания правовых условий для развития местного самоуправления.
Отсюда - особенности ее структуры. Она включает в себя преамбулу и 2 раздела.
Раздел первый состоит из девяти глав и 137 статей:
Глава 1. Основы конституционного строя (статьи 1-16).
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина статьи 17-64).
Глава 3. Федеративное устройство (статьи 65-79).
Глава 4. Президент Российской Федерации (статьи 80-93).
Глава 5. Федеральное Собрание (статьи 94-109).
Глава 6. Правительство Российской Федерации (статьи 110-117).
Глава 7. Судебная власть (статьи 118-129).
Глава 8. Местное самоуправление (статьи 130-133).
Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции (статьи 134-137).
Раздел второй «Заключительные и переходные положения» включает девять пунктов. Данное структурное подразделение является особенностью новой российской Конституции и не встречалось в ранее действовавших конституциях.
Каковы гарантии реализации конституционно-правовых норм? Можно указать, по меньшей мере, на следующее.
1) Поскольку нормы Конституции имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации, ее граждане, все другие субъекты, применяющие Конституцию, вправе требовать ее исполнения в полном объеме и защищать свои конституционные права и свободы в суде.
2) Гарантом Конституции РФ выступает Президент (статья 80).
3) Существенной гарантией реализации конституционно-правовых норм является их стабильность, что обеспечено особым порядком внесения поправок и пересмотра Конституции (статьи 134-137 Конституции РФ, ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 6 февраля 1998 го-
'да).
72
4) В отличие от советских конституций, ныне действующая имеет свою «охрану» — конституционное судопроизводство, осуществляемое КС РФ.
Благодаря Конституции РФ 12 декабря 1993 года, свобода и демократия стали более осязаемыми. Если вдуматься, то главный смысл принятия этой конституции состоит в том, чтобы обеспечить права и свободы человека и гражданина, создать благоприятные конституционно-правовые условия для развития структур гражданского общества, оградив их от произвола властей. И в то же время не ослабляя государство как социально-правовой институт, решающий определенные задачи и выполняющий функции, являющиеся адекватными потребностям и интересам постиндустриального общества как все-планетарного явления.
Гуманистический и демократический потенциал действующей конституции достаточно велик. День Конституции - 12 декабря - отмечается в стране как всенародный и государственный праздник.
Но все ли знают Конституцию РФ? Результаты социологических исследований говорят о том, что около 40% населения не читали конституцию вообще, а где-то 30% ознакомились с ее содержанием частично. Лишь 20-25% населения прочли текст Конституции Российской Федерации полностью, но при этом 10-12% из этой категории людей затрудняются в понимании ряда ее положений. Следовательно, предстоит значительная по объему и разнообразная по формам и методам работа, направленная на разъяснение положений Конституции Российской Федерации, ибо со знанием их напрямую связана реальность ее действия.
Примечания
1 В результате в Польше сложилась любопытная ситуация: самодержавный в империи монарх стал ограниченным в ее части. Конституция Царства Польского была более либеральной, чем Конституция герцогства Варшавского, дарованная ему Наполеоном, даже либеральнее всех других конституций Европы XIX века. В Центральной Европе Польша была единственным государством (этакий остров свободы), имевший парламент, избираемый всеми слоями населения. Царство Польское имело свою армию, польский язык признавался государственным (официальным), органы власти формировались, как правило, из поляков. Существовал Герб Царства Польского. Католическая религия пользовалась особым покровительством правительства. Сохраняло свое значение гражданское законодательство, введенное
73
в герцогство Варшавское в 1808 году по образцу Кодекса Наполеона. См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Т.6. Законодательство первой половины XIX века. - М.: Юридическая литература. 1988.-С. 11.
2 Щапов А.П. - сын дьячка и бурятской крестьянки, выпускник Иркутской семинарии и Казанской духовной академии. Известен как исследователь старообрядчества и исторического развития России. Преподавал в Казанском университете. За речь, произнесенную 30 апреля 1861 года на панихиде по жертвам восстания крестьян в селе Бездна, он был арестован и препровожден в Петербург. Находясь в тюремном заключении, А.П.Щапов обратился с письмом на имя императора Александра II, в котором высказывался за создание Российской Федерации, самоуправляющихся областей и отказ от "непомерной экономической централизации", а также в пользу "всенародного просвещения". Будущий общественный порядок представлялся ему "на-родосветием перед царем".
3 Щапов А.П. О конституции: Неизданные сочинения. - Казань: Изд-во общества археологии, истории и этнографии при Казанском университете, 1926. - Т.ЗЗ. - Вып.2/3. - С.38-58.
4 Подробнее см.: Графский В.Г. Политические и правовые взгляды русских народников (истоки и эволюция). - М.: Наука, 1933. - С.186-189.
5 Проект «Основного закона Российской Империи» опубликован в № 180 «Русских Ведомостей» от 6 июля 1905 г.
6 Так, по мнению Н.И. Лазаревского, актами 1905-1906 годов в России учреждался конституционный строй, который ограничивал основы самодержавия парламентом. См.: Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т.1. Конституционное право. - Изд. 3-е. - СПб., 1918. - С.203.
7 Выступая 10 июля 1991 г. на торжественном заседании пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Б.Н. Ельцина, О.В. Басилашвили высказался, что «в начале XX века Россия становится конституционной монархией. История России - это история ее культуры, без которой немыслима мировая цивилизация...». См.: Российская газета. - 1991. -2 июля.
8 Исаев И.А. История государства и права России: Учебное пособие. - М.: Юрист, 1993. - С.223-227.
9 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в России. Кн. 1-я.-М.: Изд-во «Республика», 1992.-С.131.
10 См.: Медушевский А.Н. Макс Вебер и российский конституционализм // Отечественная история. - 1993. - № 2, март-апрель. - С.79-94.
" См.: Ильин И.А. Основы государственного устройства: проект Ос-• новного Закона Российской Империи / Сост., предисл., и примеч. Ю.Т. Лисицы.-М.: Рарогъ, 1996.-С.161.
74
12 Ильин И.А. Указ. соч. - С.50.
13 Ильин И.А. Указ. соч. - С.50-52.
14 Ильин И.А. Указ. соч. - С.46.
15 Ильин И.А. Указ. соч. - С.53, 61.
Ильин И.А. О грядущей России. Избранные статьи / Под ред. Н.П. Полторацкого. - Нью-Йорк: Совм. изд. Св.-Троицкого монастыря и Корпорации Тенке Джорданвилл. - С. 148-152.
См.: Ильин И.А. Основы государственного устройства... - С. 45. В настоящее время произведения И.А. Ильина сведены в 10-томник, который выпущен в свет издательством «Русская книга» в Москве.
19 См.: Данилов А.А, Пыжиков А.В. Неизвестный конституционный проект (О разработке Основного закона страны в 1962-1964 гг) // Государство и право. - 2002. -№ 1.. с.84-89
75
Раздел II НОРМАТИВНЫЙ АСПЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Лекция 4
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОСССИИ
Ratio scripta
Всеобщее, общее, особенное, единичное и индивидуальное -все эти категории, свойственные праву любой страны, достаточно полно и выразительно даны в понятии правовой системы, которая представляет собой единство, различие и взаимодействие правового сознания, собственно права (системы позитивного права), юридической практики. Не случайно компаративисты посвящают значительное внимание сравнительному анализу прежде всего и главным образом правовых систем различных стран. Правда, они никак не могут договориться: сколько же всего правовых систем или правовых семей в мире: 7, 12, 30, а может быть больше или, наоборот, меньше? Но в данном случае для нас не это главное. Важно то, что каждая страна имеет свою правовую систему.
В части системы позитивного права (главным образом публичного права, но не только) в государственнорганизованном обществе значительна роль конституционного права. Далеко не все здесь просто, как представляется тем, кто недостаточно искушен в вопросах права. Более того, многое не просто сложно, а архисложно. Временами конституционное право оказывается в своем развитии в болезненном состоянии, которое, однако, пока удавалось преодолевать. Но всегда остаются воспоминания, следы на сердце, тревога в душе. И, что любопытно, интерес к конституционному праву не снижается, а повышается. Приходит понимание: да, конституционное право - это действительно вещь, достойная самого серьезного внимания. Итак, опять в путь. Но вначале...
1. Немного о понятиях. Конституционное право или государственное право? Этот вопрос в дореволюционной (досоветской) юридической литературе был дискуссионным. Он до некоторой степени преодолевался следующей традицией: применительно к публичному праву иностранных государств, которые имели конституции, закрепляющие принципы народоправия, разделения властей и т. д., использовалось понятие «конституционное право», а для характеристики
77
публичного права России применялось понятие «государственное право», которое предусматривало решение вопросов внутренней жизни, связанные с проблемами устройства государства и государственного управления. В предмет российского государственного права входили вопросы формы правления, государственного единства, прав подданных, основные начала государственного властвования, вопросы организации верховной власти (законодательной и правительственной), «подчиненного управления» (функции, формы, элементы административной деятельности, органы центральной и местной администрации) и самоуправления.
В советское время, несмотря на попытки некоторых ученых-юристов утвердить в науке, законодательстве и на практике понятие «конституционное право», официально признанным понятием было «советское государственное право». Для этого имелось достаточно оснований: роль партийно-советско-хозяйственно-профсоюзного актива, который отождествлял себя с государством, была исключительно велика. Единая система Советов, руководимая Коммунистической партий, распространяла свое значение на все уровни государственной власти, разделения властей не было. Конституция была, но она несколько раз изменялась. И по существу была не столько правовым актом высшей юридической силы, сколько идеологическим и политическим актом, решавшим задачу лакирования реальной картины мира, юрисдикционные же органы декларированные в конституции принципы и нормы непосредственно не применяли. Советская конституция говорила об одном, а на практике было другое, часто прямо противоположное тому, что было записано в ней.
Конституционное право или государственное право? Этот вопрос вызывает споры и сегодня.
Одни склоняются к тому, чтобы отрасль права, науку, учебный курс, учебники и учебные пособия, кафедры вузов, подразделения научных учреждений и организаций именовать конституционным правом, а другие - государственным. Например, французская правовая традиция такова, что государственное (публичное) право рассматривается как более современное, чем частное право. При этом к его составным частям здесь принято относить: 1) конституционное право, 2) административное право, 3) государственное финансовое право, 4) международное государственное право. Третьи придерживаются
78
компромиссного решения . По их мнению, можно обойтись удвоенным понятием «конституционное (государственное) право» или «государственное (конституционное) право».
Оригинальную позицию на рассматриваемый вопрос занимает профессор Александр Николаевич Кокотов. По его мнению, правовое упорядочение верховного государственного властвования и управления традиционно характеризовалось как государственно-правовое и служило для выделения в качестве самостоятельной отрасли государственного права, что вполне логично2. Он находит, что и сегодня государственное право образует относительно самостоятельное правовое единство, но функционирует уже не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права, Если правовая институционализация политической системы, включающей государство в качестве своего ядра, - задача конституционно-правового регулирования, то государственное право как часть конституционного права решает вопросы правового регулирования в рамках государственной институционализации, но не вступает в правовое пространство, связанное с упорядочением системы, если последние не соприкасаются с государственными учреждениями и не участвуют непосредственно в отправлении государственных функ-
ций3.
I
Представляется, такой подход имеет право на существование. Но, думается, возможен и иной взгляд. При определенных допущениях возможно деление права на государственное и негосударственное в том смысле, что государственное право - это право государства, которое может сводиться к законодательству или к прецедентам, или к тем и другим, взятым в каком-то сочетании, а негосударственное право - право общества как саморазвивающейся органической системы. С этой точки зрения обычное право, например, может рассматриваться как негосударственное право. В этом случае конституционное право может быть вписано в государственное, но может быть и выведено за его пределы, а в негосударственное (обычное) право не вписано. Если конституционное право вписано в государственное, то оно содержательно и структурно-функционально обособленный его элемент (особенный элемент государственного права). Если же конституционное право выведено за пределы государственного, но в негосударственное (обычное) право не вписано, то оно может быть представлено как некое «метаправовое» образование, выходящее за пределы государ-
79
ственного и негосударственного права, но призванное обеспечивать согласованное функционирование обеих этих систем, рассматривая в качестве главного предмета заботы человека и гражданина, их права и свободы, а власть и другие социальные институты как образования, призванные обслуживать жизненно важные потребности и интересы человека и гражданина
2. Конституционное право как отрасль современной российской системы права (понятие конституционного права РФ). Система современного российского права состоит из ряда взаимосвязанных отраслей права. Конституционное право - одна из них. Поэтому ему свойственны все признаки, характерные для всех отраслей этой системы. Вместе с тем конституционному праву как отрасли права присущи определенные особенности.
По признаку предмета правового регулирования конституционное право РФ характеризуется тем, что его нормами охватываются: а) отношения, связанные с установлением основ организации правового государства и гражданского общества; б) основы правового статуса человека и гражданина в этом обществе; в) формы и механизм осуществления государственной власти. При этом все отношения, регулируемые конституционным правом, пронизывают идеи народовластия, свободы и справедливости. Следовательно, предмет правового регулирования конституционного права - главные, основополагающие общественные отношения, то, что определяет пределы конституционно-правовых возможностей, выход законодателя за эти пределы - своеволие, что несовместимо с правом.
По признаку метода правового регулирования конституционное право РФ отличается от других отраслей системы права тем, что оно в наибольшем объеме и с наибольшей юридической силой обеспечивает охрану общих интересов личности, общества, государства. Это достигается следующим. С помощью конституционного регулирования а) закрепляются главные принципы и положения, определяющие развитие политической, духовной, экономической и социальной сфер жизни общества, взятых в единстве, б) обеспечивается защита общих интересов народа на максимально высоком уровне, в) устанавливаются основные начала организации всех наиважнейших сфер жизни общества закрепляются в наиболее общем виде, в) фиксируется генеральная перспектива развития общества в целом, опре-
80
деляются основные направления развития политических, социально-экономических и управленческих структур. В этом аспекте метод регулирования конституционного права носит учредительный характер (регламентация общественных отношений осуществляется на уровне правового воздействия).
Принципы конституционного права одновременно выступают принципами системы права в целом, что выделяет конституционное право среди других отраслей.
Конституционному праву характерна высокая степень самостоятельности, что обеспечивается его источником - конституцией, определяющей основы системы права.
В целом конституционное право Российской Федерации -это не просто отрасль права, а фундаментальная отрасль. Благодаря конституции, ее нормы юридически первичны, содержат исходный правовой материал, оказывающий решающее значение при формировании и развитии других отраслей права.
Конституционное право - ядро отечественной системы права. Если представить эту систему разделенной на две части, публичное право и частное право, то для первой конституционное право — фундамент, а для второй - крыша. Следовательно, ни публичное, ни частное право не могут существовать и функционировать без достаточно развитого, надежного и эффективного конституционного права. Отсюда то внимание, которое уделяется этой отрасли права на протяжении многих лет.
Конституционное право - воплощение той меры свободы, демократии и справедливости, до которой доросли человек и общество в своем развитии на данный исторический момент. Вместе с тем, конституционное право позволяет получить знания и составить мнение о том, как наш современник и наше общество в целом представляют свое будущее, какова степень благоразумия и реалистичности общества и его представителей в органах государственной власти, прежде всего, в парламенте.
3. Структура конституционного права. Первичные и наиболее осязаемые крупные структурно-функциональные образования конституционного права предопределены конституцией. Разделы юридической конституции - это и есть несущий каркас всей системы конституционного права, ее фундамент, юридическая первоосно-
81
ва. При таком подходе в качестве важнейших структурно-функциональных подразделений конституционного права могут быть представлены следующие группы конституционно-правовых норм: а) закрепляющие устои государства и общества, б) легализующие естественные права и свободы человека, обусловливающие правовое положение гражданина, в) решающие вопросы государственно-территориального устройства государства, г) устанавливающие систему органов государственной власти и принципы ее построения, виды органов государственной власти, порядок их образования, компетенцию, порядок и формы деятельности, издаваемые ими акты, д) конституирующие местное самоуправление, е) определяющие порядок принятия конституции, внесения в нее изменений (поправок) и ее пересмотр.
Как обозначать эти структурно-функциональные подразделения? Обычно они именуются институтами конституционного права. При таком подходе институт конституционного права - это система однородных и взаимосвязанных норм, регулирующих достаточно устойчивый круг общественных отношений в пределах предмета данной отрасли права.
Вроде бы все ясно. У матросов нет вопросов. Однако при углублении в предмет оказывается, что здесь далеко не все просто и ясно.
Е.И. Козлова вопрос о системе конституционного (государственного) права решает следующим образом. По ее мнению, российское конституционное (государственное) право состоит из следующих важнейших институтов:!) основы конституционного строя; 2)основы правового статуса человека и гражданина;^) федеративное устройство государства; 4) система государственной власти и система местного самоуправления .
По мнению В.Г. Стрекозова и Ю.Д. Казанчева, «система конституционного права как отрасли права включает следующие группы норм:
1) закрепляющие и регулирующие основы конституционного строя Российской Федерации;
2) устанавливающие основы взаимоотношений между государством и личностью, права, свободы и обязанности человека и гражданина;
, 3) закрепляющие национально-государственное устройство
Российской Федерации;
82
4) устанавливающие порядок образования и функционирования, основы компетенции системы высших органов государственной власти, а также местного самоуправления;
5) закрепляющие порядок внесения конституционных поправок и пересмотра конституции, заключительные и переходные положения»5.
М.В. Баглай считает, что система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их внутренними подразделениями (подсистемами): основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, избирательная система (избирательное право), президентская власть, законодательная власть, исполнительная власть, государственная власть субъектов, судебная власть и прокуратура, местное самоуправление, порядок внесения поправок и пересмотр конституции6.
Существуют определенные сложности и в научной квалификации отдельных групп конституционно-правовых норм.
К. В. Арановский обозначает избирательное право в качестве института: «...под избирательным правом подразумевается институт, т.е. совокупность норм, регулирующих порядок и условия формирования выборных органов, замещения выборных должностей» . С ним солидарен и М.В. Баглай: «В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательном праве, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права»8. Однако А.Е. Постников находит, что «обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно четкая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права»9.
Сложности возникают и в установлении характера и места референдума в системе конституционного права. Референдум: что это? Часть (институт, подотрасль) избирательного права или самостоятельный институт конституционного права?
С развитием в России местного самоуправления актуализировалась тема муниципального права (первоначально разрабатывались теоретические основы местного самоуправления, причем не в самых благоприятных условиях, затем, особенно после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., определенное развитие получило законодательство о местном самоуправлении, сейчас, похоже,
83
начался процесс становления институтов местного самоуправления).
М.А. Краснов убежден в том, что муниципальное право - новая отрасль отечественного права, но он думает, что «должно смениться хотя бы одно научное поколение, чтобы появилась автори-
, ю
тетная современная школа российского муниципального права» .
Достаточно распространен взгляд, согласно которому муниципальное право - не основная, а комплексная отрасль, т.е. вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем". В.В. Таболин, отождествляя понятия «муниципальное право» и «право муниципального управления», считает полемику о муниципальном праве как отрасли пустой. По его мнению, «многоотраслевая правовая деятельность муниципального управления ставит не проблему отраслевой «вторичности» муниципального права, а превращение его в эффективный правовой регулятор тех отношений, в которых муниципальные органы юридически компетентны». В итоге он склоняется к тому, что ныне желательно развивать муниципальное законодательство - совокупность юридических актов большей частью кодификационного характера.12 Однако существуют и несколько иные решения. М.В. Баглай, понимая муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, находит, что в своей основной части - это все же институт конституционного права, поскольку его основным источником являются Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Федерации и ее субъектов11.
В досоветской России, в самом начале XX века, были предприняты шаги в направлении ограничения абсолютной монархии. С этим связано то, что в обиход российской государственно-правовой теории начинает входить понятие «парламентское право». Однако в советский период оно уже не применялось. В постсоветской же России это понятие («парламентское право») в научных кругах достаточно популярно.
По мнению академика Б.Н. Топорнина, парламентское право -самостоятельный отдел права \ С точки зрения И.М. Степанова «парламентское право - подотрасль конституционного права наподобие избирательного или муниципального права»'3. Вместе с тем. отдельные авторы находят, что парламентское право все же институт конституционного права, хотя и сложный и весьма своеобразный. С этой точки зрения показательны рассуждения
84
А.А. Мишина: «... конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента»16.
Расширение объема правового регулирования отношений, связанных с порядком образования, организацией и деятельностью политических партий, привело к формированию, по мнению отдельных авторов, партийного права («права партий»). Так, по М. Соболевскому, «...право политических партий есть, но лишь в немногих буржуазных государствах»17. По существу, им отстаивается взгляд, согласно которому «партийное право» - отрасль национальной системы права, которая появилась сравнительно недавно и развита слабо. Более осторожен в оценках и выводах Ю.А. Юдин. Он рассматривает «партийное право» в качестве подотрасли конституционного права, подобно, с его точки зрения, избирательному праву, парламентскому праву. Специфику его он видит в том, что оно по своему характеру является комплексным, ибо «отношения, составляющие предмет регулирования, регулируются не только конституционно-правовыми, но и иными нормами (например, относящимися к порядку приобретения и утраты партиями легального статуса, их финансовой деятельности)»18.
Н.В. Витрук пришел к выводу, что формирование и функционирование судебного конституционного контроля в постсоциалистических государствах обусловливает возникновение в них новой отрасли права - конституционного правосудия. По его мнению, конституционное правосудие как отрасль права представляет собой систему норм, регулирующих качественно однородный комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования конституционного контроля, осуществляемого конституционными судами в форме самостоятельного вида судопроизводства. Он считает, что по своему содержанию «конституционное правосудие» то же, что «судебное конституционное право и процесс». Но структурно оно представляет собой сложное образование и состоит из двух подотраслей - судебного конституционного права (материальное право) и судебного конституционного процесса (процессуальное право)19. С точки же зрения В.А. Кряжкова и Л.В. Лазарева, «конституционное правосудие -принципиально новый для России конституционно-правовой институт. Его предназначение - это обеспечение верховенства и прямого действия конституции, ограничение власти, защита прав и свобод
85
личности. Осуществляемый в форме правосудия конституционный контроль выступает как самостоятельный, специальный вид контрольной деятельности государства, главный элемент правовой защиты конституции»20.
Любопытна позиция Ю.А. Тихомирова.
Структурируя конституционное право в системе отечественного права как самостоятельную отрасль, Ю.А. Тихомиров вместе с тем подчеркивает, что конституционное право -ядро публичного права, базовая отрасль нормативно-ценностной ориентации, состоящей из идеи, принципов и норм. По его мнению, подотрасли конституционного права образуют: а) конституционный статус Российского государства (природа, цели, территория, гражданство, публичная власть, федеративное устройство, атрибуты), б) конституционный статус личности и гражданина, в) конституционная организация государственной власти, г) парламентское право, д) прямая демократия и избирательно право, е) право местного самоуправления, ж) конституционный статус общественных институтов, з) федеральное коллизионное право. Ю.А. Тихомиров находит, что в ряде случаев развиваются и «сквозные» институты»21.
Рассматривая же тему институтов конституционного права, он предлагает различать следующие образования: 1) конституционное право - отрасль права, 2) теория конституции, 3) конституция в правовой системе, 4) конституционный строй, 5) конституционный статус человека и гражданина, 6) конституционное закрепление суверенитета народа, 7) конституционное регулирование федеративного устройства, 8) конституционный статус государственных и общественных институтов, 9) конституционное регулирование государственной власти, 10) конституционные основы местного самоуправления, 11) избирательная система, 12) конституционные основы развития сфер общественной жизни .
Таким образом, сложности в решении вопроса о структуре конституционного права обусловлены тем, что не все группы норм этой отрасли права оцениваются в качестве его институтов. Некоторым из них может быть присвоен индекс субинститута, подотрасли. Отдельные институты рассматриваются как комплексные. При определенных допущениях часть норм может быть даже выведена за пределы конституционного права.
• Выход из этой сложной ситуации, принимая во внимание осо-
бенности предмета и метода конституционно-правового регулирова-
86
ния, видится на пути такого понимания структуры конституционного права, когда в ней различаются предметно многообразные, функционально несхожие, разнохарактерные, разной степени сложности структурно-функциональные подразделения. Одно время В.О. Лучин предлагал конституционное право рассматривать как своеобразный «институт институтов», различая в его составе генеральные институты, основные институты, субинституты, а также служебные институты . На первый взгляд, объединение конституционных норм выглядит скорее суммативным, нежели органичным. Однако в конституционной трансформации соответствующие группы отношений образуют слои однородных конституционно-правовых отношений. Отсюда -институционализация конституционных норм не исчерпывается одной единицей измерения, - справедливо писал он24. Однако едва ли правильно рассматривать конституционное право как образование, состоящее только из правовых институтов, пусть даже различных. Все же, думается, вернее и точнее различать здесь не только институты, а еще и подотрасли. При этом то, что в соответствии с основными главами (разделами) конституции принято считать институтами конституционного права, пожалуй, лучше оценивать как его подотрасли. Институты же конституционного права как дробные по сравнению с подотраслями образования хорошо анализировать, проведя их предварительную классификацию. Так, на наш взгляд, могут быть выделены, по меньшей мере, следующие виды конституционно-правовых институтов: традиционные, производные (субинституты), пограничные и факультативные. Причем, при известных интеллектуальных усилиях все нормы конституционного права в принципе можно сгруппировать в два очень крупных структурно-функциональных подразделения: общую и особенную части.
С этих позиций определенный интерес представляют рассуждения о структуре конституционного права О.А. Бабошина. Он представляет систему конституционного права в следующем виде.
Общую часть составляют: а) подотрасль «Основы конституционного строя РФ»; б) институт Конституции РФ; в) подотрасль «Основы правового положения человека и гражданина». Причем, в подотрасли "Основы конституционного строя РФ" О.А. Бабошин различает следующие конституционно-правовые институты: а) народовластия (народный суверенитет); б) гражданского общества; в) политической системы РФ; г) экономической системы РФ; д)
87
основ социальной политики Российского государства; е) основ внешней политики Российской Федерации. А в подотрасли «Основы правового положения человека и гражданина в РФ» он находит возможным выделить такие институты: а) российского гражданства; б) конституционных (основных) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; в) правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства; г) правового положения беженцев и вынужденных переселенцев; д) гарантий конституционных (основных) прав и свобод человека и гражданина; е) Уполномоченного по правам человека; ж) политического убежища. Вопрос о структуре института «Конституция Российской Федерации» О.А. Бабошиным не рассматривается.
Особенная часть конституционного права РФ раскладывается на два блока: государственное право и гражданское общество.
Блок государственного права состоит из следующих структурных подразделений:
1. Подотрасли «Избирательное право», включающей в себя конституционно-правовые институты: а) избирательной системы; б) избирательного процесса; в) принципов избирательного права; г) выборов Президента; д) выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания; е) выборов высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов в субъектах федерации.
2. Подотрасли «Референдумное право» в составе институтов: а) референдума РФ (федерального референдума); б) референдума в субъектах федерации».
3. Подотрасли «Парламентское право» как совокупности конституционно-правовых институтов: а) Федерального Собрания — парламента; б) законодательного процесса; в) правового статуса депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания; г) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов; д) правового статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
4. Подотрасли Института главы Российского государства -Президента
5. Подотрасли «Конституционно-правовые основы организации исполнительных органов государственной власти» в составе институтов: а) Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти; б) высшего должностного лица и высших исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.
6. Подотрасли «Конституционно-судебное право», включающей в себя институты: а) судебной системы; б) Конституционного Суда; в) правового статуса судьи Конституционного Суда; г) конституционных (уставных) судов субъектов РФ; д) конституционного контроля.
7. Подотрасли «Государственно-территориальное устройство РФ», состоящей из институтов: а) российского федерализма; б) конституционно-правового статуса Российской Федерации; в) конституционно-правового статуса субъектов РФ; г) государственных символов РФ; д) административно-территориального устройства субъектов РФ; е) закрытого административно-территориального образования.
8. Института Содружества Независимых Государств (СНГ).
9. Института Союзного Государства Российской Федерации и Республики Беларусь
10. Института конституционных основ местного самоуправления.
В праве гражданского общества предлагается различать три подотрасли:
1. «Право общественных объединений и политических организаций».
2. «Конфессионально-публичное право».
3. «Право средств массовой информации».
Хотя и здесь не все бесспорно, но, на наш взгляд, данная схема структуры конституционного права содержательно богата. В ней заложен конструктивный заряд мысли большой силы и в принципе она может рассматриваться в качестве некой основы для широкой дискуссии о системе конституционного права современной, постсоветской России, совершенствовании конституционно-правового законодательства и практики его реализации, применения.
2. Конституционное право и конституционное законодательство. Различие между конституционным правом и конституционным законодательством проводится не всегда. И это можно понять и объяснить.
В развитии отечественной системы права долгое время господствовала концепция государственного права. В советское время отстаивалась концепция государственного права и советского строительства. И сегодня в предмете и структуре конституционного права и
88
89
конституционного законодательства много общего. Тем не менее конституционное законодательство - это не конституционное право.
Конституционное законодательство - часть всей системы законодательства, но часть структурно оформленная, являющаяся ее подсистемой. В этом качестве для составляющих его структурных единиц, взятых в отраслевом, иерархическом, федеративном «срезах», конституционное законодательство тоже является системой со всеми присущими этому понятию признаками: целостности, структурной определенности ее элементов, наличия многочисленных связей и отношений между этими элементами и их ассоциациями. Причем, нормы конституционного законодательства находятся в системной связи не только с нормами своего уровня, но и с нормативно-правовыми актами всех других отраслей системы законодательства, выполняя при этом для всех других ее структурных единиц системообразующую функцию.
Конституционное законодательство - приоритетное направление развития всей системы современного российского законодательства. Оно предстает как наивысшая, наиболее развитая форма систематизации общих и отраслевых норм, а это дает основание обозначать конституцию как «кодекс кодексов».
Предметом конституционного законодательства являются важнейшие общественные отношения, которые напрямую связаны с государственным строительством, становлением и развитием гражданского общества, отечественной правовой системы. Многие очень скупо прописанные в конституции положения и нормы получают детализированную и конкретизированную разработку в соответствующих частях конституционного законодательства: в законодательстве о выборах и референдуме, в законодательстве о партиях, бюджетном законодательстве и др. В этой связи по сравнению с конституционным правом конституционное законодательство в структурном отношении, пожалуй, сложнее. А главное - конституционное законодательство динамичнее, допускает большое число преобразований по многим измерениям, нежели конституционное право, хотя последнее тоже имеет достаточно динамичный характер.
В отдельных субъектах РФ проповедуется идея о возможности формирования и развития конституционного права как отрасли права, 'свойственной правовой системе соответствующего субъекта. Это со-
90
мнительная идея. На наш взгляд, правильнее было бы вести речь соответственно о конституционном или уставном законодательстве субъекта Российской Федерации. Думается, что конституционное право как отрасль отечественной системы права все же одна на всю Россию, но данное в законодательстве, развивающемся на двух уровнях: общефедеральном и региональном. Они не одинаковы по содержанию, по объему, степени развитости, темпам и формам развития. Но и не могут очень сильно разниться между собой, так как в их основе общая концепция единого конституционного права как отрасли современной отечественной системы права, одна общефедеральная конституция и общие принципы конституционно-правового устройства страны и ее развития. Иное несовместимо с изначальными основополагающими представлениями о конституции и конституционализме.
Для правильного уяснения соотношения общефедерального и регионального уровней конституционного законодательства исключительно важны знания в области теории и практики разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, существенна практическая работа, направленная на обеспечение делового сотрудничества органов государственной власти Федерации и ее субъектов в целях получения конкретных положительных результатов в области политики, экономики, финансов, социальной сферы, культуры, образования, науки и т.д.
Хотя конституционное законодательство не сводится к конституционному праву, система конституционного права, даже, пожалуй, вся система права в целом определяют систему конституционного законодательства, служат ориентиром для законодателя и правоприменителя в своих действиях. В частности, важное значение имеет деление системы права на публичное и частное право. Государство может выступать стороной как публично-правовых, так и частноправовых отношений, но в разных ипостасях.
Твердые знания о структуре конституционного права, строгие представления о том, что общефедеральное и региональное законодательства в пределах общего конституционно-правового поля находятся в отношениях взаимодополняемости, воля, направленная на согласованное развитие общефедерального конституционного законодательства и уставного (конституционного) законодательства субъектов
91
Российской Федерации, владение умениями и навыками предупреждения, устранения, преодоления коллизий (противоречий, конфликтов) между разными конституционно-правовыми нормами, квалифицированное социологическое обеспечение действия конституционного законодательства во всем его многообразии и сложности - необходимые условия, способствующие совершенствованию конституционного законодательства, адекватного развитию страны, ее правовой системе.
Примечания
1 См.: Les divisions du Droit: droit public, droit priye ( Zeme edition). -M., 1994. -p.30.
2 Кокотов А.Н. Конституционное право как отрасль российского права // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (20-21 апреля 2000 года).- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2001. - С.27.
3 Там же.
4 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.- М.: Юристь, 1995.- С.22; Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. - М.: Юрид. лит., 1996. -С.22.
5 Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России. Учебник. - М.: Новый юрист. 1997, - С.15-16.
6 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: ИГ «Норма-Инфра-М», 1999.-С.ЗО.
7 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: Учебное пособие. - М.: ИГ «Форум» - «Инфра-М», 1998. - С.292.
8 Баглай М.В. Указ. соч. - С.ЗО.
9 Постников А.Е. Избирательное право России: Науч. и уч. изд. - М.: Изд. группа Инфра-М. - Норма, 1996. - С. 14.
10 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М.: АПУ при ИГиПРАН. -1993.-С.З.
" См., например: Фадеев В.И. Муниципальное право России.- М.: Юристь, 1994.- С. 5-11; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов.- М.: Юристь, 1997.- С. 3-32; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1988.-С. 5-33.
92
12 Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: «Элит», 1997.-С. 35-43.
13 Баглай М.В. Указ. соч. - С. 137.
14 Очерки парламентского права (зарубежный опыт).- М., 1993.-С.1.
15 См.: Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юристь, 1999. - С. 14.
16 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 1996. - С.6-7.
17 Sobolewski М. Partie i sistem partyine swiata kapital-istycznego. Warszawa, 1977. S. 361.
18 Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. - М.: Изд. группа «Форум» - ИНФРА-М», 1998.
19 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М.: Закон и право: Изд. Объед. "ЮНИТИ", 1997; Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М.: Закон и право: Изд. объед. "ЮНИТИ", 1998.
20 Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие для студентов юридических вузов и факультетов. - М.: Изд-во БЕК, 1998.
21 Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. - 1998. - № 7. - С.6-7.; См. также: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Городец: Формула права, 1999.-С.17-18.
22 Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник для юридических факультетов и вузов. - М.: БЕК, 1995. - С.ЗЗ 1-332.
23 Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм (по материалам советско-британского симпозиума). - М.: Ин-т гос. и права АН СССР, 1990. - С.28-32).
24
Лучин В.О. Указ. соч. - С.31-32
Бабошин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права Российской Федерации // Журнал Российского права. - 2001. - № 2. -С.90-91.
93
Лекция 5
ИСТОЧНИКИ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Ex facto oriturjus
Единственный источник права -
общее сознание всего народа, общий дух его.
Фердинанд Лассаль
Наряду с законами государственными
есть еще законы совести,
восполняющие упущения законодательства.
Генри Филдинг
1. Понятие источников конституционного права. Важнейшую роль в формировании и развитии конституционного права играют объективные факторы: экономические, социальные, внутриполитические, международные и др. В этом процессе значительна роль народа как носителя суверенитета и источника власти. Но все это - область материальных источников конституционного права, сфера метаправа.
Для юриста же, правоведа и/или государствоведа особый интерес представляют те источники конституционного права, которые взяты в специально-юридическом разрезе. Это нормативно-правовые акты, в совокупности образующие систему конституционного законодательства. Их юридическая сила, объем и характер регулирования общественных отношений - предмет теоретического и практического интереса всякого конституционалиста.
Правовая система современной России сложна, но едина. Таковы и ее системы права и законодательства. Современной системе отечественного законодательства характерна двухуровне-вость. Достаточно ясно проявляют себя, с одной стороны, общефедеральное законодательство, а с другой - региональное, взятое в его единстве и различии по признаку количества субъектов Российской Федерации. Эта закономерность распространяется и на конституционное законодательство.
94
2. Общефедеральный уровень источников конституционного права. Здесь, прежде всего, нужно указать на Конституцию РФ. Она - официальная «визитная карточка» постсоветской России, своеобразное зеркало общественной жизни. Отличительной ее особенностью служит то, что все содержащиеся в ней нормы относятся к конституционному праву. Конституция РФ является главным источником отрасли, на базе и в соответствии с которым принимаются все остальные правовые нормы. При этом нормы Конституции РФ имеют первичный характер, они не сориентированы на какие-либо предписания, кроме общепризнанных норм международного права. В ней сосредоточены наиболее общие принципы, которые являются основополагающими не только для конституционно-правовых подотраслей и институтов, но и для системы права в целом.
Конституция РФ определяет конституционно-правовой статус человека и гражданина, россиянина, регулирует весомо, емко основные стороны государственной и общественной жизни. Для конституционно-правовых норм характерна наивысшая юридическая сила, прямое действие на всей территории страны, верховенство над нормами всех других правовых актов.
Содержащиеся в федеральных конституционных законах нормы по своей юридической силе стоят на втором месте после Конституции РФ. Их принятие и перечень предусмотрены Конституцией РФ (например, статья 88 Конституции РФ предусматривает, что чрезвычайное положение объявляется в порядке, определяемом федеральным конституционным законом). Такие законы принимаются по важнейшим для государства вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ, и в более сложном по сравнению с обычными законами порядке.
Распространенная форма, через которую выражаются нормы конституционного права - это федеральные законы. К ним относятся законы о гражданстве, о выборах и др. Федеральные законы принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции РФ или совместному ведению РФ и ее субъектов.
К общефедеральным источникам конституционного права относятся и постановления палат Федерального Собрания. В большинстве своем это акты внутриорганизационной деятельности парламента РФ, а в ряде случаев - форма реализации контрольных и распо-
95
рядительных полномочий. Иногда они могут содержать и правовые нормы общего характера (постановления об утверждении регламентов, положений о комитетах и комиссиях и др.).
В структуре общефедеральных источников конституционного права особое место занимают указы и распоряжения Президента, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (статья 90 Конституции РФ).
Активное, использование Президентом приведенной конституционно-правовой возможности породило указную практику и привело к формированию так называемого указного права, т.е. появились указы, которые по существу имеют значение закона. Такие указы могут быть обозначены как квазизаконы.
Профессор Виктор Осипович Лучин, указывая на недостатки указной практики, склоняется к отрицательной оценке указного права в целом. Для него указ как квазизакон — нечто немыслимое . А если вдуматься основательнее?
Все же Президент является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как его глава предоставляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент избирается всенародно сроком на 4 года. Следовательно, Президент - высокозначимая и высоколегитимная политическая фигура, ключевой орган в механизме российского государства, высшее должностное лицо в иерархии государственных служащих. Иначе говоря, конституционно-правовой статус Президента таков, что со специально-юридической точки зрения он один способен противостоять Федеральному Собранию, а его палатам (Государственной Думе и/или Совету Федерации) -тем более. По объему и характеру полномочий Президент не уступает общефедеральному парламенту, а подчас даже превосходит его. Заметим, что в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 ' Конституции РФ, Президент может распустить Государственную
96
Думу. Никакой федеральный закон (ни обычный, ни конституционный) не вступает в силу, если нет подписи Президента.
Для правильного уяснения соотношения федерального закона и указа Президента приведенное весьма существенно. Как известно, юридическая сила правового акта, принимаемого соответствующим государственным органом или должностным лицом, определяется местом и ролью последних в системе органов государственной власти, в механизме государства. Президент и Федеральное Собрание (Государственная Дума как палата, уполномоченная в соответствии со ст. 105 Конституции РФ принимать федеральные законы, находясь на вершине пирамиды власти, в условиях разделения властей обладают приблизительно одинаковым конституционно-правовым статусом, а по ряду позиций Президент юридически даже сильнее Федерального Собрания. Это равенство конституционно-правового статуса Президента и Федерального Собрания в условиях разделения властей ведет к тому, что такое же соотношение по признаку юридической силы устанавливается и между федеральным законом и указом. То есть указ Президента, не являясь по форме законом, последнему по своей юридической силе не уступает.
Социальная практика такова, что по различным причинам достаточно часто возникают ситуации, когда требуется тот или иной актуальный вопрос незамедлительно разрешить на основе права, но закона нет или он есть, но настолько устарел, что применение его не ведет к разрешению проблемы, а, напротив, рождает новые проблемы. В таких случаях принятие указа не исключено. И такой шаг может иметь положительное значение. А это значит: едва ли правильно относиться всегда отрицательно к указному праву в целом. Как и договорное право, оно имеет и свои достоинства.
Словом, в условиях разделения властей в ряде случаев указ, не являясь по форме законом, в содержательном и предметно-функциональном отношениях может выступать как закон (квазизакон), т.е. отнюдь не всегда указ является, строго говоря, подзаконным актом.
Вместе с тем, если Федеральное Собрание по вопросу, разрешенному указом, приняло закон, то указ теряет силу.
Но нельзя забывать и то, что не подписанный Президентом закон не вступает в силу.
Федеральными источниками конституционного права могут быть и нормативно-правовые акты исполнительной власти: акты
97
Правительства, министров и др. Важность этих актов обусловлена той ролью, которую они выполняют в механизме государства.
В качестве источников конституционного права федерального значения являются декларации. Таковы, например. Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года, Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 года и др.
В соответствии с Конституцией РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (часть четвертая 4 статьи 15 Конституции РФ). Это ведет к тому, что некоторые международно-правовые акты рассматриваются в качестве федеральных источников конституционного права.
3. Региональный уровень источников конституционного права. Конституция РФ (части 1, 2 статьи 5) предоставляет субъектам РФ право на свое законодательство, включая конституции и уставы. В этой связи источниками конституционного права регионального уровня, прежде всего, являются конституции и уставы.
Несмотря на различие в названиях, эти два вида источников конституционного права имеют много общих черт. Они принимаются представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ. Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в конституциях и уставах могут быть решены все вопросы конституционно-правового значения, связанные с осуществлением государственной власти в полном объеме на территории соответствующего субъекта РФ. Действие конституции и устава субъекта РФ ограничивается пределами его территории. В системе регионального законодательства конституции и уставу субъекта РФ отводится главенствующее место, но они тоже должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.
Кроме конституций и уставов субъектов РФ, к региональному уровню источников конституционного права относятся региональные . законы.
98
Значителен массив источников конституционного права регионального уровня, образующийся в результате правотворческой деятельности законодательного (представительного) органа, а также высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
В актах органов местного самоуправления (например, в посвященных правовому статусу этих органов) тоже могут содержаться нормы конституционного права. Следовательно, они также могут рассматриваться в качестве источников конституционного права.
4. Внутригосударственные договоры. В самом общем виде договор — это соглашение сторон (двух и более лиц), выражающее их волю к установлению, изменению и прекращению прав и обязанностей, к совершению или воздержанию от совершения юридических действий. В целом договору свойственно следующее:
• добровольность заключения, т.е. свободное волеизъявление;
• равенство сторон как партнеров;
• эквивалентный, чаще всего возмездный, характер;
• взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств;
• законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу.
Договор - традиционное средство регулирования в отраслях частного права. Однако он входит и в арсенал инструментальных средств публичного права. Следовательно, можно вести речь о публично-правовом договоре как разновидности правовых средств публичного права. Но признаков публичности не лишены и определенные договоры частного права. Например, согласно статье 426 ГК РФ публичный договор - это договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должны осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Коллективный договор - это, на наш взгляд, публичный договор, получивший распространение в трудовом праве.
В области публичного права имеют место следующие публично-правовые договоры: учредительные, компетенционно-разграничительные, о делегировании полномочий, о дружбе и со-
99
трудничестве, функционально-управленческие, между государственными и негосударственными структурами. Особую разновидность публично-правовых договоров образуют международные договоры
Часть публично-правовых договоров активно используется российским конституционным правом. Сегодня с достаточно высокой степенью уверенности к числу источников конституционного права можно отнести, на наш взгляд, внутригосударственные договоры, которые в постсоветской России получили достаточно широкое распространение.
Прежде всего, источником конституционного права остается подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор, который охватывает собой три документа:
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Далее. К этому виду источников конституционного права относятся договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Наконец, следует указать на договоры, заключаемые между субъектами Российской Федерации.
Таким образом, при более широком взгляде на договор следует вывод: договор - достаточно распространенное средство в правовом регулировании общественных отношений в областях не только частного, но и публичного права. Следовательно, думается, необходимо и возможно развитие теории публичного договора.
В чем сущность публичного договора, используемого в облас-.ти конституционного права? Какова его юридическая природа? Како-
100
вы основания его классификации? Чем определяются пределы использования публично-правового договора в российском конституционном праве? Каковы перспективы развития практики заключения публично-правовых договоров в сфере конституционно-правового регулирования? Эти теоретически и практически высокозначимые вопросы ждут ответа.
В ряде государств (например, в Германии, Индии, Польше, США, Японии и др.) к источникам конституционного права относятся и нормативно-правовые акты органов конституционного контроля (надзора). Именуются они по-разному: в Германии, Италии - конституционные суды, в Испании, Польше - конституционные трибуналы, в Индии, США, Японии - верховные суды, во Франции - конституционный совет и т.д. Вместе с тем, в некоторых государствах вопрос о нормативности решений этих органов является спорным.
Учрежденный 15 декабря 1990 г., Конституционный Суд Российской Федерации ныне действует на основе Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года2. Закон (ст. 71) определяет исчерпывающий перечень принимаемых Конституционным Судом решений: постановления, заключения, определения и решения по организационным вопросам. Предложения Конституционного Суда, вносимые в порядке реализации законодательной инициативы, а также его послания не являются самостоятельными видами решений. Не относятся к ним и разного рода заявления, с которыми, в частности, может выступать от имени Конституционного Суда и по его уполномочию Председатель Конституционного Суда. Личное отношение судьи к конституционно-правовым проблемам, ставшим предметом рассмотрения в Конституционном Суде, выражается в Особом мнении судьи.
Вопрос о юридической природе актов Конституционного Суда Российской Федерации нуждается в глубоком и всестороннем анализе. Здесь же отметим, что итоговые решения Конституционного Суда по существу рассмотренного им дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, государственно-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о разрешении споров о компетенции, по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято относить к источникам конституционного права. Отвечая на во-
101
просы корреспондента «Российской газеты» Владислава Воробьева, судья Конституционного Суда Российской Федерации Борис Сафа-рович Эбзеев высказался еще определеннее: «...Конституционный Суд России наделен правом в своих постановлениях толковать Конституцию РФ. Таким образом, все наши решения становятся неотъемлемой частью Основного Закона РФ. В этом я вижу еще одну сильную сторону Конституции России» .
5. Некоторые выводы и предложения по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации. Сравнительный анализ конституционного законодательства, формировавшегося на общефедеральном уровне, и конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) определяет вывод о том, что в целом эти два уровня конституционного законодательства развиваются, подчиняясь логике взаимодействия общего, особенного и единичного. Можно обнаружить нечто общее, что характерно обоим уровням законодательства, нечто особенное, что присуще только для федерального уровня конституционного законодательства или лишь для конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации, взятым в целом или в определенной группировке. Кроме того, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, взятым в отдельности, присущи определенные специфические качества. Развитие современного конституционного законодательства России в русле логики общего, особенного и единичного вовсе не значит, что все развивается только в рамках современных представлений о праве и правовом регулировании. Здесь немало такого, что может быть отнесено к метаправу. Но правоведа, особенно конституционалиста, думается, должна занимать, прежде всего, специально-юридическая сторона вопроса. А это, главным образом, проблемы нормы (закона, канона), правотворчества (законотворчества), реализации права, правоприменения.
Интересы целостности России как сложного государства, устойчивого развития отечественной правовой системы как феномена требуют согласованности конституционного законодательства, формирующегося на федеральном уровне, и конституционного, уставною законодательства субъектов Российской Федерации. Однако это, в
102
принципе не вызывающее возражений методолого-теоретическое положение (своеобразный императив современной конституционно-правовой теории), на практике прокладывает себе дорогу с большими сложностями.
Рассогласованность между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права проявляется по признакам и содержания, и структуры, и формы, и отдельных норм, а также статей и юридической техники. Правда, не все, что относится к указанным граням, существенно. Кое-что все же может быть отнесено к допустимым погрешностям, извинительным обстоятельствам, области разрешенного. Например, действующая Федеральная Констигуция не выдвигает требования единства в отношении структуры конституции или устава субъекта Российской Федерации, процедуры принятия. Следовательно, различия в этой области не могут быть отнесены к существенным, к недопустимой рассогласованности. Вместе с тем, часть рассогласованностей, преимущественно содержательного свойства, не может быть терпимой, требует устранения в соответствующем процедурно-процессуальном порядке.
Как преодолеть дисгармонию в отношениях между федеральным и региональным уровнями законодательства отечественной системы конституционного права?
• Исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституционно-правовые принципы и, верно поняв суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике.
К примеру, чтобы противостоять сепаратизму, в основе которого - взятый в отдельности или в совокупности - личностный (связанный с борьбой за лидерство), этнический (национальный), религиозный, региональный эгоизм, нужно неуклонно утверждать институт прав и свобод человека, взятый в единстве с правами народов, институт единого российского гражданства.
Сегодня слово «унитаризм» часто используется в уничижительном смысле. Между тем, при объективном подходе понятия «федеративное государство» и «унитарное государство» равноценны.
Но России, видимо, самой судьбой предопределено быть сегодня федерацией. Так сложилось, что современная Россия в значительной степени договорная, национально-территориальная, асим-
103
метричная федерация. Такая «транзитная федерация» не соответствует модели конституционной, территориальной, симметричной федерации, в пользу которой сделан выбор в Конституции РФ. Достоинства этой модели федерации общественным сознанием еще должным образом не оценены, хотя, если судить по большому счету, лишь она и может спасти сегодняшнюю Россию от распада, саморазрушен ия.
• Важно позаботиться о том, чтобы в конституционно-правовой теории и практике существовало единство понятий и категорий.
Так, в законодательных актах отдельных субъектов РФ реализована мысль о том, что на уровне субъектов РФ возможны и необходимы собственная правовая система, система права (правовая система не равна системе права). Кое-где реализованы или предусматриваются шаги в направлении издания учебников, учебных пособий конституционного права региона. Едва ли это можно отнести к конструктиву. Думается, что подобные действия, ведя к формированию ложных стереотипов в сознании и поведении, способствуют разрушению единого правового пространства, целостного конституционно-правового поля. В постсоветской России одна отечественная правовая система, одна отечественная система права. Которая, однако, допускает существование различных региональных систем законодательства, формирующихся в пределах конституционно-правовых возможностей соответствующего субъекта РФ.
• Необходим критический подход к некоторым процессам, происходящим в сфере конституционно-правового регулирования. Так, надо бы найти правильное решение вопроса о соотношении конституции и договора. Нельзя ли здесь руководствоваться следующей логикой?
Народ России, приняв на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Конституцию РФ, как бы заключил договор с властью о том, что она будет править на определенных условиях, в соответствии с принципами и нормами этой конституции. Следовательно, Конституция РФ - это, по существу, общественный договор, в котором реализован принцип народного суверенитета.
Если Конституция РФ - общественный договор, в котором во-•площен народный суверенитет, то, с точки зрения права, возможны
104
ли, допустимы ли еще какие-то всеобъемлющие договоры, заключаемые между центром и регионами на условиях, которые не во всем согласуются с действующей Федеральной Конституцией? Вероятно, все же нет. А если так, то едва ли можно считать конструктивным слабо контролируемый процесс заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Поскольку во многих из них содержатся положения, противоречащие, с одной стороны, Конституции РФ, а с другой - конституции или уставу соответствующего субъекта РФ, то они, ведя в публичной сфере к утверждению «частного интереса» вопреки признанному «общему интересу», способны «размыть» единство конституционно-правового поля. Что очень опасно.
Вместе с тем, это вовсе не значит, что договоры и соглашения, заключаемые в рамках совместной компетенции, бесполезны. Напротив, в целом ряде случаев они необходимы и обладают достаточно высоким коэффициентом полезного действия. Тем не менее, следовало бы более внимательно рассмотреть вопрос: а не лучше ли отказаться от совместной компетенции? Не лучше ли все же придерживаться теории и практики раздельной или конкурирующей компетенции?
• Конституция РФ предусматривает возможность принятия субъектами РФ своих законов. Реализация этой конституционно-правовой возможности ведет к развитию регионального законодательства. Так, в некоторых субъектах Федерации действует несколько сотен региональных законов и актов нормативного характера.
Значительное число законов и иных правовых актов в субъектах Российской Федерации обычно представляется как большое достижение. Законодательные органы субъектов РФ, часто работая на опережение федерального законодателя, как бы соревнуются, кто выдаст «на гора» больше законов - хороших и разных. В какой-то степени такую позицию можно понять и объяснить. Однако при этом как-то забывается, что количество всегда переходит в качество. Но не всегда хорошее. Новизна, непротиворечивость, надежность, эффективность многих региональных законов весьма проблематична. Воистину - законов тьма, как же довести их до ума? С этой точки зрения осуществляемая в последнее время по инициативе федерального центра «правовая ревизия» всего массива регионального законо-
105
дательства, наработанного в постсоветское время, заслуживает всяческой поддержки.
• Вместе с тем, и некоторые федеральные законы по ряду позиций ниже всякой критики. Следовательно, существуют резервы и для улучшения качества общефедерального законодательства. Может быть улучшена и Федеральная Конституция, ибо она не «святое писание». Однако здесь необходима предельная осторожность, известная мера. Не имея достаточной определенности в дальних, средних и ближних целях, известного плана, в этапах его осуществления, едва ли можно рассчитывать на успех в совершенствовании действующей конституции и практике ее осуществления.
• Согласно Конституции РФ (статья 5) республики имеют конституцию, а другие субъекты РФ - уставы. Причем, сравнительный анализ конституций и уставов показывает, что они не сильно отличаются друг от друга. Иначе говоря, в России сложилась такая ситуация, когда в дополнение к Федеративной Конституции действует большое число, скажем так, «малых конституций». Оправданно ли это? Может быть, современная конституционно-правовая мысль и политическая воля должны быть устремлены на то, чтобы в свободной и демократической России была одна «Большая Конституция», но умная и строго юридическая? Субъекты же РФ могли бы ограничиться уставами. Ибо, если вдуматься, это в большей степени отвечает интересам обеспечения прав и свобод человека и гражданина, верховенства права, территориальной целостности России как сложного, но единого государства.
• Указом Президента РФ № 511 от 15 марта 2000 г. одобрен классификатор правовых актов. Раздел 010 000 000 посвящен основам конституционного строя и состоит из 21 внутренней рубрики, разделенных на подрубрики.
Основная цель, преследуемая этим классификатором, - унификация банков данных правовой информации, а также обеспечение автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. В этой связи всем им рекомендовано использовать классификатор правовых 'актов при формировании банков данных правовой информации и при
106
автоматизированном обмене правовой информацией. Обязанности по развитию классификатора возложены на Главное государственно-правовое управление Президента РФ.
В отличие от общеправового классификатора отраслей законодательства, утвержденного Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2171 и отмененного названным Указом, дело систематизации федерального законодательства продвинуто вперед незначительно. По-прежнему возникают вопросы в членении конституционного права на подотрасли, институты и субинституты, а также последовательном дифференцировании конституционного законодательства на два уровня: общефедеральный и региональный. Следовательно, разработка темы классификации правовых актов должна быть продолжена на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Примечания
' Лучин В.О. «Указное право» в России. - М., 1995.
2 См.: Российская Федерация. - 1994. - 3 июля; Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 13. - Ст. 1447.
3 Российская газета. - 2001. - 11 декабря
107
Раздел III
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ И ГУМАНИСТИЧЕСКИЕ НАЧАЛА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
Лекция 6
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ
Самое ценное в Конституции —
совершенство её фундамента;
если он разрушен, то всё остальное
не заслуживает сохранения.
Фукс
1. О понятии основ конституционного строя. Включающая 16 статей глава первая Конституции РФ именуется "Основы конституционного строя". Б.А. Страшун находит, что эта глава "конституция в конституции", ибо никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (часть 2 статьи 16 Конституции РФ). По его мнению, положения главы первой обладают более высокой юридической силой, чем все остальные положения Конституции1. Несомненно, глава первая Конституции РФ - исключительная. Ее положения "составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией" (часть 1 статьи 16 Конституции РФ).
Наличие главы, специально посвященной основам конституционного строя, придает всей правовой конструкции Конституции известную прочность. Однако, на наш взгляд, понятие "основы конституционного строя" как сквозная идея проходит через оба раздела и все 9 глав, 137 статей Конституции РФ. Следовательно, понятие "основы конституционного строя" достаточно богатое и более содержательное, чем текст главы первой Конституции РФ. На этом основании некоторые ученые-юристы (например, А.В. Зиновьев) даже считают, что точнее было бы назвать главу первую "Основы государственного строя"2. Но эта точка зрения не является общепризнанной.
По мнению О.Г. Румянцева, "вообще основы - суть важнейшие, исходные данные, положения, охватывающие и решающие главные вопросы содержания чего-либо, определяющие его прочность. Так же, как в геометрии основание всякой фигуры есть нижняя грань, на которой она покоится; в алгебре - количество, возводимое в степень; в медицине - главное вещество, входящее в лекарство; в
109
строительстве - грунт, подготовленный к возведению на нем фундамента какого-либо сооружения, - так и в конституционном строе выделяются его сущностные характеристики, представляющие собой источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к которой сводятся все отдельные нормы, действующие в государстве. ... Конституционный строй есть совокупность социальных отношений, а его основы - система принципов, их регламентирующих" .

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>