<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

• руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
• разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В социальной сфере Правительство:
• обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
• принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
• разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
• разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.
В сфере науки, культуры, образования Правительство:
• разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
• обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, разви-
310
вает систему бесплатного образования;
• обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство:
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство:
• участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;
• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
• осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации Правительство:
• осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;
• организует оснащение вооружением и военной техникой,
311
обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;
• обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
• обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;
• принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;
• руководит гражданской обороной.
В сфере внешней политики и международных отношений Правительство:
• осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;
• обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
• в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;
• отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;
• осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Статья 114 Конституции РФ завершается пунктом "ж", в котором говорится, что Правительство РФ осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. В некоторой степени это достаточно абстрактная формулировка уточнена статьей 22 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", часть первая которой гласит, что «особенности деятельности Прави-
312
тельства Российской Федерации при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами". Однако проблема остается: перечень полномочий Правительства РФ, приведенный в Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" не является закрытым. Он может расширяться, но только федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с Конституцией, поскольку ею определяются предметы ведения Российской Федерации как суверенного государства.
Статья 28 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" определяет круг вопросов, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации. Так, исключительно на заседаниях Правительства РФ:
• принимаются решения о представлении Госдуме федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
• устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
• устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
• принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Госдуму;
• рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности;
• рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;
• рассматриваются вопросы приобретения государством акций;
• рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации;
• принимаются решения о подписании соглашений с органами
313
исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• образуется Президиум Правительства РФ;
• утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;
• устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
• утверждается Регламент Правительства РФ;
• утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ.
6. Акты Правительства Российской Федерации. В соответствии со статьей 115 Конституции РФ, статьей 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.
Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации • безотлагательно.
314
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.
Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", с Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в редакции, утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760). Этим же постановлением утверждено Положение об Аппарате Правительства РФ, работающем под руководством Председателя Правительства и возглавляемом Руководителем Аппарата Правительства - Заместителем Председателя Правительства или федеральным министром.
Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента РФ, аппаратами палат Федерального Собрания и обеспечивает совместно с органами исполнительной власти и другими государственными органами реализацию полномочий Правительства. Аппарат Правительства формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации о федеральной государственной службе. Примечания
1 * отмечены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.
2 Российская газета. - 1998. - 29 дек.
315
Лекция 16
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
Правда в суде,
Да свобода везде, -
Да и будут они
Россиянам даны.
Слава!
К.Ф. Рылеев
1. Судебная власть: общая характеристика. Судебная власть - совершенно особая ветвь в системе разделения властей. Она имеет конкретный характер, осуществляется в особой процедурно-процессуальной форме, принадлежит не отдельному учреждению, а реализуется всей судебной системой, всем судейским корпусом - реальными носителями судебной власти.
Сравнительно-правовой анализ конституционных моделей судебной власти показывает, что хотя основная задача, стоящая перед судебными учреждениями, как правило, всегда одна - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защита членов общества от любого произвола, именно этим определяется смысл и содержание правосудия - роль и лицо суда в механизме различных государств неодинаковы. Государственные судебные системы представляют собой, как правило, достаточно сложноорганизованные структуры, имеющие несколько уровней, разветвленную систему взаимоотношений и взаимосвязей.
Различаются судебные системы с внутренней и внешней специализацией. В первых (Венгрия, Китай, отчасти США) один судебный орган рассматривает споры, возникающие во всех отраслях права (в том числе в конституционном праве). То есть внутри каждого судебного учреждения, как правило, выделяются самостоятельные составы (присутствия, коллегии, камеры) или единоличные судьи, специализирующиеся на рассмотрении дел одного профиля: гражданских, уголовных, административных, трудовых и т.д. Во вторых формируются несколько самостоятельных подсистем, например, общей (гражданские и уголовные дела), административной, военной (морской), социальной, трудовой, налоговой, финансовой (Великобрита-
316
ния, Германия, отчасти США), арбитражной или хозяйственной юстиции (Армения, Молдова, Украина).
Вне зависимости от вида специализации судебные системы имеют достаточно жесткую организационную структуру, что вызвано, с одной стороны, требованиями судебного процесса, а с другой -формой государственного устройства соответствующего государства. Количество судебных звеньев или инстанций может составить два, три, четыре. Двухзвенные судебньге системы, как правило, характерны государствам с простым административно-территориальным делением и встречаются довольно редко. Значительно часто встречаются трехзвенные (Болгария, Венгрия, Казахстан) или четырехзвенные судебные системы (Франция, Италия, Литва). Встречаются и более сложные, во многом архаичные судебные системы (Великобритания, ряд штатов США).
Устройство судебных систем в федеративных государствах характеризуется разнообразием и сложностью. Распространены две основные модели: централизованная (Германия) и децентрализованная (США). Однако встречаются и смешанные (гибридные) модели (Австралия, Канада).
Границы судебных округов могут совпадать (Вьетнам, Китай и др.) и не совпадать (Великобритания, Италия, США) с границами государственно-территориального устройства или административно-территориального деления. Считается, что во втором случае создаются более благоприятные условия для реализации принципа независимости судебной власти, поскольку в этом случае суды и судебная администрация менее подвержены влиянию местной администрации, которая сосредотачивает в своих руках исполнительную власть и значительные материальные ресурсы.
Во многих странах функционируют не только государственные суды, но и органы, осуществляющие судебную функцию на общественных началах. В Италии - это консилиаторы, во Франции -медиаторы, в Кыргызстане - суды аксакалов или третейские суды. К группе негосударственных судебных органов могут быть отнесены и религиозные суды (церковные суды и собственно религиозные суды); судебные органы, действующие на основе обычного права (суды адата). Особую группу судебных учреждений, имеющих сложную правовую природу, составляют мусульманские суды (суды шариата), дей-
317
ствующие в странах, в которых ислам является государственной религией (Алжир, Египет, Ливан, Ливия, Иордания, Иран, Марокко, Сирия и др.).
Сложившиеся в той или иной стране судебные системы обладают определенной устойчивостью. Ряд из них в неизмененном виде или с незначительными изменениями действуют в течение уже многих десятилетий. Например, судебная система США строится на основе Акта о судоустройстве 1789 года, в Германии - Закона о судоустройстве 1877 года. Судебные реформы 70-80-х годов в Европе в основном сохранили ранее действовавшие судебные системы, модернизировав их лишь частично, устранив наиболее устаревшие элементы и, по сути, не затронув базовых принципов организации и деятельности судов. Иная картина сложилась в республиках бывшего Союза ССР, в частности, в России.
Распад Союза ССР, административно-командной системы управления, образование независимой России с новой формой государственного устройства, смещение приоритетов в соотношении интересов государства и личности в пользу последней, перестройка экономической системы общества в смысле перехода к рыночной экономике объективно требовали правовой реформы, неотъемлемой составной частью которой являлась бы судебная реформа.
Начало судебной реформе в России положила принятая 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР "Концепция судебной реформы в РСФСР". В записке Президента РСФСР Б.Н. Ельцина к этой концепции говорилось следующее: "В соответствии со статьей 121-5 Конституции РСФСР вношу на рассмотрение прилагаемый проект Концепции судебной реформы в РСФСР, проведение которой является необходимым условием обеспечения функционирования демократического правового государства». Одной из главных задач реформы называлось утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей.
Вызванная глубокими преобразованиями, происходящими в стране, Концепция судебной реформы в РСФСР в целом сыграла положительную роль в определении основных направлений реформирования судов и обозначения круга сопутствующих проблем, без реше-
318
ния которых было невозможно становление судебной власти как самостоятельной и влиятельной силы.
2. Конституционно-правовое регулирование судебной власти: основные принципы организации и деятельности. На сегодня в основе конституционно-правового регулирования судебной власти, прежде всего, следующие правовые акты: Конституция РФ 12 декабря 1993 года, ФКЗ от 21 июля 1994 года «О Конституционном суде Российской Федерации», ФКЗ от 28 апреля 1995 года «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФКЗ от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ от 23 июня 1999 года «О военных судах Российской Федерации», Закон РФ от 26 июня 1992 года «О статусе судей в Российской Федерации», ФЗ от 17 декабря 1998 года «О мировых судьях в Российской Федерации», ФЗ от 10 февраля 1999 года. «О финансировании судов Российской Федерации» и др.
Для глубокого понимания принципов организации и деятельности судебной власти существенное значение имеет вопрос об их классификации. Существуют различные классификации. Так, часто различают общие (конституционные) и отраслевые принципы правосудия. Нередко выделяются принципы судоустройства и судопроизводства (гражданского и уголовного процессов). Рядом авторов предлагается принципы правосудия подразделять на два вида: организационные и функциональные. Вместе с тем, существует достаточно обоснованное мнение, что все важнейшие принципы организации и деятельности судебной власти имеют конституционное содержание, сформировались в соответствии с мировой гуманистической и демократической судебной практикой, отвечают международно-правовым стандартам. Укажем на те принципы, которые, на наш взгляд, наиболее полно раскрывают основы конституционно-правового регулирования судебной власти.
1). Принцип единства судебной системы. У же на ранних стадиях судебной реформы возникла проблема судоустройства в новой России. Сегодня существуют, по меньшей мере, три концепции формирования системы судов в РФ:
а) "Разрушим советскую судебную систему до основания и
построим совершенно новую постсоветскую судебную систему.'"
Такова была основная идея сторонников первой концепции.
319
Они предлагали, разделив вторую инстанцию по уголовным делам на два этапа — апелляционный и кассационный (кроме приговоров судов присяжных, которые выносились бы лишь в кассационном порядке), образовать четырехуровневую судебную систему:
районный уровень - суды, рассматривающие основную массу гражданских и уголовных дел по 1-ой инстанции;
уровень субъекта РФ - суды, рассматривающие дела по жалобам и протестам на приговоры районных судов в апелляционном порядке, а также рассматривающие по 1-ой инстанции дела о наиболее тяжких преступлениях либо судом присяжных, либо обычным составом суда;
уровень межрегиональных окружных, судов, которые рассматривали бы в апелляционном порядке приговоры, вынесенные судами областного уровня по 1-ой инстанции (кроме приговоров судов присяжных заседателей), и в кассационном порядке — апелляционные приговоры нижестоящих судов;
уровень Верховного Суда РФ, дающего разъяснения по вопросам судебной практики и проверяющего в кассационном порядке апелляционные приговоры межрегиональных окружных судов;
б) максимальная децентрализация. Если внимательно анализировать европейский опыт организации судебной власти, то можно заметить, что, например, в Швейцарии судебная система сильно децентрализована. В соответствии с Конституцией Швейцарского союза 1874 г. (статья 64 а) в ведении Союза находится гражданское и уголовное законодательство. Организация же суда и судопроизводства находятся в ведении кантонов. В Швейцарии 26 кантональных ГПК и УПК, но единые для всей страны гражданское и уголовное законодательство. В каждом кантоне свои законы и судоустройство. Причем, судебные системы отдельных кантонов отличаются большим своеобразием. Нечто подобное — максимально децентрализованную судебную систему — предлагалось создать и в постсоветской России. По мнению некоторых реформаторов, сложившуюся в советское время судебную систему можно было бы сохранить, но с одним условием: достаточно и необходимо, чтобы федеральными судами были Верховный Суд РФ и военные суды. Все же другие суды предлагалось отнести к судам субъектам РФ, предоставив им право назначать судей на должности и освобождать их от должности;
в) централизация в духе кооперативной федерации. Так, пожалуй, может быть обозначена третья концепция устройства судов общей юрисдикции.
320
Согласно этой концепции, оправдавшая себя система судов из трех звеньев - районного, областного и общефедерального — должна быть сохранена. Все три звена образуют единую систему федеральных судов, судьи районного и областного уровней назначаются Президентом РФ. В дополнение к ним предлагалось учредить институт мировых судей, продолжить работу в направлении развития судов присяжных, улучшения исполнения судебных решений.
К моменту распада Союза ССР правосудие в Советской Армии осуществлялось 240 военными трибуналами, в составе которых было 811 судей, в том числе в Верховном Суде СССР - 8. В ходе судебной реформы возникла еще и дискуссия о военных судах. Одни настойчиво предлагали их упразднить, а правосудие в Вооруженных силах России осуществлять гражданскими судьями. Другие же, обращая внимание на зарубежных опыт (в армиях многих стран мира — в Великобритании, США, Франции, ФРГ и др. — правосудие осуществляют все же военные суды), взывая к здравому смыслу, предлагали военные суды сохранить, но при этом совершенствовать их функции, структуру и деятельность в направлении повышения самостоятельности судов и независимости судей.
Дискуссионные моменты имели место и в развитии системы арбитражных судов. Достаточно остро обсуждалась тема специализированных судов.
Конституция РФ, ФКЗ "О Судебной системе Российской Федерации" решают вопрос о судоустройстве в постсоветской России следующим образом.
Прежде всего, различаются "собственно" федеральные суды. Это Конституционный Суд РФ, Федеральные суды общей юрисдикции - Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, краев, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области, автономных округов, военные и специализированные суды; федеральные арбитражные суды - ВАС РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды объектов РФ. Кроме того, выделяют суды субъектов РФ: Конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Несмотря на то, что сложившаяся судебная система состоит как бы из трех "ветвей" (конституционные, общие, арбитражные) и двух уровней ("собственно" федеральные суды и суды субъектов РФ), в целом она едина, т.к. образует одну федеральную
321
систему судов. Таким образом, на сегодня судоустройство в Российской Федерации подчинено принципу единства. Образована единая общефедеральная судебная система, которая имеет достаточно высокую степень централизации в решающих вопросах судоустройства и судопроизводства.
2) Принцип самостоятельности судов и независимости судей. Принцип народного суверенитета, закрепленный в Конституции РФ, предполагает, что никакая власть по отношению к народу не может быть самостоятельной и независимой. Власть должна быть подконтрольна народу, ее существование и функционирование имеют смысл лишь в случае, если она соответствует воле народа, обеспечивает права и свободы человека и гражданина, народовластие. В этой связи о самостоятельности и независимости судебной власти можно вести речь лишь в пределах системы разделения властей: государственная власть раскладывается на законодательную, исполнительную и судебную, которые относительно самостоятельны и независимы друг от друга, но в целом образуют известное единство.
Судебную власть как разновидность государственной власти нельзя отождествлять с судебной системой, с судами. Она по своей сути, являясь производной от народного суверенитета, частично государственной власти, обладает всеми свойствами последней, выходит за пределы своих вещественных носителей - судов. Вместе с тем вне судов, судебной системы судебная власть не может осуществляться, становится бессмысленной и бессодержательной. В силу этого, в целях большей наглядности и выразительности законодатель достаточно часто понятия «судебная власть», «судебная система», «суды», даже «судьи» использует как однопорядковые и взаимозаменимые, хотя это и не совсем так. В соответствии с Конституцией РФ (статьи 3, 4, 10, И, 15, 33, 46, 47, пункты "г", "о" статьи 71, пункт "е" статьи 83, пункт "ж" статьи 102, статьи 118-128 и др.) ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" прямо устанавливает: "Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону" (часть 1 статьи 5).
Самостоятельность судов в осуществлении судебной власти проявляется прежде всего и главным образом в том, что согласно часть 1 статьи 118 Конституции РФ, статья 4 ФКЗ "О судебной сис-
322
теме Российской Федерации" правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и названым ФКЗ. Создание чрезвычайных судов и иных, не предусмотренных Конституцией РФ и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", не допускается.
Самостоятельность судебной власти характеризуется ее местом и ролью в механизме государства, построенного на принципе разделения властей, системе сдержек и противовесов. Реализация судебной власти осуществляется в основном в форме правоприменения, которая предполагает защиту прав и свобод человека и гражданина от произвольных действий путем разрешения конкретных юридических казусов и в необходимых случаях толкуя закон и договор, другие правовые акты, имеющие значение для рассматриваемого дела.
Независимость судей является проявлением самостоятельности судебной власти, ее отделенное™ от властей исполнительной и законодательной. Независимость судей заключается в том, что исключается любое воздействие на них со стороны других лиц и организаций при разрешении ими конкретных административных, уголовных, гражданских (арбитражных) дел. При рассмотрении соответствующего дела суд руководствуется не мнениями участников процесса, а законом, принимает решения по своему внутреннему убеждению, основанному на изучении материалов дела, вдумчивом анализе всех представленных доказательств. В своей деятельности по осуществлению правосудия судьи никому не подотчетны. По действующему законодательству рассмотрение дел в судах первой инстанции осуществляется с участием присяжных, народных, арбитражных заседателей. При этом они при осуществлении правосудия также независимы и подчиняются только закону, пользуясь всеми правами судьи.
Таким образом, самостоятельность судов и независимость судей - различные понятия, но тесно взаимосвязанные. Значение этого принципа состоит в том, что только самостоятельный суд и независимые судьи могут обеспечить объективное рассмотрение гражданского (арбитражного), административного, уголовного дела и вынести по нему обоснованное, законное и справедливое решение. В этой связи вмешательство в деятельность суда (судей) даже с самыми «добрыми» намерениями недопустимо.
323
Существенной гарантией самостоятельности судов и независимости судей является правильная организация финансового обеспечения их деятельности. Статья 124 Конституции РФ предусматривает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Это принципиальное конституционно-правовое положение получило конкретизацию в статье 33 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и ФКЗ "О финансировании судов Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г. Так, законодатель, в частности, предусмотрел, что выделение средств на обеспечение деятельности судов в федеральном бюджете предусматривается специальной строкой ежегодно. Средствами, выделенными на цели обеспечения правосудия, суды Российской Федерации распоряжаются самостоятельно в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и иными федеральными законами.
3) Принцип обязательности судебных постановлений. Само по себе исполнение судебных актов не входит в содержание судебной власти. По своей природе исполнительное производство - это сфера деятельности исполнительной власти. Но низкий уровень исполнения судебных актов крайне отрицательно сказывается на престиже судебной власти. Трудно представить авторитетную судебную власть, если ее акты не исполняются. В силу этого ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (часть 1 статьи 6) закрепил: «Вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации». Обязательность же на территории Российской Федерации постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражных судов определяется международными договорами России.
Законодатель исходит из того, что судебные акты должны исполняться добровольно. Если же этого не происходит - принудитель-
324
но. В целях совершенствования исполнительного производства в постсоветской России воссоздан институт судебных приставов. Их статус и деятельность регулируются двумя федеральными законами от 21 июля 1997 года "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Входящая в систему Министерства юстиции РФ служба судебных приставов включает в себя две категории должностных лиц: а) судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов; б) судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты, а в некоторых случаях и акты других органов.
Обвинительные приговоры судов, связанные с лишением свободы, могут исполняться только принудительно. Этим занимаются исправительные учреждения (исправительные и воспитательные колонии, тюрьмы и т.д.), которые из системы МВД РФ переданы в систему Министерства юстиции РФ и функционируют на основе ФЗ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 года. Режим отбывания наказания регулируется Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 года.
Неисполнение актов суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут юридическую ответственность, предусмотренную федеральным законом.
4) Принцип равенства всех и каждого перед законом и судом. Существует определенная взаимосвязь между законом и судом. Она может быть выражена в следующей формуле: "Закон - это молчащий судья, а судья - говорящий закон". В этой связи ФКЗ "О судебной системе в Российской Федерации", воспроизводя часть 1 статьи 19 Конституции РФ, обоснованно закрепляет: "Все равны перед законом и судом».
Закон - это равная мера к разным людям, которые могут оказаться в различных жизненных ситуациях. Равенство перед законом означает равенство всех и каждого как перед материальным, так и процедурно-процессуальным законом. Реализация этого принципа на практике вызывает определенные сложности, так как система законодательства постсоветской России двухуровневая и не свободна от противоречий, недостаточно высока и культура правореализации и правоприменения. Чтобы указанный принцип безусловно проводился
325
в осуществлении правосудия, необходимы твердые знания в области теории закона, широкая и глубокая осведомленность в действующем законодательстве, прочные умения и навыки в осуществлении правосудия, высокая культура, профессионализм и человечность.
Существование принципа равенства всех и каждого перед судом выражено в части 2 статьи 7 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», которая гласит: «Суды не отдают предпочтения каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности, имущественного или должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а равно и по другим не предусмотренным законом основаниям».
При более основательном анализе рассматриваемого конституционно-правового принципа можно заметить, что он теснейшим образом связан с общеправовым принципом правозаконно-сти. Согласно статье 118 Конституции РФ, судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Отсюда - обеспечение равенства всех и каждого перед законом и судом предполагает соблюдение еще и по меньшей мере следующих норм-принципов: верховенства Конституции РФ и федеральных законов; свободного и равного доступа в судебные учреждения в целях защиты прав и свобод человека и гражданина; осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон процесса; устности и непосредственности судебного разбирательства; презумпции невиновности (добропорядочности); ограждения граждан от злоупотреблений судебной властью (право на отвод состава суда) и др.
5) Принцип участия граждан в осуществлении правосудия. Этот принцип получил воплощение в части 5 статьи 34 Конституции РФ и в статье 8 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Содержание его сводится к тому, что граждане РФ имеют право участвовать в отправлении правосудия. Формы реализации этого права различны. Так, они могут выступать в качестве представителей отдельных лиц и организаций. В определенных пределах сохраняет свое значение институт общественных обвинителей и общественных за-
326
щитников. Участие граждан в отправлении правосудия в качестве народных заседателей, арбитражных заседателей и присяжных является гражданским долгом. Однако с комплектованием «корпуса» заседателей возникают проблемы. Достаточно много фактов, когда из-за их нехватки, в основе которого различные причины, срываются судебные процессы. Участие граждан в отправлении правосудия - важнейший принцип осуществления правосудия. По сути, это одна из форм реализации суверенитета народа, прав и свобод человека и гражданина. В этой связи реализация данного принципа в новых условиях требует глубоких, фундаментальных исследований.
Много разговоров о суде присяжных. В чем же суть этого правого института? Каковы его перспективы развития в современной России?
Суд присяжных имеет свою предысторию и историю. В России эта форма осуществления правосудия существовала с 1864 г. до его отмены Декретом о суде № 1 от 22 ноября 1917 г. Суд присяжных возрожден в постсоветское время. Согласно части 2 статьи 47 и части 4 статьи 123 Конституции РФ обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом. Уголовно-процессуальный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие производство в суде присяжных. Законом установлена подсудность дел суду присяжных заседателей в краевом, областном, городском судах. Согласно УПК РФ, по ходатайству обвиняемого суд присяжных рассматривает дела о преступлениях, отнесенных к подсудности этих судебных органов. Это дела об убийстве при отягчающих обстоятельствах, о государственной измене, шпионаже, вооруженном мятеже, геноциде и ряде других преступлений. Установлено, что суд присяжных действует в краевом, областном, городских судах в составе судьи и 12 присяжных заседателей.
У института суда присяжных есть защитники и противники. Существуют сложности в организационном, техническом и материально-финансовом обеспечении судопроизводства с участием присяжных заседателей, непросто решается вопрос о формировании списка присяжных. Первые итоги работы судов присяжных показывают, что число уголовных дел, рассмотренных судом присяжных, невелико. Но при этом высок процент оправдательных приговоров и значительно число дел, направленных на дополнительное расследование, велика доля приговоров, отмененных кассационной
327
палатой Верховного суда РФ по жалобам и протестам на приговоры, постановленные с участием присяжных заседателей.
Одно время «география» судов присяжных была неширока. Однако с введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривается поэтапное введение суда присяжных. Ключевым для создания этого института должен стать 2003 г., с 1 января которого к 9 субъектам РФ, где суды присяжных уже действуют, должен прибавиться еще 61 субъект федерации, а с 1 июля — еще 15 Завершиться формирование системы суда присяжных должно к 1 января 2007 г. созданием этого суда в Чеченской Республике.
Таким образом, относительно развития суда присяжных в современной России однозначно можно сказать, что «экспериментальная фаза» суда присяжных состоялась. Но будущее этих судов в России связано с общим состоянием российского общества в целом, с уровнем развития правосознания и правовой культуры граждан. Немаловажное значение имеют также воля и направленность действий должностных лиц, утверждение на деле философии свободы и демократии, принципов и норм правого государства и гражданского общества.
6) Принцип гласности. Гласность - важнейшее и, пожалуй, единственное безоговорочное завоевание демократии в современной России. Благодаря ей, обеспечивается открытость, «прозрачность» правосудия, открывается возможность осуществлять социальный контроль за судами, создаются условия, способствующие повышению культуры правосудия, достигаются многие другие социально-полезные цели. В силу этого Конституция РФ (статья 123), ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливают, что разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законом. Обычно в таком порядке рассматриваются дела, касающиеся государственной тайны или безопасности страны; дела об усыновлениях (удочерениях); дела, обусловленные сексуальными преступлениями. По общему правилу, не допускается также заочное разбирательство уголовных дел в судах. Исключения возможны лишь в случае, если это предусмотрено федеральным законом. Однако судебные решения, как правило, всегда оглашаются публично. Таким
328
образом, гласность в правосудии не является абсолютной. Она имеет
определенные пределы.
В последнее время высказываются предложения, направленные на то, чтобы несколько пересмотреть сложившуюся практику обеспечения принципа гласности в судах. По мнению некоторых юристов, «по соображениям морали» или «для защиты частной жизни сторон», или «в интересах правосудия» надо бы расширить условия, которые требуют слушания дел в закрытых заседаниях. В этом есть определенный резон. Но вопрос, на наш взгляд, требует тщательной проработки. Как бы не вышло: хотели как лучше, а получилось еще хуже.
В печати приведен интересный факт: Верховный Суд РФ совместно с Главным управлением исполнения наказания при Министерстве юстиции РФ (ГУИН) осваивают судебное разбирательство по Интернету1. Современная техника, конечно, сильно шагнула вперед. Она может творить чудеса. Но все же не совсем ясно: как же суд через Интернет совместить с правами и свободами человека и гражданина, с действующим законодательством?
7) Принцип государственного языка судопроизводства и делопроизводства в судах. Конституция РФ (статья 68) устанавливает, что государственным языком на всей территории является русский язык, в котором Михаил Ломоносов находил «... великолепие ишпанского, живость французского, крепость немецкого, нежность италиянского, сверх того богатство и сильную в изображениях краткость греческого и латинского языка». В соответствии с этим ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закрепил, что судопроизводство и делопроизводство в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, ВАС РФ, в других арбитражных судах, а также в военных судах ведутся исключительно на русском языке как государственном языке Российской Федерации.
Но современная Россия полиэтнична. Поэтому Конституция РФ (часть 3 статьи 68) гарантирует всем ее народам, а их число более 100, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Республикам в составе Российской Федерации предоставлено право устанавливать свои государственные языки. При условии реализации этого права государственный язык республики употребляется в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях наряду с русским
329
(часть 2 статьи 68). В этой связи ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает, что судопроизводство и делопроизводство «в других федеральных судах общей юрисдикции могут вестись также на государственном языке республики, на территории которой находится суд». Судопроизводство и делопроизводство у мировых судей и в других судах субъектов РФ могут вестись на русском " языке или на государственном языке республики, на территории которой находится суд. Если какие-то участвующие в деле лица не владеют языком судопроизводства, то им должна быть обеспечена реализация права выслушать и давать объяснения на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также право пользоваться услугами переводчика. Все приведенное - важная гарантия прав и свобод человека и гражданина в осуществлении правосудия с учетом федеративного устройства России. Поэтому факты несоблюдения или умаления прав в области языка судопроизводства или делопроизводства в судах должны рассматриваться не просто как «рядовое» процедурно-процессуальное нарушение, а оцениваться в качестве грубого нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, несоблюдения установленного правопорядка в области осуществления судебной власти.
3. Судебная система Российской Федерации. Согласно Конституции РФ (часть 3 статьи 118) судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Принятый в соответствии с Конституцией РФ ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (именно этот закон имеет решающее значение в данном вопросе) устанавливает, что в Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов РФ, которые в единстве составляют судебную систему РФ.
Федеральные суды. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
330
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды; в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - также и в качестве суда первой инстанции; является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск; дает разъяснения по вопросам судебной практики. Полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда РФ устанавливаются конституционным законом.
Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам; являются непосредственно вышестоящими судебными инстанциями по отношению к районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Полномочия, порядок образования и деятельности указанных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Районный суд ъ пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом; является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории
331
соответствующего судебного района. Полномочия, порядок образования и деятельности районного суда устанавливаются федеральным конституционным законом.
Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба; в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия и порядок образования и деятельности военных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ) является судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами; является вышестоящей инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов и арбитражным судам субъектов РФ; осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов; рассматривает в соответствии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам; дает разъяснения по вопросам судебной практики. Полномочия и порядок образования и деятельности ВАС РФ устанавливаются федеральным конституционным законом.
Федеральный арбитражный суд округа в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам; является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного округа арбитражным судам субъектов Российской Федерации. Полномочия, порядок образования и деятельности федерального арбитражного суда округа устанавливаются федеральным конституционным законом.
Арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражного суда субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом.
332
Специализированные федеральные суды - это суды по рассмотрению гражданских и административных дел; учреждаются путем внесения изменений и дополнений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Предусмотрено, что полномочия, порядок образования и деятельности специализированных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Но в действующей судебной системе РФ такие суды пока отсутствуют.
Суды субъектов Российской Федерации. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Такой суд может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления субъекта РФ ее конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Принятое в пределах его полномочий решение конституционного (уставного) суда, не может быть пересмотрено иным судом.
Мировые судьи. Раньше, эдак лет сто назад, спор между селянами, не поделившими межу в огородах, решался быстро и просто. Они обращались не в полицию, где бы еще подумали: брать - не брать. Шли к мировому. Тот выслушивал истца и ответчика, опрашивал свидетелей и выносил вердикт. В 1917-м большевики ликвидировали самую доступную для народа юстицию. Она восстановлена в России лишь в конце XX века. 11 ноября 1998 года Госдума приняла Федеральный закон «О мировых судьях в РФ». Закон небольшой, состоит всего из 12 статей. Согласно этому закону мировые судьи в Российской Федерации (далее - мировые судьи) являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Полномочия, порядок
333
деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может устанавливаться также законами субъектов Российской Федерации. Вступившие в силу постановления мировых судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. На мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации) и иными федеральными законами. Вместе с тем, законами субъектов Российской Федерации мировым судьям могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты (статья 1).
Компетенция мирового судьи такова. Он рассматривает в первой инстанции:
• уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы;
• дела о выдаче судебного приказа;
• дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;
• дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества;
334
• иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка;
• дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных законом на момент подачи заявления;
• дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе;
• дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом;
• дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Мировой судья единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции (статья 3). До назначения (избрания) на должность мировых судей дела, относящиеся к компетенции мировых судей, рассматриваются районными судами (статья 12).
К кандидату в мировые судьи предъявляются определенные требования. Важнейшие из них установлены федеральным законом. Но законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи. Федеральный закон гласит, что мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации. От сдачи квалификационного экзамена и представления рекомендации квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи не менее 5 лет.
Мировой судья не может быть депутатом представительных органов государственной власти или органов местного самоуправле-
335
ния, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.
Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Мировой судья назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе выдвинуть снова свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность. При повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не менее чем на 5
лет.
Полномочия мирового судьи прекращаются по истечении срока, на который он был назначен (избран), либо в случаях и порядке, которые установлены Законом РФ «О статусе судей Российской Федерации» (статьи 6-8).
Мировой судья имеет аппарат, который обеспечивает его работу. Структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. Работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 4).
Финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляется из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Должностной оклад мирового судьи устанавливается в размере 60% от должностного оклада Председателя Верховного Суда РФ. Должностной оклад мирового судьи, осуществляющего деятельность в городах федерального значения, устанавливается в размере 64% от должностного оклада
336
Председателя Верховного Суда РФ. Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции либо органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей, количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом РФ, или по инициативе Верховного Суда РФ, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Судебный участок или должность мирового судьи не могут быть упразднены, если отнесенные к компетенции этого мирового судьи дела не были одновременно переданы в юрисдикцию другого судьи или суда.
В зале судебных заседаний мировых судей помещаются Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ, а также может устанавливаться флаг и помещаться изображение герба соответствующего субъекта РФ. При осуществлении правосудия мировой судья заседает в мантии и (или) имеет другой отличительный знак своей должности, предусмотренный законом соответствующего субъекта РФ.
Президентом 29 декабря 1999 г. подписан ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах РФ». В соответствии с этим законом в 64 субъектах РФ должно быть более 5,5 тысяч мировых судей. Например, число мировых судей в Москве составит 384, в Республике Башкортостан - 183, Ямало-Ненецком автономном округе - 22 и т.д.
С восстановлением института мировых судей связаны надежды на улучшение работы федеральных судов. Подсчитано, что к подсудности мировых судов должны отойти практически все дела об административных правонарушениях, примерно 70% граждан-
337
ских дел, значительная часть уголовных дел (дела частного обвинения, уголовные дела, по которым предусмотрена мера наказания до двух лет лишения свободы). Предполагается, что развитие института мировых судей, разгружающих федеральные суды, позволит последним сосредоточить свои усилия на делах, имеющих повышенное общественное значение, сократит сроки и качество их рассмотрения.
4. Правовой статус судей. Правовой статус судей определяется нормами ряда правовых актов, важнейшими из которых являются: Конституция РФ, Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 года, ФКЗ «О судебной системе в Российской
Федерации».
Для правового статуса судей в РФ характерны следующие
особенности.
Прежде всего, все судьи РФ обладают единым статусом и различаются между собой лишь полномочиями и компетенцией. Судьями же считаются лица, наделенные законом полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. По общему правилу, судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судья, имеющий стаж работы в качестве судьи не менее десяти лет и находящийся в отставке, считается почетным судьей. Он может быть привлечен к осуществлению правосудия в качестве судьи в установленном федеральным законом порядке.
Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Согласно Закону «О статусе судей Российской Федерации» независимость судей обеспечивается:
• наличием особой процедуры осуществления правосудия;
• запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия;
• установлением порядка приостановления и прекращения полномочий судьи;
• правом судьи на отставку;
• неприкосновенностью судьи;
• системой органов судейского сообщества;
338
• предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу;
• наличием особой защиты государством судей, членов их семей и имущества.
Важной чертой правового статуса судей РФ является их несменяемость и неприкосновенность.
Судьи несменяемы в том смысле, что их полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом. Судья не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия. Как прекращение, так и приостановление полномочий судьи возможно только по решению квалификационной коллегии.
Согласно Конституции РФ (статья 22), каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Однако уровень личной неприкосновенности судей выше, чем личная неприкосновенность обычных граждан. Гарантий этого достаточно много. Так, судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом. Неприкосновенность судьи распространяется и на его жилище, служебное помещение, используемые транспорт, средства связи, корреспонденцию, принадлежащие ему имущество и документы. Проникновение в названные помещения, транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание телефонных разговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, имущества и документов могут производиться только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого конкретного судьи.
Высокий профессионализм в осуществлении властных полномочий по осуществлению правосудия - еще одна важнейшая черта правового статуса судей - обеспечивается особым порядком наделения судей полномочиями. Отбор кандидатов на должность судей осуществляется на конкурсной основе. Назначение на должность судьи федерального суда осуществляется Президентом РФ. Судьи трех высших судов (Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) назначаются Советом Федерации из числа лиц, представленных Президентом РФ.
Судейский корпус РФ составляет около 17 тысяч судей. Они, образуя судейское сообщество, выступают в качестве гаранта само-
339
стоятельности судов и независимости судей, выразителя их интересов. Всероссийский съезд судей, формируемые им Совет судей РФ и Высшая квалификационная коллегия судей РФ, - высшие органы судейского сообщества.
Высокий правовой статус судей, понятый односторонне, может привести к судебному произволу, к судебной вольнице, от которой одни слезы. Самая надежная и эффективная гарантия от этого -личность судьи. Не случайно же американский юрист Рой Кон говорит: «Не показывайте мне кодекс - покажите мне судью». Высокий правовой статус судей - это не личная привилегия, не вседозволенность, а добропорядочность, добросовестность, честность, ответственность перед гражданами, обществом в целом. От «тяпкина-ляпкина» хорошего судью отличает, прежде всего, высокая нравственность. Следовательно, юристы, стремящиеся стать настоящими судьями, заботящиеся о том, чтобы граждане доверяли судам, судебной системе в целом, должны помнить не только о праве и законе, но и о морали, нравственных основах взаимоотношений между людьми. А это выводит на тему судебной этики, которая вроде бы напрямую и не связана с конституционным правом, но в то же время многие институты ее вне этики становятся труднореализуемыми. Принимая во внимание это обстоятельство, высшими органами российского судейского сообщества - Вторым Всероссийским съездом судей и Советом судей РФ - 21 октября 1999 года принят Кодекс чести судьи Российской Федерации, который состоит из четырех статей.
Статья 1. Общие требования, предъявляемые к судье
1. В своей деятельности судья обязан руководствоваться наряду с Конституцией и другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, общепринятыми нормами нравственности и правилами поведения, способствовать утверждению в обществе уверенности в справедливости, беспристрастности и независимости суда.
2. Выполнение обязанностей по осуществлению правосудия должно иметь для судьи приоритетное значение над иными занятиями.
3. Судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти. Он не вправе причинять ущерб престижу своей профессии в угоду личным интересам или интересам других лиц.
340
4. Судья в любой ситуации должен сохранять личное достоинство, заботиться о своей чести, избегать всего, что могло бы причинить ущерб репутации и поставить под сомнения его объективность и независимость при осуществлении правосудия.
Статья 2. Правила осуществления профессиональной деятельности судьи
1. Судья обязан быть беспристрастным, не допуская влияния на свою профессиональную деятельность кого бы то ни было, в том числе своих родственников, друзей или знакомых.
2. Судья при принятии им решения по делу должен быть свободным от приверженности одной из сторон, от влияния общественного мнения, от опасения перед критикой его деятельности.
3. Судья обязан поддерживать свою квалификацию на высоком уровне, необходимом для надлежащего исполнения обязанностей по осуществлению правосудия.
4. Судья должен проявлять терпение, вежливость, тактичность и уважение к участникам судебного разбирательства и другим лицам, с которыми он общается при исполнении служебных обязанностей. Этого же судья должен требовать от работников аппарата суда.
5. Судья обязан хранить профессиональную тайну в отношении информации, полученной в ходе исполнения своих обязанностей. Судья не вправе делать публичных заявлений, комментариев, выступлений в прессе по делам, находящимся в производстве суда до вступления в силу постановлений, принятым по ним. Судья не вправе публично, вне рамок профессиональной деятельности, подвергать сомнению постановления судов, вступивших в законную силу, и действия своих коллег.
6. Судья должен с уважением и пониманием относиться к стремлению средств массовой информации освещать деятельность суда и оказывать им необходимое содействие, если это не будет мешать проведению судебного процесса или использоваться для оказания воздействия на суд.
7. Судья должен добросовестно исполнять свои профессиональные обязанности и принимать все необходимые меры для своевременного рассмотрения дел и материалов.
Статья 3. Внеслужебная деятельность судьи 1. Внеслужебная деятельность судьи не должна вызывать сомнений в его объективности, справедливости и неподкупности.
341
2. Судья вправе заниматься любым видом деятельности, если это не противоречит требованиям Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и настоящего Кодекса.
2. Судья может участвовать в общественной деятельности, если она не наносит ущерб авторитету суда и надлежащему исполнению судьей профессиональных обязанностей.
3. Судья может участвовать в публичных заседаниях и контактировать иным образом с органами законодательной и исполнительной власти или их должностными лицами по вопросам, касающимся права, правовой системы или осуществления правосудия, если при подобных контактах не оказывается давления на судью в связи с выполнением им своих профессиональных обязанностей и не возникает сомнений в его объективности.
4. Судья не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям, поддерживать их материально или иным способом, а также публично выражать свои политические взгляды, участвовать в шествиях и демонстрациях, имеющих политический характер или в других политических акциях.
5. Судья должен избегать любых личных связей, которые могут причинить ущерб репутации, затронуть его честь и достоинство.
7. Судья должен воздерживаться от финансовых и деловых связей, которые способны нарушить его беспристрастность, помешать ему должным образом исполнять свои обязанности.
Статья 4. Ответственность судьи за нарушение требований настоящего Кодекса
1. За совершение должностного или иного проступка судья несет ответственность в соответствии с действующим законодательством при соблюдении установленных гарантий его неприкосновенности.
2. Нарушение требований Кодекса чести судьи рассматривается квалификационными коллегиями судей. При этом учитываются все обстоятельства совершенного проступка, его тяжесть и ущерб, причиненный авторитету судебной власти.
3. За совершение проступка, позорящего честь и достоинство судьи, умалившего авторитет судебной власти, его полномочия квалификационная коллегия судей может прекратить в порядке, предусмотренном Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации».
342
Примечание. Проступком, позорящим честь и достоинство судьи, признается такое действие или бездействие, которое хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием судьи.
Кодекс чести судьи РФ устанавливает правила поведения судьи в профессиональной и внеслужебной деятельности, обязательные для каждого судьи РФ независимо от занимаемой должности, а также для судей, находящихся в отставке, но сохраняющих звание судьи и принадлежность к судейскому сообществу.
4. Прокуратура и адвокатура. Если в соответствии с Конституцией СССР 1977 года в Конституции РСФСР 1978 года прокуратуре была отведена целая глава, включающая четыре статьи (глава 22, статьи 176-179), то в Конституции РФ 12 декабря 1993 г. прокуратуре посвящена лишь одна статья - 129. Согласно этой статье Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ.
Детально полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определены ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции ФЗ от 17 ноября 1995 года.
Целью и смыслом деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура организована и действует на основе следующих принципов: централизации, независимости, законности, гласности.
Прокуратура выполняет достаточно широкий круг функций и перечень их не является закрытым.
В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» можно выделить четыре основные направления прокурорского надзора:
а) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и ис-
343
полнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ. органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
в) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
г) надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания заключенных под стражу.
Каждое указанное направление прокурорского надзора характеризуется своим предметом, полномочиями, специфическими актами реагирования на нарушения закона.
Каково же место прокуратуры в механизме государства, в системе его органов?
Поскольку Конституция РФ статью, посвященную прокуратуре, отнесла к главе «Судебная власть», то вроде бы прокуратуру надо бы рассматривать как элемент судебной власти. Отдельные авторы так и считают. Но существуют и другие мнения. Так, по мнению некоторых авторов, создатели Конституции не знали, куда помещать эту статью. Если ранее в России прокуратура и суд составляли элементы одной карательной системы, то по советской традиции статью о прокуратуре поместили в главу «Судебная власть. Но это не должно давать повод рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти - суд. Прокуратура - это подсистема органов исполнительной власти, деятельность которых не имеет отношения к надлежащей правовой процедуре . По мнению Ю.И. Скуратова, «до принятия Конституции 1993 г. прокуратура была своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального Прокурора Российской Федерации
344
на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам... В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности в обществе, повышению авторитета законов и подзаконных актов». Достаточно распространенной является точка зрения (М.В. Баглай1, Е.И. Колюшин5, A.M. Медведев6 и др.), согласно которой прокуратура не входит ни в одну из трех ветвей власти, тем более в судебную, хотя и взаимодействует с ней. С этой точки зрения, прокуратура - специфический самостоятельный орган, который может успешно функционировать лишь при условии, если существует как единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.
В период «парада суверенитетов» большому испытанию был подвергнут принцип централизма, который рассматривается как один из важнейших принципов организации и деятельности прокуратуры. По подобию 20-х годов предлагалось прокуратуру децентрализовать.
Все это, на наш взгляд, свидетельствует о том, что научная и общественная мысль находится в состоянии поиска места прокуратуры в механизме государства, а в более широком смысле - общества в целом.
Сравнительный анализ приводит к выводу, что существуют различные модели организации и деятельности прокуратуры. Так, одна из них может быть обозначена как «прокуратура - орган надзора за законностью», а другая - «прокурор - представитель обвинительной власти». Принципам правового государства гражданского общества, на наш взгляд, больше соответствует вторая модель.
Суть ее заключается в том, что прокуратура, защищая права и свободы человека и гражданина, их законные интересы, обслуживает главным образом правосудие. В суде прокурор - государственный обвинитель, сторона в судебном процессе. В соответствии с принципом состязательности и равноправия сторон, соблюдение которого создает благоприятные условия для обнаружения права, установления истины, прокурор уже не может осуществлять надзор за судом. В этом случае не прокурор оказывается над судом, а суд - над прокурором. А это повышает авторитет суда, уменьшает число судебных ошибок.
345
Однако в действующем законодательстве о прокуратуре реализована идея, по которой за прокуратурой сохранен очень широкий спектр деятельности. Между тем, централизованная, многофункциональная, малосвязанная с классическими тремя ветвями власти — законодательной, исполнительной, судебной — прокуратура, которая осуществляет тотальный надзор, больше соответствует полицейскому государству. Ни фискалы при Петре I, ни прокуроры — «око государево» при Екатерине 11 не продвинули общество и государство в направлении повышения гражданского и правового начал. В этой связи проблема места прокуратуры в механизме государства сегодня актуализируется. Нужны новые идеи. Возможно, необходима реформа всей сложившейся системы прокуратуры.
В отличие от прокуратуры, адвокатуре в Конституции РФ отдельная статья не посвящена, но как таковым вопросам правозащиты уделено достаточно много внимания. Так, в части 2 статьи 45 Конституции РФ сказано, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом», а часть 1 статьи 46 гласит: «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно». Пункт «л» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопрос о кадрах адвокатуры отнес к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Адвокаты в Европе - издавна одна из престижных профессий. В России институт адвокатуры появился в середине XIX века, во время либеральных реформ. Он сразу зарекомендовал себя как демократическое учреждение, стремящееся утвердить в обществе право, добро, справедливость. В определенной мере эти традиции действовали и в советское время. Адвокаты, работающие в юридических консультациях, объединялись в республиканские, краевые и областные коллегии адвокатов, которые являлись самостоятельными организациями, обладающими своим имуществом и живущими по своим внутренним регламентам. Попытки объединить децентрализованные коллегии в некое централизованное объединение в советское время успеха не имели. В постсоветское время активно обсуждаются различные стороны развития адвокатуры как демократического правозащитного образования. Очень остро стоят следующие вопросы: нужно ли, чтобы адвокатская ассоциация была одной в пределах всей
346
I
России? Могут ли параллельно сложившимся коллегиям адвокатов формироваться альтернативные адвокатские коллегии? Обязательно ли, чтобы адвокат работал в составе какой-то юридической консультации, или он может выступать как «независимый» юрист?
Основным содержанием труда адвоката является оказание юридической помощи. Формы и методы оказания такой помощи разнообразны. В судебном процессе прокурор и адвокат - противоположности. Если прокурор - государственный обвинитель, то адвокат — «общественный» защитник. Однако, как отмечалось на состоявшемся в Москве Первом Всероссийском конгрессе адвокатов, в котором приняли участие почти две с половиной тысячи правозащитников, представляющих 134 адвокатские коллегии из 84 регионов страны, сегодня адвокаты сами нуждаются в юридической поддержке. Нередко адвокатов игнорируют работники правоохранительных органов, местные чиновники. Случается, что их задерживают без достаточных оснований, избивают, не допускают до находящихся в следственных изоляторах клиентов7.
Вступивший в действие 1 июля 2002 года Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", будем надеяться, поспособствует повышению активности адвокатов, улучшению качества оказываемой ими юридической помощи, упорядочению взаимоотношений с органами правопорядка, следствия в защите прав граждан в судебных заседаниях. Хотя, конечно, есть проблемы, которые только принятием закона не решить.
Завершая тему судебной власти, хотелось бы заострить внимание на следующем.
Всякая власть, какой бы хорошей она ни была, при определенных условиях может поступать произвольно. Частота, размах произвольных действий, величина причиняемого ими ущерба (материального и морального) могут быть различными. Это зависит от многих факторов, часть которых толком еще и не изучена. Судебная власть, хотя и судебная, все же власть. Следовательно, она тоже может быть источником произвола. Безусловно, ничего хорошего, когда судебная власть вместо поиска и утверждения истины и права принимает произвольные решения, нет. Произвол он и есть произвол. Как же противостоять ему? Может быть, одному виду произвола противо-
347
поставить другую его разновидность? Думается, это не решение. В советское время уже пытались преодолеть судебный и иной произвол, опираясь на произвол партийный. Финал известен. Ничего не добились, но все разрушили. Решение в другом - в праве. На наш взгляд, судебному произволу должна быть противопоставлена умная сила права. Судебное право! Вот тот конституционно-правовой институт, который может способствовать развитию судебной власти в качестве самостоятельной, независимой, компетентной и мудрой ветви, пользующейся доверием членов общества и обеспечивающей защиту их прав и свобод в конфликтных ситуациях.
В принципе вопрос о судебном праве для юридической науки не нов. В советское время, например, он обсуждался неоднократно: в 20-30-е годы, в 40-е, 70-е. Так, сторонниками концепции судебного права были Н.Н. Полянский, А.Л. Ривлин, М.С. Строгович, В.М. Савицкий и ряд других видных ученых-юристов8. Но были и противники ее. Так, Е.И. Вильнянский одно время оценивал концепцию судебного права как «практически бесцельную»9. И отчасти он был прав. Какое же судебное право, когда властвуют неконституционные «двойки», «тройки», вовсю действует «телефонное право». Однако, если судить по большому счету, все же истина, на наш взгляд, на стороне тех, кто с той или иной степенью обстоятельности и доказательственности отстаивает идею судебного права как достаточно сложного правового образования в действующей системе права. И дело не только в том, что концепция судебного права больше соответствует реализации принципов правового государства и гражданского общества, сколько в том, что она при глубоком осмыслении и бережной, умелой реализации на деле, на практике может обеспечить то, когда суд - не на осуд, а на рассуд. Концепция судебного права, в которой центральное место отводится таким понятиям и явлениям как суд, стороны, состязательность, иск, способствует преодолению различий между, например, гражданским и уголовным процессом, которые не соответствуют высокогуманному и демократическому процедурно-процессуальному праву. При внимательном анализе достаточно ясно просматриваются особенности предмета и метода судебного права. Следовательно, в новое время надо бы вновь обратиться к теме судебного права и, обстоятельно рассмотрев ее, утвердить его в качестве полноценного правового образования в отечественной сис-
348
чественной системе права, которое открывает хорошие перспективы для совершенствования, прежде всего, конституционно-правовой основы судебной власти, правосудия в подлинном, высоком значении этого слова.
В развитии судопроизводства И.Я. Фойницкий различал три этапа, которым соответствуют три типа процесса: частно-исковой, инквизиционный (розыскной) и состязательно-публичный). Первая форма процесса, которая крайне деформирована и где вопрос о постижении истины (правды) вовсе не актуален (прав тот, кто выдержал испытание, победил в поединке), вроде бы преодолена, но существующая судебная система все еще сохраняет многие атрибуты инквизиционного суда, а надо бы, чтобы суды стали цивилизованными10.
Примечания
1 Суд через Интернет? А почему бы и нет! // Российская газета. -2000. - 24 февр.
2 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв ред. В.А. Четвернин. - М, 1997. - С.526-527.
3 Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина). - М.: Юрид. лит., 1996.- С.538-539; Конституционное право. Учебник для юридических вузов и факультетов / Отв. ред. А.Е. Козлов. - М.: БЕК, 1996. - С.357-365.
4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА - ИНФРА •М, 1999.-С.659-669.
5 Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. - М.: Изд-во МГУ, 1999. - С.323.
6 Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: БЕК, 1994.-С.403-407.
7 Не претендуя на истину в последней инстанции, хотелось бы отметить следующее. Принято относить к правозащитникам только тех, кто активно отстаивает права и свободы человека и гражданина, если они нарушаются самим государством, которое, как правовое учреждение, не должно было бы этого делать. В этом случае из числа правозащитников адвокаты выпадают. Однако, по нашему мнению, при расширенном толковании понятия «правозащитник» этим понятием охватывается и адвокатская деятельность. Следовательно, и адвокаты.
8 См.: Советское государство и право. - 1939. - № 3; Информационный бюллетень Института права АН СССР. - 1944. - № 1-2; Советское государство и право. - 1956. - № 10. - С.127-129.
349
9 Советское государство и право. - 1956. - № 10. - С.127-129.
10 Более основательную аргументацию в пользу концепции судебного права см.: Полянский Н.Н., Строгович М.С., Савицкий В.М., Мельников А.А. Проблемы судебного права / Под ред. В.М. Савицкого. - М.: Наука, 1983.
350
Часть вторая
РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Лекция 17
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Есть легионы сорванцов,
у которых на языке "государство ",
а в мыслях — пирог с казенной начинкою.
Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин
1. Понятие административно-территориального устройства субъекта РФ. В самом общем виде административно-территориальное устройство субъекта РФ - деление территории субъекта РФ на части (административно-территориальные единицы), являющиеся основой для организации и функционирования структур публичной власти, призванных обеспечивать надежное управление всеми многообразными социальными процессами на территории соответствующего субъекта РФ.
Согласно действующему законодательству, административно-территориальное устройство находится в ведении субъектов РФ. Такой вывод вытекает из смысла статей 67, 71-73 Конституции РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ, рассмотрев дело о конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в своем Постановлении (абзац 5, пункт 4) указал, что из федеративной природы российской государственности в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть первая), 11 (часть вторая), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в статьях 66 (часть первая), 71, 72, 73, 76, 77 Конституции РФ), вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство. Следовательно, при расширительном толковании этого положения можно заключить: территория субъекта РФ является основой для организации и функционирования органов госу-
351
дарственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ. Но часть первая статьи 78 Конституции РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, на территории субъектов РФ находятся и функционируют судебные учреждения, органы прокуратуры, ряд других надзорных и прочих инстанций. Значит - на территорию субъекта РФ приходится большая нагрузка. Хотя первоначально, возможно, и мыслилось так, что на территории субъекта РФ будут действовать лишь его органы государственной власти и органы местного самоуправления, на самом деле она (территория) является в определенных случаях еще и полем деятельности федеральных органов государственной власти.
Правовую основу административно-территориального устройства субъекта РФ образуют Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции и уставы субъектов РФ, региональное законодательство. В конституциях и уставах субъектов РФ вопросы административно-территориального устройства решаются по-разному. Некоторые субъекты РФ ограничиваются тем, что прописывают в своих учредительных документах только наиболее важные с их точки зрения вопросы. Например, в Конституции Республики Татарстан указывается лишь на то, что территория Республики Татарстан неприкосновенна и делится на районы и города республиканского подчинения, а районы - на города, поселки и сельсоветы, крупные города - на районы (статьи 60, 63). Однако в учредительных документах целого ряда субъектов РФ (в Конституции Удмуртской Республики, уставах Астраханской, Белгородской, Тамбовской, Читинской областей, Уставе (Основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа и др.) вопросы административно-территориального устройства прописаны с той или иной степенью основательности. Указывается площадь территории субъекта РФ, обозначается состав административно-территориальных единиц, дается перечень территориальных образований и т.д. Любопытно решение вопроса об административно-территориальном устройстве, данное в статье 2 Устава Нижегородской области. Здесь говорится, что вопросы административно-территориального устройства области решаются органами государственной власти области с соблюдением федерального законодательст-
352
ва. Перечень административно-территориальных единиц, находящихся в их составе населенных пунктов приводится в реестре административно-территориального устройства области
Конституции и уставы многих субъектов РФ предусматривают принятие регионального закона об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта РФ. Например, в Республике Башкортостан Закон "Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан и территориях муниципальных образований" принят 13 июля 1993 года и действует по настоящее время, правда, в новой редакции - от 25 декабря 2002 г.1 В основе административно-территориального устройства субъекта РФ лежат определенные принципы. В ряде субъектов РФ эти принципы легализованы в региональных законах. Например, в части второй статьи 16 Устава Иркутской области записано, что ад-министративно-территоральное устройство области основывается на исторически сложившемся расселении и с учетом следующих факторов: географического положения и размера территории; численности населения; национальных, этнических, языковых, религиозных, бытовых особенностей жизни населения; возможности и эффективности организации местного самоуправления и выполнения отдельных функций отраслевого управления; уровня экономического развития территории; материально-финансовых условий жизнедеятельности населения. Однако чаще всего они являются результатом теоретического осмысления большего объема нормативного и фактического материала. На наш взгляд, в целом при административно-территориальном устройстве субъектов РФ должны приниматься во внимание, по меньшей мере, следующие обстоятельства:
• размер территории, ее природно-географическая специфика и особенности исторического развития;
• количество населения, характер его расселения, этнический состав и обусловленные этим бытовые, культурные, конфессиональные и другие существенные особенности;
• уровень экономического развития субъекта в целом и его отдельных частей;
• необходимость организации эффективного государственного управления и местного самоуправления и создание благоприятных
353
социально-экономических и финансовых условий для достойной жизни населения.
Они и образуют базовые принципы административно-территориального устройства субъектов РФ.
Принципы административно-территориального устройства субъекта РФ — важная и самостоятельная проблема. Однако на этот счет в юридической литературе нет единства во взглядах ученых-юристов и специалистов. Так, по мнению профессора Олега Емельяновича Кутафина, важнейшими принципами, в соответствии с которыми организуется административно-территориальное устройства субъекта РФ, являются: экономический и национальный принципы, а также принцип максимального приближения как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению2. С точки зрения авторов учебно-методического пособия "Конституционное право в вопросах и ответах" под редакцией профессора А.В. Малько (М.: Юристъ, 1999), различаются следующие принципы административно-территориального устройства: социально-экономический (учет особенностей направления развития экономики данной местности, а также специфики традиционной занятости населения); географический (выделение границ административно-территориальных единиц с учетом рельефа местности); демографический (естественный рост населения ведет, как правило, к увеличению количества административно-территориальных единиц); исторически-национальный (учет особенностей традиций, быта, хозяйственного профиля компактно проживающих групп населения). Доцент А.А. Югов ведет речь не о принципах, а об условиях, которые необходимо, по его мнению, соблюдать, чтобы рационально решать вопросы организации административно-территориального устройства. К таким условиям он относит: 1) приближение инфраструктуры государственного аппарата и учреждений к населению с целью более удобного и эффективного его обслуживания; 2) создание благоприятных возможностей для реализации гражданами конституционного права на участие в управлении государственными, хозяйственными и общественными делами; 3) учет национального момента, этнических особенностей, чувства "малой родины"; 4) использование исторических, природных и экономических факторов; 5) формирование благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности на основе многообразия форм собственности и свободы экономического выбора; 6) соблюдение принципа стабильности и устойчивости административно-территориальных единиц, установление
354
правового механизма обоснованного изменения административно-территориального деления3. Сложность решения вопроса состоит, прежде всего, в том, что отдельные авторы понятие "административно-территориальное устройство " рассматривают предельно широко, как разделение на части территории не отдельного субъекта государства, а государства в целом. Если исходить из этих позиций, то достаточно широко распространенному понятию "государственно-территориальное устройство" не остается места. Кроме того, хотя достаточно часто подчеркивается та мысль, что административно-территориальное устройство является стабильной основой организации публичной власти, на самом деле оно (административно-территориальное устройство) меняется с определенной периодичностью достаточно часто. Например, если даже взять только советский период истории России, то административно-территориальное деление ее изменялось трижды. Наконец, на понимание содержания принципов административно-территориального устройства накладывает свой отпечаток ментальностъ тех, кто занимается разработкой данной проблемы. Далеко не всем удается удержаться в рамках научного подхода, который требует многого, но, прежде всего, объективности. Следовательно, тема принципов административно-территориального устройства субъекта РФ, на наш взгляд, нуждается в дальнейшей разработке.
2. Виды административно-территориальных единиц субъектов РФ. Состоявшаяся в субъектах РФ реформа административно-территориального устройства сильно разнообразила виды административно-территориальных единиц. Наряду с традиционными районами и городами появились их новые виды: административные округа, уезды, территориальные единицы с особым статусом и др.
Район. Различаются сельские и городские районы. Сельский район - административно-территориальная единица, являющаяся частью республики, края, области, автономного округа, автономной области и представляющая собой сложный многоотраслевой организм, в котором ведущее место принадлежит определенному виду производства (обычно сельскохозяйственному, но бывает и другому виду, например, лесному). Кроме того, каждый район образует базу для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения. Городской район - это административно-территориальная еди-
355
ница города, образующаяся с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах городского населения. В составе городских районов могут находиться микрорайоны.
Особую разновидность районов представляют национальные районы, которые могут быть образованы на территории некоторых субъектов РФ, где компактно проживает численно небольшая группа представителей определенной нации. Например, немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.
Город - это административно-территориальная единица, где сосредотачиваются промышленные предприятия, предприятия и учреждения коммунального хозяйства, объекты жилого фонда, образовательных, культурных, научных, медицинских и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, уровня его промышленного и культурного развития, перспектив развития и ряда других условий все города делятся на следующие виды: города федерального значения, города республиканского значения (республики в составе РФ); города краевого, областного, окружного (автономный округ) значения; города районного значения.
Административный округ - это административно-территориальные единица города (Москва) или области (Свердловская область), образуемая для более эффективного управления соответствующими территориями, координации деятельности администрации городских или сельских районов и городов, территориальных служб отраслевых администраций указанных административно-территориальных единиц, осуществления контроля за надлежащим исполнением правовых актов города или области.
Территориальная единица с особым (специальным) статусом. Образование такой единицы предусмотрено, например, в Уставе Архангельской области, Уставе (Основном законе) города Москвы. Как правило, территориальное образование с особым (специальным) статусом представляет собой историко-культурную, лесопарковую, промышленную зону, а также территории, используемые для
356
обеспечения городского или сельского хозяйства, транспортных ком" муникаций, энерго - водоснабжения населенных пунктов, террит0рии ярмарок, выставок и другие.
Сельсовет - административно-территориальная единица, охватывающая своими границами один сельский населенный пункт или несколько таких населенных пунктов вместе с прилегающими землями.
Поссовет - административно-территориальная единица, охватывающая своими границами один поселок городского типа или несколько таких поселков с примыкающими к ним сельскими насе" ленными пунктами вместе с прилегающими землями.
Градостроительный кодекс РФ предусматривает возможность образования таких административно-территориальных единиц, к#к: уезд, сельский округ (волость). Однако эти административИ0" территориальные образования пока встречаются нечасто. Например* один уезд - Краснотуринский - образован в Свердловской области* а в Псковской области волостями именуются низшие административно-территориальные единицы.
3. Правовой статус закрытого администра1ИВ|Ю-территориального образования. Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 года "О закрытом административно-территориальном образовании" (с многочисленными изменениями и дополнениями), закрытом административно-территориальным образованием признается име1°" щее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, во^н" ные и иные объекты, для которых необходим особый режим безоп#с" ного функционирования и охраны государственной тайны, включавшей специальные условия проживания людей.
Закрытое административно-территориальное образование ˜ особая административно-территориальная единица. Оно находится в ведении федеральных органов государственной власти. В опредеЛ6' нии границ и режима функционирования такого рода территориального образования имеет место определенная специфика.
Так, границы закрытого административно-территориальнс»го образования могут не совпадать с границами субъектов РФ (р
357
лики, края, области, автономной области, автономных округов, районов). Населенные пункты, расположенные в пределах закрытого административно-территориального образования, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально установленных высшими органами государственной власти РФ. Закрытое административно-территориальное образование - "режимная" административно-территориальная единица. Условия проживания и работы граждан в них подчинены необходимости обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов.
4. Порядок создания, преобразования, упразднения административно-территориальных единиц субъектов РФ. Вопросы административно-территориального устройства - создания, реорганизации, упразднения административно-территориальных единиц, их наименования, переименования, изменения границ, установления административных центров — решаются органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах своей компетенции. При этом, как правило, в порядке, устанавливаемым региональным законом, учитывается мнение населения, интересы которого затрагиваются,
В учредительных документах отдельных субъектов закреплено (и это, на наш взгляд, хорошо), что руководство субъекта РФ и органы местного самоуправления обеспечивают регистрацию административно-территориальных единиц, информируют население об административно-территориальном делении субъекта РФ и о его изменениях. Споры по вопросам административно-территоиального устройства рассматриваются в суде. Например, в части второй статьи 21 Устава (Основного закона) Москвы записано: "Правовые акты города Москвы по вопросам образования, преобразования и упразднения территориальных единиц, присвоения им наименований, установления и изменения их границ с нарушением настоящего Устава, могут быть обжалованы в Московском городском суде".
Решение о создании закрытого административно-территориального образования с установлением его подчиненности принимается на федеральном уровне, - Президентом по представле-
358
нию Правительства, - в случаях, если иные меры не могут обеспечить безопасное функционирование предприятий и объектов.
В законодательных актах ряда субъектов РФ (например, в Уставе Белгородской области) предусматривается символика не только самого субъекта РФ, но и района, города, поселка, села и т. д.
Примечания
^ См.: Республика Башкортостан. - 2003. - 16 янв.
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России-Учебник. - М: Юристъ, 1995. - С.285
3 Государственное устройство Российской Федерации. Учебное пособие. -Екатеринбург, 1993. - С.62
359
Лекция 18
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Власть исполнительная да покорится
власти законодательной1
В.Д. Набоков
В сложившемся в СССР едином хозяйственном комплексе его субъектами были отраслевые министерства и ведомства, крупнейшие промышленные объединения, которые хозяйничали в республиках, краях и областях. Развал СССР - государственно-политической единицы, созданной для реализации коммунистического учения в бывшей царской России и содействия его торжеству во всем мире, крушение тоталитарных режимов в союзных с ним иных государствах, "парад суверенитетов", "невольная революция" 19-23 августа 1991 года и последовавшие за ней события, в частности подписание Федеративного договора 31 марта 1992 года, привели к тому, что ситуация в России в корне изменилась: появились новые субъекты, а сила и действенность прежних субъектов свелись практически к нулю. Организация государственной власти в этих субъектах не та, что была в РСФСР и СССР.
Основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации определены в Конституции РФ, ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г., ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 г., ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г., а также в конституциях и уставах субъектов РФ.
1. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации и принципы организации их деятельности. Анализ норм, относящихся к организации государственной власти в субъектах РФ, и практики их реализации, приводит к выводу о
360
том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, но общие принципы организации системы этих органов устанавливаются совместно РФ и ее субъектами (пункт 2 статьи 11, пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции РФ). Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Деятельность же этих органов осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
361
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации призваны:
• обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов;
• содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
На территории субъекта Российской Федерации могут располагаться и функционировать федеральные суды и федеральные органы исполнительной власти. При этом федеральные суды образуют и осуществляют свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ, ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", иными федеральными законами. А фе-
362
деральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. Положения об указанных территориальных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
2. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Субъекты РФ имеют органы законодательной власти, образованные на представительной основе. Именно поэтому в законодательстве они обозначаются как законодательный (представительный) орган субъекта РФ, хотя, на наш взгляд, было бы лучше именовать их "местный парламент", а еще лучше, с учетом мировой практики - легислатура.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Законодательные (представительные) органы государственной власти республик обычно именуются: Государственное собрание (5), Государственный совет (5), Народное собрание (3), Парламент (5), редко Верховный совет (2). В отдельных республиках для обозначения законодательных (представительных) органов государственной власти используются двойные наименования (Государственный совет - Хасэ в Адыгее, Государственное собрание - Курултай в Башкортостане, Верховный совет - Хурултай в Хакасии). В Тыве действуют два представительных органа — Верховный Хурал (парламент) и Великий Хурал (Съезд).
В краях наиболее популярным обозначением является законодательное собрание (Алтайский, Краснодарский и Красноярский края). Вместе с тем, используется и наименование "Краевая дума" (Приморский и Хабаровский края) Законодательный (представительный) орган государственной власти Ставропольского края име!гуется Государственной думой. Рассматриваемые органы в областях чаще именуются Областной думой, реже, в том числе в Еврейской автономной области, - Законодательным собранием (16 случаев против

<< Пред. стр.

стр. 7
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>