<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

С учетом состояния законодательства о гражданстве в Российской Федерации институт восстановления в гражданстве понимался неоднозначно1.
Согласно статье 15 ФЗ о гражданстве РФ иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ по правилам приема в гражданство РФ в общем порядке (т.е. в соответствии с частью 1 статьи 13 указанного закона). При этом срок их проживания на территории России сокращается до трех лет.
К иным основаниям, пожалуй, можно отнести оптацию, т.е. выбор гражданства при изменении Государственной границы России. Если в соответствии с международным договором РФ изме-
169
йена Государственная граница России, то лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определенные соответствующим международным договором РФ (статья 17 ФЗ о гражданстве РФ).
В ФЗ о гражданстве (статья 16) указаны основания, по которым заявления лиц о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ отклоняются. Заявления отклоняются, если они поданы лицами, которые а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя России или иными действиями создают угрозу ее безопасности; б) в течение 5 лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы России в соответствии с федеральным законом; в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ; д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания); 3) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ или в течение 5 лет непрерывного проживания на территории России, если иной срок проживания на территории России, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство РФ, не установлен ФЗ о гражданстве.
6. Прекращение гражданства. В статье 18 ФЗ о гражданстве РФ названы два основания прекращения российского гражданства:
а) вследствие выхода из гражданства;
б) по иным основаниям, предусмотренным Законом о граж-' данстве РФ или международным договором РФ.
170
Согласно статье 19 названного закона выход из гражданства РФ может осуществляется в общем и в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории России, осуществляется на основании его добровольного волеизъявления в общем порядке, если нет предусмотренных статьей 20 ФЗ о гражданстве оснований отказать ему в реализации его намерения. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не выполненное перед Россией обязательство, установленное федеральным законом; б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Упрощенный порядок выхода из российского гражданства возможен в следующих случаях. Если лицо проживает на территории иностранного государства и добровольно пожелало выйти из российского гражданства и при этом отсутствуют основания, позволяющие отказать ему в реализации его волеизъявления. Такой порядок, но по заявлению обоих родителей или одного из родителей, применяется и в отношении ребенка, если один родитель является гражданином РФ, а другой - гражданином иностранного государства либо если у него единственный родитель является гражданином иностранного государства.
К иным основаниям прекращения российского гражданства может быть отнесена описанная выше оптация.
7. Отмена решения по вопросам российского гражданства. ФЗ о гражданстве РФ (статья 22) устанавливает, что решение о приобретении или прекращении российского гражданства отменяется, если будет установлено, что оно принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт представления таких документов и сведений устанавливается в судебном порядке. Отмена решений по вопросам российского гражданства осуществляется Президентом или иным полномочным органом, ведающими делами о российском гражданстве и принявшими такое решение. При этом отмененное решение считается недействительным со дня его принятия.
171
8. Гражданство детей и недееспособных лиц. По общему правилу, гражданство детей в возрасте до 14 лет следует гражданству родителей. Для приобретения или прекращения гражданства РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие. Гражданство РФ ребенка не может быть прекращено, если в результате этого он становится лицом без гражданства. Если родители лишены родительских прав, то изменение их гражданства не ведет к изменению гражданства детей. На изменение гражданства детей не требуется согласия родителей, лишенных родительских прав (части 2-3 статьи 9 ФЗ о гражданстве).
Согласно ФЗ о гражданстве, при приобретении или прекращении гражданства РФ родителей вопрос о гражданстве ребенка решается с соблюдением следующих правил.
Если оба родителя или единственный родитель приобретают гражданство РФ или у них прекращается гражданство РФ, то соответственно изменяется и гражданство детей. Но если в результате прекращения гражданства РФ обоих родителей или единственного родителя ребенок может оказаться лицом без гражданства, то гражданство ребенка не изменяется (статья 24 ФЗ о гражданстве).
Если гражданство РФ у одного из родителей прекращается, а другой остается гражданином РФ, то ребенок сохраняет гражданство РФ. По ходатайству родителя, гражданство которого прекращается, и с письменного согласия родителя, остающегося гражданином РФ, гражданство РФ у ребенка прекращается при условии, что ему будет предоставлено иное гражданство.
Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий на территории России, может приобрести гражданство РФ по заявлению родителя, приобретающего гражданство РФ.
Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, то их ребенок, проживающий за пределами России, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.
Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявле-' нию родителя, приобретающего гражданство РФ.
172
Если один из родителей, приобретающих гражданство РФ, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, то их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.
Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет российское гражданство. Гражданство РФ ребенка все же может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей, но при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (статьи 24 и 25 ФЗ о гражданстве).
Согласно ФЗ о гражданстве, вопросы гражданства детей при усыновлении (удочерении) решаются следующим образом.
Ребенок, являющийся гражданином РФ, при усыновлении (удочерении) его иностранными гражданами сохраняет свое российское гражданство. Гражданство РФ ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином РФ, или супругами, являющимися - гражданами РФ, или супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой - лицом без гражданства, приобретает российское гражданство со дня его усыновления (удочерения) независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя, являющеюся гражданином РФ.
Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка. Если в течение одного года со дня усыновления (удочерения) такого заявления не было, то ребенок приобретает гражданство РФ со дня усыновления (удочерения), если он и его усыновители проживают на территории России (статья 26 ФЗ о гражданстве).
В ФЗ о гражданстве нашли определенное решение и вопросы гражданства детей и недееспособных лиц, над которыми уста-
173
новлены опека и попечительство. Согласно статье 27 ФЗ о гражданстве, дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина РФ, приобретают российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Если ребенок или недееспособное лицо находятся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении РФ, то российское гражданство приобретается ими в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения, в котором содержится ребенок или недееспособное лицо. Если над ребенком или недееспособным лицом установлены опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, то этот ребенок или это недееспособное лицо может приобрести российское гражданство одновременно с указанным гражданином по его заявлению. Если ребенок или недееспособное лицо являются гражданами РФ, то они сохраняют свое российское гражданство и при установлении над ними опеки или попечительства иностранного гражданина.
9. Полномочные органы, ведающие делами о российском гражданстве. Согласно статье 28 ФЗ о гражданстве РФ такими органами являются:
• Президент;
• Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы;
• Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами РФ. Порядок рассмотрения этими органами вопросов гражданства
Российской Федерации детально прописан в Положении, утвержденном Указом Президента РФ № 1325 от 14 ноября 2002 года Здесь же отметим лишь, что рассматривает и решает в этой части Президент: Он решает следующие вопросы:
а) приема в гражданство РФ в общем порядке;
б) восстановления в гражданстве РФ в общем порядке;
в) выхода из гражданства РФ в общем порядке;
г) отмена решения по вопросам гражданства РФ.
174
Кроме того, Президент утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о российском гражданстве, в связи с исполнением ФЗ о гражданстве РФ.
В осуществление своих полномочий, предусмотренных ФЗ о гражданстве РФ, Президент издает указы, т.е. второй вид его актов, -распоряжения (статья 90 Конституции РФ), - здесь не применяется. Организационное обеспечение функций, отнесенных законом к компетенции Президента РФ, осуществляет Управление Президента Российской Федерации по вопросам гражданства, входящее в структуру Администрации Президента.
10. Производство по делам о российском гражданстве. Исполнение решений. Рассмотрим наиболее характерные стороны этих вопросов.
Подача заявлений. По ФЗ о гражданстве (статья 32) общим правилом является то, что заявления по вопросам гражданства РФ подаются:
• по месту жительства заявителя;
• лицом, проживающим на территории России, - в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел;
• лицом, проживающим за пределами России и не имеющим места жительства на территории России, - в дипломатические представительства или консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России.
Заявление подается заявителем лично. Если же он в силу подтвержденных документально обстоятельств, имеющих исключительный характер, не может осуществить это, то заявление и необходимые документы могут быть переданы для рассмотрения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответствие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику удостоверяются нотариальными записями.
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями.
175
Заявления по вопросам гражданства РФ составляются письменно по установленной форме. Личная подпись заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ. Если же заявитель не может подписать заявление в силу неграмотности или физических недостатков, то заявление по его просьбе подписывается другим лицом, подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной записью. За пределами России такая запись вносится в заявление уполномоченным на то должностным лицом дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, находящихся за пределами России. В предусмотренных ФЗ о гражданстве случаях согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекращение российского гражданства дается в письменном виде, подлинность подписи указанных лиц удостоверяется нотариальной записью. Подлинность подписи лиц, проживающих за пределами России, удостоверяется уполномоченными на то должностными лицами дипломатических представительств или консульских учреждений РФ, находящихся за пределами России. Форма заявления и перечень указанных в заявлении сведений и необходимых документов применительно к конкретным основаниям приобретения и прекращения российского гражданства определяются положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утверждаемым Президентом (статья 33 ФЗ о гражданстве).
В порядке, установленном российским законодательством, при приеме в гражданство РФ, восстановлении в нем или выходе из него, а также при определении гражданства РФ на территории России взимается государственная пошлина, а за ее пределами - консульский сбор (статья 34 ФЗ о гражданстве).
11. Обжалование решений и действий, разрешение споров по вопросам гражданства РФ. Эти вопросы разрешены в статьях 39 - 41 ФЗ о гражданстве. Решение полномочного органа, ведающего делами о гражданстве РФ, об отклонении заявления по вопросам гражданства РФ может быть обжаловано в суд в порядке, предусмотренном российским законодательством. Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства РФ и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве РФ и порядок исполнения решений по вопросам гражданства РФ действия должностных лиц полномочных
176
органов, ведающих делами о гражданстве РФ, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица разрешаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или недееспособного лица.
12. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства (апатридов). С институтом гражданства тесно связано правовое положение иностранцев и лиц без гражданства. Отношение к чужестранцам (так порой именуют эти две группы населения) претерпело в мировой истории длительную эволюцию: от полной нетерпимости (чужой — значит враг, варвар) - к постепенному преодолению такого предрассудка; от полного бесправия, абсолютной незащищенности (стать своим среди чужих - это было немыслимо) - к наделению тем или иным объемом прав, обеспечению определенной защитой. В силу этого проблема правового положения иностранцев и лиц без гражданства возникла не сегодня и не вчера. Она существует, возможно, три тысячи, а, возможно, и большее количество лет. По существу, она возникла, как только на планете появились первые человеческие цивилизации, первичные, ранние государства.
Однако особую актуальность тема правового положения иностранцев и лиц без гражданства приобрела в XX века. С началом XXI столетия по ряду позиций эта тема обострилась.
Анализ показывает, что законодательство каждой страны в определении правового положения иностранцев и лиц без гражданства имеет свои особенности. Но в законодательстве любой страны принимается во внимание (с различной степенью обстоятельности) то обстоятельство, что иностранный гражданин, находящийся за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. Вместе с тем, иностранный гражданин, оказавшийся в пределах не своего государства, подпадает под юрисдикцию этого государства и вынужден соблюдать законы и ряд иных правовых актов страны пребывания.
В советский период правовое положение иностранцев определялось Законом СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР", который длительное время действо-
177
вал в части, не противоречащей Конституции РФ, и после ее принятия и введения в действие. По этому закону они обладали всем комплексом личных и социально-экономических прав и свобод.
Конституция РФ (часть 3 статьи 62) закрепляет важный принцип, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Правовое положение указанной категории лиц регулируется также российским федеральным законодательством.
Конституционный принцип предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (статья. 63) получил развитие в Положении о порядке предоставления РФ политического убежища, утвержденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 года.
Порядок въезда в РФ и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Закон устанавливает конкретные исчерпывающие основания, при которых въезд в РФ указанной категории лиц может быть разрешен, ограничен либо не разрешается.
Закон РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации" предоставляет такое право лицам, не являющимся гражданами РФ и законно находящимся на ее территории, которое осуществляется ими в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ.
Детально же правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации прописано в федеральном законе от 25 июля 2002 года.
13. Беженцы и вынужденные переселенцы. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев осуществляется, прежде всего, двумя законами - "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", принятыми 19 февраля 1993 года (в редакциях федеральных законов, соответственно, от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ).
178
Эти законы определяют понятия беженца и вынужденного переселенца, устанавливают порядок обращения с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с ходатайством лиц, порядок признания лица беженцем или вынужденным переселенцем, его права и обязанности в данном качестве и решают другие сопутствующие вопросы.
Беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
За прошедшие 10 лет по разным оценкам в Россию переехало до 10 миллионов человек. Но официально зарегистрировано чуть более 700 тысяч вынужденных переселенцев. В основе этого явления много различных причин, и они образуют предмет изучения ученых и специалистов, представляющих различные области науки, в частности, социологию, криминологию Для нас же в данном случае особый интерес представляет конституционно-правовая сторона этого явления. Выясняется, что понятие "вынужденный переселенец" во многом изобретение российского законодателя, которое малоизвестно иностранному конституционно-правовому законодательству.
В отличие от беженца, понятие вынужденного переселенца относится, как правило, к гражданину РФ, который был вынужден покинуть место своего постоянного жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России, либо который был вынужден покинуть место жительства на территории одного субъекта РФ и прибыл на территорию другого субъекта. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо и не имеющее гражданства РФ, т.е. иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающее на законных основаниях на территории РФ и изменившее место постоянного жительства на ее
179
территории, а также на указанных в Законе основаниях гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.
Установленный указанными выше законами порядок оформления статуса беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности аналогичны.
Для получения любого из этих статусов необходимо ходатайство лица в соответствующий орган федеральной миграционной службы России по месту его пребывания в любом из субъектов РФ. Ходатайство подается незамедлительно по прибытии и рассматривается в течение трех-пяти дней. После регистрации ходатайства лицо получает направление на временное поселение, и ему в установленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения. Здесь ему предоставляются необходимые для поддержания жизни условия: питание по установленным нормам, медицинская помощь, единовременное пособие и др.
Законы устанавливают и обязанности ходатайствующих: по получении направления на временное поселение они должны отбыть в указанное место в течение месяца, соблюдать установленный порядок проживания, проходить медицинские осмотры по требованию органов здравоохранения.
Отказ в регистрации ходатайства может быть обжалован в вышестоящий орган федеральной миграционной службы или в суд в течение месяца.
Решение о признании беженцем, вынужденным переселенцем принимается соответствующим органом миграционной службы субъекта РФ в течение трех месяцев.
Лицу, признанному беженцем или вынужденным переселенцем, выдается удостоверение установленного образца.
При отказе лицу вручается письменное уведомление с указанием его причин. Отрицательное решение может быть обжаловано в том же порядке, что и отказ в принятии ходатайства.
Лица, признанные беженцами или вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут все обязанности гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
180
Они вправе в течение трех месяцев избрать место своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предложенных им органом миграционной службы, либо населенный пункт, в котором проживают их родственники, при условии их согласия.
Установлены льготные условия для приобретения ими российского гражданства. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязываются оказывать беженцам и вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействовать в решении жизненных проблем устройства на новом месте жительства.
Каковы перспективы института гражданства?
Александр Сергеевич Пушкин на вопрос "Где вы теперь служите?" гордо отвечал: "Я числюсь по России". То есть он, как страстный патриот своей страны, считал, что для свободного человека нет большего призвания, чем быть гражданином своего Отечества и служить ему. А вот князь Дмитрий Иванович Шаховской находил, что этого мало. По его представлениям получалось, что все человечество планеты есть не что иное, как сложный кооператив. И, по его мнению, настоящий россиянин (русский демократ-интеллигент) по существу есть член этого кооператива.
И не только он. Многие великие мыслители, крупные ученые, обращаясь к теме гражданства, в конечном итоге приходили к выводу: недостаточно быть патриотом только своей страны, а надо еще ощущать себя сыном или дочерью Земли. Они полагали, что для утверждения идей гуманизма и демократии в масштабе всей планеты, необходим еще институт гражданина мира. Действительно, не это ли направление общетеоретической и конституционно-правовой мысли является наиболее продуктивным, когда идет поиск ответа на данный вопрос?
Примечания
1 Сурен Адибекович Авакьян считал, что указание на восстановление в гражданстве как на особый вид его приобретения можно считать делом вкуса или тактики составителей закона, поскольку в формально-юридическом смысле применяется известный способ - в порядке регистрации. Вениамин Евгеньевич Чиркин же находил, что в целом восстановление в фаждансгве -разновидность натурализации, но особая разновидность; восстановление в гражданстве обычно применяется для бывших граждан соответствующего государства. См.: Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. -М.:
181
Российский Юридический Издательский Дом, 1994.- С.36; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - М: Юристь, 1997.-С.58
2 Подробнее об этой проблеме см.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учеб. пособие для вузов / Под ред. профессора Т.Н. Радько. - М.: Книжный мир, 2001.
3 После принятия нового закона о гражданстве появились новые работы. Например: Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристь, 2003; Гражданство: Сборник документов / Сост. А.В. Мазуров. - М.: Юрайт-Издат, 2003. Нами эти работы не комментируются, т.к. они появились уже после того, как курс лекций был подготовлен к изданию. Однако студентам мы настоятельно рекомендовали бы их внимательно изучить.
182
Раздел IV
ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Лекция 9
РОССИЯ - ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО
Человеческое единство сможет
реализоваться в виде свободной федерации ...
Это - не уничтожение отечеств,
а их облагораживание.
Жан Жорес
1. Немного о понятиях. В целях лучшего понимания проблемы и в достаточной степени удовлетворительного объяснения всего, что связано с ней, необходимо предварительно определиться в некоторых исходных понятиях. Теоретическая непроясненность, «затем-ненность» в понятиях рождает трудности как в теории, так и на практике, особенно если принять во внимание сложную историю российской государственности, непростые сегодняшние политические реалии.
Слово "федерация" восходит к латинским словам foederatio -союз, объединение; foedus - договор или соглашение между лицами или между государствами, лига. Ныне оно используется не только для характеристики государств, но и в других целях. Например, федерация свободных профсоюзов, Международная шахматная федерация, Всемирная федерация женщин и т.д. А когда рассматриваются вопросы, относящиеся к государству, наряду с понятием «федерация» часто употребляются еще и понятия «федерализм», «федерализация». Можно ли рассматривать и использовать их как равнозначные, взаимозаменяемые?
По мнению Р.Г. Абдулатипова и Л Ф. Болтенковой, федерализм - «это принцип государственного устройства, принцип, означающий признание и конституционное закрепление федеративного характера государственности, основанное на договоре разделение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий; наличие права у субъектов федерации заключать соглашения любого (не политического) характера; возможность в судебном порядке решать спорные вопросы между Федерацией и ее субъектами и т.д.» . С точки зрения Г.В. Атаманчука, «федерализм - это:
, - конституционно установленная форма государственного
устройства, при которой составные части единого государства
184
(штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;
- конституционный принцип разделения государственной власти, принадлежащей народу, «по вертикали», при котором каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий;
- конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;
конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государственная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберечь общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью»2.
С.М. Шахрай находит, что федерализм - принцип организации государственной власти, форма государственного устройства, которая ни в единой стране не оставалась чем-то однозначным, раз и навсегда данным. По его мнению, независимо от специфики видов и форм федерализма, существующих на сегодняшний день, все они в конечном счете решают одну и ту же широкую задачу — как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти на государственном и региональном уровнях3.
Любопытна характеристика федерализма, даваемая П.М. Силиновым. «Федерализм ˜ это особый тип политического устройства общества, основанный на неразрывном сочетании двух базовых взаимодействующих компонентов, один из которых — это механизм разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви по всей территориальной горизонтали государства, а второй - долевое соучастие центральных органов государственной власти, органов государственного управления административно-территориальных единиц, местного самоуправления и в управлении обществом на основе договора при разграничении предметов ведения компетенции) между ними, взаимной ответственности и сочетании корреспондирующих прав и обязанностей»4.
М.С. Саликов, проведя сравнительный анализ взглядов амери-
185
конских и русских (российских) ученых на федерализм и федерацию, находит возможным рассматривать федерализм и федерацию в рамках соотношения понятий «содержание» и «форма». По его мнению, федерализм — гармоническая концепция взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующая на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизованного порядка. Федерация же, - считает он, - представляет собой систему территориально-политического устройства того или иного государства, базирующаяся на сугубо определенных конституционно-правовых основах1.
В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и другие авторы энциклопедического словаря, разъясняющего принципы и понятия Конституции Российской Федерации, пишут: «Федерация - государство, составными частями которого являются относительно само-стоятечьные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т.п.) .
По мнению Б.С. Крылова, «федерация - одна из форм государственного устройства, в соответствии с которой суверенное государство образовано государствами-членами. Каждое государство -член федерации в пределах, установленных образовавшим федерацию основополагающим документом (договором или конституцией), самостоятельно определяет свою внутреннюю организацию, исходя из принадлежащего ему права на самоопределение» .
Многими исследователями Испания характеризуется как «государство автономий», «региональная автономизация», обращая внимание на то, что здесь наблюдается становление в механизме государства ряда институтов, характерных для федерации. По мнению отдельных исследователей, Конституция Испании 1978 г. «обеспечивает условия для функционирования трехуровневой взаимосвязанной системы национального, автономно-коммунального и местного управления - структуры, которая хотя организационно не претендует на то, чтобы считаться федеративной, но фактически стимулирует движение Испании в орбиту федерированных народов, особенно через усиление межправительственных, федеративного типа соглашений и через межправительственные отношения»8. В этой связи они находят возможным к таким случаям применять такие понятия и термины, как «незавершенный федерализм», «федерирование», «федерализация». Но некоторые из них склоняются к тому, что если территория госу-
186
дарства состоит из автономных образований, то налицо региональное (регионалистское) государство.
Можно найти еще немало характеристик приведенных понятий и явлений9. Но достаточно. Для нас в данном случае важно то, что все эти понятия имеют единую основу возникновения, но каждое из них имеет свое содержание.
Условимся: федерализм — система взглядов, учений, концепций, теорий на становление и развитие одной из форм государственно-территориального государства.
Федерализация же - цель и метод, процесс образования и дальнейшего развития государства в рамках определенной модели федерации.
А федерация - одна из форм государственного устройства.
Если взять все государства современного мира, а их более 200, то 24 из них имеют федеративное государственно-территориальное устройство: шесть - в Европе (Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Югославия, а также Сербо-Хорватская федерация в Боснии и Герцеговине), одна - в Евразии (Российская Федерация); четыре - в Азии (Индия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Пакистан); шесть - в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика, США); четыре - в Африке (Коморские острова, Нигерия, Танзания, Эфиопия); три - в Океании (Австралия, Папуа - Новая Гвинея. Соединенные Штаты Микронезии). Словом, федеративных государств почти в 20 раз меньше, чем унитарных государств. Но в федеративных государствах - по величине крупных и небольших, с экономической точки зрения развитых и отсталых - проживает около 1/3 населения планеты. Нет одинаковых федераций. Одни созданы на принципах союза (Танзания, 1964), другие - на основе автономии составных частей (Пакистан, 1971). Одни (Индия) строятся с учетом этнических факторов. Другие (Нигерия) стремятся к тому, чтобы в субъектах федерации ни одна этническая группа не доминировала. Третьи (США) используют территориальный признак. Четвертые (Россия) - и то, и другое. Различно и число субъектов федераций - от 2 (Танзания) до 89 (Россия). Взаимоотношения между федерацией как целым и ее субъектами как частями целого развиваются противоречиво. В ряде областей происходит усиление общефедеральной власти. В некоторых - ослабление. Поэтому при анализе федеративных госу-
187
дарств выделяются разновидности федерализма: «гегемонистский», «нейтралистский», «децентралистский», «классический», «американский дуалистический», «канадский», «монархический», «республиканский», «кооперативный», «исполнительный», «бюджетный», «экономический», «судебный» и т.д. По подсчетам М.В. Золотаревой, существует около шестидесяти моделей федерализма и их разновидностей.
Но лучшая модель федерализма - это сам федерализм. При всем разнообразии федераций существует нечто такое, что позволяет отличить федеративное государство от других. В таком государстве два уровня государственной власти, каждый в пределах, установленных в одной «Большой Конституции», осуществляет единый суверенитет в отношении одной территории и одного населения11. По мнению В.Е. Чиркина, в самом общем виде федеративное государство есть «союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип их согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальном разделении между федераций и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»12.
Вопрос о федерации как форме государственно-территориального устройства весьма дискуссионен. Существует большой разброс мнений о том, что лучше: симметричная или асимметричная; территориальная, или национальная, или национально-территориальная, взятые в известной пропорции; конституционная, или договорная, или конституционно-договорная (договорно-конституционная) федерация.
На наш взгляд, все эти варианты имеют право на существование, так как федеративные государства многообразны. Но теоретически более привлекательна и практически более надежна классическая федерация: территориальная, симметричная, конституционная.
В территориальной федерации субъекты выделены в отдельные государственно-правовые единицы не по национальному, конфессиональному или другому разделительному признаку, характеризующему особенности определенного этноса, а по одному, , решающему критерию - территориальному.
Отличительным признаком симметричной федерации явля-
188
ется то, что все ее субъекты юридически равны, равноправны. Она не предполагает предоставления одному или нескольким субъектам особого правового статуса, поскольку это нарушает конституционный принцип равноправия субъектов. Однако юридически симметричная федерация не устраняет фактическую асимметрию, что обусловлено особенностями экономического и социального развития. Реальная асимметрия, в основе которой лежат главным образом причины социально-экономического порядка, представляет серьезную угрозу государственному единству и территориальной целостности государства. Следовательно, если исходить из общего интереса, согласно которому сохранение государственности составляет непременное условие справедливой организации общественных отношений в федерации, нужно добиваться не юридической асимметрии в области федеративных отношений, а выравнивания экономического и социального развития ее субъектов, исключения крайних форм бедности и социального неравенства.
Наконец, конституционную федерацию характеризует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федеральной Конституции, федеральных конституционных и обычных законов. Не случайно общепризнанный принцип всех федераций: «Право союза ломает право земель». А это значит, что все законы и договоры, которые противоречат федеральной конституции, должны признаваться недействительными в установленном законом порядке.
Конституционная федерация не исключает возможности заключения договоров между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, но эти договоры не могут противоречить конституции, исключать ее действие, а могут лишь дополнять и развивать ее преимущественно в области совместной компетенции федерации и ее субъектов.
При этом важным условием устойчивого, демократического развития такой федерации является единство политического режима по всей вертикали власти, основанного на верховенстве права, на разделении властей. Нужно, чтобы законодательная, исполнительная, судебная ветви власти уравновешивали и контролировали друг друга, а правительство субъектов федерации уравновешивало федеральное правительство; федеральное правительство контролировало правительство субъектов федерации.
189
Современная Россия - крупная евразийская полиэтническая страна. Его территория составляет 17,1 млн. кв. км. Протяженность границ более 58. тыс. км., из них примерно 20 тыс. км. - сухопутный участок, а 38 тыс. км. - морской. Население России - около 150 млн. человек. Это представители более 140 этносов, которые в единстве, что обусловлено исторически, образую один могучий российский народ. Россия - одно из федеративных государств мира. Особенности ее конституционно-правового устройства и занимают нас.
2. Воплощение идеи федерализма в теории и на практике государственного устройства России
2.1. Досоветский период. История возникновения, становления и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивалась под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.
В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской Империей. В этническом отношении империя Петра пестра, в основе своей унитарна (состояла из 8 губерний). На окраинах империи существовали вассальные государства - Бухарский эмират, Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край. В 1815-1831 годах (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 года) автономным было также царство Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бессарабская область, Туркестанский край и др.).
К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была более 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.
Вызванные различными причинами две тенденции - централизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии российской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витала мысль о необходимости и возможности федерализации России. Однако она не нашла должной поддержки во властвующих верхах.
190
Непосредственно перед событиями 1917 года., по данным Центрального Статистического управления, из 177 099 600 человек, проживавших на территории Российской империи, русские составляли 65,5%, а нерусские - 34,5%, в том числе турко-татары - 10,6%, поляки - 6,2%, финны - 4,5%, евреи - 3,9%, литовцы - 2,4%, германцы - 1,6%, картвельцы - 1,1%, горцы - 0,9%, монголы - 0,4%, прочие -2%.
Словом, хотя русское население в конце XIX - начале XX веков в России преобладало, империя все же была полиэтнической. Однако в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-территориальному, а административно-территориальному признаку. Если при Петре I было образовано только 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 округов. Составить однозначное представление об успехе такого государственно-территориального устройства трудно. Например, несмотря на принятие разнообразных мер (подавление вооруженных выступлений, уступки, включая предоставление автономии, конституции и т.д.), полностью не удалось интегрировать в состав Российской империи Польшу, Финляндию и Прибалтику с преобладанием нерусского населения и относительно высоким социально-экономическим и культурным развитием. Впоследствии все они вышли из состава России.
В механизме государства существенную роль играли департаменты полиции и МВД. По всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделений. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворянским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сложившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.
2.2. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 го-
191
да. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредительное собрание России (там большевики были в явном меньшинстве). Оно приняло следующую резолюцию: «Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные».
Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского съезда Совегов, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России».
Субъектами СССР в 1922 году стали национальные республики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федеративным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР была особой и основывалась на советской автономии отдельных ее частей.
АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении вопросов местной жизни, они не признавались субъектами федерации. Полномочия же органов власти были регламентированы конституциями соответствующей союзной республики и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР, как части его, как, впрочем, и в других союзных республиках, сложилась система сверхцентрализованного руководства и управления страной, что имеет глубокие корни. Такая система была характерна для Российской империи на протяжении всей ее истории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 года, а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 года, были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической республики сложилась новая модель сверхцентрализованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 года СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов
192
(при этом, согласно статье 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять «в своей деятельности директивы соответствующих комиссариатов СССР», остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 года значительно усилила централистские начала: союзных комиссариатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С. Хрущевым, считался после его отстранения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 года число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных комитета). Конституция СССР 1977 года взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями народного хозяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.
В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.
В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали проявляться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.
Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные республики, бывшие участниками разработки нового союзного договора в 1990-1991 годах, в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключением одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 года актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.
В этот период в развитии российской государственности пре-
193
обладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте национального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистически настроенные организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане, особенно в Чечне, стояло стремление к обособлению.
Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказаться на развитии России. Однако своевременное реформирование федеративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.
Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о федерализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только через 70 лет - стала строиться подлинная Федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.
Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов.
2.3. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 году статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федеративных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерализации затрудняли позитивное развитие событий.
Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете России 12 июня 1990 года и до октября 1993 года в текст Конституции РСФСР 1978 года было внесено более 300 поправок и, как ' считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако
194
многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномочия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Советы народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных органов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР. По существу он был полновластным и обладал всеобъемлющей компетенцией.
В целом же организация власти на федеральном уровне представляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.
Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 года. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Интересным является то, что Республика Башкортостан подписала Федеративный договор, оговорив в Приложении к нему для себя особые условия, которые, по существу, выводили ее на исключительно высокий правовой статус. Этот документ сыграл существенную роль в прорыве от унитарного государства к федеративному.
Документ, называющийся Федеративным договором, включает в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало двусмысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статуса субъектов Федерации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов Федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем другие субъекты Федерации.
Кроме того, Федеративный договор оставил открытым вопрос о
195
г
природе Российской Федерации. В этой связи некоторые политики, правоведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием Федеративного договора Россия становится договорной Федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься шаги, направленные на то, чтобы подчинить Конституцию РФ 12 декабря 1993 года Федеративному договору; превратить конституционную Федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегированное положение.
И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства. Это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий (компетенции) как по горизонтали, так и по вертикали.
3. Федеративное устройство России по Конституции РФ 12 декабря 1993 года. Принципы Федерации постсоветской России. Встречающиеся утверждения о том, что Конституция РФ 12 декабря 1993 года устанавливает унитарное государственное устройство, нельзя признать верными.
Прежде всего, в этих утверждениях подразумевается, что федеративное государство лучше, чем унитарное. Между тем, если быть объективным, то и в теоретическом, и в практическом отношении оба эти понятия равнозначимы. Их обоих объединяет то, что оба они -государства, которые в равной степени озабочены обеспечением единства государственной власти, целостности и неприкосновенности территории, единства гражданства (нации, понимаемой в общепринятом смысле этого слова).
Кроме того, сравнительный анализ приводит к выводу, что очень трудно провести четкую границу между унитарным и федеративным государством, как и между федеративным и полуфедеративным. Немало таких государств (например, Китай), которые считаются унитарными, но напоминают федеративные. И наоборот, некоторые государства считаются федеративными, а выглядят как унитарные. Возникают сложности в проведении различий между федерацией и конфедерацией, различными союзами. Например, что представляет собой Европейский союз: федерацию, конфедерацию или ни то и
196
ни другое, а нечто третье? Этими сложностями вызвано, в частности, что предлагается различать федерацию и псевдофедерацию (квазифедерацию). Развивается теория регионального государства, под которым понимается крайняя форма децентрализованного государства или государство, находящееся на «полпути» от унитарного к федеративному. Его отличительная черта - конституционно-правовая гаран-тированность региональной автономии.
Однако федерация - это федерация. Постсоветская Россия как федерация состоит из 89 субъектов: 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения (ГФЗ), 1 автономной области, 10 автономных округов. В целом ей присущи следующие качества:
• единство;
• суверенитет, территориальная целостность и верховенство федеральных законов;
• гражданство;
• конституция и законодательство (единое правовое пространство);
• наличие компетенции;
• система государственных органов;
• единое экономическое пространство, единообразная организация экономической деятельности, единая кредитная система, одна денежная единица, общая система налогов;
• армия, органы безопасности и охраны общественного порядка;
• государственный язык;
• символы государства - столица, герб, гимн, флаг (статьи 1,3-6, 67-71, 74-75 Конституции РФ).
4. Способы разграничения предметов ведения и полномочий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Конституционно-правовая практика постсоветской России. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является исключительно важной проблемой каждого федеративного государства. Правильное решение этой проблемы обеспечивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой, - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой
197
области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существенна практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.
В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разграничении компетенции.
Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение Федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.
Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин «компетенция» вместо термина «предметы ведения».
Компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно . Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов вправе принимать решения.
Правильное разграничение предметов ведения между федера-
198
цией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, политической, социальной и т.д., и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области права. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т. д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставленные федерации.
Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия особенностей способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам.
В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками - Чешской и Словацкой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).
Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз
Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим об-
199
разом в самой конституции.
В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливаются предметы, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.
Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?
Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.
Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).
В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящимися в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.
Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; до-
200
говариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.
Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов, в основном, три.
Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительно ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.
Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.
Особенностью третьего способа является то, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.
Конституция РФ (часть третья статьи 11) гласит: «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».
Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и совместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (статьи 71, 72).
В статье 71 Конституции РФ установлены предметы исключительного ведения Федерации, а в статье. 72 Конституции РФ - предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В аналитических целях компетенцию Федерации в вопросах
201
исключительного ведения можно разбить на следующие группы:
• в области государственного строительства;
• в области экономической, социальной и культурной политики;
• в области внешних сношений, обороны и безопасности;
• в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.
• Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного ведения также можно разделить на группы:
• в области государственного строительства;
• в области экономической, социальной и культурной политики;
• в области внешних сношений;
• в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и деятельности правоохранительных органов. В постсоветское время получили распространение договоры
между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», подписанный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено несколько десятков договоров с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и несколько сотен конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулировались многие вопросы хозяйственной и социальной жизни. Однако к настоящему времени часть этих договоров признаны утратившими силу на том основании, что цели, предусмотренные во время их заключения, достигнуты.
Относительно юридической природы и значения этих договоров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, они имеют весьма важное и конструктивное значение в становлении федеративных отношений. С их точки зрения, по ряду моментов они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных законов, в то время как Федерация, если она стремится к самосохранению и устойчивому развитию, должна основываться на конституции и соответствующих ей законах, а договоры, поскольку они предусмотре-
202
ны, призваны иметь лишь вспомогательный или дополнительный характер.
Необходимо отметить, что договорная практика родила проблемы, которые требуют глубокого, всестороннего и полного анализа. Возьмем, например, институт помилования, в котором ярко представлена идея милосердия.
Часть третья статьи 50 Конституции РФ устанавливает: "каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленным федеральным законом, а также просить о помиловании или смягчении наказания ". Пункт "о" статьи 71 Конституции РФ помилование, равно как и амнистию, относит к ведению Российской Федерации. В соответствие с этим в пункте "в" статьи 89 Конституции РФ записано, что осуществляет помилование Президент.
Несмотря на все это, в ряде договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий помилование отнесено избирательно к предметам ведения отдельных субъектов РФ. Некоторые из них, что вполне понятно и объяснимо, спешно закрепили это положение в своих законах. Например, В Договоре РФ и РБ от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" предусмотрено, что в ведении РБ находятся вопросы судоустройства и помилования лиц, осужденных судами Республики Башкортостан (пункт 11 статьи 3) и в то же время записано, что судоустройство, амнистия и помилование находятся в ведении Российской Федерации (пункт 14 статьи 5). По Конституции РБ Президенту РБ вначале (24 декабря 1993 года) предоставлялась возможность "осуществлять право помилования граждан, осужденных на основании законов Республики Башкортостан "(пункт 19 статьи 95 Конституции РБ), но затем (3 ноября 2000 года) было записано, что он осуществляет право помилования граждан, осужденных судами Республики Башкортостан (пункт 20 статьи 86 Конституции РБ). С 11 ноября 1996 года по 19 апреля 2001 года в республике действовал Закон РБ "О помиловании лиц, осужденных судами Республики Башкортостан" принятый Законодательной палатой Госсобрания РБ 1 октября 1996 года. О результатах деятельности образованной в соответствии с этим законом республиканской комиссии по помилованию невозможно было составить объективное представление, так как она работала странно: миловала тайно, хотя, по общему правилу, судили гласно.
203
Указанное противоречие в республике вроде бы устранили. Конституция РБ в редакции от 3 декабря 2002 г. уже не предусматривает право помилования Президентом РБ, а вышеприведенный республиканский закон признан утратившим силу. Однако Президент РФ своим указом от 28 декабря 2001 года изменил процедуру помилования. Подключив к осуществлению права на помилования глав субъектов РФ, он поступил вроде бы в духе федерализма. Но в результате существовавшие только в отдельных субъектах федерации противоречия распространились теперь на всю Россию. Возникает вопрос. От того, что увеличилось число комиссий по числу субъектов РФ, станет ли больше милосердия? Не будет ли гуманный по своей сущности институт забюрократизирован? Не превратятся ли новоиспеченные комиссии в места торга "цезаре-вой милостью "?
Конституцией РФ и принятыми в ее развитие правовыми актами предусмотрен определенный механизм функционирования Федерации и взаимного влияния внутри нее. В самом общем виде он представляет следующее.
С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:
• субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Госдумы, Президента, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;
• они могут отстаивать свои интересы в Правительстве; просить Президента использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (статья 85 Конституции РФ); вносить законопроекты в Госдуму (статья 104 Конституции РФ); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ (статья 125 Конституции РФ);
• субъекты имеют официальные представительства на федеральном уровне.
С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:
• федеральный бюджет;
• принятие федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения (тем самым устанавливаются пределы
204
осуществления соответствующих полномочий субъектами);
• установление Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (часть первая статьи 77 Конституции РФ) и единой судебной системы РФ (часть третья статьи 118 Конституции РФ);
• включение в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (часть вторая статьи 77 Конституции РФ);
• создание территориальных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти;
• назначение официальных представителей Президента РФ в субъектах РФ.
Конституция РФ (статья 125) предусматривает, что при наличии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.
5. Конституционно-правовые гарантии единства и территориальной целостности Российской Федерации. Анализ конституционного опыта федеративных государств позволяет заключить, что всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (земель, штатов, кантонов и т.д.), все же представляет собой единое и целостное образование. Федерация - не есть форма образования отдельных независимых государств. В отличие от конфедерации, федеративному государству присущи все свойства, характерные для унитарного государства, т.е. единая территория, население, проживающее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства. Вместе с тем, федеративное государство - это сложное образование, своеобразная система, которая в целях самосохранения и развития должна следовать, прежде всего, двум важнейшим принципам (аксиомам): а) никакая часть целого не может превалировать над целым; б) чем сильнее взаимосвязь и взаимодействие элементов системы, тем выше степень целостности этой системы. Следовательно, если быть действительно заинтересованным в единстве и целостности России как федеративного государ-
205
ства, то исключительно важно позаботиться о том, чтобы были надежные и эффективные гарантии этого. Каковы же они?
Прежде всего, необходимо указать на гарантии территориальной целостности Федерации.
В Конституции РФ (статья 4) прямо указано, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», и приведен состав этой территории. Согласно статье 67 Конституции РФ:
«1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».
Российская Федерация, согласно части третьей статьи 4 ее Конституции, «обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». При этом статья 80 Конституции РФ реализацию этого принципиального положения возлагает на Президента. Принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и территориальной целостности - прерогатива Президента.
В статье 65 Конституции РФ приведен перечень субъектов РФ (как уже отмечалось, их 89). При этом предусмотрена возможность принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, но в порядке, установленным федеральным конституционным законом. Согласно части пятой статье 66 Конституции РФ, «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». В Конституции РФ отсутствует упоминание о возможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава (право сецессии). И это вполне оправдано, ибо право сецессии находится в полном противоречии с сущностью федерации: федерация - это не союз отдельных государств, а единое и целостное государство, т.е. одно государство, хотя и сложное.
206
Исключительно эффективной гарантией территориальной целостности Федерации является провозглашение федеральной конституцией верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации.
Согласно части второй статьи 4 Конституции РФ, «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». А в частях первой и второй статьи 15 Конституции РФ этот конституционно-правовой принцип усилен указанием на то, что:
«1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Совершенно особую роль в ряду конституционных гарантий территориальной целостности Федерации играют те из них, которые обеспечивают единство населения (общества), проживающего на ее территории. Такими гарантиями являются единство и равенство гражданства, равенство перед законом, государственный язык.
Согласно статье 6 Конституции РФ:
«1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».
Часть первая статьи 19 Конституции РФ гласит: «Все равны перед законом и судом».
В соответствии с частью первой статьи 68 Конституции РФ, «государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык».
Наконец, с точки зрения рассматриваемого вопроса сущест-
207
венное значение имеют гарантии выполнения решений федеральных органов государственной власти на всей территории Федерации.
Конституция РФ (статья. 15) возлагает на всех должностных лиц обязанность соблюдения Конституции РФ и федеральных законов. Довольно широкими полномочиями, обеспечивающими исполнение решений федеральных органов на всей территории России, наделен Президент, правительство и федеральные суды.
Существенное значение имеет то, что при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (статья 88 Конституции РФ).
Сегодняшняя Россия выросла из прошлого. Следовательно, не зная ее прошлое, сложно понять и ее настоящее. Но ведь и настоящее лишь момент будущего. Каково же будущее Российской Федерации? Этот вопрос не может не волновать.
Кто-то хотел бы, чтобы Россия была Великой «Великая Россия!» Заманчиво. Хан Тохтамыш был увлечен идеей «Великой Татарии», но в результате свой бурной и противоречивой деятельности потерял все. Мао Цзе-дун был не прочь создать «Великий Китай». Известно его высказывание, что «непосредственная задача Китая состоит в том, чтобы не только защитить свой суверенитет по эту сторону стены, но и вернуть все утраченные территории». «Великий Китай» Мао Цзе-дун видел в качестве «китайской федерации», членами которой, по его мнению, могут быть Вьетнам, Лаос, Камбоджа, - т.е. весь Индокитай, а также Монгольская Народная Республика и, возможно, советский Дальний Восток14. И что же? Пока «Великого Китая» в его варианте нет, а есть тот Китай, который есть Мечтателей о создании великих империй («Великого Ирана», «Великого Турина», «Великого Узбекистана», «Великой Армении» и т.д.) немало. Но есть люди и иного тана. Так, Збигнев Бжезинский считает, что России следует отказаться от тщетных попыток быть мировой державой. По его мнению, через некоторое время Россия распадется на, как минимум, три части: Европейскую Россию, Сибирь и Дальний Восток15. Итак, что? Наступил апокалипсис? Прощай Россия? Спасайся, кто как может? Од -на- ко...
208
Действительно, если быть объективным, определенные факторы создают угрозу единству и целостности России, даже самому существованию ее. Но это вовсе не значит, что Россия обязательно разрушится, самоуничтожится. Целый ряд факторов «работает» на единство и целостность России, вселяет надежду на то, что Россия была, есть и будет. Следовательно, пророчества о дезинтеграции России, о ее сходе с исторической арены не сбудутся, если, проявив осмотрительность, своевременно позаботиться о том, чтобы эти факторы проявили себя с наибольшей отдачей, с оптимальным коэффициентом полезного действия.
Видимо, самой судьбой предначертано России сегодня быть федеративным государством. В подлинной федерации, которая раскрепощает личность, гарантирует права и свободы, демократическое, свободное развитие - спасение, успех в обеспечении единства и целостности России, залог процветания личности, общества и государства. В этой связи, повторюсь, надо бы лучше вглядеться в классическую модель федерации, которая предполагает конституционность, территориальность, симметрию.
Надо беречь каждого человека, необходимо обратиться лицом к народу, сложить нацию граждан. Это же, с точки зрения конституционного права, означает, что не только на словах и в документах, а еще и на деле (хотя в целом ряде случаев слово тоже дело), реально надо бы обеспечивать единство прав человека и народного суверенитета. Исключительно важно, чтобы в России торжествовало право, настоящее право, душа которого свобода, корень - правда, справедливость, логика -логика прав и обязанностей, выражение - правовой закон, имеющий обязательную силу для всех.
В целом, на наш взгляд, в Конституции РФ 12 декабря 1993 года выбор сделан в пользу классической федерации, но реализован он непоследовательно. В результате в ней, в Конституции РФ, содержатся неясные и общие формулировки, которые, думается, требуют уточнений и доработок.
Например, необходимо бы более основательно прописать вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий. Их перечень (особенно в части совместной компетенции) оставляет широкое поле для споров. Не совсем четкая позиция по вопросу о соотношении Конституции РФ и Федеративного договора, вообще договоров и соглашений ведет к разночтениям в понимании соотношения закона и договора в условиях постсоветской России.
209
Явно недостаточное внимание уделено в действующей конституции бюджетному федерализму и судебному федерализму. На
наш взгляд, надо бы подчеркнуть трехуровневый характер бюджетной системы в России. Следовало бы закрепить в Конституции РФ систему федеральных судов, что способствовало бы повышению правопорядка, стабильности судов.
Местное самоуправление, культурная автономия!!! Многое, что относится к ним, в Конституции РФ представлено крайне слабо.
Но главное, конечно же, природа, экономика, культура, образование, наука, техника, армия Если власть создаст благоприятные условия для того, чтобы к ним приложились горячие и честные сердца, ясные, умные головы, сильные, умелые и чистые руки наших граждан - золотого российского народа, бесценного дара, основного капитала страны, то России быть в XXI веке, на зависть ее недоброжелателям (на белую(!), хотелось бы все же), передовой, свободной, доброй, могучей державой.
Примечания
1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. - М.: Издательство «Республика», 1994.
2 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996. - С. 149-150.
3 Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российской государственности // Федерализм власти и власть федерализма. -М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. -С. 149.
4 Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе // Государство и право. - 2000. - № 5. - С.87.
5 Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. - Екатеринбург, 1998. -С.41.
6 Конституция Российской Федерации // Энциклопедический словарь. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. - С.250.
7 Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник Российского права.-1999.-С. 167.
8 Agronoff R. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain. An Exemenation of inter goverment Policy. - Evalnating Federal Sistem. - P. 61.
9 С расматриваемой точки зрения особенно интересны работы: коллектива авторов "Федерализм власти и власть федерализма. (М: ТОО "ИнтелТех", 1997, - 875 с.); Кахи Тамазиевича Курашвили "Федеративная организация Российского государства. (М.: "Компания Спутник+", 2000".- 172
210
с.); Людвига Мнацаковича Карапетяна "Федеративное устройство Российского государства". (М.: Издательство "Норма", 2001. - 352 с.).
10 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.: Юристь, 2001. - С.21
" Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. -М.: Пробел, 1999.-С.10.
12 Чиркин В.Е. Современное государство.- М.: Между-нар. Отношения, 2001. - С. 163
13 О компетенции см., например: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции.-М., 2001.
14 Браун О. Китайские записки (1932-1939). - М.: Политиздат, 1974. -С. 347-348.
15 Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и ее геостратегические интересы.- М.: Международные отношения, 1999.— С.239-240.
211
Лекция 10
СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Разделяй и властвуй - мудрое правило; но
"объединяй и направляй " - еще лучше.
Иоганн Вольфганг Гете
1. Общая характеристика субъектного состава современной России. В части первой статьи 65 Конституции РФ дан перечень субъектов РФ. В составе РФ находятся «Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия;
Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;
Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;
212
Еврейская автономная область;
Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ».
По субъектному составу РФ уникальна. В мире нет ни одной такой федерации как Россия, которая имела бы 89 субъектов. США -большое государство, но состоит лишь из 50 субъектов и федерального округа Колумбия. Кроме того, США имеет владения: Пуэрто-Рико и Виргинские острова, ряд островов в Океании. Словом, даже США -крупнейшее государство в мире, супердержава - по количеству субъектов не больше Российской Федерации, а меньше.
Все субъекты РФ имеют свои индивидуальные наименования, в основе которых лежит традиция или политическая воля. Однако в целом эти субъекты согласно Конституции Российской Федерации (статьи 5, 65) группируются в республики (21), края (6), области (49), города федерального значения (2), автономную область (1), автономные округа (10). Такая "разнопорядковость" (В.Е. Чиркин) или "пестрота" (А.А Лебедев) встречается лишь в России. В других федерациях их субъекты обычно имеют одинаковые названия: земли - в ФРГ и в Австрии, кантоны - в Швейцарии, штаты в США, Эфиопии и Индии.
Ряд субъектов РФ имеют названия, в основе которых лежит этнический фактор. На этом основании их подчас представляют как национальные государственные образования. В действительности же все субъекты РФ полиэтничны; каждый на своем уровне воспроизводит этно-демографическую картину, характерную для России в целом, но по-своему, своеобразно. Отличие между ними лишь в том, что хотя в каждом субъекте Российской Федерации практически представлены те же этносы, что и в России в целом, но в каждом из них они даны в особых пропорциях. Например, соотношение русских и нерусских в Башкортостане 1:1,5; в Татарстане 1:1; в Санкт-Петербурге 5:1 и т.д. Причем, понятия «русский» и «нерусский» во многом условны, так как сегодня между «русскими» и «нерусскими» много общего в культуре, языке, быте и т.д. В России очень велика
213
доля смешанных браков (в некоторых субъектах доля их более 50%), а это тоже ведет к тому, что общность между указанными группами населения усиливается, хотя, они, несомненно, сохраняют и свои определенные особенности.
Число представителей этносов («коренных народов», «титульных наций», «государствообразующих этносов»), по самоназванию которых названы 32 субъекта РФ, составляет более 50% лишь в 7 из них: в двух автономных округах (Коми-Пермяцком и Агинском Бурятском), в пяти республиках (Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Тыве, Чувашии, Северной Осетии - Алании). В то же время в восьми республиках коренные народы составляют 20-35% численности населения, а в Карелии - 10%. В Еврейской автономной области число евреев не превышает нескольких процентов. Численность коренных народов в Эвенкийском автономном округе - 4,2%, в Ханты-Мансийском округе - 1,4%. В восьми республиках численность русских составляет свыше 40%: в Татарстане - 42%, Марий-Эл - 47%, Саха (Якутии) - 50%, Удмуртии - 56%, Коми - 58%, Мордовии -60%, Бурятии - 70%, Карелии - 73%. Общая численность населения России 145 млн. человек, но лишь четыре "коренных народа" (татары, чуваши, башкиры, мордва) имеют общую численность более 1 млн. Из 113 "коренных народов", численность которых менее 1 млн., 87 имеют менее 100 тысяч человек.
По размерам территории, общему количеству населения, плотности его расселения субъекты РФ сильно отличаются друг от друга. Так, по признаку территории самым маленьким субъектом РФ является город Москва (1,5 тыс. кв. км.), а самым крупным Саха (Якутия) (3 103,2 тыс. кв. км., что составляет 18,7% всей территории России). По признаку же количества населения самым маленьким субъектом РФ является Эвенкийский автономный округ (25 тысяч человек), а самым крупным Москва (8 557 тысяч человек). Наименьшая плотность населения в Эвенкийском автономном округе (0,03 человека на 1 кв. км.), а наибольшая - в Москве (102 человека на 1 кв. км.). Разнятся субъекты РФ и по уровню социально-экономического развития. Одни из них - доноры, а другие - на дотации. В одних сильно развита не только промышленность, но и дру-< гие отрасли народного хозяйства. А другие являются преимущественно аграрными или промышленными.
214
Огромна разница между субъектами РФ по признаку технологического уклада. Одни субъекты (например, Москва) - это уже практически постиндустриальное общество, а другие субъекты (например, отдельные территории Крайнего Севера и Дальнего Востока, Кавказа) - еще даже не индустриальные общества.
Особенностью субъектного состава современной РФ также является вхождение одного или нескольких субъектов РФ в состав территории другого (других) субъекта. Сегодня из 10 автономных округов только один (Чукотский) входит в состав Российской Федерации непосредственно. Остальные девять округов находятся в пределах границ краев или областей. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в состав Красноярского края - Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа. Сложно построенные субъекты (равноправный субъект Федерации в составе другого равноправного субъекта Федерации), уходя своими корнями в советскую традицию национального федерализма, свидетельствуют о том, что эта традиция не только не преодолена, а в новых условиях получила "второе дыхание". Между тем, теории и практике зарубежного федерализма они неизвестны, а для развития федеративных отношений в постсоветской России создают определенные сложности.
При анализе федераций обращается внимание иногда только на ее субъекты. Между тем, в составе ряда федераций (например, Австралии, Бразилии, Канады) имеются такие единицы (федеральные территории, федеральные округа, ассоциированные штаты и т.п.), которые не могут быть так обозначены. Для них более подходит понятие несубъект федеративного государства. Особенность их в том, что они являются образованиями, входящими в состав федеративного государства, но при этом не являются его субъектами. В отличие от субъектов федерации они не выступают в качестве системоообра-зующих образований, ведущих к появлению такого феномена как федерация. К счастью, в России, как и, например, в Австрии, в Германии, такого рода образования (т.е. несубъекты федерации) отсутствуют. Иначе проблема федеративного устройства России усложнилась бы.
2. Правовой статус субъекта федерации. Следует сразу отметить, что понятие «субъект федерации» связано с понятием «субъ-
215
екты права». Следовательно, при анализе содержания этого понятия, равно как и содержания понятия «субъект права», допустимо использование категорий «правосубъектность», «правоспособность», «дееспособность», «правовой статус», "правовое положение" и т.д.
В юридической литературе (показательны работы, например, А.Н. Лебедева, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина) правовому статусу субъектов федерации уделяется достаточно серьезное внимание. Однако характеристики его неодинаковы. Так, по мнению А.Н. Лебедева, исследователи правового статуса субъектов РФ придерживаются, по меньшей мере, трех различных взглядов, которые он обозначает как: а) национально-государственная концепция; б) концепция видов; в) концепция симметричной федерации1. Даже те исследователи, которые не расходятся во взглядах концептуально, могут занимать разные позиции по достаточно существенным частностям рассматриваемого вопроса. Например, каждый крупный исследователь по-своему определяет число признаков правового статуса субъекта РФ и дает им только ему присущую интерпретацию. Если уйти от различных частностей, то, думается, можно остановиться на следующих показателях, которые, на наш взгляд, позволяют создать обобщенное представление о правовом статусе субъекта любого федеративного государства.
Первое. Хотя субъект федерации всегда часть этой федерации как целостного образования, он, тем не менее, самостоятельная государственно-правовая единица, более того, системообразующий элемент федеративного государства.
Второе. В пределах своих полномочий субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Третье. Для субъекта федерации характерно наличие территории, системы органов публичной власти, законодательства или иной системы позитивного права, согласно принятой правовой традиции.
Четвертое. Субъекты федерации вправе вступать в определенные правовые отношения друг с другом, быть стороной в отдельных международных отношениях, участвовать в различных формах в федеральных делах, но, как правило, не имеют права на односторонний выход из состава федерации. ' Пятое. Права субъекта федерации гарантируются. Однако
216
субъект федерации несет полную ответственность за надлежащее осуществление этих прав. А это ведет к тому, что субъект федерации подконтролен федерации, которая в предусмотренных случаях может применить в отношении его федеральное принуждение (федеральную интервенцию).
3. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации по Конституции 12 декабря 1993 года. В советских конституциях понятие «субъект федерации» не использовалось, хотя имеются некоторые основания считать, что в скрытом виде оно все же в них было дано.
Долгое время не было ясности по вопросу, кто же является субъектом РСФСР как федеративного государства. Одни считали, что ими яъляются республики в составе РСФСР (ранее именовались автономными республиками). Другие склонялись к тому, чтобы считать таковыми также автономные единицы - автономные области (до 1991 г. их было пять - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская, Хакасская и Еврейская, теперь осталась лишь Еврейская, остальные преобразованы в республики в составе РФ), а также автономные округа (всего их десять). Наконец, возникла идея считать субъектами Федерации и крупные территориальные единицы, входящие в РСФСР, - края, области и города республиканского подчинения (Москву и Ленинград (Санкт-Петербург)), которые впоследствии стали именоваться городами федерального значения. В результате в Конституции РФ 12 декабря 1993 года получил закрепление подход, по которому статус субъекта РФ получили не только государственно-правовые образования (автономные республики), но и административно-территориальные (края и области, федеральные города), а также национально-территориальные административные образования (автономные области).
Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это совокупность прав, обязанностей, гарантий их реализации и ответственности, вытекающих из норм Конституции РФ и соответствующих правовых актов, а также правоотношений.
В узком смысле слова конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации - это его права и обязанности исключительно по отношению к Федерации в целом. В широком же смысле
217
слова под таким статусом понимаются не только указанные выше права и обязанности, но и права и обязанности, которые образуют содержание правоотношений, где стороной могут быть: а) другой субъект Российской Федерации; б) территориальное образование в составе иностранных государств; в) иногда даже само иностранное государство; г) международные организации.
Что же общего и особенного в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации?
Первое. Субъекты РФ равноправны (части первая и вторая статьи 5 Конституции РФ), т.е. в равной мере, вне зависимости от вида, наименования и других подобных качеств, все они являются сис-темоообразующими элементами федеративных отношений в России. Различия в типах, наименованиях и т.д. - это во многом дань прошлому, в частности советскому прошлому, которое в новой Конституции РФ не преодолено. Однако это, думается, несущественное и извинительное обстоятельство, если принять во внимание, что эта конституция - основной закон, рассчитанный на действие в переходный период.
Второе. Статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и учредительными правовыми актами субъектов РФ, которые для республик - конституции, а для других субъектов РФ - уставы. Он может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с ФКЗ (части первая, вторая, пятая статьи 66 Конституции РФ).
Третье. Согласно статье 73 Конституции РФ, вне пределов и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, наряду с Российской Федерацией в целом каждый субъект ее является носителем государственной власти. С этим связано то, что каждый субъект РФ имеет свою особую государственную символику: флаг, герб, гимн, административный и культурный центр, который в республиках именуется столицей, а в других субъектах - краевой центр, областной центр, окружной центр.
Четвертое. Каждый субъект РФ имеет свою территорию, которая является неотъемлемой частью территории РФ в целом. Установленные между субъектами границы могут быть изменены только с их взаимного согласия, а вот административного
территориальное устройство субъектов РФ осуществляется каждым самостоятельно (части первая, вторая статьи 67 Конституции РФ, статья 5 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Пятое. Субъект РФ устанавливает систему органов государственной власти самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными ФЗ (часть первая статьи 77 Конституции РФ). При этом в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (вертикаль исполнительной власти). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть вторая статьи 77, часть первая статьи 78 Конституции РФ).
Шестое. Вне пределов предметов ведения РФ в целом, совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции РФ). При этом необходимо принять во внимание, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть вторая статьи 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию законодательства субъекта РФ, о котором говорится в части второй статьи 5 Конституции РФ. Общее конституционно-правовое правило таково: федеральные правовые акты и правовые акты субъектов РФ не должны противоречить друг другу. Если же в силу различных причин это не удалось обеспечить, то возникшие противоречия должны преодолеваться, для чего используются различные правила и процедуры, в том числе те, что относятся к области коллизионного права.
Существует мнение, что каждый субъект имеет свою правовую систему или систему права. Так ли? Думается, такой однозначный вывод в должной мере научно не верифицирован. В пользу
219
такого утверждения можно привести следующие аргументы. Прежде всего, ни в общетеоретической, ни в отраслевой юридической литературе содержание понятий «правовая система» и «система права» не получило однозначной интерпретации. Кроме того, существуют большие сложности в установлении особенностей правовой системы или системы права современной России в целом. Наконец, надо быть большим фантазером и абсолютно лишенным чувства ответственности, чтобы в условиях единой и неделимой Российской Федерации с одной Конституцией и основанных на ней правовых институтах, которые еще в должной мере не утвердились, развивать обозначенную выше идею. В этой связи представляется конструктивней альтернативная идея, согласно которой в современной России идет процесс формирования одной своеобразной отечественной правовой системы, специально-юридическую сердцевину которой образует постсоветская система права, а на уровне субъектов РФ имеют место отдельные фрагменты этой системы (усеченное законодательство, некоторые правообеспечительные структуры и др.), которые порой довольно эффективны, но взятые отдельно от федерального законодательства, иных правовых феноменов в абсолютно самостоятельную правовую систему или систему права все же не складываются.
Седьмое. Субъекты РФ не являются независимыми от России, а выступают как ее составные части. Они не имеют права выхода в одностороннем порядке из состава РФ, не являются субъектами международного публичного права, но в определенных ФЗ пределах могут осуществлять международные и внешнеэкономические связи.
Восьмое. С этнической полифонией населения России связано то, что Федерация гарантирует права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ; всем ее народам - право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Развитие темы языка ведет к тому, что республики, где обычно концентрируется наибольшее число того или иного нерусского населения (а это имеет определяющее значение для официального названия той или иной конкретной республики как субъекта РФ), вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государ-
220
ственным языком РФ, которым, как известно, является русский язык (статьи 68, 69 Конституции РФ).
Таким образом, действующая федеральная конституция предоставляет субъектам РФ значительный объем прав, что ведет к определенной децентрализации федеративных отношений, способствует становлению и развитию демократических традиций. Однако в Российской Федерации в целом одно гражданство, единая территория, однотипная форма организации государственной власти (республиканская), одна правовая система (система права), один государственный язык - русский, единая судебная власть. Суверенитет России един и неделим. Он распространяется на всю ее территорию. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ей. Следовательно, в Российской Федерации, несмотря на многообразие ее субъектов и на довольно высокий уровень их самостоятельности, единое конституционно-правовое пространство.
4. О конституционно-правовой основе изменений в субъектном составе Российской Федерации.
В печати отмечалось, что Сунженский районный суд принял решение, по которому к 26 сентября 2001 года часть территории Республики Северной Осетии - Алания должна перейти под юрисдикцию Республики Ингушетия. Это решение суда породило конфликт. Существуют варианты разделения Курганской области, территориальные претензии предъявляются к Ставропольскому краю По некоторым данным, в России "созревают " более нескольких десятков территориальных споров, а спор о территории в Чечне уже, пожалуй, «перезрел». Возникает вопрос' возможны ли изменения в составе субъектов Российской Федерации?
Часть 2 статьи 65 Конституции РФ предусматривает «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта». ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», принятым Госдумой 30 ноября 2001 года и одобренным Советом Федерации 5 декабря 2001 года, определены условия и процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
221
Российской Федерации. Названный закон состоит из четырех глав, включающих 14 статей.2
Согласно этому ФКЗ принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части, а образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (статья 1).
Основные требования, предъявляемые к принятию в Российскую Федерацию и образованию в ее составе нового субъекта таковы:
1) принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется на добровольной основе;
2) при принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.
Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, названным ФЗК, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
Принятие в Российскую Федерацию субъекта требует соблюдения следующих условий:
1) в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть;
2) принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - междуна-
222
родный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством;
3) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области;
4) в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.
Инициатором предложения о принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является это иностранное государство. Президент РФ после поступления предложения уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Рассмотрение предложения и принятия решений, касающихся заключения международного договора, осуществляется в соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы:
а) наименование и статус нового субъекта Российской Федерации;
б) порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина Российской Федерации;
в) правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;
г) действие законодательства Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;
223
д) функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Российской Федерации.
Кроме того, международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. По отдельным вопросам, связанным с принятием в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, Российской Федерацией и данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновременно с ратификацией международного договора. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации данного международного договора.
Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции Российской Федерации, то указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию в порядке, предусмотренном ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Этот проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного ФКЗ может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему.

<< Пред. стр.

стр. 4
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>