<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

363
26), иногда - Собрание депутатов, редко - Представительное собрание, Областное собрание, Областной совет депутатов.
Законодательный (представительный) орган государственной власти Москвы - Государственная Дума, Санкт-Петербурга - Городская Дума.
В автономных округах принято название "Дума". Лишь в двух автономных округах (Коми-Пермяцком и Ненецком) используется понятие "Законодательное собрание".
В подавляющем большинстве субъектов РФ законодательные (представительные) органы субъектов РФ однопалатные. Лишь в отдельных республиках (Кабардино-Балкарии, Карелии и Якутии) и одной области (Свердловской) законодательные (представительные) органы состоят из двух палат. Число депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе работающих на постоянной основе, устанавливается не федеральным, а региональным законодательством.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет. На сегодня на пять лет избираются лишь депутаты Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан, а в остальных субъектах РФ либо на два года, либо на четыре. Причем, на двухлетний срок избираются депутаты в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов РФ, кроме 13 республик. В законодательные (представительные) органы государственной власти Адыгеи, Алтая, Бурятии, Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкессии, Карелии, Коми, Саха (Якутии), Северной Осетии - Алании, Тывы, Удмуртии, Чувашии депутаты избираются на 4 года.
Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Феде-
364
I
рации. Прежде всего, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
а) принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и поправки к ним, если иное не установлено конституцией (уставом) этого субъекта;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Только законом субъекта Российской Федерации:
а) утверждается бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а в случае, если указанная должность не установлена, то руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации));
б) устанавливаются основы организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации; в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;
г) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
д) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
365
е) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;
ж) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий, иных организационно-правовых форм;
з) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;
и) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;
к) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
л) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;
м) утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
н) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
Обязательно постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации:
• назначается дата выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также дата выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
• назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;
366
• оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;
• утверждается соглашение об изменении границ субъекта Российской Федерации;
• назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;
• оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации:
а) осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации;
б) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, то полномочия каждой из палат осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Он самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, матери-
367
ально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение этой деятельности утверждаются самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и предусматриваются отдельной строкой в его бюджете.
Возможно ли досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации?
На этот вопрос ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" дает положительный ответ.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае:
а) принятия указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации;
б) роспуска законодательного (представительного) органа указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;
в) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа госу-
368
дарственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
г) вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого по инициативе Президента РФ, в связи с принятием ранее данным органом акта, противоречащего актам большей юридической силы.
Если полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта прекращены досрочно, то в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны были проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении его полномочий.
Так, часть 1 статьи ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации". На наш взгляд, эта норма частично противоречит Конституции РФ, так как по ней носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. А высшим непосредственным выражением власти являются референдум и свободные выборы. Как известно, существуют разные виды референдумов и порой на референдумах принимаются законы (примером тому служит принятие на Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ). В этой связи слово "единственным" в приведенной выше норме использовано некорректно.
3. Государственное собрание - Курултай — парламент Республики Башкортостан. Обобщать практику становления и развития парламентаризма в субъектах РФ в рамках настоящего издания едва ли целесообразно. Однако можно проиллюстрировать эти проблемы на примере одного из субъектов Федерации. Нам удобнее сделать это на примере Республики Башкортостан.
369
Как и Российская Федерация в целом, Республика Башкортостан, как ее часть, в образовании и деятельности своего парламента в целом придерживается принципов разделения властей, федерализма, многопартийности, которые, однако, в частностях порой реализуются непоследовательно.
Парламентаризм в башкирском крае имеет определенные исторические и социальные корни. Однако история "собственно" парламента Башкортостана еще непродолжительна. Подлинные парламентские традиции получили некоторое развитие лишь во время работы Верховного Совета Башкирской АССР двенадцатого созыва. Преемником этого органа стало двухпалатное Государственное Собрание — Курултай — Республики Башкортостан.
Двухпалатным Госсобрание стало в результате политического компромисса между находящимися в состоянии скрытого конфликта двумя группами депутатов Верховного Совета БАССР ХП созыва: консерваторами и демократически настроенными умеренными либералами. Заботясь главным образом о своем самосохранении, первые позволили вторым образовать Законодательную Палату — постоянно действующий законодательный орган, депутаты которой работают на профессиональной и постоянной основе, а вторые уступили первым Палату Представителей, которая, однако, по существу есть не что иное, как несколько модернизированный прежний Верховный Совет. Некоторое влияние на принятие такого компромиссного решения оказало то обстоятельство, что отдельными субъектами Российской Федерации (например, Саха-Якутией) к тому времени уже были образованы региональные двухпалатные парламенты. В данном случае депутаты Верховного Совета РБ действовали согласно принципу: мы не хуже.
Однако Госсобрание РБ двухпалатным стало лишь на бумаге. На деле же оно представляло собой нечто другое. Во-первых, в структуре Госсобрания сложилась сложная иерархия должностных лиц. Только первых лиц три: Председатель Законодательной палаты, Председатель Палаты представителей, Председатель Госсобрания. Причем, последняя должность с обозначенными в статьях 22 и 23 Закона РБ "О государственном собрании Республики Башкортостан" сроком и объемом полномочий никак не вписывалась в часть 1 статьи 87 Конституции РБ. Все эти явления не характерны для классического двухпалатного парламента. Во-вторых, и Законодательная Палата - профессиональная de-jure, но не профессиональная de-fakto, и Палата представителей - непрофессиональная в обоих указанных отношениях - находились в силъ-
370
ной фактической зависимости от Президента РБ и его администрации, которые во многом действуют как третья палата. А это уже явления совершенно чуждые классическому двухпалатному парламенту.
Профессионален или не профессионален парламент - зависит не столько от его структуры, сколько от его состава, т.е. от депутатов, от их личностных качеств. А это ведет к актуализации темы формирования парламента, честных и чистых выборов. Вместе с тем в определенных пределах сохраняет свое значение и тема о структуре парламента. В самом деле, какой парламент лучше: однопалатный или двухпалатный?
Этот вопрос уже рассматривался. Анализируя доводы в пользу двухпалатного парламента и однопалатного парламента, серьезные исследователи пришли к выводу, что ни один из доводов в пользу однопалатной системы не являются убедительными, но отсюда нельзя делать того вывода, что доводы в пользу двухпалатной системы сильнее, чем доводы в пользу однопалатной системы.
Если сказанное перенести на наш предмет, то можно позволить себе следующий вывод. На самых ранних стадиях переходного периода без двухпалатного парламента обойтись было невозможно (иное вело к катастрофе, вспомним события, связанные с расстрелом "Белого Дома" в Москве). Сейчас же иная ситуация. Теперь вполне можно обойтись однопалатным парламентом. Такой парламент лучше отвечает принципу разделения властей, в большей степени отвечает профессионализации депутатов, прозрачен, менее громоздок и менее обременителен для государственного бюджета.
С недавнего времени ситуация несколько изменилась Новая редакция Конституции РБ от 3 декабря 2002 г. (статья 67) предусматривает уже однопалатный республиканский парламент, состоящий из 120 депутатов, избираемых на 5 лет. Вопросы ведения, порядок организации и деятельности Госсобрания РБ разрешены Законом РБ «О Государственном Собрании - Курултае - Республики Башкортостан» от 30 декабря 2002 г. (с изменениями от 27 мая 2003 г.).
В соответствии с этим законом к ведению Госсобрания относятся:
1) принятие Конституции Республики Башкортостан, внесение в нее изменений и дополнений;
2) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения РБ и предметам совместного ведения РФ и РБ в преде-
371
лох полномочий Республики Башкортостан;
3) толкование республиканских законов, контроль за их исполнением;
4) утверждение программ социально-экономического развития
республики;
5) утверждение бюджета Республики Башкортостан и отчета о его исполнении;
6) установление в соответствии с федеральным законом налогов и сборов РБ;
7) утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов РБ и отчетов об их исполнении;
8) осуществление контроля за исполнением бюджета РБ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных
фондов РБ;
9) установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью РБ и контроль за его соблюдением;
10) установление административно-территориального устройства Республики Башкортостан и порядка его изменения;
11) решение вопросов, связанных с изменением границ Республики Башкортостан;
˜˜ 12) утверждение заключения и расторжения договоров Республики Башкортостан;
13) установление порядка назначения и проведения референдума РБ, назначение даты его проведения;
14) установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов депутатов Государственного Собрания;
15) установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов Президента Республики Башкортостан;
16) избрание Председателя Госсобрания и его заместителя;
17) утверждение состава постоянных комитетов, комиссий
Госсобрания;
18) утверждение решений постоянных комитетов Госсобрания об избрании председателей, заместителей и членов постоянных комитетов, работающих на профессиональной постоянной основе;
19) решение вопроса о недоверии (доверии) Президенту РБ;
20) согласование назначения на должность Премьер-министра
Правительства РБ;
21) назначение на должность Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РБ;
22) согласование назначения Прокурора республики;
23) внесение на рассмотрение Президента РБ, органов испол-
372
нительной власти РБ предложений об изменениях и(или) дополнениях в правовые акты Президента РБ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РБ либо об их отмене;
24) обжалование актов Президента РБ, органов исполнительной власти РБ в судебном порядке;
25) осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
26) проведение парламентских расследований и парламентских слушаний;
27) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного РБ по правам человека;
28) образование Контрольно-счетной палаты РБ;
29) назначение на должность и освобождение от должности Председателя этой палаты;
30) принятие обращений в Конституционный Суд РБ, Конституционный Суд РФ;
31) избрание мировых судей;
32) участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом;
33) назначение представителей общественности в квалификационной коллегии судей РБ и прекращение их полномочий;
34) избрание представителей Госсобрания в квалификационной комиссии при Адвокатской палате РБ;
35) назначение в пределах своих полномочий членов Центральной избирательной комиссии РБ;
36) утверждение схемы избирательных округов по выборам депутатов Госсобрания и местных представительных органов государственной власти РБ;
37) установление порядка проведения выборов и назначение даты выборов депутатов местных представительных органов государственной власти РБ;
38) установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории РБ; определение в пределах своей компетенции порядка деятельности органов местного самоуправления;
39) заслушивание по отдельным вопросам информации руководителей исполнительных органов государственной власти РБ;
40) учреждение государственных наград РБ, почетных званий РБ;
41) иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конститу-
373
цией РФ, федеральными законами, Конституцией РБ, законами РБ к ведению Госсобрания.
Особо подчеркивается, что Государственное Собрание при осуществлении своих полномочий обеспечивает соблюдение Конституции РФ и федеральных законов.
В структуру Госсобрания входят его Президиум, председатель Госсобрания, его заместитель, постоянные комитеты и комиссии.
Состав Президиума Госсобрания формируется из Председателя и заместителя Председателя Госсобрания, а также председателей постоянных комитетов.
Президиум •
1) формирует проект примерной программы законопроектной работы Госсобрания на текущую сессию;
2) принимает решение о включении законопроектов в примерную программу законопроектной работы Госсобрания на текущую сессию;
3) формирует проект календарного плана рассмотрения Госсобранием вопросов на очередной месяц по постоянным комитетам;
4) формирует повестку дня Госсобрания на очередное заседание;
5) созывает заседания Госсобрания, определяет даты их проведения;
6) созывает по предложению Президента РБ, по требованию не менее чем одной пятой голосов от установленного числа депутатов Госсобрания или по предложению Председателя Госсобрания внеочередные заседания и определяет даты их проведения;
7) назначает соответствующий постоянный комитет Госсобрания ответственным за подготовку законопроекта, внесенного в Госсобрание субъектом права законодательной инициативы, к рассмотрению Государственным Собранием, а в случае, если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого постоянного комитета, назначает данный постоянный комитет соисполнителем по законопроекту, направляет законопроект для рассмотрения в постоянные комитеты Госсобрания, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;
8) направляет законопроект, подготовленный ответственным постоянным комитетом к рассмотрению Государственным Собранием, и материалы к нему субъектам права законодательной ини-
374
циативы;
9) организует проведение парламентских слушаний и парламентских расследований;
10) координирует деятельность постоянных комитетов Госсобрания;
11) организует взаимодействие постоянных комитетов с органами государственной власти республики, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
12) регистрирует депутатские объединения (фракции и депутатские группы).
Постоянные комитеты Государственного Собрания:
1) разрабатывают и предварительно рассматривают внесенные законопроекты по предметам своего ведения;
2) составляют заключения по законопроектам, внесенным субъектами права законодательной инициативы, по предметам ведения комитетов;
3) участвуют в проведении парламентских слушаний и парламентских расследований в соответствии с Регламентом Госсобрания;
4) проводят аналитическую работу по контролю за исполнением законов и иных актов;
5) рассматривают вопросы организации своей деятельности;
6) рассматривают иные вопросы, отнесенные к их ведению положениями о постоянных комитетах Госсобрания.
Полномочия Председателя Госсобрания РБ сводятся к тому, что он:
1) ведет заседания Государственного Собрания;
2) ведает вопросами внутреннего распорядка деятельности этого органа;
3) организует работу Президиума Госсобрания;
4) осуществляет общее руководство деятельностью Секретариата Госсобрания;
5) по заключению постоянного комитета Госсобрания, ответственного за подготовку законопроекта, возвращает законопроект субъекту права законодательной инициативы в случаях, установленных Регламентом Госсобрания;
6) представляет Госсобрание в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти РБ и субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими организациями и должностны-
375
ми лицами;
7) направляет для подписания Президенту РБ законы, принятые Госсобранием,
8) издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;
9) представляет Госсобранию кандидатуры для избрания представителей Госсобрания в квалификационной комиссии при Адвокатской палате РБ;
10) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом.
Председатель Госсобрания может быть досрочно освобожден от должности'
а) по личной просьбе,
б) по предложению одной трети от установленного числа депутатов Госсобрания, если за это предложение проголосовало большинство от установленного числа депутатов.
Решение об освобождении Председателя Госсобрания от должности оформляется постановлением.
Заместитель Председателя Госсобрания выполняет по поручению Председателя отдельные его полномочия и замещает его в случае отсутствия или невозможности осуществления им своих обязанностей.
Насколько удачным окажется реорганизованный законодательный орган Республики Башкортостан? Поживем - увидим. Заметим только, что из 120 его членов на постоянной профессиональной основе работают лишь 25 человек Возможно, больше и ни к чему. Однако остальные парламентарии, работающие на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности, сохраняют по отношению к первым почти четырехкратный перевес. И где гарантии того, что при осуществлении своих депутатских полномочий они смогут сохранить независимость своих суждений? То есть, несмотря на однопалатность, парламент Республики Башкортостан в общем-то сохранил свою прежнюю структуру. Значит, под сомнением остается и независимость законодательной власти республики от исполнительной
4. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Мероприятия, направленные на демократизацию общественной жизни и государственного управления, поиск путей и форм оптимального сочетания централизации и децентрализации в правовом регулировании общественных отношений привели в области ис-
376
полнительной власти к такой ситуации, что когда исполнительная власть в субъектах РФ одно время опасно дистанцировалась от федеральных органов исполнительной власти. Даже сегодня существуют серьезные проблемы в обеспечении единства и согласованного функционирования органов исполнительной власти всех направлений и уровней.
Различны наименования органов исполнительной власти субъектов РФ (Правительство, Кабинет Министров, Администрация). Существуют различия в наименовании должностей руководителей исполнительной власти субъектов РФ (Председатель, Глава администрации, Губернатор (глава администрации), Мэр и т.д.). Существуют неясности в правовых основах взаимоотношений между главой субъекта РФ и руководителем его высшего исполнительного органа. Достаточно сложна структура органа исполнительной власти субъекта РФ.
По ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. А высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, являясь постоянно действующим, обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, конституции (устава), законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта России.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Его финансирование и финансирование возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
В соответствии с Конституцией РФ по предметам совместного
377
ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую общероссийскую систему исполнительной власти.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. В этих целях он:
а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета, отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ,
378
а также вправе обратиться по этому поводу в суд;
ж) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче части своих полномочий;
з) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией РФ (статья 78).
Указанный ФЗ допускает, что конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. В этом случае высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ,
Таким образом, данный ФЗ не исключает, что в субъектах РФ в области исполнительной власти могут сложиться следующие ситуации: а) установлена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но не установлена должность руководителя субъекта РФ; б) установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, но не установлена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; в) установлены как первая, так и вторая должности.
ФЗ находит возможным наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта ) устанавливать конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Но он не допускает того, чтобы эти должности одновременно исполнялись разными лицами. А это значит, что если установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, но не установлена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то лицо, избранное на первую должность, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти РФ. Если же установлена должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но не установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ, то лицо, избранное на должность руководителя
379
высшего исполнительного органа государственной власти РФ, становится высшим должностным лицом субъекта РФ. Если же установлены обе должности, то для лица, стремящегося быть официальным лидером в субъекте РФ, неважно, на какую должность он будет избран. Лишь бы избрали. Следовательно, хотя законодатель использует формулу "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)", в аналитических целях может быть использовано либо первое обозначение, либо второе. В целях краткости мы воспользуемся обозначением "высшее должностное лицо субъекта РФ", если не будет возникать необходимости использовать оба обозначения.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами, проживающими на территории ее субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. При этом лицо, избранное высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не может быть одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, если иное не предусмотрено законодательством РФ. Указанное лицо:
а) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, другими субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе
380
подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;
б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации;
г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;
д) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;
е) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
При осуществлении своих полномочий высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
На основании и во исполнение названных правовых актов высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения которые, если они приняты в пределах полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. Вместе с тем, они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительст-
381
ва РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ могут быть прекращены досрочно. Основания и порядок такого прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ установлены в федеральном законодательстве. Согласно статье 19 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае:
а) его смерти;
б) его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) его отставки по собственному желанию;
г) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации;
д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
и) утраты им гражданства Российской Федерации;
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:
• издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
• иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
382
Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. Если же законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является двухпалатным, то решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Юридические последствия решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ таковы: немедленная отставка высшего должностного лица субъекта и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Однако высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
При досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ уполномоченные на то органы, либо должностные лица в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ назначают внеочередные выборы высшего должностного лица субъекта РФ, которые должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
383
5. Правительство Республики Башкортостан. В постсоветский период исполнительную власть в Республике Башкортостан осуществлял Кабинет Министров Республики Башкортостан, с 19 марта 2003 г. - Правительство Республики Башкортостан. Оно является коллегиальным органом, состоит из министров и руководителей ведомств республики. Организует работу Правительства Республики Башкортостан Премьер-министр вместе со своими заместителями. В своей деятельности Правительство руководствуется принципами: законности, разделения властей, коллегиальности, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Конституцией Республики Башкортостан. Правовую основу организации и деятельности Правительства образует Конституция РФ и федеральное законодательство, Конституция РБ и республиканское законодательство. Правовой статус его определен Законом РБ от 14 марта 2003 г. «О Правительстве Республики Башкортостан». Полномочия, которые достаточно обширны, и структура Правительства отражают особенности его основного назначения и функциональной специализации.
В отличие от советского периода, сегодня свои правительства имеют не только республики в составе РФ, но и другие субъекты РФ: края, области, автономии. Между ними много общего, но имеют место и свои особенности. Обозначились определенные проблемы. Наиболее актуальными из них представляются следующие. Как управлять производством, обменом, распределением и потреблением (то есть всеми слагаемыми экономики) в условиях рыночной экономики? Каково должно быть сочетание территориального и отраслевого руководства народным хозяйством в современный период? Сохраняет ли свое значение принцип "двойного подчинения" или нет? Как должны строиться отношения между правительством и парламентом субъекта РФ? В республиках, где функционирует институт президента с обширными полномочиями и разветвленной администрацией, существует проблема оптимизации взаимоотношений между Президентом и Главой Правительства, между администрацией Президента и Правительством, между отдельными структурами, органами, должностными лицами, где подчас немаловажную роль играет личностный, социально-психологический фактор. Эти и другие проблемы, конечно же, находят свои решения, но оценить их однозначно порой бывает трудно.
6. Взаимоотношения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и обеспечение правозаконности в их деятельности. В
основе взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей государственной власти субъекта РФ лежит принцип разделения властей. Согласно этому принципу, с одной стороны, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий действуют самостоятельно, а с другой - вынуждены взаимодействовать не только между собой (горизонтальные связи), но и между соответствующими федеральными органами государственной власти (вертикальные связи) в определенных формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах населения, обеспечения правозаконности и правопорядка.
В рамках такого взаимодействия законодательный (представительный) орган субъекта РФ:
• может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом;
• вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)
384
385
направляет изданные правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Вместе с тем, это лицо вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и его органов.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных актов. Он направляет высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.
Депутаты по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или его председателя, работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ.
Определенными возможностями в организации взаимодействия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ обладает Президент РФ. Так, он вправе:
• обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;
386
• приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В период действия указа Президента РФ о приостановлении действия указанных актов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органы исполнительной власти субъекта РФ при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции и федеральных законов. Однако в процессе осуществления ими своих функций не исключены споры. Они разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законом и международным обязательствам. Если законы субъекта РФ, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты их должностных лиц нарушают права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, то они могут быть обжалованы в судебном порядке. Кроме того, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной
387
власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иных органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Поскольку конституция (устав), законы или иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, то невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. Если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законам, она может быть установлена законом субъекта РФ.
Должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ.
7. Особенности правового регулирования, осуществляемого субъектом Российской Федерации. Законотворческий процесс. Каждый субъект РФ вне пределов ведения РФ, полномочий РФ и ее субъектов РФ по предметам совместного ведения обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование (статья 73, часть 4 статьи 76 Конституции РФ). С теоретической и практической стороны важно выяснить то, каковы содержание и формы, а также характер и пределы собственного правового регулирования.
Содержание и пределы собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации определяются предметами их ведения. В Конституции РФ установлен перечень вопросов, образующих лишь предметы ведения РФ в целом и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Кон-
388
ституции РФ). Следовательно, к предметам ведения субъектов РФ относится все то, что не нашло отражения в статьях 71 и 72 Конституции РФ, и собственное правовое регулирование субъектов РФ не может выходить за эти пределы.
Хотелось бы, чтобы все было именно так. Но на самом деле ситуация здесь несколько иная. Во-первых, в результате излишне вольного толкования части 2 статьи 76 Конституции РФ, согласно которой "по предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации", на уровне многих субъектов РФ получило развитие практика так называемого опережающего законотворчества (правотворчества), что сильно усложняет решение вопроса о том, к чей же "подведомственности " относится правовое регулирование тех или иных отношений. Во-вторых, чрезмерное увлечение договорными процессами привело к тому, что субъекты РФ нередко вторгаются в область предметов ведения РФ, а РФ, наоборот, - в область предметов ведения субъектов РФ. Все это ведет к определенной напряженности во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Снять эту напряженность или снизить ее до безопасного предела - актуальнейшая задача, и решение ее связано с правильным определением предметов ведения субъектов РФ.
Характер и формы собственного правового регулирования субъектов РФ сочетают в себе элементы централизации и децентрализации, нормативности и ненормативности. Сильный отпечаток на собственное правовое регулирование субъектов РФ накладывает деятельность официального лидера, законодательного (представительного) и исполнительного органов, их состав и некоторые другие факторы. В результате не всегда собственное правовое регулирование субъектов РФ характеризуется реалистичностью, адекватностью к вызовам времени. Порой в этой области можно наблюдать элементы произвола, авантюризма, юридического идеализма и правового нигилизма.
В Конституции РФ предусмотрены нормы, которые призваны противостоять этим и подобным им негативным явлениям. Прежде всего, собственное правовое регулирование субъекты РФ должны
389
осуществлять, принимая законы, в том числе конституции и уставы, иные нормативные правовые акты. Кроме того, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Иначе действует федеральный закон (см. статьи 15, 76 Конституции РФ).
Наиболее важным средством собственного правового регулирования общественных отношений в субъектах РФ является региональный закон, легитимность которого в значительной степени обусловлено соблюдением ряда демократических законотворческих (правотворческих) процедур. А это актуализирует тему законотворческого процесса, но уже применительно не к общефедеральному уровню, а к региональному, уровню субъекта РФ.
Законотворческая практика субъектов РФ содержательна и разнообразна. Определенные стороны законотворческой деятельности получили закрепление в конституциях и уставах, но особенно детально она регулируется в Регламентах или иных равных им по юридической силе нормативных правовых актах. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установил определенные нормативные параметры, которым должен обязательно соответствовать законотворческий процесс в субъектах РФ.
Прежде всего, в этом ФЗ определен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое право принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.
Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.
390
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее четырнадцати календарных дней.
В указанном ФЗ в общем виде определен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов. Предусмотрено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а законы субъекта РФ - большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Постановления же законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятие закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Наконец, этим ФЗ установлены порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ.
Законы субъекта РФ, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливает-
391
ся конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Это должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного закона.
В случае отклонения указанным должностным лицом закона субъекта РФ закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.
Конституция (устав) и закон субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования. Законы и нормативные правовые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Конституция РФ, федеральные законы, Конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ
392
Лекция 19
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛЕГИСЛАНТА
Политик думает о следующих выборах,
государственный муж - о следующем поколении.
Джеймс Фриман Кларк
1.0 понятии легисланта. Если депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ обозначают парламентарием, то депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, на наш взгляд, лучше наименовать легис-лантом. Правовой статус легисланта определяется рядом федеральных и региональных правовых актов. Определяющее значение среди этих актов принадлежит уже названному ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации".
2. Принципы избрания легисланта.
Легисланты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом. Легислантом может быть избран любой гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации пассивным избирательным правом.
Выборы проводятся на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Статус легисланта, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Условия осуществления легислантом депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ и сводятся к следующему.
Легислант может выполнять свои функции на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности.
Свобода легисланта связана определенными ограничениями. В течение всего срока полномочий он не может быть парламентарием, т. е. депутатом Государственной Думы Федерального Со-
393
бранил РФ, судьей, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Если деятельность легисланта осуществляется на профессиональной постоянной основе, то он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Легислант не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.
Легислант обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия легислатуры, т.е. законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность легисланта распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
Приведенные ограничения не распространяются на действия легисланта, связанные с преступлениями против личности, а также на иные его действия, не связанные с осуществлением им своих полномочий.
В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий легисланта, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия легислатуры В отношении легисланта следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта РФ.
394
Легислант не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны легисланта были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Вопрос о лишении легисланта неприкосновенности решается по представлению прокурора субъекта РФ. Для получения согласия легислатуры на привлечение легисланта к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, прокурор субъекта РФ вносит представление в легислатуру. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий.
Представление прокурора субъекта РФ вносится также для получения согласия легислатуры на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Легислатура в порядке, установленном регламентом или иным актом, определяющим порядок ее деятельности, рассматривает представление прокурора субъекта РФ и не позднее чем через 14 дней со дня получения представления принимает по нему мотивированное решение.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть решен вопрос о снятии неприкосновенности со всех легислантов.
Легислант вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий. Он освобождается от призыва на военную службу и на военные сборы на весь срок его депутатских полномочий.
395
Лекция 20
Часть третья
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОНСГИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Немажетуправпять другими тат,
кто не в состсяншугравпять самим собой,
Анггшйскаяпоаюаш/я
1. Теоретические начала местного самоуправления. Свобода и демократия означают, что все члены общества могут принимать участие в решении всего многообразия вопросов, которые затрагивают их интересы, посредством выборов, голосования, прямого выражения своего мнения. Такое участие в принятии решений не должно ограничиваться лишь вопросами, относящимися к верховным или центральным органам государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, так как их структуры отдалены от граждан, а должно распространяться также и на органы власти и управления по месту жительства населения (город, село и т.д.). В противном случае, сколько бы ни говорилось о свободе и демократии, велика опасность превращения их в пустой звук, фразу.
Рассуждения в аспекте обозначенных утверждений объективно выводят на тему местного самоуправления. Интерес к теории местного самоуправления пробуждается сравнительно поздно: на рубеже XVIII-X1X веков. Среди зарубежных ученых своими работами по вопросам местного самоуправления известны Ал. де Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн и др. В дореволюционной России этой проблематикой достаточно активно занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Михайловский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.
В советское время идея местного самоуправления связывалась главным образом с системой Советов. Однако теоретическая мысль не всегда укладывалась в принятые партийно-советские стереотипы. Достаточно оригинальные взгляды относительно природы, функций, форм, принципов местного самоуправления отстаивались
396
В.Г. Афанасьевым, Г.В. Барабашевым, А.К. Белых, С.Н. Братусем, В.И. Васильевым, Ю.С. Волковым, Л.А. Григоряном,
Ю.М. Козловым, В.Ф. Котоком, В.А. Пертциком, Ю.И. Скуратовым, Ю.А. Тихомировым, Б.Н. Топорниным, К.Ф. Шереметом,
А.И. Щигликом и др. В постсоветское время за последние несколько лет в разработке проблем местного самоуправления и муниципального права теоретическая мысль заметно продвинулась вперед. Изданы ряд солидных монографий, крупных статей, содержательных и полезных учебников и учебных пособий, защищены кандидатские и докторские диссертации. Появились новые имена: Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, С.В. Королев, М.А. Краснов, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и др. Но и корифеи не сдают свои позиции. В последние годы по рассматриваемой проблематике изданы содержательные и интересные работы С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, В.Е. Чиркина и др.
Обзор литературы приводит к выводу, что всех авторов разнообразных концепций, взглядов на местное самоуправление с известной долей условности можно подразделить на «общественников» и «государственников». В концепциях же, в свою очередь, выделяются следующие направления: в первой группе - теории «свободной общины», «заведования хозяйственными делами», во второй - юридическая и политическая.
«Свободная община». В средневековой Европе отдельные городские общины, развиваясь, набирали силу, в них все более укреплял свои позиции торгово-промышленный капитал. Они тяготились юрисдикцией землевладельцев и стремились освободиться от их влияния. Последние, заботясь о своих интересах, старались не допустить этого. В борьбе этих двух социальных сил и движений сформировались идеи, которые впоследствии были систематизированы и сведены в некое учение, которое получило название теории «свободной общины». В этом значительны заслуги Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера и других немецких ученых.
Суть теории «свободной общины» может быть представлена таким образом. По мнению ее сторонников, община старше государства; закон ее находит, а не создает. Следовательно, община по своей природе самостоятельна, ее права первичны по отношению к государству и его законам. То есть общины имеют полное право само-
397
стоятельно, без вмешательства государства, управлять своими делами. Противопоставляя самоуправление, свободу государственному управлению, государству, сторонники теории свободной общины в понятие местного самоуправления включают следующие элементы: а) управление собственными делами общины, б) общины являются субъектами принадлежащих им прав, в) должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.
«Заведование хозяйственными делами». Так могут быть обозначены те достаточно многочисленные взгляды на местное самоуправление, в которых большое внимание уделяется в основном хозяйственной стороне деятельности местных общин. Гирке, Шеффнер сущность местного самоуправления сводили исключительно к хозяйственным делам данной самоуправляющейся единицы.
Юридическая концепция. Суть ее состоит в том, что в ней важную роль играет проблематика органов местного самоуправления. Последние оцениваются как юридические лица, образуемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как он не только осуществляет функции государственного управления, но и ведает вопросами, относящимися к местным нуждам, к местной пользе. Наиболее последовательные сторонники этой концепции (например, Б.Н. Чичерин) предлагали рассматривать отношения государства и самоуправляющихся единиц как правовые отношения.
Политическая концепция. Сторонники ее считают, что главное в местном самоуправлении - гарантии, благодаря которым обеспечивается самостоятельность самоуправляющимся единицам. Государство осуществляет свои функции через органы местного самоуправления и при активном содействии населения. Здесь серьезное внимание уделяется институту выборов в органы местного самоуправления как важнейшему средству развития демократии, повышения самостоятельности учреждений местного самоуправления.
Известны и другие концепции и теории местного самоуправления. Так, те, кто считает, что местное самоуправление имеет двойственный характер (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне), придерживаются теории дуализма. В теории социального обслуживания основное внимание уделяется осуществлению органами
398
местного самоуправления мероприятий, связанных с оказанием услуг своим местным жителям. Согласно этой теории основная цель местного самоуправления - рост благосостояния коммуны и ее членов. Существуют также различные социал-реформистские концепции местного самоуправления, для которых характерно то, что они находят возможным эволюционное перерастание буржуазного общества в социалистическое, которое, по их мнению, более совершенно.
Пьяный матрос, перекрещенный пулеметными лентами, бать-ко Махно, лозунг «Анархия - мать порядка!» — вот тот небогатый набор стереотипов, с которыми связаны у многих представления об анархизме. И эти представления, конечно же, отрицательные. Между тем анархизм как теория - заметное явление в истории социальной мысли, оно много сложнее, интереснее и выше, чем приведенные представления о нем, сложившиеся в массовом сознании благодаря стараниям прежних институтов агитации и пропаганды. Многие анархисты, по сути, являются сторонниками местного самоуправления. Во всяком случае, П.А. Кропоткин - патриарх русского анархизма - был противником бесчеловечного порядка, но боролся за свободную личность, справедливость, солидарность, самоуправление. «Нет сомнения, что дурно понятая и в особенности дурно истолкованная идея свободы личности может повести — в особенности в среде, где понятие солидарности недостаточно вошло в учреждения - к поступкам, возмущающим общественную совесть», - писал он.' Но это, находил П.А. Кропоткин, не является достаточной причиной для того, чтобы отрицать вообще свободу . Свободное развитие, свободный почин, свободная деятельность, свободное объединение, не управление человека чиновником, а самоуправление способны обеспечить гармонию в обществе, считал он . На наш взгляд, сложно составить полное представление о теоретических основах местного самоуправления, игнорируя теорию анархизма, наиболее значительные труды известных анархистов: П.Ж. Прудона, Док. Гильома, М.А. Бакунина, П.А. Кропоткина.
Теоретические взгляды отражают определенную практику. Вместе с тем, они оказывают обратное воздействие на нее. В результате местное самоуправление как данность представляет собой некоторое единство теории и практики.
Сравнительный анализ приводит к выводу, что в мире существует множество систем (типов, видов, форм, моделей) самоуправления.4
399
Они различаются и в терминологии. В англосаксонских странах обычно используется понятие «местное (или муниципальное) управление». При этом в Великобритании и в США муниципальным именуется только городское самоуправление. Согласно немецкой конституционно-правовой традиции, местное самоуправление -это коммунальное или муниципальное управление, которое распространяет свою компетенцию на деревни и небольшие города. Крупные и большие города, в отличие от деревень и небольших городов, не подчинены районам, а функционируют независимо от них, имея правовой статус, равный статусу районов, и выполняя те же функции, что и районы. Во Франции для характеристики местного самоуправления используется понятие «территориальная децентрализация». В Японии аналогом этого понятия служит понятие «местная автономия».
Нормативно-правовой основой организации местного самоуправления являются, как правило, нормы конституционного и текущего законодательства. При этом в унитарных государствах законодательство о местном самоуправлении относится к ведению центральной власти, а в федеративных - субъектов федерации (штатов, земель и т. д.). Любопытно, что в одних странах организация местного самоуправления определяется единым законом, в других - законами об отдельных видах самоуправления. Различаются системы самоуправления и по степени унификации. Так, в Италии и Франции степень унифицированности достаточно высокая. Напротив, в США и ФРГ много различий между штатами и землями (в США — даже в пределах одного штата).
Как правило, система органов местного самоуправления строится на основе системы административно-территориальных единиц, которые делятся на «естественные» и «искусственные» или на общинные и региональные и лежат в основе такого понятия как «территориальный коллектив».
Для подавляющего большинства государств дальнего зарубежья типичным является существование двух или трех видов административно-территориальных подразделений. При этом некоторые единицы не имеют выборных органов управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). На них базируются отдельные звенья государственной администрации, осуществляющие контрольные функции, подготовку выборов и пр.
Можно указать и на следующее. В странах дальнего зарубежья между самоуправляющимися единицами часто складываются договорные связи, которые используются для решения общих за-
400
дач. Так, во Франции существуют различные виды межкоммунальных формирований: синдикаты, объединяющие коммуны для совместного осуществления тех или иных общественных работ: городские дистрикты и расширенные городские коммуны, служащие формой сотрудничества городов с прилегающими территориями; секторы в новых или реконструируемых городах для объединения управления общественными службами коммун, входящих в их состав. В ФРГ органы местного самоуправления тоже вступают между собой в союзы для совместной деятельности. В высокоурбанизированных регионах США получили распространение объединения с ограниченными функциями координации и хозяйственного управления - региональные советы, плановые комиссии, транспортные корпорации и др.
Если обратиться к марксистско-ленинскому учению об обществе, то выясняется, что самоуправление рассматривается им предельно широко. Не ограничиваясь рамками местного (общинного, коммунального, территориального и т. д.) самоуправления, оно под самоуправлением понимает такую систему, которая строится на базе всеобщего, поголовного участия граждан в делах общества и государства, в принятии властных решений и непосредственном проведении их в жизнь. Иначе говоря, марксизм-ленинизм рассматривает проблему самоуправления на уровне предельно широких абстракций - понятий «народ», «нация», «класс». С точки зрения этого учения, народ (нация, класс) - субъект и объект самоуправления. В соответствии с этим вырабатывается система принципов и органов самоуправления. На практике они были реализованы во Франции (Парижская Коммуна), России (система Советов), а также в государствах, входивших в систему стран социалистического лагеря (Албания, Болгария и т.д.). В настоящее время системы самоуправления, соответствующие марксистско-ленинскому учению, сохраняются во Вьетнаме, Китае, КНДР, на Кубе.
В принятых классификациях видов (типов, форм, моделей) местного самоуправления обычно различают три модели: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую), советскую.3 В.Е. Чиркин расширяет эту классификацию за счет выделения еще одной модели — иберийской.6 Принимая во внимание, что во всякой классификации велика доля условности, предложенную В.Е. Чиркиным классификацию, как наиболее полную, можно принять. Но обращает на себя внимание, что даже в этой, наиболее современной, классификации не учитывается досоветская практика местного самоуправления, которая достаточно выразительно
401
отражает особенности российского уклада жизни - опыт земств (1864 — 1917 гг.).7 Кроме того, можно заметить, что в ней не приняты во внимание существовавшие в досоветской России у нерусского населения (например, у башкир)8 достаточно любопытные институты местного самоуправления, основанные на традициях обычного права, или ислама (шариата), или буддизма. Видимо, теоретические поиски в области классификации известных видов (типов, форм, моделей) местного самоуправления должны быть продолжены. Не исключено, что наиболее продуктивными окажутся те из них, которые осуществляются «в привязке» к классификациям правовых систем (систем права) прошлого и настоящего.
По мнению В.Е. Чиркина, условиям постсоветской России более соответствует иберийская модель местного самоуправления.
Отметим, что, по В.Е. Чиркину, иберийская модель применяется в Испании, Португалии, во многих испаноязычных странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые либо советом, либо непосредственно населением единоличные органы, например, алькальды. Характерно, что алькальды, а также члены советов могут быть отозваны избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькальд - как исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, но избираемый алькальд утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и, таким образом, действует в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, а с другой ˜ представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления. В своей второй ипостаси он действует так же, как и представитель государства в континентальной системе. Разница состоит в том, что он не назначенный, а выбранный местным населением (правда, в некоторых испаноязычных странах Латинской Америки есть и назначаемые алькальды, интенданты, префекты и другие представители центра). Алькальды осуществляют административную опеку. Они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными.
Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в некоторых других странах. Близка к ней структура местных ор-
402
ганов, существующих в отдельных арабских странах (Египет, Сирия и др.). Однако там представителями государственной власти являются избранные советами их председатели. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права. К тому же законы там предусматривают, что определенное число членов советов должны быть рабочими и крестьянами (не менее 50% в Египте, 60% в Сирии)9
Если вдуматься, то принцип или норма, данные в законе или не данные в нем, тоже теория, но более задогматизированная, чем собственно теория, которая не только допускает, а прямо предполагает развитие. С этой точки зрения применительно к нашему предмету значительный интерес представляет Европейская хартия о местном самоуправлении (Страсбург, 15 октября 1985 года). Статья 3 этого правового акта гласит: «Под местным самоуправлением следует понимать право и эффективную правоспособность органов местного самоуправления урегулировать и управлять значительной частью общественных дел под свою ответственность и в интересах местного населения». Однако есть и другой перевод, по которому «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Далее в этой же статье специально оговорено, что «это право должно осуществляться советами или представительными органами, члены которых избираются свободным, тайным, равным, прямым и всеобщим голосованием, и которые могут быть наделены исполнительными полномочиями, ответственными перед ними. Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, к референдумам или к любой другой форме прямого участия граждан в рамках закона». Схожие характеристики местному самоуправлению даются в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества, утвержденной постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 29 ноября 1994 года (статья 1), в Конституции Российской Федерации (статьи 12, 130-133), в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной Думой 12 августа 1995 года.
403
2. Конституционно-правовая модель местного самоуправления: российский вариант. Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть народа - это публичная власть. Она осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе. Таким образом, местное самоуправление - это тоже публичная власть. Но в отличие государства, которое представляет другую разновидность публичной власти, - это публичная власть местного сообщества, территориального коллектива, совокупности людей, проживающих в пределах определенной территориальной единицы.
Местное самоуправление образует одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Вместе с тем, местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано выполнять местное самоуправление.
Местное самоуправление - элемент гражданского общества. Некоторые авторы склонны удревнять местное самоуправление. По их мнению, местное самоуправление появилось уже на ранних стадиях становления и развития человеческого общества. Думается, это сильная натяжка. Нельзя осовременивать про-
404
шлое. На наш взгляд, до появления гражданского общества и правового государства существовали лишь прообразы местного самоуправления, а не само местное самоуправление как таковое. Хотя уже с XVII века в России создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах, самоуправляющие начала па основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в решении местных вопросов начинают формироваться лишь в XIX веке, в период реформ, направленных на формирование гражданского общества и структур правового государства. Несмотря на постоянную модернизацию системы Советов, в советский период в России полноценного местного самоуправления также не было, т.к. принципы организации Советской власти и партийного руководства ими позволяли развивать местную инициативу лишь в ограниченных пределах. Местное самоуправление в принятом ныне значении этого понятия - явление, характерное для гражданского общества. Оно его неотъемлемый компонент. Кроме местного самоуправления, развитие гражданского общества предполагает становление и развитие частной собственности, свободного труда, предпринимательства, семьи, религии, свободных средств массовой информации (СМИ). Благоприятные условия для развития этих институтов сложились лишь в постсоветское время.
В условиях современной России местное самоуправление выполняет важную роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.
Органы государственной власти федерального и регионального уровней, действуя согласованно, должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.
Людской субстрат местного самоуправления образует население определенного муниципального образования, т.е. это граждане
405
Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования и реализующие свое право на местное самоуправление. По существу, лица, осуществляющие местное самоуправление, благодаря общности своих потребностей и интересов, единству территории и других существенных обстоятельств, складываются в своеобразную социальную общность людей - местное сообщество. Если судить по большому счету, местное сообщество - субъект и объект местного самоуправления. Местное сообщество самостоятельно в решении всех вопросов местного значения, важнейшие из которых определены Конституцией РФ: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка. Федеральные и региональные законы относят к вопросам местного значения и другие вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению Других муниципальных образований и органов государственной власти.
Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться населением непосредственно (путем участия в выборах, местных референдумах, собраниях (сходах), реализации народной правотворческой инициативы) или через выборные органы местного самоуправления: представительные органы (чаще всего это Советы), глав муниципальных образований и др. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государством признается и защищается муниципальной собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.
406
Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, т.е. оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, но ограниченной пределами территории соответствующих муниципальных образований: городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Территорию же муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление границ муниципального образования и, соответственно, самоуправленческой местной общины должно производиться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Гарантиями местного самоуправления являются запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, право на судебную защиту и др.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, правозаконности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.
3. Муниципальная служба. Понятие «служба» исключительно многогранно и в законодательстве используется в различных значениях. Тем не менее, понятие «муниципальная служба» - сравнительно новое. В советское время оно не использовалось вовсе. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление
407
как самостоятельный уровень публичной власти, организационно и юридически обособленной в системе управления обществом и государством, заложило правовую основу для учреждения муниципальной службы. Однако даже после этого различие между понятиями «государственная служба» и «муниципальная служба» не всегда проводилось, нередко муниципальная служба рассматривалась как часть государственной службы, а к муниципальному служащему относились как к государственному служащему, работающему в органе местного самоуправления. Между тем, муниципальная служба - новый вид служебной деятельности. Эта идея достаточно ясно реализована в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также полнее и последовательнее - в ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года. В статье 2 этого закона дано следующее понятие муниципальной службы. Это «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Отмечается, что «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо то пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям» (ст. 3). Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальным служащим должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также .учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийное! и
408

муниципальной службы.
Минимальной служебной единицей всякого органа местного самоуправления является должность. В соответствии с ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная должность — это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (статья 1). Муниципальные должности подразделяются на выборные и невыборные.
Граждане Российской Федерации, выполняющие обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета, - муниципальные служащие. Они обладают определенными правами и обязанностями. Вместе с тем, законом установлены ограничения, связанные с муниципальной службой, и предусмотрены гарантии для муниципального служащего. Все это вместе дает возможность гражданам Российской Федерации чувствовать себя юридически защищенными во время прохождения муниципальной службы и прекращения ее.
Успех в становлении и развитии местного самоуправления во многом зависит от состояния муниципальной службы, от личностных и деловых качеств муниципальных служащих - самого, пожалуй, многочисленного корпуса служащих в нашем обществе и государстве. Поэтому исключительно важно создать хорошую правовую базу для муниципальной службы, а также надежную и эффективную систему подготовки и переподготовки муниципальных служащих. В научном и практическом отношениях значительный интерес представляют, например, следующие вопросы: какова отраслевая принадлежность муниципальной службы? Нормы какой отрасли права (административного, трудового права или какого-то другого права) обладают приоритетом в регулировании статуса муниципального служащего?
4. Акты местного самоуправления. Местное самоуправление, относясь к предмету совместного ведения Российской Федера-
409
ции и ее субъектов, осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством.
Заглавным актом, определяющим правовой статус местного самоуправления, является Конституция РФ. Важное значение в решении этого вопроса имеет ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.
На уровне субъектов Российской Федерации законодательное регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется конституциями и уставами, а также другими правовыми актами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Однако содержание их не может противоречить Конституции РФ, федеральным законам, ограничивая гарантированные ими права местного самоуправления.
Но в данном случае для нас важны не эти акты, а акты местного самоуправления. К ним относятся:
а) решения, принимаемые непосредственно местным сообществом, населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
б) решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
в) решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
г) решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.
Важнейшим актом местного самоуправления является устав муниципального образования. По существу, это «малая Конституция» местного сообщества. Согласно статье 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в уставе муниципального образования должно быть указано на следующее:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного само-
410
управления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью:
14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;
15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
Разработанный муниципальным образованием самостоятельно устав принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Он подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации
411
устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
5. Гарантии местного самоуправления. В самом общем виде гарантии местного самоуправления - это известная система условий и средств, которые благоприятствуют осуществлению населением местного самоуправления и обеспечивают защиту прав и свобод граждан на местное самоуправление при конфликтах. Сегодня в действующем законодательстве гарантии местного самоуправления лишь обозначены. Реальная система этих гарантий, видимо, будет выстраиваться по мере упрочения позиций местного самоуправления, увеличения числа деятельных приверженцев этой формы демократии. Тем не менее, уже сейчас достаточно оснований, чтобы различать общие и специально-юридические гарантии местного самоуправления.
Общими гарантиями местного самоуправления являются те экономические, политические, идеологические, социальные и общеправовые условия, которые, с одной стороны, создают предпосылки для становления и развития институтов местного самоуправления, повышения активности и творчества населения в этом направлении, а с другой - противостоят тем факторам, которые не благоприятствуют этому в целом положительному процессу.
К специально-юридическим гарантиям местного самоуправления относятся закрепленные в законодательстве средства, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение полноценного развития местного самоуправления, беспрепятственную реализацию прав и свобод граждан в этой области.
Важной специально-юридической гарантией местного самоуправления является установленный Конституцией РФ (статья 133), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 43) запрет на ограничение прав местного самоуправления. Этот запрет означает следующее. Во-первых,
412
население, его представители свободны в развитии местного самоуправления в определенных законом пределах, направлениях и формах. Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не вправе вмешиваться дела местного самоуправления, выходить за пределы своих полномочий и компетенции.
Другой важной специально-юридической гарантией местного самоуправления является обязательность исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами, решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, если они не выходят за пределы их полномочий. При этом решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
В качестве специально-юридической гарантии местного самоуправления статья 133 Конституции РФ называет право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. По смыслу статьи 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны ежегодно предусматриваться соответственно в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации. Если в результате принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений произошло увеличение расходов или уменьшение доходов, то это должно компенсироваться органами, принявшими решение. Размер компенсации должен быть определен одновременно с принятием соответствующего решения.
Существенной специально-юридической гарантией
местного самоуправления выступает особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно статье 45 ФЗ «Об общих принципах организации мест-
413

<< Пред. стр.

стр. 8
(общее количество: 12)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>