<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ФЗ о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 105, 106 и 107 Конституции Российской Федерации. ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Фе-
224
дерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Российской Федерации. Указанный закон вступает в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.
Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта требует следующих условий:
1) образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации;
2) образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению;
3) изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституцией Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации.
Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территории которых образуется новый субъект Российской Федерации (далее - заинтересованные субъекты Российской Федерации). Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать
225
предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются:
а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации;
б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;
в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации, а также формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;
г) предложения о действии законов и иных нормативных плановых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;
д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федера-
226
ции нового субъекта осуществляются в соответствии с законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации независимо от резуль-. татов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.
Проект ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов Российской Федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом Российской Федерации. Он должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) Российской Федерации в случае, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального конституционного закона, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы:
а) формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;
б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года;
в) правопреемство субъекта Российской Федерации в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации, иностранными государствами и международными организациями;
227
г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта Российской Федерации;
д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации;
е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Российской Федерации.
ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Российской Федерации. Изменения в часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании ФКЗ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции Российской Федерации.
5. Суверенитет субъекта Российской Федерации: правовая реальность или правовая иллюзия? Этот вопрос в большей степени злободневен для республик в составе РФ, хотя время от времени он актуализируется и применительно к другим субъектам РФ. Главным образом, - к крупным и во многом самодостаточным краям и областям В целом наметились следующие подходы: а) отказ от признания государственного суверенитета субъектов РФ («суверенитет Российской Федерации един и неделим»); б) признание государственного суверенитета субъектов РФ (концепция «двойного» суверенитета); в) признание государственного суверенитета субъектов РФ в ограниченном объеме (теория ограниченного суверенитета).
Какой же из этих подходов верный? Как решать проблему?
Для этого, на наш взгляд, необходимо, прежде всего, определиться в методологии. Важно условиться о системе исчислений. Одно дело рассматривать вопрос in abstract» (т.е. отвлеченно, вне связи с действительностью). И совсем другое - если перевести его в область in concrete (т.е. в область действительного, реального, фактического, в плоскость данного). Иначе - рассматривать его в данном определенном случае. Одно дело рассматривать и решать этот вопрос в рамках определенных правовых традиций. И совсем другое - если он вдруг окажет-
228
ся переведенным в демагогическую плоскость, где не проводятся различия между истиной и ложью, между системой строгих высказываний, (исчислений, действий) и произволом, где часто эмоции превалируют над разумом, рассудком. Кроме того, думается, важно уметь проводить различия между, по меньшей мере, тремя вещами: а) философией (теорией, идеологией) суверенитета; б) законодательством о суверенитете; в) практикой реализации идеи суверенитета. Наконец, по нашему мнению, необходимо рассматривать и решать вопрос, делая поправку на время, учитывая особенности менталитета тех или иных групп населения.
Когда Б.Н. Ельцин объявил: "берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить", одни были в шоке, а другие - в восторге. Сегодня же некоторые пытаются представить дело таким образом: лозунг изначально абсурден, а его автор, когда оглашал его, был невменяем. Иначе говоря, предпринимаются усилия в направлении абсолютной дискредитации идеи суверенитета республики в составе РФ. Между тем, анализ позволяет отстаивать и иные положения.
Политическая ситуация конца 80-х - начала 90-х годов прошлого столетия подталкивала лидеров к поиску новых идей, которые позволили бы преодолеть отрицательные тенденции, грозящие разрушением и саморазрушением обществу и государству. Идея суверенитета, в которой момент народоправия (демократии, самоуправления) представлен исключительно выразительно, оказался притягательной для многих. Каждый вкладывал в понятие "суверенитет" свое содержание, но при этом, пожалуй, все сходились в следующем: суверенная республика не то, что АССР; в АССР было не очень хорошо, в суверенной республике, наверное, будет лучше.
На наш взгляд, в основе ельцинской формулы суверенитета лежит политический расчет. И этот расчет оправдался. Приняв Декларации о государственном суверенитете, местная политическая элита в республиках вначале легализовала эту формулу, а затем, сместив лидеров (там, где этого требовала ситуация), по необходимости обновив идеологию, ускоренными темпами усвоив новую демократическую фразеологию, вскоре полностью вышла из-под контроля не только старых общесоюзных и российских партийно-государственных бюрократических структур, но и народа. В тот период это, надо полагать, и было нужно. Иначе говоря, вплоть до принятия новой Конституции РФ
229
республики обладали государственным суверенитетом в полном объеме в соответствии с указанной формулой. Но когда активность местной политической элиты начала становиться чрезмерной, формы и методы ее деятельности стали трудноконтролируемыми, то те, кого такая ситуация не устраивала и не могла устроить, поскольку ими преследовались иные, разнообразные по содержанию, характеру, средствам достижения и т.д., цели, приняли меры в направлении того, чтобы ситуация в корне изменилась. Если стоять на точке зрения права, то принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституция РФ не дает республикам оснований и повода на то, чтобы отстаивать принцип государственного суверенитета в прежнем варианте, и даже заикаться о нем. Исходя из посылок, что человек, его права и свободы - высшая ценность, носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, Конституция РФ распространяет государственный суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию, декларирует верховенство Конституции РФ и соответствующих ей федеральных законов повсюду в России. Таким образом, 12 декабря 1993 года - это дата, требующая нового взгляда на государственный суверенитет республик в составе РФ, чем тот, что был до нее. Было время, когда государственный суверенитет республик в составе РФ являлся правовой реальностью. Но это время уже давно прошло. Сегодня же государственный суверенитет республик в составе РФ уже правовая иллюзия. И чем скорее она будет преодолена, тем для граждан России лучше
Примечания
1 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основные концепции, конституционная модель, практика. - М: ИГЛ РАН, 1999. - С.33-79
2 Российская газета. - 2001. - 20 дек.
230
Лекция 11
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА
Порой новое - хорошо забытое старое. Козьма Прутков
1. Общая характеристика федерального округа. Новым конституционно-правовым явлением предстают федеральные округа, образованные Указом Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»1 (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.).
Согласно этому указу образовано семь федеральных округов. Что же представляют собой образованные федеральные округа?
Центральный федеральный округ (центр - г. Москва). В его состав включены: области - Белгородская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская и город Москва.
Территория - 650,7 тыс. кв. км. Население - 37 142 тыс. человек.
Северо-Западный федеральный округ (центр - г.Санкт-Петербург). В его состав включены: республики Карелия и Коми; области - Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская; город Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ.
Территория - 1 677, 9 тыс. кв. км. Население - 14 515, 5 тыс. человек.
Северо-Кавказский ( с июня 2000 года - Южный) федеральный округ (центр - г.Ростов-на-Дону). В его состав включены: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия - Алания, Чечня; края - Краснодарский и Ставропольский; области - Астраханская, Волгоградская и Ростовская.
Территория - 589 тыс. кв. км. Население - 21 795 тыс. человек.
231
Приволжский федеральный округ (центр - г.Нижний Новгород). В его состав включены: республики - Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия; области - Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская; Коми-Пермяцкий автономный округ.
Территория - 995. 9 тыс. кв. км. Население - 30 386 тыс. человек.
Уральский федеральный округ (центр - г.Екатеринбург). В его состав включены: области - Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская; автономные округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий.
Территория - 1 767,1 тыс. кв. км. Население - 14 235 тыс. человек.
Сибирский федеральный округ (центр - г.Новосибирск). В его состав включены: республики - Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; края - Алтайский и Красноярский; области - Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская; автономные округа -Агинский, Бурятский и Эвенкийский.
Территория - 5 114,9 тыс. кв. км. Население - 20 792 тыс", человек.
Дальневосточный федеральный округ (центр г.Хабаровск). В его состав включены: республика Саха (Якутия); края - Приморский и Хабаровский; области - Амурская, Камчатская, Магаданская и Сахалинская; Еврейская автономная область; автономные округа - Корякский и Чукотский.
Территория - 6 215, 9 тыс. кв. км. Население - 7 160 тыс. человек.
В чем-то этот достаточно смелый шаг напоминает действия
Петра 1 по государственно-территориальному обустройству России, в
результате которых было образовано 8 российских губерний (Мос-
. ковская, Ингерманландская (в последующем - Санкт-Петербургская),
Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и
232
Сибирская) и реформатскую деятельность Н.С. Хрущева в области экономики и управления, приведшей к образованию 105 советов народного хозяйства (совнаркомов).
Можно заметить, что система федеральных округов построена на базе 11 экономических районов: Северо-Кавказский и Дальневосточный — совпадают с экономическими районами (первый в основном с Северным Кавказом, второй — полностью с Дальним Востоком). Три округа - Центральный, Северо-Западный и Сибирский -состоят каждый из двух экономических районов (соответственно Центрального и Центрально-Черноземного; Северо-Западного и Северного с добавлением Калининградской области; Западно-Сибирского в основном и Восточно-Сибирского). Только два округа -Приволжский и Уральский - существенно отличаются по составу от Приволжского и Уральского экономических районов. В Приволжский округ включены Волго-Вятский район и группы средневолжских и западно-уральских регионов. В Уральский округ - восточно-уральский регионы с добавлением из Западной Сибири Тюменской области. В определенной мере эти 7 федеральных округов совпадают с границами 8 межрегиональных соглашений («Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др.). Обращает на себя внимание и то, что границы федеральных округов практически совпадают с границами военных округов, а центры вновь созданных территориальных образований соответствуют местам дислокаций штабов военных округов. Исключение образуют лишь города Самара и Чита, где в настоящее время расположены штабы Приволжского и Сибирского военных округов.
По мнению специалистов, границы федеральных округов могут быть уточнены. Например, оспаривается правильность отнесения Пермской области к Приволжскому федеральному округу, а Тюменской области - к Уральскому федеральному округу. Существуют предложения о том, что надо бы возвратить в состав Уральского федерального округа не только Пермскую область, но и Республику Башкортостан и Оренбургскую область.
Не исключено, что в будущем границы федеральных округов будут уточняться. Но важно помнить главное. Образование федеральных округов преследует решение в основном следующих задач: восстановление управляемости Федерации, обеспечение устойчивости,
233
безопасности и суверенности ее, верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Федеральные округа не изменяют государственно-территориальное устройство Российской Федерации, закрепленное в ее Конституции. Но это уже серьезное движение в направлении его реформирования, оптимизации централизованного, децентрализованного и демократического начал в организации и деятельности публичной власти, укрепления вертикали исполнительной власти, российской государственности в целом.
2. Правовой статус полномочного представителя Президента в федеральном округе. Полномочный представитель Президента, действуя в соответствии с Положением о полномочном представителе Президента в федеральном округе2, обеспечивает реализацию конституционно-правовых полномочий главы государства в пределах соответствующего округа.
Согласно этому Положению, Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента; непосредственно подчиняется Президенту и подотчетен ему; назначается на должность на срок, определяемый, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий.
В своей деятельности полномочный представитель руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, а также Положением.
Указанные полномочные представители имеют заместителей.
Основными задачами полномочного представителя являются:
• организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
• организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
• обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
• представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в феде-
234
ральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:
• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
• согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
• согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Рос-
235
сийской Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;
• вручает в федеральном округе по поручению Президента Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Президента Российской Федерации;
• вручает по поручению Президента Российской Федерации удостоверение судьи судьям арбитражных судов субъектов Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;
• принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
• организует по поручению Президента Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
• вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• взаимодействует с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.
Полномочный представитель имеет право:
• запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов го-
236
сударственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
• направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
• пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;
• использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;
• организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода- реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;
• направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
• вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;
• привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
• образовывать совещательные и консультативные органы. Полномочный представитель при исполнении должностных
обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
237
Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента Российской Федерации.
Полномочный представитель размещается в центре федерального округа Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ.
Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального округа определяется полномочным представителем.
Примечания
' Российская газета. - 2000. - 16 мая 2 Там же
Раздел V ТРИ УРОВНЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
238
Вводное слово.
Привычными для многих являются такие понятия, как «социальная власть», «политическая власть», «государственная власть». Популярно понятие «народовластие». Нередко можно прочитать или услышать: «отцовская власть», «неавторитетная власть» или, наоборот, «авторитет власти», «власть денег», «власть вещей», «власть красоты». В 1997 году коллективом авторов (А.Н. Арининым, С.Н. Бабуриным, М.Н. Губогло, В.Н. Лысенко, А.П. Сычевым, С.М. Шахраем) была подготовлена и издана интересная книга «Федерализм власти и власть федерализма». Тоже вроде бы понятно. А вот что значит публичная власть? В ряду приведенных названное понятие выглядит необычным. Как белая ворона среди черных.
Между тем, публичная власть - очень древнее явление. Пожалуй, она появилась уже на заре человеческого общества, т.е. на ее самых ранних стадиях становления и развития. Сегодня публичная власть - разновидность социальной власти, нормативно-институциолизированная, учреждения которой функционируют на конституционно-правовой основе, опираясь на доверие граждан, выраженное на выборах и референдумах, стремясь решать вопросы, которые важны для всех. Можно сказать так: содержание публичной власти определяется общими интересами, тем, что относится к общему благу, что необходимо всем и полезно для всех.
Публичная власть — многоуровневая система. Если взять Российскую Федерацию, то особенностью ее системы публичной власти является выделение, по меньшей мере, трех уровней: общефедеральной, региональной и местной. Причем, первые два уровня характеризуют как бы «два этажа» государственной власти России, а третий -местное самоуправление.
Рассмотрим подробнее, что же представляет собой каждая из этих трех уровней публичной власти.
240
Часть первая
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВННОЙ ВЛАСТИ
Лекция 12
ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент не зависит на своем посту от всех, за исключением народа Александр Гамильтон
Президент является выборным должностным лицом Его честь, его имущество, его свобода,
его жизнь являются в глазах народа постоянными гарантами должного употребления вверенной ему власти
Алексис де Токвиль
1. Об институте президента.
Исторический экскурс позволяет выяснить, что слово «президент» было известно еще древним римлянам. Согласно их представлениям praesidens - сидящий впереди; тот, кто руководит народным собранием, следит за порядком, предоставляет слово для выступления и т.д. Нетрудно заметить, что в этом качестве председатель всякого представительного органа практически не отличается от президента. Однако ныне, во всяком случае, в государствах западной или прозападной демократии, президент - нечто другое. Президент есть избираемый глава государства в государствах с республиканской формой правления. При этом различаются два основных типа президента.
В парламентских республиках президент избирается на установленный конституцией срок парламентом или особой коллегией, основу которой составляет парламент. Правительство лишь отчасти зависит от президента. В основном же оно связано волей парламента, перед которым ответственно. Примером парламентской республики может быть Италия, которая имеет парламент, законодательно сильное правительство и слабого президента - главу государства. Такая обстановка не абсолютна: в какой-то конкретной политической си-
241
туации роль президента может возрастать, а позиции правительства могут слабеть из-за его коалиционного характера.
В президентских республиках президент избирается внепарламентским путем, посредством прямых выборов. Здесь президент является одновременно как главой государства, так и главой правительства. Правительство подчиненно только президенту и никому более. Такая система принята в Аргентине, Бразилии, США и др.
В так называемых смешанных республиках, например, во Франции, правительство формирует президент, но оно утверждается парламентом, который может выразить ему вотум недоверия.
Если внимательно вглядеться в историю России, то можно заметить, что все политическое развитие России связано с совершенствованием модели личной власти, олицетворявшей на огромной территории определенный центр, верхушку государственной власти: хан (каган), Великий князь, царь, император, генеральный секретарь и т.д. Характер правления совсем не обязательно бывал деспотичным. История России знает просвещенных и даже либеральных правителей. Но все они оказывались у руля власти без участия масс. Вожди приходили и уходили, а народ безмолвствовал.
Попытка изменить ситуацию предпринималась на XIX партийной конференции КПСС летом 1988 года. Здесь впервые «прорабатывалась» идея учреждения поста президента СССР как формы модернизации и совмещения высших партийных и государственных постов1. Но в ходе дискуссии «президентская форма правления» (так почему-то коммунистами именовался тогда институт президентства) была признана неприемлемой и не вполне демократичной.
Тем не менее вскоре, 14 марта 1990 года, был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР», которыми Конституция СССР 1977 года была дополнена главой 15 «Президент СССР», где согласно статье 127 Президент СССР - глава Советского государства - Союза Советских Социалистических Республик2. На Внеочередном третьем съезде народных депутатов СССР 15 марта 1990 года Президентом был избран М.С. Горбачев. Из 2245 народных депутатов СССР за кандидатуру М.С. Горбачева проголосо-' вало 1329, т.е. 59,2% от их общего числа. Сторонники всенародного избрания Президента СССР остались в меньшинстве. Вскоре в связи с
242
развалом СССР М.С. Горбачев сложил с себя полномочия Президента СССР. Его президентство продолжалось до 25 декабря 1991 года. М.С. Горбачев вошел в историю как первый и последний Президент СССР.
М.С. Горбачев родился - 2 марта 1931 года, в селе Привольном Красногвардейского района Ставропольского края в крестьянской семье. С 1944 — периодически работает в колхозе
1955 — окончил юридический факультет МГУ
1955 - 1962 — на комсомольской работе: зам. Зав. Отделом Ставропольского крайкома ВЛКСМ, второй, а затем первый секретарь райкома.
1962 - 1978 — на партийной работе: первый секретарь Ставропольского горкома КПСС, второй, впоследствии первый секретарь Ставропольского крайкома КПСС.
1967 - заочно оканчивает экономический факультет Ставропольского сельхозинститута
1978 - 1985 - Секретарь ЦК КПСС.
1985 - 1991 -Генеральный секретарь ЦК КПСС.
1988 - 1990 - председатель Президиума Верховного Совета СССР, председатель Верховного Совета СССР
1990, март - 1991, декабрь - Президент СССР
1992, январь - председатель Фонда социально-политических исследований («Фонд Горбачева»).
1996 - баллотируется на пост Президента РФ, набирает всего 386 тыс. голосов
С 1997 -руководит своим Фондом и время от времени делает заявления по различным политическим поводам1.
В России институт Президента введен по итогам Всероссийского референдума 17 марта 1991 года. Тогда на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» из 75,1% избирателей, принявших участие во всероссийском референдуме (а это 79 332 636 избирателей из 105 636 000, что составлял электорат России), за нововведение проголосовало 69,8%, т.е. 45 453 487 человек. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института Президента, как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР 24 апреля 1991 года принимается состоящий из 38 статей Закон РСФСР «О Пре-
243
зиденте РСФСР»4. 24 мая 1991 года институт Президента РСФСР был включен в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. Указанными правовыми актами был закреплен правовой статус Президента РСФСР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти РСФСР.
С принятием на общенародном референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции России в правовом статусе Президента произошли изменения. В соответствии со статьями 80-91 Конституции РФ 1993 года Президент РФ - глава государства, и в этом качестве он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Важной характеристикой статуса Президента является то, что он обладает неприкосновенностью. Конституция РФ не раскрывает содержание неприкосновенности Президента, но, опираясь на другие конституционно-правовые положения, можно все же сделать вывод о юридическом содержании этого понятия.
Аналогично неприкосновенности парламентариев, установленных статьей 98 Конституции РФ, неприкосновенность Президента связана с обеспечением особых гарантий в течение срока его полномочий. В период своих полномочий Президент не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску и личному досмотру. В этом смысле его личность неприкосновенна. Однако объем таких гарантий у Президента больше, чем у парламентариев. Так, согласно части 1 статьи 93 Конституции РФ, Президент в период осуществления им своих полномочий несет ответственность только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.
2. Полномочия Президента. Президент является ключевой фигурой на «политическом небосклоне» страны, поэтому он наделен значительными полномочиями, которые могут быть объединены в следующие группы:
• Прежде всего, необходимо указать на полномочия по пред-' ставительству государства вовне и внутри страны.
244
В этом качестве Президент назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация международных договоров осуществляется в России в форме федерального закона), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (пункт «м» статьи 83, пункты «б», «в», «г» статьи 86 Конституции РФ). Внутри государства Президент назначает своих полномочных представителей в регионы (пункт «к» статьи 83 Конституции РФ).
Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (часть 1 статьи 85 Конституции РФ).
Президент обладает и другими, более сильными инструментами для воздействия на девиантное поведение субъектов. В соответствии со статьей 78 Конституции РФ он вместе с Правительством обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. А это значит, что он вправе пресекать не только грубые формы нарушения конституционного правопорядка (организованное неповиновение, мятежи, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение от исполнения правовых актов РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции РФ).
• Полномочия Президента в отношении Федерального Собрания - российского парламента и осуществление им законодательной власти в основном совпадают с тем, что говорится в других конституциях стран мира. Президенту предоставлены права законодательной инициативы, вето, обращаться к Федеральному Собранию с
245
ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, назначать выборы Госдумы, распускать ее, но только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ (статьи 84, 104, 107-109 Конституции РФ).
Напомним, согласно статье 109 Конституции РФ, Госдума может быть распущена Президентом лишь в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ. При роспуске Госдумы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Госдума не может быть распущена: по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания; с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.
• Отношения Президента и Правительства таковы, что Президент обладает значительными полномочиями влиять на формирование и деятельность Правительства, исполнительной власти в целом.
Президент назначает Председателя Правительства. Правда, он не может решить этот вопрос абсолютно самостоятельно, только по своему усмотрению. Нужно еще согласие Госдумы (пункт «а» статьи 83, пункт «а» части 1 статьи 103 Конституции РФ). Однако у Президента есть очень эффективное средство, чтобы в случае конфликта противостоять Госдуме: угроза роспуска последней. Согласно части 4 статьи 111 Конституции РФ, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Госдумой Президент назначав! Председателя Правительства РФ, распускает Госдуму и назначает новые выборы. Без участия Госдумы, но по предложению Председателя Правительства, который в значительной степени находится в зависимости от Президента, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (пункт «д» статьи 83 Конституции РФ).
Президент принимает решение об отставке Правительства (пункт «в» статьи 83, статья 117 Конституции РФ).
246
Президенту предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства (пункт «б» статьи 83 Конституции РФ). Думается, что реализация этого права должна иметь место не только в тех случаях, когда проводятся торжественные, парадные заседания, где Президент выполняет роль «свадебного генерала», но и в случаях, когда рассматриваются рабочие задания, в которых решаются актуальные вопросы, требующие учета мнения Президента, его «живого участия».
• Особое место занимают полномочия Президента по формированию органов государственной власти и назначению должностных лиц и освобождению их с занимаемых должностей.
Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центробанка России и ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от этой должности; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ (пункты «г», «ж», «и», «л» статьи 83 Конституции РФ).
Президент предлагает кандидатуры для назначения на должности в Счетную палату. Лишь Президенту предоставлено право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ; вносить в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора РФ; назначать судей других федеральных судов.
• Обычно функцию обороны государства рассматривают в связи с деятельностью Министерства обороны и наоборот. Между тем, все это относится к более широкой проблеме - теме войны и мира, военной политики.
Согласно Конституции РФ, Президент утверждает военную доктрину (пункт «з» статьи 83 Конституции РФ). Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету
247
Федерации и Госдуме. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (статья 87 Конституции РФ).
• Президенту предоставлены полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций: при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, он вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Госдуме (статья 88 Конституции РФ).
• Президенту как гаранту прав и свобод человека и гражданина принадлежат определенные полномочия в сфере определения прав и свобод человека и гражданина. Согласно статье 89 Конституции РФ, он решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.
3. Правовые акты Президента. Согласно статье 90 Конституции РФ, Президент издает властные акты, указы и распоряжения, являющиеся обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации.
По своим юридическим свойствам указы и распоряжения Президента делятся на нормативные, т.е. содержащие правовые нормы - общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение, и индивидуальные. К последним относятся указы и распоряжения Президента, которые касаются конкретных отношений либо определенных лиц, акты Президента о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности.
Издаваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Гарантией обеспечения конституционности этих актов является право Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента (пункт «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ). По итогам рассмотрения может быть принято решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Согласно части 6 статьи 125 Конституции РФ, акты Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
248
Порядок вступления в силу актов Президента установлены Указом Президента от 23 мая 1996 г. № 763. Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их первого официального опубликования, кроме случаев, когда при принятии акта установлен другой срок введения его в действие. Официальное опубликование актов Президента с 1 мая 1994 года осуществляется в информационном бюллетени «Собрание Законодательства Российской Федерации» в разделе «Указы и распоряжения Президента», а также в «Российской газете». Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Необходимо обратить внимание и на такой акт Президента как послание, с которым он ежегодно обращается к Федеральному Собранию. Оно не является нормативно-правовым актом. Это акт политического характера, содержащий программные положения. В этой связи со специально-юридической точки зрения оно обязательной силы не имеет, но содержание послания оказывает большое влияние на парламент, общественное мнение.
На сегодня известно десять посланий Президента:
«Об укреплении Российского государства» (24 февраля 1994 года);
«О действенности государственной власти в России» (16 февраля 1995 года);
«Свобода и демократия - главное условие прогресса и процветания» (23 февраля 1996 года);
«Порядок во власти - порядок в стране» (6 марта 1997 года);
«Общими усилиями - к подъему России» (17 февраля 1998 года);
«Россия на рубеже эпох» (30 марта 1999 года);
«Государство Россия. Путь к эффективному государству» (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) (8 июля 2000 года);
«Не будет ни революций, ни контрреволюций» (3 апреля 2001 года);
«России надо быть сильной и конкурентоспособной» (18 апреля 2002 года);
249
«Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию (16 мая 2003 года).
Каждое из этих посланий - своеобразные вехи в развитии постсоветской России. По ним можно составить достаточно полное представление о сути государственной идеологии правящей элиты, сформировавшейся в постсоветский период, по всем наиболее существенным пунктам ее составляющей.
4. Администрация Президента. Администрация (англ. - administration, нем. - die Verwaltinng, die Administration; от лат. administration - управление, руководство) - понятие многозначное. Так, этим понятием может обозначаться определенная деятельность, т.е. использоваться в функциональном смысле (например, районный Совет и глава администрации осуществляют управление районом). Вместе с тем, под администрацией часто понимается персонал, осуществляющий задачи управления (например, администрация предприятия, администрация города и т.д.).
Мировой опыт показывает, что Администрация Президента выполняет неодинаковые функции и занимает различное место в структуре учреждений публичной власти в зависимости от того, какова форма правления, система государственной власти в целом. Во взаимоотношениях Президента, его Администрации и Правительства в парламентских, президентских и смешанных республиках можно найти элементы сходства и различия.
В Российской Федерации сложилась такая ситуация, что Президент вроде бы не возглавляет исполнительную власть, т.е. как будто не должен заниматься управленческой деятельностью. Но он, как глава государства, судя по принимаемым им правовым актам, достаточно часто принимает решения именно управленческого характера. Кроме того, Президент имеет возможность достаточно активно вмешиваться в управленческую деятельность, осуществляемую, прежде всего, Правительством, как в обычных условиях, так и при наличии исключительных обстоятельств. Таким образом, в деятельности Президента, если анализировать ее с позиций управления, наблюдается известная двойственность, что не может не сказаться на Администрации Президента.
250
Согласно пункту «и» статьи 83 Конституции РФ Президент формирует свою Администрацию, которая действует в соответствии с Положением о ней.
Администрация Президента - государственный орган, имеющий своим главным назначением обеспечение деятельности Президента в соответствии с его конституционно-правовым статусом и полномочиями. Круг ее полномочий широк. Функции, структура, состав не являются постоянными.
Достаточно часто сменяются и руководители Администрации Президента. В разное время Администрацию Президента возглавляли Юрий Владимирович Петров (1991 - 1993), Сергей Александрович Филатов (1993 - 1996), Николай Дмитриевич Егоров (1996), Анатолий Борисович Чубайс (1996 - 1997), Валентин Борисович Юмашев (1997 - 1998), Николай Николаевич Бордюжа (1998 - 1999). С 19 марта 1999 года руководителем Администрации Президента является Александр Стальевич Волошин.
4. Выборы Президента. В повести Н.В. Гоголя «Тарас Буль-ба» дается описание выборов кошевого атамана запорожскими казаками.
Прибыв на Сечь с двумя сыновьями Тарас, вскоре убедился, что запорожцы недовольны старым кошевым, который не давал им втянуться в военные походы. Решено было сместить кошевого и избрать нового, более активного. Ударили в литавры, собрали запорожцев и прогнали кошевого, «потому что он баба...». Начали выбирать нового.
«- Кукубенка выбрать! - кричала часть.
Не хотим Кукубенка! - кричала другая. - Рано ему, еще молоко на губах не обсохло!
Шило пусть будет атаманом! - кричали одни. - Шипа посадить в кошевые!
В спину тебе шило! - кричала с бранью толпа. - Что он за козак, когда проворовался, собачий сын, как татарин? К черту в мешок пьяницу Шила!
Бородатого, Бородатого посадим в кошевые! Не хотим Бородатого! К нечистой матери Бородатого! - Кричите Кирдягу! - шепнул Тарас Бульба некоторым.» После бурных «дебатов», подтверждавшихся кулаками, Кирдя-га восторжествовал. Человек десять запорожцев отделились от
251
т
толпы и пошли в курень, где сидел Кирдяга, объявили ему о его избрании и позвали к казакам. Кирдяга под разными предлогами стал отказываться от такой высокой должности.
«- Ступай же, говорят тебе! Кричали запорожцы. Двое из них схватили его под руки, и как он ни упирался ногами, но был, наконец, притащен на площадь, сопровождаемый бранью, подталкиванъем сзади кулаками, пинками и увещеваниями:
- Не пяться же, чертов сын! Принимай же честь, собака, когда тебе дают ее!»
Кирдягу ввели в казачий круг, вручили ему в руки знак власти -«палицу» (булаву), а затем четверо самых старых седоусых казаков набрали в руки земли и положили ее на голову нового кошевого.
Как видим, выборы кошевого проходили без длительной подготовки, быстро и без затрат, при активном участии избирателей -запорожцев.
А возможны ли выборы должностного лица без участия избирателей? «Ну это уж слишком!» - скажет кто-то. А между тем, лет эдак полтораста назад выборы бургомистра в шведском городе Гарденбурге проходили именно таким образом.
Не было там ни бюллетеней для тайного голосования, ни черных, ни белых шаров, выборы проходили открыто, а судьбу и успех претендентов на пост бургомистра решала всего лишь одна... вошь. От ее поведения и зависел исход выборной «кампании». Процедура выборов была очень простая. Претенденты на должность бургомистра (обычно это были весьма почтенные и обязательно бородатые граждане) садились вокруг стола и клали на него свои бороды. Посреди стола помещали взрослую вошь. Затая дыхание, солидные дяди терпеливо ждали, куда же она поползет. Возможно, кое-кто из них в это время молился насекомому, которое в другой раз он безжалостно давил ногтем. Но вот вошь, повертевшись туда-сюда, брала определенное направление и ползла к чьей-то бороде. Возможно, ее привлекал более сильный запах пота человека. Еще немного, и вошь заползала в избранную бороду. Все! Выборы бургомистра состоялись! И избрали его не граждане города, а самая обыкновенная вошь.
В истории таких курьезных фактов достаточно много. Они свидетельствуют, с одной стороны, о том, что свобода и демократия, тсоторые немыслимы без выборов, - институты очень древние, а с другой являются показателем незрелости отношений. Все это своеобраз-
ное ребячество, связанное с определенными верованиями, традициями.
Выборы Президента в России, конечно же, проходят иначе.
Основополагающие принципы избрания Президента заложены в статье 81 Конституции РФ.
Установлено, что Президент избирается на четыре года. При этом нужно иметь в виду то, что согласно пункту 3 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Президент, избранный в соответствии с прежним Основным Законом, осуществляет установленные Конституцией РФ 12 декабря 1993 г. полномочия до истечения срока, на который он был избран.
Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
Достаточно высокий возрастной ценз, установленный применительно к кандидату в Президенты, обусловлен, надо полагать, тем, что на этот пост должен быть избран человек, который уже получил определенное образование, прошел какую-то жизненную школу, которая может быть по достоинству оценена избирателями. Отметим, что для избрания Президента США требуется тоже достижение 35-летнего возраста, но в ФРГ кандидат в Президенты должен быть не моложе 40 лет, а в Италии - 50 лет.
Требование постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет вызвано тем, что кандидат в Президенты должен обладать не только определенным объемом знаний и умений, практическим опытом, но и понимать особенности условий жизни в России.
Президент избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом закреплено, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.
Из приведенного следует, что Президент избирается тем же избирательным корпусом, который формирует Государственную Думу, Федеральное Собрание в целом, на основе известных общедемократических принципов избирательного права. Вопрос о сроках полномочий Президента, которые может осуществлять одно и то же лицо, был предметом рассмотрения Конституционного суда РФ 5 ноября 1998 года. Однако производство по нему было прекращено в связи
253
252
с отсутствием неопределенности в понимании. Ясно, что лицо, избранное на должность Президента РФ, может осуществлять полномочия Президента в течение 4 лет и еще 4 лет, если оно будет избрано на эту должность вторично, но оно не может избираться на эту должность еще на 4 года непосредственно вслед за вторичным избранием. Следует заметить, что такое ограничение в ряде стран (например, во Франции и Италии) не установлено.
В деталях же порядок выборов Президента определяется федеральным законом (часть 4 статьи 81 Конституции РФ). Законодательная практика на сегодня здесь такова, что при каждом избрании Президента принимается новый закон. Президент РСФСР 12 июня 1991 года избирался в соответствии с Законом РСФСР «О выборах Президента РСФСР» от 24 апреля 1991 года5, Президент РФ 16 июня, 3 июля 1996 года избирался в соответствии с ФЗ РФ «О выборах Президента Российской Федерации» от 17 мая 1995 года6, а 26 марта 2000 года - в соответствии с ФЗ РФ «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 года7.
Приведенные законы отличаются друг от друга по многим параметрам. Так, первый закон состоит из 3 глав, включающий в себя всего 17 статей, второй - из 11 глав, 62 статей, а третий — из 12 глав, 83 статей. Причем, в специально-юридическом отношении, последний из этих законов выглядит гораздо лучше, чем два других закона, предшествовавших ему.
Следующие президентские выборы будут производиться в соответствии с ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» от 24 декабря 2002 года8.
Любопытна статистическая сторона голосования при президентских выборах.
Во время выборов Президента РСФСР 12 июня 1991 года, которые состоялись в 88 субъектах Российской Федерации, в голосовании приняло участие 74,30% всех избирателей. При этом за Б.Н. Ельцина проголосовало 57,30% избирателей, принявших участие в выборах, Н.Рыжкова - 16,85%, В.Жириновского - 7,81%, А.Тулеева - 6,81%, А.Макашова - 3,74%, В. Бакатина - 3,42%, а против всех - 1,92%. Недействительных бюллетеней было 2,16%. Таким образом, первым Президентом РСФСР стал Борис Ни-' колаевич Ельцин.
254
Б. Н. Ельцин родился 1 февраля 1931 года в селе Бутка Талиц-кого района Свердловской области, в крестьянской семье.
1955 - окончил Уральский политехнический институт по специальности инженер-строитель.
1955 - 1968 - работает мастером, прорабом, главным инженером стройуправления треста «Южгорстрой», главным инженером, начальником Свердловского домостроительного комбината.
1968 - 1976 — заведующий отделом строительства, секретарь Свердловского обкома КПСС.
1976 - 1985 - первый секретарь Свердловского обкома КПСС.
1985 - 1987 - первый секретарь Московского горкома партии, кандидат в члены Политбюро.
1987, октябрь - на пленуме ЦК освобожден от всех партийных постов.
1987 - 1989 — работает первым заместителем председателя Государственного комитета по строительству в ранге министра СССР.
1989 -1990- народный депутат СССР, член ВС СССР, председатель комитета ВС по вопросам строительства и архитектуры.
1990 - 1991 - народный депутат РСФСР, Председатель Верховного Совета РСФСР.
1990, июль - выходит из КПСС и становится лидером либерально-демократической оппозиции.
1991, 12 июня — всенародно избирается первым в России президентом. За него голосует 45 млн. избирателей (57,3%).
1992, январь — дает санкцию на форсированное проведение реформ в России, на замену командно-распределительной системы рыночной экономикой.
1993, сентябрь-октябрь - распускает парламент. При этом идет на крайние меры: обстрел здания парламента и его штурм. Назначает новые парламентские выборы.
1993, декабрь — принятие всенародно Конституции, которая наделяет президента огромной властью. Россия, по сути, становится президентской республикой.
1995 - принимает решение баллотироваться на второй президентский срок.
1996, 3 июля - во втором туре побеждает Г. Зюганова и повторно становится Президентом РФ. Переносит тяжелую операцию на сердце.
255
/997 - после выздоровления проявляет прежнюю активность: начинает второй тур радикальных реформ. 1999, 31 декабря —ушел в отставку
Б.Н. Ельцину удалось обеспечить победу в выборах Президента в 1996 г. Однако на этот раз она ему далась нелегко. Эти выборы проходили в два этапа.
Во время выборов 16 июня 1996 года число избирателей, принявших участие в голосовании, составило 57,4%от числа избирателей (75 587 139). Результаты голосования были таковы:
В.А. Брынцалов - 123 665 (0,16%);
Ю.П. Власов - 151 282 (0,20%);
М.С. Горбачев - 386 068 (0,52%);
Б.Н. Ельцин - 26 665 455 (34,80%)
В.В. Жириновский - 4 311 479 (5,97%);
ГА. Зюганов - 24 211 686 (32,31%);
А.И. Лебедь - 10 974 736 (14,38%);
А.Г. Тулеев - 1 050 660 (1,39%);
С.Ф. Федоров - 690 158 (0,95);
М.Л. Шаккум - 277 068 (0,35%);
Г.А. Явлинский - 5 550 752 (7,42%),
Против всех голосовало 1 163 921 (1,55 %). На основании этих данных ЦИК РФ признал выборы состоявшимися и действительными. Но в связи с тем, что ни один из кандидатов на должность Президента не получил на выборах более половины голосов, принявших участие в голосовании, и не был избран 16 июня 1996 года, ЦИК РФ назначил на 3 июля 1996 года, объявленное Постановлением Правительства выходным днем, повторное голосование. Кандидатами на должность Президента были признаны Б.Н. Ельцин и Г.А. Зюганов как получившие наибольшее число голосов избирателей.
Расклад голосов во время повторного голосования 3 июля 1996 года оказался таков: Б.Н.Ельцин - 53,7%; Г.А.Зюганов -40,41%; против обоих кандидатов - 4,86%. Этого было необходимо и достаточно, чтобы считать Б. Н. Ельцина избранным вновь на новый президентский срок.
В выборах Президента, назначенных на 26 марта 2000 года, в качестве кандидатов на эту должность было зарегистрировано 12 пре-
256
тендентов: С.С. Говорухин, У.А. Джабраилов, В.В. Жириновский, Г.А. Зюганов, Э.А. Памфилова, А.И. Подберезкин, В.В. Путин, Е.К. Савостьянов, Ю.И. Скуратов, К.А. Титов, А.Г. Тулеев, Г.А. Явлинский. По опыту предыдущих президентских выборов многие прогнозировали, что будет два тура голосования. Однако вопреки прогнозам все решилось уже в первом туре.
В целом по Российской Федерации в голосовании приняли участие 68,74 процента зарегистрированных избирателей (75181073 от 109372046 избирателей). При этом голоса избирателей распределились следующим образом:
С.С. Говорухин - 328 723 (0,44%);
У.А. Джабраилов - 78 498 (0,10%);
В.В. Жириновский - 2 026 509 (2,70%);
Г.А. Зюганов - 21 928 468 (29,21%);
Э.А. Памфилова- 758 967 (1,01%);
А.И. Подберезкин - 98 1 77 (0,13%);
В.В. Путин - 39 740 467 (52,94%);
Ю.И. Скуратов - 3 19 189 (0,43%);
К.А. Титов - 1 1 07 269 (1,47%);
А.Г. Тулеев - 2 217 364 (2,95%);
Г.А. Явлинский - 4 414 673 (5,80%).
Против всех кандидатов голосовало 1 414 673 (1,88 %) избирателей.
На основании этих данных ЦИК РФ выборы Президента 26 марта 2000 года признал состоявшимися и действительными, а избранным Президентом - Владимира Владимировича Путина.
Путин Владимир Владимирович родился 7 октября 1952 года в городе Ленинграде.
В 1975 году окончил юридический факультет Ленинградского государственного университета. Кандидат экономических наук. Владеет немецким языком.
С 1975 года работал в Управлении внешней разведки КГБ СССР. Длительное время работал в Германии. По возвращении в Ленинград стал помощником проректора Ленинградского государственного университета по международным вопросам.
В 1990 году — советник председателя Ленинградского городского совета.
257
1991 - 1992 гг. - председатель Комитета по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга.
1992 - 1994 гг. - заместитель мэра г.Санкт-Петербурга -председатель Комитета по внешним связям.
В 1994 году — первый заместитель председателя правительства г.Санкт-Петербурга - председатель Комитета по внешним связям.
1994 - 1996 гг. - первый заместитель мэра г.Санкт-Петербурга - председатель Комитета по внешним связям.
1996 - 1997 гг. - заместитель Управляющего делами Президента Российской Федерации.
1997 - 1998 гг. - заместитель руководителя администрации Президента Российской Федерации - начальник Главного контрольного управления Президента Российской Федерации.
С мая по июль 1998 года - первый заместитель Руководителя администрации Президента Российской Федерации.
1998 - 1998 - директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
С марта по август 1999 года - директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации, секретарь Совета безопасности РФ.
С 9 по 16 августа 1999 года - первый заместитель председателя Правительства Российской Федерации, временно исполняющий обязанности председателя Правительства Российской Федерации.
С 16 августа 1999 года - председатель Правительства Российской Федерации.
С 31 декабря 1999 года - и.о. Президента Российской Федерации.
С января 2000 года - председатель Совета глав государств СНГ.
15 февраля 2000 года Центризбирком зарегистрировал его кандидатом в Президенты Российской Федерации.
26 марта 2000 года - избран Президентом Российской Федерации.
Жена - Людмила Александровна. Имеет двух дочерей. Увлекается спортом, особенно борьбой дзюдо
6. Прекращение полномочий Президента. Согласно действующей Конституции РФ, полномочия Президента прекращаются по следующим основаниям:
258
а) с истечением срока пребывания в должности;
б) в случае отставки;
в) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
г) отрешения от должности (статьи 92, 93 Конституции РФ).
Хотя в Конституции РФ указано на четыре основания прекращения полномочий Президента, эта процедура определена в Конституции только для одного основания: отрешения Президента.
Отрешение Президента от занимаемой должности, иначе -импичмент (англ, impeachment, от impeach - порицать, обвинять в преступлении (особенно против государства); от фр. empedechier -стеснять, мешать, препятствовать; позднелат. impedicare — запутывать) - конституционный метод борьбы за власть. Он предусмотрен в конституциях ряда стран, главным образом англосаксонских, и некоторых других государств - бывших британских колониях. Для России импичмент - это конституционно-правовая новелла.
С материально-правовой точки зрения Президент может быть отрешен от должности только в двух случаях: государственной измены или совершении иного тяжкого преступления. Составы этих преступлений приведены в Особенной части УК РФ. Конституцией РФ установлена процедура отрешения от должности:
а) поводом для начала процедуры отрешения является обвинение в совершении указанных злодеяний, выдвинутое по инициативе не менее 1/3 депутатов Госдумы;
б) решение о выдвижении такого обвинения должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Госдумы и 2/3 голосов членов Совета Федерации при наличии заключения специальной комиссии, образованной Госдумой;
в) кроме того, нужны еще два заключения: Верховный суд РФ своим заключением должен подтвердить, что в действиях Президента действительно усматриваются признаки преступления (государственной измены или иного тяжкого преступления), а Конституционный суд РФ в своем заключении должен высказаться о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;
г) решение об отрешении Президента от должности принимает Совет Федерации, но не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Госдумой обвинения против Президента. Если в этот
259
срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
В трех последних случаях, включая импичмент, исполнение полномочий Президента прекращаются досрочно. При такой ситуации выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Госдуму, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
7. Правовой статус экс-Президента. Возможность рассмотрения данного вопроса возникла в связи с изданием и.о. Президента 31 декабря 1999 года Указа № 1763 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»". 25 января 2001 года Государственной Думой был принят аналогичного наименования федеральный закон12.
Этот Указ политически активной частью населения был воспринят неоднозначно, а в среде действующих публичных политиков вызвал бурную дискуссию. Особенно в части предоставления Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, неприкосновенности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. 98 депутатов Госдумы даже оспорили этот указ в Конституционном Суде.
Однако логика этого документа очень проста, а необходимость предоставления экс-Президенту социальных гарантий достаточно очевидна. Все объясняется фактами российской истории предшествующего столетия и реалиями переживаемого нами периода. Ни один руководитель нашей страны до Б.Н. Ельцина не сложил своих полномочий по собственной воле или в связи с истечением их срока. Эта тенденция была характерной и для всех так называемых «социалистических» стран. И понятно, почему: каждый из их преемников на этом посту свою деятельность начинал с ревизии деятельности своего предшественника. Часто эти ревизии приобретали очень острый характер и имели негативные последствия для отстраненного от власти (Н.С. Хрущев) и членов семей бывших руководителей страны (И.В. Сталина, Н.С. Хрущева, Л.И. Брежнева).
260
В нашей стране этика политического соперничества только формируется. Тот же Б.Н. Ельцин «свалил» Президента СССР М.С. Горбачева не самыми достойными методами, а затем вел себя по отношению к нему совсем не корректно. Комментируемый Указ и.о. Президента появился в первый же день исполнения им этих обязанностей. Наивно было бы думать, что он не был инициирован Президентом, уходящим в отставку. Да и подготовлен был тоже не в этот же день.
Между тем, позитивный характер этого документа представляется очевидным. У руководителей страны, обладающих огромными полномочиями, вынужденных принимать в период их исполнения непростые и далеко не однозначно воспринимаемые их политическими противниками решения, будет больше уверенности в отношении себя и своих близких после сложения этих полномочий. Следовательно, будут сняты многие дестабилизирующие факторы, когда изыскиваются основания, чтобы продлить свои полномочия, когда всеми законными (это нечасто) или незаконными (чаще всего) методами «проталкиваются» лично преданные уходящему руководителю государства кандидаты. Добровольный же уход Б.Н. Ельцина с поста Президента РФ, пусть даже по форме и не совсем корректный, по сути является гражданским подвигом.
Социальные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, сопоставимы с содержанием действующего Президента РФ, а в некоторых позициях и равны ему. Так, ему и проживающим с ним членам его семьи пожизненно предоставляется государственная охрана, сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения исполнения полномочий. Жизнь и здоровье экс-Президента подлежит обязательному государственному страхованию на случай гибели (смерти) от телесных повреждений, причинения увечья или иного повреждения здоровью. Экс-Президент, как уже говорилось, обладает неприкосновенностью за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. Он имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного денежного вознаграждения действующего Президента. Ему предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач. Экс-Президент имеет право бесплатно пользоваться правительственной и другими видами
261
связи, содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников, которым предоставляется специальное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, в т.ч. правительственной.
Финансирование расходов, предусмотренных названным федеральным законом, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, связанные с обеспечением социальных гарантий Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий, возмещаются за счет средств федерального бюджета.
Федеральный закон вступил в силу со дня его официального опубликования, т.е. 15 февраля 2001 года.
Примечания
' Любопытный довод в пользу института президента в СССР привел в свое время А. Мишин: «Бояться президентской власти не следует, хуже той системы, какая у нас теперь, ничего быть не может». См.: Известия. - 1990. -3 марта
2 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.-1990.-№12.-Ст. 189.
3 Кто есть кто в России, 1997 год: Справочное издание. - М.: Олимп, ЗАО «Изд-во ЭКСМО-Пресс», 1997. - С.175-176.
4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. -№ 17. -Ст. 512.
5 Известия Башкирии. - 1991. - 12 мая
6 Российская газета. - 1995. - 23 мая
7 Российская газета. - 2000. - 5 янв.
8 Российская газета. - 2003. - 16 янв.
9 Кто есть кто в России... - С.229-231.
10 Российская газета. - 2000. - 28 марта
11 Российская газета. - 2000. - 5 янв.
12 Российская газета. - 2001. - 15 февр.
262
Лекция 13
ПАРЛАМЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Представительное правление — инструмент, на котором могут играть лишь превосходные музыканты, настолько он труден и капризен. Клеменс Меттерних
1. Понятие парламента. Парламент (нем. Parlament, англ, parliament, фр. parlement; от фр. parler - говорить) - это выборный коллегиальный представительный орган государственной власти. Парламенту свойственны следующие характерные черты.
Всякий парламент наделен государственно-властными полномочиями, которые закрепляются за ним как прямо, так и опосредованно. Каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей (государственных мужей), которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность. Парламент — выборный представительный орган. Это означает, что входящие в него члены (все или хотя бы часть) облечены мандатом доверия избирателей: народа в целом или территориальных, сословных общностей.
Парламент выполняет функции легализации режима, представительства, рекрутирования и социализации элиты, воздействия на исполнительную власть и контроля за ней. Важное, но не единственное направление деятельности парламента - законотворчество. У парламента могут быть выделены также информационная, коммуникативная и интеграционная функции.
Структура парламента сложна. Основным ее элементом является сама коллегия депутатов, которая должна быть реально работающей корпорацией. Парламенты могут быть монокамеральными, т.е. состоящими из одной палаты (национальная ассамблея, диван, меджлис, фолькетинг и др.), и бикамеральными, т.е. состоящими из двух палат (конгресс, народное собрание, стортинг, альтинг и т.д.). В структуру парламента входят его руководящие органы (спикеры палат или парламентов), а также его постоянно действующие органы: комитеты, комиссии.
Существенную роль в деятельности парламента выполняет вспомогательный государственный аппарат, т.е. организация го-
263
сударственных служащих, которые оказывают научную, организационную, техническую помощь в работе парламента в целом, палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям. Эти люди сами никаких решений от имени парламента или его подразделений не принимают, но они обеспечивают разработку проектов многих таких решений, их подготовку и исполнение.
Обычно вспомогательный государственный аппарат парламента включает две категории работников: 1) вспомогательные службы коллегиальных органов (парламента в целом, палат, комитетов (комиссий), подкомитетов); 2) штат персональных помощников (референтов) и секретарей парламентариев.
Современные парламенты имеют штат консультантов. Как правило, это ведущие ученые и другие крупные специалисты, обеспечивающие интеллектуальное и научное обеспечение законодательной деятельности.
Парламенты могут быть классифицированы. В частности, в сложных (федеративных) государствах, имеющих республиканскую форму правления, существуют федеральный и региональные парламенты (по числу субъектов федерации: 16 в ФРГ, 50 в США, 89 в Российской Федерации и т.д.).
По мнению Б.Н. Топорнина, «там, где парламент действительно олицетворяет законодательную власть, принимает бюджет, выполняет контрольные и иные функции, предусмотренные конституцией, эта отрасль права отличается юридическим и политическим здоровьем: она полноправна, с нормальным пульсом и режимом функционирования, все ее компоненты находятся в рабочем состоянии и действуют взаимосвязано и согласованно, составляя единый и слаженный комплекс. Если парламент играет иллюзорную роль, несамостоятелен, занимает подчиненное положение в иерархии государственных органов, а то и прямо управляется партийным или административным аппаратом, ни о каком полноценном парламентском праве говорить не приходится, даже тогда, когда имеется набор регламентов и других правил парламентских учреждений»1.
2. История российского парламентаризма. Первый опыт российского парламентаризма имел место в начале XX столетия. Краткая хроника его становления и развития связана со следующими основными событиями жизни страны.
264
17 октября 1905 г. царь Николай II издал Манифест об у совершенствовании государственного порядка, которым провозглашалось создание Государственной Думы.
23 апреля 1906 г. были приняты Основные законы Российской империи, в которых закреплялась принадлежность императору верховной самодержавной власти (статья 4). Царю принадлежала власть во всем ее объеме. В статье 7 говорилось, что царь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». В статье 86 указывалось, что «никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора».
Выборы в I Государственную Думу проходили в феврале-марте
1906 г. на основе избирательного закона от 11 декабря 1905 г Право участвовать в выборах имели лица, обладающие имущественным цензом, рабочие и служащие от тех фабрик и заводов, где было не менее 50 рабочих. Устанавливался ценз оседлости, для крестьян - 1 год, для рабочих - 6 месяцев. Избирательным правом не обладали лица, не достигшие 25 лет, женщины, учащиеся, лица, состоявшие на действительной военной службе.
I Государственная Дума работала с 27 апреля по 8 июля 1906 г., затем она была распущена, и были назначены выборы во 11 Государственную Думу. В составе I Думы было 524 депутата, из них: 179 от партии кадетов, 63 - автономистов (представителей групп Царства Польского, Украины, Прибалтики и т.д.), 16 - октябристов, 97 - трудовиков, 18 - социал-демократов, 105 - беспартийных.
II Государственная Дума работала с 20 февраля по 3 июня
1907 г. В состав II Государственной Думы входили 518 депутатов: 54 монархиста и октябриста, 99 кадетов и представителей партий, близких к ним, 76 националистов, 50 беспартийных, 17 депутатов составляли казачью группу, 16 народных социалистов, 37 эсеров, 104 трудовика, 65 социал-демократов.
Выборы в III и IV Государственные Думы проходили на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г. Ill Государственная Дума проработала полный пятилетний избирательный срок - с 1 ноября 1907г. по 9 июня 1912 г.
К ведению Государственной Думы относились следующие вопросы: принятие новых законов, изменение, дополнение и отмена действующих законов, утверждение штатов, рассмотрение государственного бюджета и финансовых смет министерств и главных
265
управлений, утверждение уставов акционерных обществ, компаний, другие вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем.
Законопроекты, принятые Думой, вступали в силу после одобрения их Государственным Советом и царем. Дума не имела права принимать новые законы и отменять старые.
В III Государственной Думе работали 442 депутата от 11 партий и групп: правых - 147, октябристов — 154, польско-литовско-белорусской группы - 7, польского коло —11, прогрессивной группы - 28, мусульманской группы - 8, кадетов - 54, трудовой группы — 14, социал-демократов — 19. Было проведено пять сессий Думы. Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии.
Общее собрание образовывало постоянные и временные комиссии. Ежегодно избирался председатель Государственной Думы и два его товарища. На пять лет избирался секретарь и его товарищи, которые ведали делами Думской канцелярии.
IV Государственная Дума проработаю с 15 ноября 1912 г. по 26 февраля 1917 г. В ее составе было 438 депутатов: от правых партий — 64 депутата, от националистов и умеренно-правых - 88, от партий центра - 32, октябристов - 99, польского коло - 9, польско-литовско-белорусской группы - 6, мусульманской группы - 6, прогрессистов — 47, кадетов - 58, трудовиков - 10, социал-демократов — 14, беспартийных — 5.
Роль верхней палаты играл Государственный Совет, который одобрял законы. Совет состоял из двух частей: одна половина членов назначалась царем, другая выбиралась сроком на 9 лет. Каждые три года треть выборных членов переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета избирались от пяти курий: православное духовенство; губернские, земские собрания; дворянские общества; Академия наук и университеты; комитеты и советы торговли и промышленности, биржевые комитеты, купеческие управы.
В случае разногласия между Государственной Думой и Государственным Советом дело передавалось в согласительную комиссию. Законопроект считался отклоненным, если не было достигнуто соглашение, а также, если принятый Думой и Советом закон не утверждался царем.
Ежегодно из членов Государственного Совета царь назначал председателя и вице-председателя Совета. Во главе канцелярии Государственного Совета стоял Государственный секретарь.
Крах империи Романовых привел к образованию в России "Первой республики ". Однако она просуществовала менее двух месяцев: с
266
/ сентября 1917г. по 25 октября (7 ноября) 1917 г. Принципы парламентаризма, которые предполагалось утвердить, используя институт Учредительного собрания, не состоялись.
"Вторая республика", образованная в результате бурных событий ноября 1917 г., которые одними оцениваются как революция, другими — как переворот, получила название республики Советов. В.И. Ленин, стоявший на позициях крайнего партийного и классового эгоцентризма, придерживался, как известно, формулы «Не парламентарная республика, а республика Советов»2. Отсюда его отрицательное отношение к парламенту, который, по его мнению, продажен, прогнил, там только тем и занимаются, что болтают с целью «надуть простонародье»3. Однако порой даже В.И. Ленин оценивал парламентаризм достаточно высоко. В Заключительном слове на Пленуме ВЦСПС в апреле 1919 г. он сказал буквально следующее: «Я всегда говорил: прекрасен парламентаризм, но только времена теперь не парламентарные»4.
Тем не менее, на ранних стадиях становления и развития «Второй республики» отношение к идеям парламентаризма в целом было негативным. Позднее, в 60-70-е гг. оно несколько изменилось.
26 марта 1989 г. состоялись первые альтернативные выборы в Советы, в мае того же года начал работу Съезд народных депутатов СССР. Это был еще один шаг к парламентаризму, но уже не от монархии, как было в начале века, а от Советов.
Последние четыре года существования "второй республики" (1989 - 1993 гг.) были связаны с более решительной деятельностью, направленной на утверждение парламентаризма в рамках советской системы организации государственной власти. Р.И. Хасбулатов, пытаясь реализовать эту идею, писал, что понятие "Совет" - не идеологическое понятие, оно нейтрально и выражает лишь традицию народа. Следовательно, глупость - объявить войну советам. Вместе с тем, он восторженно отзывался о парламенте и парламентаризме, находя, что проблема парламента исключительно важна для будущего страны'. Однако несмотря на все усилия, ни Съезду народных депутатов СССР, ни съездам народных депутатов союзных республик, сочетающим в себе и законодательные, и распорядительные, и контрольные функции, не удалось стать полноценным парламентом. Радикал-демократы взяли курс на то, чтобы утвердить начала парламентаризма путем полного разрушения системы Советов, что удалось осуществить в течение достаточно непродолжительного времени.
267
Российский парламентаризм фактически начал складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. Он был развит в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и в ходе работы 1-й и 11-й Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В России сложилась «Третья республика», которая стоит уже на принципах парламентаризма, хотя и не является парламентарной республикой.
З.Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (статья 94), Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупности юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.

<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>