<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Адвокатура - независимая и самоуправляющаяся организация. Коллегии адвокатуры состоят при окружных и высших судах. В странах тоталитарного социализма, постсоциалистических государствах это единая организация, хотя и в англосаксонских странах существуют, например, общегосударственные объединения адвокатов высшей квалификации. В некоторых западных странах адвокатура считается не организацией частного права, а публичной корпорацией и как таковая действует под контролем министерства юстиции.
Судебная полиция действует при судах. Эти полицейские обеспечивают порядок в зале заседания, охраняют обвиняемых, выполняют распоряжения судьи.
Судебные исполнители выполняют решения судов, например в части, касающейся гражданско-правовых отношений (производят опись имущества и т.д.).
Нотариусы свидетельствуют и удостоверяют совершаемые сделки, юридические факты, события, выполняют некоторые досудебные функции.
Глава 1 4
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА:
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы местного самоуправления и управления регулируются нормами административного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других государствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.
§ 1. Понятие местного самоуправления и управления
Административно-территориальное деление. Территория государства (в федерациях - территория субъектов федерации) делится на административно-территориальные единицы. Такого деления нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенное деление: области (губернии, округа, провинции) - общины (муниципии, коммуны), трехзвенное: области - районы - общины, четырехзвенное: регионы - области - районы - общины. Двухзвенное деление существует, например, в Болгарии, трехзвенное - в Китае, четырехзвенное - во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (губернатор в Финляндии, воевода в Польше, управитель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).
Государственная власть и публичная власть территориального коллектива. Характер органов, осуществляющих управление на местах - в административно-территориальных единицах, в районах административной автономии, - определяется двумя факторами: разным подходом к понятию государственной власти и публичной власти терри-
309
ториального коллектива и доктриной разделения административно-территориальных единиц на "естественные" и "искусственные".
В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные органы (парламент, глава государства, правительство и др.), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных коллективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все административно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в "общинной теории", пользовавшейся раньше большим влиянием.
Органы местного самоуправления автономны по вопросам их компетенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тоталитарного социализма местные органы самоуправления не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия.
По уполномочию центральных органов государства местные органы самоуправления могут осуществлять также некоторые функции органов государственной власти, и тогда последние вправе давать им конкретные указания. Но в этом случае органам местного самоуправления передаются необходимые материальные и финансовые средства. Детально правовое положение органов самоуправления регулируется специальными законами (в некоторых постсоциалистических странах - законами об основах самоуправления), а также принимаемыми ими хартиями, уставами или даже, как в Бразилии, Местными органическими законами (так называются акты органов самоуправления, регулирующие их правовое положение).
В некоторых странах принята, однако, иная, "государственная" теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход
чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их поли
310
тика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.
"Естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы. Второе отмеченное выше обстоятельство - различная природа административно-территориальных единиц оказывает влияние не столько на принципиальный подход к положению местных органов в целом, сколько на их структуру. Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются "естественные" и "искусственные" административно-территориальные единицы. Первые - это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и "есте ственно" группировались для совместной жизни, обычно возле источни ков воды. Они выбирали для управления определенных лиц - вождей старейшин, создавали свои коллегиальные органы управления - сходы собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления. Города тоже рассматрива ются в праве как общины, но компетенция крупных городов шире. Е настоящее время наблюдается тенденция укрупнения мелких общин оказавшихся нежизнеспособными. В Нидерландах их число сократилосг вдвое, в Германии - втрое.
Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни "искусственные" административно-территориальные единицы - воеводства, губернии, области, районы и т.д. В этих единицах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назначенные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управители областей, в Таиланде - губернаторы и т.д.). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государственное управление, если есть назначенные чиновники. Региональные-выборные органы самоуправления (обычно они, как и в общинных единицах, называются советами) создают свою региональную администрацию местного самоуправления. Это чиновники, ведающие делами по круг) компетенции местных органов самоуправления. Государственное региональное управление тоже имеет свою администрацию - чиновников подчиненных губернатору, воеводе или префекту. В демократически? странах назначенные органы государственного управления бывают толь ко на региональном уровне, но в странах с полудемократическими, авто ритарными, тоталитарными режимами представители государства - чиновники назначаются (хотя и редко) также в общины. Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы - районы, округа, где в отличие от других административно-территориальных единиц страны представительные органы не
311
избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.
В марксистско-ленинской концепции конституционного права ни те, ни другие различия (государственной власти и политической власти местного самоуправления, общинного и регионального самоуправления и управления) не проводятся. В соответствии с лозунгом "Вся власть Советам!" все органы типа советов - народные советы, советы депутатов трудящихся, собрания депутатов, собрания народных представителей и т.д. - рассматриваются как единственные полновластные органы на своей территории. Они избираются гражданами (в некоторых странах в какие-то периоды избирались только трудящимися гражданами) и соподчинены по вертикали. Муниципальной автономией они не обладают. Советы рассматриваются как государственные органы.
Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, школьные округа, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления и управления, хотя для решения своих вопросов создают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа (столица государства с прилегающими окрестностями), но в них также избираются свои коллегиальные органы (советы). Территории (союзные территории) в федерациях рассматриваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.
§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления
В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и местного самоуправления, признания или непризнания "естественных" и "искусственных" административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных государств различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.
В соответствии с англосаксонской системой для решениулестных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два - четыре года. Он состоит из трех - семи членов, в крупнейших городах - из 35-50 человек. Наряду с советом
312
(правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц - шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах - графствах), казначея и др.
Органа общей компетенции, аналогичного исполкому совета в странах тоталитарного социализма, не создается. В США местной управленческой деятельностью занимаются избранные населением должностные лица и те члены совета, которым это поручено, в Великобритании - отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, - комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др. Комитеты подбирают служащих, которые утверждаются советом, и под руководством постоянного комитета занимаются исполнительной деятельностью, но только в рамках компетенции местного самоуправления. В городах, как правило, действуют хартии самоуправления (некоторые из них пожалованы монархами столетия назад), в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это "сильный" мэр, получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором - "слабый", во многом зависящий от совета, его избравшего. В некоторых городах совет нанимает на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера для управления. Он тоже называется мэром, бургомистром.
Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий (основную долю в финансировании местных расходов составляют, как правило, не местные налоги и доходы, а дотации из государственного бюджета), министерских инспекций (проверку производят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (центральные органы могут обращаться в суде исками против органов местного самоуправления).
В развивающихся странах - бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуправления не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и др.).
Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована
313
Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких деревень - они обычно называются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления - совет и мэр с одним или несколькими заместителями. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно: отдельно голосуют за членов совета, отдельно - за мэра. Мэр и его заместители могут избираться также советом коммуны, как во Франции. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше - правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов - представителей государственной власти в коммуне нет,
Существует несколько вариантов управления "искусственными" административно-территориальными единицами по этой системе. В соответствии с первым вариантом в некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии, воеводы воеводств в Польше, помощники комиссаров или супрефекты в округах Франции - единицах районного значения). В соответствии со вторым вариантом в административно-территориальных единицах, которые рассматриваются как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы - органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, правительства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в губерниях Индонезии, в губерниях и районах Таиланда, в областях и районах Украины и др.). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственную власть, контролируя законность действий органов местного самоуправления. При таком варианте совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др.), который руководит администрацией, подчиненной совету. Чиновник - представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.
Раньше, до 80-х годов, в некоторых странах Европы представитель государства в регионе контролировал целесообразность принимаемых советом решений, в связи с чем употреблялся термин "административ
314
ная опека". В частности, до вступления в силу акта органа местного самоуправления префект (или комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот контроль осуществляется во многих странах только с точки зрения законности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким:
комиссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визирование отменено; оспорить законность актов они могут лишь в местном административном суде. Установлен и срок для таких возражений. Вместе с тем в некоторых странах Европы действует прежняя концепция опеки (например, в Польше, где воевода не только отменяет акты совета гмины, но и может распустить совет). Сохранились прежние порядки в государствах Азии, Африки. В ряде стран назначенные сверху представители государственной власти могут обратиться к главе государства или к правительству с предложением о роспуске избранного совета и проведении новых выборов в связи с систематическим нарушением советом законодательства или его неработоспособностью.
Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет существенные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никарагуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.
При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.
315
Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.).
Такая система создается во всех административно-территориальных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах совет может избрать не исполком, а председателя и секретаря совета, которые и ведают исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы как органы государственной власти подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам. Советы могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется ее местными органами и организациями.
Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.
§ 3. Органы общинного самоуправления и управления
Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше, кмет в Болгарии), староста деревни и городского квартала (Индонезия, Таиланд). Староста избирается обычно на сходе жителей села открытым голосованием, в странах Востока (например, в Индонезии) он утверждается министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей.
316
В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Великобритании с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает главные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог, мостов местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить очень небольшой разовый местный налог (самообложение). В некоторых странах сход (собрание) более формализован: установлены законом возраст его участников (Филиппины - 15 лет, Танзания - 21 год), периодичность созыва (например, в Индии 2 раза в год). Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской администрации или коллективный орган (совет, комитет, правление).
В более крупных общинах гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине негражданами) избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избирается, как правило, на 2-4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномочий входят вопросы образования, здравоохранения, санитарии, строительство муниципального жилья для бедных слоев населения, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключительные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет совета) может принимать устав данного территориального коллектива, обязательные решения и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить местные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осуществляют на периодически созываемых сессиях. В некоторых развивающихся странах избираются не все члены совета - часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением. Особые места резервируются для женщин, в Индии - для зарегистрированных каст и племен.
Следующий орган общины - глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Иногда непосредственно гражданами или советами избираются и другие должностные лица местного самоуправления.
В небольших общинах советы избирают лишь председателя - мэра - и секретаря, в более крупных избирается коллегиальный орган и мэр (либо мэр и его заместители). Мэр занимает своеобразное положение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, избираемый или нанимаемый советом, часто только администратор.
Важнейшая форма осуществления местного самоуправления - местные референдумы. Формами самоуправления являются также народная правотворческая инициатива (предложения граждан должны
317
быть рассмотрены на открытом заседании совета) и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные и иные комитеты). Они не имеют властных полномочий.
Работа депутата органа местного самоуправления в отличие от парламентариев не оплачивается (оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря и др.), но в ряде стран (Великобритания, США, Япония) члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.
§ 4. Органы регионального самоуправления и управления
Известно несколько систем регионального самоуправления и управления; они отражают особенности тех моделей, о которых говорилось выше.
1. В ряде стран на региональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению (Украина) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин - общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.
2. В регионах одновременно действуют избранные советы и назначенные "сверху" представители государственной власти. Этот способ регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романо-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления местные советы должны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе, комиссара (префекта и т.п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице параллельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компетенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью:
318
чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.
3. В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они, и только они назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же - представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.
4. В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионально го деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы которые в свою очередь избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе сове ты и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.
§ 5. Государственный контроль в отношении местного самоуправления
При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом. Как отмечалось, этот контроль осуществляется со стороны центральных органов i уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и "советы" со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмене актов органов местного самоуправления (в случае противоречия закон;
и обычно только по решению суда), наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра и т.д. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешателъство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальные служащих на ключевые посты, например на пост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности). Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра; применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные
319
отделения министерств, часть из них может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальным органам, но на деле давление министерств гораздо сильнее. Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации, которым передается обслуживание определенных сфер (транспорт, водоснабжение, энергия и др.), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеет создание специальных округов - школьных, по здравоохранению, экологических и пр. Тем не менее местные органы самоуправления обладают в демократических странах значительными полномочиями и ограничение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расширением в другом.
Глава 15 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА США
Соединенные Штаты Америки - крупнейшая индустриально-аграрная капиталистическая страна, достигшая высокой степени экономического и технологического развития. Она занимает первое место в мире пс объему валового внутреннего продукта (ВВП), второе - по доле ВВП на душу населения, пятое - по размерам территории (после России, Канады, Китая и Бразилии), третье - по численности населения (после Китая и Индии) - 264 млн. человек в 1996 г. США оказывают решающее влияние на международные отношения.
§ 1. Конституция США
Принятие и структура конституции. Действующая конституция США была принята в 1787 г. в г. Филадельфии конвентом - своего рода учредительным собранием, состоявшим из представителей штатов - государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. в ходе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке. Они создали конфедерацию США. Ее конституционный документ - Статьи конфедерации - был принят в 1777 г. и вступил в силу в 1781 г. Филадельфийский конвент был созван в обстановке острого недовольства народных масс внутренней политикой конфедерации (происходили даже восстания). Главной целью конвента было реформирование конфедерации, этой "веревки из песка", и прежде всего укрепление государственной власти. Однако на деле было учреждено новое государство - федерация США. После ратификации необходимым большинством штатов в 1789 г. вступила в силу конституция.
Конституция США -'сравнительно краткий документ. В ней содержится приблизительно 7 тыс. слов. Она состоит из преамбулы, в которой говорится, что народ США принимает эту конституцию в целях создания более совершенного союза, утверждения правосудия и внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и свободе, а также из семи довольно пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают несколько страниц). Большинство статей делятся на разделы.
322
Важнейшими конституционными документами являются также Декларация независимости 1776 г. и поправки к конституции, которые обозначаются римскими цифрами. Они не включаются в текст конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. К настоящему времени принято 27 поправок, последняя из них - в 1992 г.
Основные черты конституции США. Конституция США - первая писаная конституция, прогрессивный документ, который оказал влияние на конституции многих стран мира. Она закрепила образование суверенного федеративного государства, происшедшее в результате освободительной борьбы народа против британской короны, провозгласила принцип народного суверенитета, определила демократические принципы организации государственности (представительное правление, разделение властей и др.), установила, что федеральное право имеет приоритет над правом штатов. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться доктрина конституционализма.
Вместе с тем конституция 1787 г. имела исторически ограниченный характер, связанный с условиями ее времени, и реакционные черты, обусловленные интересами правящих кругов, в основном плантаторов-рабовладельцев южных штатов и крупных предпринимателей Севера. В соответствии с представлениями того времени конституция ограничивалась регулированием отношений государственной власти и человека (но преимущественно в судебной сфере и в рамках некоторых личных прав индивида), а также установлением структуры и взаимоотношений высших органов государства. В тексте конституции не было статей о политических и социально-экономических правах личности. Политические права были включены первыми десятью поправками, получившими название Билля о правах, а положения о многих социальных, экономических, культурных правах отсутствуют в тексте конституции и сейчас. Конституция молчаливо закрепляла рабство негров, позволяя голосовать за них их хозяевам - плантаторам, лишала избирательных прав женщин (последнее ограничение действовало до 1919 г.). Во многих отношениях (вопросы непосредственной демократии, принципы демократического режима и др.) конституция была пробельна. Иногда ее формулировка казуистичны, имеют недостаточно обобщающий характер. В соответствии с конституцией США являются по форме правления президентской республикой, по форме территориально-политического устройства - относительно централизованной федерацией, страной с демократическим государственным режимом.
Декларация независимости 1776 г. провозглашала право народа на восстание против угнетения, независимость от британской короны, исходя из концепции естественных прав. Декларация, а затем и конституции закрепляли некоторые неотъемлемые права человека - на жизнь, свободу
323
и стремление к счастью. Многие конституционные вопросы были урегулированы поправками к конституции. Поправки в основном носят характер дополнений.
Вопросы конституционного права регулируются также конституциями и законами отдельных штатов, законами конгресса и особенно решениями Верховного суда США. Последний своими толкованиями без изменения текста конституции создает новые конституционные нормы ("живая конституция"), ибо акт 1787 г. был принят в совершенно иной обстановке и в ряде случаев не отвечает современным общественным отношениям.
Изменение конституции. Конституция США - жесткая конституция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа - конгресса - либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального конгресса. В результате этих сложностей за два с половиной столетия, как отмечалось, принято лишь 27 поправок (было предложено более 5 тыс. поправок, конгресс принял около 40 из них, необходимое большинство штатов ратифицировало 27). Единичные поправки не имеют принципиального значения, так как посвящены сравнительно частным вопросам, некоторые вводят, а затем отменяют какие-либо положения (например, поправки XVIII и XXI вводят и отменяют "сухой закон").
Впервые конституция США была дополнена Биллем о правах (первые десять поправок), принятым в 1789 г. и ратифицированным требуемым числом штатов в 1791 г. Билль о правах закрепляет важнейшие политические и личные свободы (рассматриваются ниже). Из области социально-экономических прав в нем говорится только о некоторых гарантиях частной собственности: никакая собственность не может отбираться для общего блага без справедливого возмещения. Принципиальное значение имеют три "послевоенные поправки", принятые после Гражданской войны 1861-1865 гг. Это XIII поправка (1865 г.) о признании бывших рабов-негров гражданами США и о равенстве прав граждан, XIV поправка (принята в 1966 г., ратифицирована в 1968 г.) о расовом и национальном равноправии граждан, о запрещении лишения жизни, свободы, собственности без должной судебной процедуры, о лишении прав определенных должностных лиц за участие в мятеже, о некоторых вопросах государственного долга и XV поправка (принята в 1869 г., ратифицирована в 1870 г.) о равенстве избирательных прав граждан-мужчин. XIX поправка (принята в 1917г., ратифицирована в 1919г.) предоставила избирательные права женщинам, XXIV - запрещает лишение избиратель-
324
ных прав за неуплату налогов, XXVII - запрещает сенаторам и палате представителей увеличивать размер своего жалованья. Другие поправки касаются способа избрания президента и сенаторов, преемственности власти в случае досрочного прекращения своих полномочий президентом, отдельных вопросов правосудия и т.д. Поправки, как и конституция, во многом имеют прагматический характер.
Конституционный контроль осуществляется общими судами, а окончательное решение по федеральным актам принимает Верховный суд США, по актам штатов - обычно верховные суды штатов, но и в последнем случае по жалобе стороны (если эта жалоба пройдет необходимые судебные инстанции) Верховный суд США может принять окончательное решение. Об особенностях конституционного контроля, осуществляемого общими судами, говорилось в Общей части курса.
§ 2. Основы правового статуса личности
Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регулирования, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых правах. Как отмечалось, политические права гражданина были включены в конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключением поправки V о гарантиях частной собственности). Эти права не считаются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков - защищаются лишь производные от них права, например право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах о гражданских правах, принятых в 50-60-е годы, о судебных прецедентах (особенно о решениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например право на информацию, на здоровую окружающую среду.
Первым конституционным документом, в котором говорилось о правах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека - оправе на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые было сформулировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобритании).
Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной форме. Кроме чрезвы-
325
чайных ситуаций она запрещает приостанавливать действие правила ха-беас корпус, предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, исключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для занятия какой-либо государственной должности.
Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носят запретительный характер, так как запрещают ограничивать права и свободы, которые презюмируются. Это относится и к политическим правам. Билль устанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собраний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о правах, обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (документов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории гражданских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.
Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Выше уже были перечислены эти поправки, начиная с XIII (1965 г.), отменившей рабство негров. Однако в целом Декларация независимости, конституция США и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, который соответствовал бы международным стандартам - Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим в силу в 1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, но восполняются конституциями отдельных штатов, федеральными законами, судебными прецедентами.
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
В США существуют многие тысячи самых различных объединена граждан как на федеральном уровне, так и в масштабах штатов, отдельных городов. Это женские и молодежные организации, профсоюзы союзы предпринимателей и фермеров, союзы потребителей, экологические и культурные объединения, разного рода фонды, многочисленны'
326
клубы и т.д. Среди них есть как прогрессивные объединения, так и организации реакционного характера (например, расистская организация ку-клукс-клан, Партия белых и др.). Не все они участвуют в политической жизни (профсоюзам, например, политическая деятельность законом запрещена), а роль участвующих в этой жизни "групп давления" на государственную власть далеко не одинакова. Решающее значение в политической жизни США имеют в основном две политические партии: Республиканская и Демократическая, созданные еще в XIX в. При их возникновении и в первые десятилетия существования между ними были принципиальные разногласия: "демократы" южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров, республиканцы Севера требовали отмены рабства негров и их равноправия с белыми гражданами. После Гражданской войны 1861-1865 гг. существенные различия между этими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопросам внутренней и внешней политики есть и сейчас. Республиканцы, которые с 1994 г. имеют большинство с обеих палатах конгресса, выступают во внутренней" политике за сокращение финансовых социальных программ (ассигнования на образование, здравоохранение, жилье, помощь безработным), а во внешней политике требуют решительно сократить финансовую помощь зарубежным странам. Демократы, которым принадлежит пост президента, занимают противоположные позиции. Систему, при которой пост президента находится в руках одной партии, а в конгрессе большинство принадлежит другой, называют в США "разделенным правлением". Это нередкая специфическая ситуация при двухпартийной системе, когда две партии чередуются у власти.
Обе главные партии не имеют постоянных программ - они принимают лишь предвыборные манифеста, и то главным образом в год выборов президента, не имеют постоянного членства (членами партии считаются все, кто голосовал на выборах за кандидатов данной партии), у них нет обязательных членских взносов (пожертвования вносятся по желанию), хотя в некоторых штатах у республиканцев бывают членские билеты. Национальные съезды партий созываются раз в четыре года для выдвижения кандидатуры президента, между съездами функционируют национальные партийные комитеты, избираемые съездами.
Деятельность партии обеспечивается постоянным профессиональным партийным аппаратом, структура которого приспособлена к выборам. Глава низшего партийного органа ("капитан"), действующего на избирательном участке, назначается вышестоящим партийным органом. Партийные комитеты есть в районах крупных городов, в городах, графствах (административно-территориальных единицах), штатах. Эти комитеты состоят из местных функционеров, бизнесменов и, как правило, не избираются, а создаются путем различных согласовании между местной
327
политической элитой. Национальный комитет, возглавляющий эту систему, большой роли не играет, политику партии определяет ее лидер. Главная цель этого органа - обеспечить победу лидера партии на президентских выборах.
Заявку на лидерство в партии делает перед президентскими выборами тот или иной известный политик, обычно сенатор или губернатор штата, но само лидерство является переменным, оно определяется тем, сколько штатов и какие из них поддержат его кандидатуру на первичных выборах (первичные выборы - это голосование членов партии - избирателей по выдвижению "кандидата в кандидаты").
Обе партии пользуются определенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах (праймериз) определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей избирателей (в разных штатах от 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе, В иных условиях политическая система США не могла бы работать так гладко.
Общефедеральными партиями считаются также очень небольшая пс численности Коммунистическая партия, не имеющая социальной поддержки в американском обществе (ни один коммунист не был избран Е конгресс, хотя такие выдвижения, как и на посты президента и вице-президента, имели место), Международная партия зеленых (экологическая партия), Социал-демократическая партия, Социалистическая партия труда, Американская независимая партия, Прохибиционистская партия, выступающая за запрещение продажи спиртных напитков. Эти партии функционируют не во всех штатах, а те из них, которые имеют в своем названии слово "социалистическая", даже вместе взятые, на выборах не собирают и 1% голосов.
Конституция США, включая поправки, о партиях не упоминает, пс традиции они считаются "частным делом", "клубом" их членов. Однако в последние десятилетия приняты федеральные законы, регулирующие некоторые стороны деятельности партий (главным образом финансовые вопросы, связанные с выборами), а в штатах уже давно принято законодательство, также касающееся роли партий в выборах. В некоторых штатах действует законодательство, запрещающее деятельность партий и организаций, считающихся экстремистскими, в том числе Коммунистической партии. Федеральных законов общего характера о партиях нет Закон 1974 г. регулирует вопросы финансирования партий и других объединении во время выборов. В отдельных штатах есть законодательство
328
определяющее порядок организации и деятельности партий, основы их организационной структуры, но опять-таки в связи с выборами. Существуют решения Верховного суда США, которые касаются роли партий в проведении первичных выборов, некоторых других конкретных вопросов. Есть также множество решений верховных судов отдельных штатов, но они преимущественно связаны с финансированием партий и их ролью на выборах.
Большое влияние на политику государства, особенно экономическую, оказывают предпринимательские союзы, действующие в различных формах (отраслевые и национальная ассоциации, торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране около 3 тыс. В общефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация промышленников, включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и Торговая палата, членами которой являются более 3600 торговых фирм. Специальных законов об этих ассоциациях нет. Они действуют на основе общих положений об ассоциациях и судебных прецедентов, относящихся к отдельным сторонам их деятельности. По настоянию Национальной ассоциации промышленников в свое время были приняты законы Тафта - Хартли и Лэндрама - Гриффина, ограничившие права профсоюзов и возможности забастовок. Под ее руководством действует "круглый стол бизнеса" - периодические совещания представителей около 200 крупнейших фирм. На его заседаниях вырабатываются предложения для конгресса и президента, в частности по вопросам экономической политики. В отличие от стран континентальной Европы эти организации предпринимателей в США не выполняют публично-правовых функций. За редчайшими исключениями они не осуществляют арбитражных функций, не регистрируют торговые марки и т.д. По этим вопросам американские предприниматели предпочитают обращаться в суд.
Профессиональные союзы США строятся частично по цеховому, а частично по производственному признаку. Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит менее 1 /5 всех работающих по найму. Крупнейшее профсоюзное объединение имеет двойное название: Американская федерация труда - Конгресс производственных профсоюзов, - принятое после их слияния. В состав этого объединения входит более 90% всех членов профсоюзов.
Профсоюзы США не играют большой роли в политической жизни, что отчасти связано с законодательством, запрещающим их политическую деятельность (в американской правовой доктрине под политической деятельностью понимается прежде всего участие в выборах, а, например, организация демонстраций с экономическими требованиями, использование законных мер давления на государственную власть не запрещены).
32е
Федерального закона о профсоюзах в США нет, лишь некоторые аспекты их правового положения регулируются законами Вагнера (1935 г.), Тафта - Хартли (1947 г.), Лэндрама - Гриффина (1959 г.). Эти законы, запрещая профсоюзам политическую деятельность, вместе с тем признают их право на заключение коллективных договоров с нанимателями, на организацию забастовок, хотя и ограничивают забастовки на предприятиях национального значения (правительство может отсрочить забастовку на "период охлаждения" - до 80 дней). Законы обязывают профсоюзы представлять в министерство труда сведения об их руководителях, отчеты о деятельности и финансах. В большинстве коллективных договоров, однако, есть пункты об отказе от забастовок. Кроме того, внедрение новых технологий, работа по индивидуальным контрактам снижают значение профсоюзов. Тем не менее профсоюзное движение за длительную свою историю добилось больших успехов, в том числе установления законодательного минимума оплаты труда - 4,25 центов за час работы.
В США существует несколько фермерских организаций, которые в основном заняты тем, что стремятся удерживать высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, и в политической жизни участвуют не очень активно, преимущественно в качестве группы давления на законодательную власть. Правительство принимает меры по сохранению стабильности цен, ищет новые рынки для сбыта сельскохозяйственной продукции за рубежом, но для того, чтобы удерживать цены, ограничивает ее производство, выплачивая фермерам компенсацию из государственного бюджета за неиспользуемые возможности.
Большую роль в политической жизни США стали играть комитеты. политических действий (политические комитеты), которые начали создаваться в массовом порядке в 80-е годы. Они формируются различными партиями, общественными объединениями, политическими деятелями с целью поддержки определенных кандидатур на выборах, главным образом путем сбора финансовых пожертвований. Финансовая деятельность этих комитетов, допустимые размеры пожертвований регулируются федеральным законом 1974 г. Политическим комитетом может быть объявлена уже существующая гражданская организация.
Весьма важной группой давления в США являются лоббисты, действующие при конгрессе. Это американское изобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и в меньших масштабах. Лоббисты - представители фирм, банков, общественных объединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятию определенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, кото-
330
рых они представляют. В США действует закон о лоббизме 1946 г. По этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить, чьи интересы они представляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный гонорар. С одной стороны, лоббизм - проявление силы денег, их влияния на законодательство, с другой - регистрация и определенная открытость лоббизма дает возможность осуществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимается тот или иной закон.
В условиях широкого развития информации (в США существует 75 каналов телевидения и 11 тыс. периодических изданий) большое влияние на общественное мнение и через него на политику оказывают средства массовой информации. Конституция США (поправка I) гарантирует свободу распространения информации, в том числе политической. Действует также закон о коммуникациях 1934 г. и о свободе информации 1974 г. Цензуры не существует, но может быть ограничена информация (прежде всего реклама), причиняющая ущерб здоровью населения, его морали. Уголовным и административным законодательством запрещаются призывы к насилию.
Для выявления общественного мнения в США часто проводятся опросы населения по тем или иным вопросам; этот институт зародился впервые в США.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Выборы, отзыв депутатов, народная законодательная инициатива, референдум регулируются конституцией США и федеральным законодательством только частично (выборы) или вообще не регулируются Отзыв членов конгресса, народная законодательная инициатива, референдумы не имели места в масштабах страны, но на уровне штатов эти средства используются.
В США выборы регламентируются в основном законодательством штатов, поскольку конституция передает вопросы о требованиях к избирателям на усмотрение штатов (разд. 2 ст. I). Однако, во-первых, вопросы избрания конгресса и президента изначально регулировались конституцией США, а во-вторых, федерация неоднократно вмешивалась в решение вопросов выборов, особенно в отношении активного избирательного права (поправки, предоставившие избирательные права независимо от расы и национальности, а также женщинам, отменившие "избирательный налог", снизившие избирательный возраст до 18 лет). Были приняты федеральные законы, снизившие ценз оседлости на федеральных выбо-
331
pax (1970 г.), отменившие ценз грамотности (1975 г.), установившие допустимые размеры пожертвований для поддержки кандидатов (1974г.).
В федеральном конституционном законодательстве США не фиксируются принципы избирательного права. Практически выборы являются всеобщими (ценз оседлости составляет 30 дней для президентских выборов и от 1 до 30 дней - для других, что устанавливается законодательством каждого штата), равными, так как каких-либо преимуществ для определенных социальных групп или категорий населения не существует и приняты законы (1972 г.) и решения Верховного суда (1964 и 1969 гг. и др.) о необходимом равенстве избирательных округов. Во все представительные органы выборы прямые (в сенат - с 1913 г.), но президент и вице-президент США избираются путем косвенных выборов (выборщиками). На выборах применяется тайное голосование (бюллетени, избирательные машины, специальные электронные карточки избирателей).
Центрального органа по проведению выборов в США не существует, Федеральная избирательная комиссия организацией выборов не занимается, она в основном наблюдает за исполнением тех законов о федеральных выборах, которые приняты конгрессом. Подсчет голосов по выборам президента и вице-президента проводят служащие в Вашингтоне. Он имеет, по существу, формальный характер, так как уже при избрании выборщиков и определении партийной принадлежности их большинства видно, кто будет президентом и вице-президентом. На выборах в конгресс в каждом штате определяют победителей по избирательным округам. В разных штатах это делают либо комиссии, либо должностные лица. В целом в штате организацией выборов также ведает либо секретарь штата, либо избирательная комиссия, создаваемая из представителей партий, выдвинувших кандидатов. Избирательные округа в палату представителей одномандатные, в сенат - двухмандатные (от каждого штата избираются два сенатора, обычно выдвинутые той или иной партией). Для выборов президента и вице-президента вся страна составляет единый национальный (федеральный) избирательный округ. В большинстве штатов США регистрация избирателей необязательна. Не включаются в списки избирателей умалишенные и осужденные к лишению свободы.
Для кандидатов в парламент, на высшие федеральные должности кроме обладания полнотой политических и гражданских прав устанавливаются дополнительные условия: повышенный возраст (например, для президента - не менее 35 лет), срок пребывания в гражданстве США (для сенатора - 9 лет, для кандидата на должность президента - 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (это относится к членам конгресса). Существует и норма обычного права, согласно
332
которой кандидат в парламент должен проживать в том округе, от которого баллотируется.
Кандидаты в представительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате (в США избираются многие должностные лица) выдвигаются различным образом: на партийных съездах (конвентах), общими собраниями партийных фракций в конгрессе, на так называемых праймериз - первичных выборах, где избиратели, считающие себя членами той или иной партии, путем голосования определяют кандидата в кандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем официально предложено в качестве кандидата.
Победитель определяется в США на основе мажоритарной системы относительного большинства (президент и вице-президент - на основе абсолютного большинства). Какого-либо обязательного процента явки избирателей для голосования не существует, выборы признаются состоявшимися при любом числе голосующих (в парламентских выборах обычно участвует менее половины избирателей, в президентских - иногда более половины). На выборы в США расходуются огромные финансовые средства: закон, ограничивающий расходы кандидатов в палату представителей конгресса 70 тыс. долл., а в сенат - 150 тыс., не соблюдается (известны случаи, когда отдельные сенаторы расходовали для своего избрания десятки миллионов долларов). На выборах президента США в 1996 г. было израсходовано 53 млрд. долл.
Федеральные выборы, проводимые раз в четыре года одновременно для избрания президента и вице-президента, а также членов конгресса, называются генеральными, а выборы раз в два года, когда избираются только члены палаты представителей и часть сената, - промежуточными.
Отзыв избранных депутатов предусмотрен только в отдельных штатах. Отозваны могут быть члены муниципальных представительных органов и некоторые должностные лица. Народная законодательная инициатива используется в единичных штатах, и то очень редко, референдумы же проводятся в штатах и на муниципальном уровне чаще.
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть в системе разделения властей. Конституция США исходит из принципа разделения властей в его "жестком" варианте. Статья I конституции посвящена законодательной власти (конгресс США), ст. II - исполнительной (президент), ст. Ill - судебной (преимущественно Верховному суду США). Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий
333
между органами государства, установления системы сдержек и противовесов властей, их взаимозависимости. Деятельность президента и Верховного суда осуществляется на основе законов, принятых конгрессом, но, с другой стороны, президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы и акты президента неконституционными и тем самым парализовать их действие. Президентская власть распространяется на Верховный суд: президент назначает его членов, но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению сената (2/3 голосов). С помощью такой системы государственный механизм США работает слаженно и эффективно на протяжении более двух веков, ему неизвестны кризисы, симптомы превышения власти какой-либо ее ветвью. Однако напомним:
эта эффективность во многом зависит от двухпартийной системы, к которой приспособлены выборы и все функционирование государственного механизма.
Структура и порядок формирования конгресса США. Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие 25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторов избиралась на два года, еще треть - на четыре года, так, чтобы затем каждый сенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенатором необходимы 30-летний возраст, состояние в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.
Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот период. Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: члены нижней палаты - 120 тыс. долл. в год, сенаторы - 98,4 тыс. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с
334
населением, доводят нужды населения до сведения конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. Им выделяются деньги для содержания личного штата - секретарей, референтов, помощников (9-25 человек). Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками, бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций. Конгрессмены получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год).
Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями нижней палаты руководит спикер (он всегда является представителем партии большинства), в сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть избран также временный председатель из фракции большинства). Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос решающий. Председатель сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем нередко применяется прием "флибустьерства" - путем бесконечных выступлений "заговаривают" законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала (лишь решением 2/3 сенаторов выступление можно ограничить одним часом).
Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного - по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в сенате - 16: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации и т.д.; временные специальные комитеты для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы).
Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Согласительные комитеты (комиссии) создаются для преодоления разногласий между палатами. Важное значение имеют постоянные специализированные комитеты (комиссии). Помимо указанных полномочий они
335
вправе вызывать свидетелей и заслушивать их показания, министры соответствующего профиля ежегодно представляют этим комитетам отчеты о своей деятельности. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.
В обеих палатах конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях создаются руководящие комитеты, в частности делегирующие членов фракции в те или иные специализированные постоянные комитеты, имеются партийные организаторы ("кнуты"), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседаниях). Особенно велика роль лидера фракции большинства (в настоящее время в обеих палатах большинство принадлежит Республиканской партии). Часто от него зависит прохождение того или иного билля (законопроекта).
При конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 30 тыс. человек.
Полномочия конгресса. У конгресса есть общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат:
только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. С другой стороны, у каждой палаты есть свои, специальные полномочия: например, палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, а сенат ратифицирует международные договоры.
Полномочия конгресса в конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично. К числу общих полномочий конгресса относятся полномочия: финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установ-
336
ление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом). В конституции говорится также и о других полномочиях конгресса:
издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Колумбия, где находится столица государства Вашингтон), а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д. Ряд полномочий конгресса, записанных в конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.
Конституция устанавливает для конгресса и ряд запретов: запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, приостанавливать действие правил хабеас корпус в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.
Деятельность конгресса. Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно 7-8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно значимым вопросам внешней и внутренней политики.
Главной формой деятельности конгресса является законодательство. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов - по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта - Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посла-
337
1465
ниями президента конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.
Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия - это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмотрена в Общей части учебника. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятия конституционных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет. Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Понятий органических и чрезвычайных законов в США нет.
Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.
§ 6. Исполнительная власть
Президент, вице-президент и министры. Согласно конституции исполнительную власть в федерации осуществляет президент. В отличие от парламентарной республики он осуществляет эту власть самостоятельно, а не по совету кабинета министров. Совета или кабинета министров в точном значении этого понятия в США нет, министры (помимо управления своими ведомствами) выполняют роль советников президента и не образуют правительства, это кабинет президента, его совета тельный орган. Сказанное отнюдь не означает, что министры не имею-исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их ведению. Однако они осуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочий президентом. Должности премьер-министра в США тоже нет. Эту роль выполняет президент, но он является непререкаемым
338
премьером. В кабинете президента вопросы решаются не голосованием решения принимает президент. Бывали случаи, когда все министры высказывались против предложения президента, но он принимал свое решение.
Под руководством президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральных должностные лиц (один только сенат утверждает более полутора тысяч таких наиболее важных назначений).
Вице-президент (его кандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой президента от соответствующей партии) существенных полномочий не имеет. Он замещает президента, председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента.
Выборы президента и вице-президента. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем - выборщиками сроком на 4 года. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на вице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от той или иной партии). Правда, Ф.Рузвельт был избран президентом трижды, но такая поправка к конституции, введенная специально для него, затем была отменена.
Условия для активного избирательного права при выборах президента и вице-президента те же, что и на выборах в конгресс (разными могут быть только сроки оседлости), но в отличие от конгресса избиратели голосуют не за кандидата, а за выборщиков президента. Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравнению с требованиями к кандидатам в члены конгресса: кандидат в президенты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению (а не натурализованное гражданство), проживать в США постоянно не менее 14 лет.
Кандидат в президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах, на этих же выборах выдвигаются кандидатуры на национальный съезд той или иной партии. Кандидат, получивший большинство голосов в штатах (в большинстве штатов), обычно выдвигается официально кандидатом в президенты на съезде партии, но иногда заправилы партии предлагают и иную кандидатуру (так называемую серую лошадку). Впрочем, в последние десятилетия такая практика не применяется. Кандидаты регистрируются в штатах, но в некоторых из них ставятся дополнительные условия для регистрации кандидатов, не принадлежащих к одной из двух главных партий. Кроме того, таким кандидатам (в
339
22"
том числе так называемым независимым) избирательные расходы возмещаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью.
В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов (депутатов и сенаторов), избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда - третий от имени независимого кандидата или третьей партии (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). При подсчете голосов, поданных за списки выборщиков, используется мажоритарная система относительного большинства. При этом иногда бывает, что список выборщиков от одной партии получает больше голосов избирателей в целом по стране, чем от другой партии, но поскольку число выборщиков от штатов неравно, у кандидата в президенты от первой партии может оказаться меньшее число выборщиков (так было, например, в 1984 и 1992гг.).
После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру президента. Формально выборщик вправе голосовать за любую кандидатуру, но фактически его голосование предопределяет партийная принадлежность: выборщик - активный деятель партии своего кандидата, и от его избрания он ожидает определенных благ для себя, прежде всего должностей по службе. Поэтому, когда становится известно количестве выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы президента уже фактически состоялись, и проигравший кандидат по телефону поздравляет соперника. Но юридически выборщики еще должны проголосовать, и они делают это в столицах своих штатов. Документы пересылаются в Вашингтон, председателю сената. Результаты суммируются v. оглашаются в присутствии членов конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е 270. Если ни один кандидат не получит абсолютного большинства, пала та представителей избирает президента, а сенат - вице-президента и;
числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщике! (такая ситуация была дважды, но давно - в 1820 и 1824 гг.).
Полномочия президента. В общем виде конституция устанавливает что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Эта формулировка позволил;
расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции
340
подразумеваемых в конституции полномочий. Кроме того, конгресс делегирует президенту чрезвычайные полномочия. Конституция содержит также детализацию полномочий президента. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них называются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации сенатом, хотя должны представляться в обе палаты конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе решений президента американские войска вели войну во Вьетнаме, Ливане, Ираке, бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали и т.д. Однако в настоящее время действует закон, требующий согласия конгресса на использование американских вооруженных сил за рубежом.
Президент имеет важные полномочия по отношению к конгрессу:
он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето президента. Для осуществления вето президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи президента. Если президент не подпишет закон до окончания сессии парламента, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры.
Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия сената (достаточно простого большинства в сенате). Обычно сенат утверждает назначение президента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям. Для назначения других должностных лиц такого согласия не требуется. Президент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий президент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.
Ответственность президента. Президент США политической ответственности перед конгрессом не несет, но он может быть отстранен им от должности в порядке импичмента, если будет признан виновным в
341
измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Эту процедур:
возбуждает палата представителей конгресса, она же формулирует обвинение, принимаемое большинством голосов общего состава палаты. Документ, содержащий обвинение, передается в сенат, который рассматривает дело по существу по правилам уголовного процесса (с вызовом свидетелей, экспертов, представлением сторонами документов и т.д.) и принимает решение. При рассмотрении дела в сенате председательствует не вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение сената принимается тайным голосованием, при этом требуется не менее 2/3 голосов присутствующих сенаторов. В решении сената говорится только об отстранении президента от должности или об отказе от этого. Если президент отстранен, он может быть затем привлечен к ответственности за уголовное преступление как обычное лицо. Ни один президент в порядке импичмента в США уволен с должности не был, хотя этот вопрос сенатом рассматривался несколько раз.
В порядке импичмента могут быть смещены также некоторые высшие должностные лица - министры, послы, федеральные судьи и др. Такое не раз бывало.
Конституция не упоминает о возможности отставки президента, но она однажды имела место (президент США Р.Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, нарушающем конституционный принцип тайны коммуникаций).
Министерства и ведомства. Конституция США не знает понятия кабинета. Он существует по обычаю. Кабинет президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек:
руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят - они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета президент назначает, как правило, из своей партии, но бывало, особенно в ответственные периоды развития страны, что президент, исходя из концепции "разделенной ответственности", назначал министрами и политических деятелей другой партии. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.). Число различных ведомств при президенте достигает нескольких сот, решающие их них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической политике и др.). Поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.
342
§ 7.Судебная власть
В США самое большое в мире число юристов на душу населения, а в среднем в год бывает 25 млн. судебных процессов. Здесь существуют две судебные системы: федеральная система и судебная система штатов. Обе они возглавляются верховными судами соответственно федерации и каждого штата. Судебная система США в соответствии с законом о судоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда США, апелляционных судов (их 12) и окружных судов (94). Военные суды составляют особое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решению конгресса, их судьи назначаются президентом с согласия сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).
Дела по первой инстанции с применением федеральных законов рассматривают окружные суды общей юрисдикции (по уголовным и гражданским делам). В округах существуют также специальные суды: налоговые, таможенные, претензионные по искам к правительству США и др. Апелляционные суды рассматривают жалобы на решения окружных судов, апелляционный процесс проходит, как и процесс по первой инстанции, с вызовом свидетелей, представлением документов, т.е. дело рассматривается по существу. Апелляционные суды рассматривают также жалобы на решения налоговых и претензионных судов, но для окружных таможенных судов существует специальный апелляционный суд.
Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США. Он состоит из 9 членов, включая председателя, которые назначаются президентом США с согласия сената. Верховный суд служит первой инстанцией по делам, где стороной являются дипломаты иностранных государств или штат, но в основном он выступает как апелляционная инстанция с элементами кассации (как таковой отдельный институт кассации судебной системе США неизвестен). С 1803 г. Верховный суд осуществляет конституционный контроль, будучи последней и решающей инстанцией по данному вопросу. Конституции США институт судебного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основе судебного прецедента. Верховный суд толкует конституцию США, проверяет конституционность законов США и штатов, проверяет законность нормативных актов исполнительной власти, устанавливает нормы общего права (судебные прецеденты), если положения, сформулированные судом, представляют собой не "попутно сказанные", а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет только последующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он является решающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного
343
судебного дела, а не в виде особого иска о конституционности. Закон (или его часть), признанный неконституционным, формально судом не отменяется (суд не имеет такого права), остается в сборниках законов, но не применяется судами, т.е. лишается юридической защиты. С 1803 г Верховный суд признал неконституционными около 130 положений законов.
Суды штатов могут рассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (по обычным делам последней инстанцией является верховный суд штата, по вопросам конституционности - Верховный суд США). Судебные системы штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды (по уголовным делам), много различных специальных судов - по делам несовершеннолетних. по трудовым спорам; в прибрежных штатах - морские суды и т.д.
В учреждениях есть административный судья, назначаемый начальником учреждения. Он выносит лишь предварительные решения пс жалобам граждан. Если такое решение не опротестовано в общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становится окончательным.
Суды формируются по-разному: судьи избираются населением, назначаются мэрами городов, муниципальными властями, председателям? вышестоящих судов. Список присяжных заседателей обычно составляется муниципальными органами при участии различных объединение граждан, а для рассмотрения конкретного дела присяжные определяются по жребию. В делах, связанных с вопросами национальных меньшинств, присяжные подбираются особенно тщательно, часто путем согласовании различных объединений и судебных инстанций.
В США традиционно значительна роль судебных приказов. В настоящее время осталось только три вида приказов федерального судьи: упомянутый выше хабеас корпус (доставка к судье задержанного лица с указанием причины задержания и освобождение из-под стражи незакон но задерживаемого лица); мандамус (или обязывающий инджанкшн) - приказ судьи прекратить бездействие и выполнить должное; инджанкц (запретительный инджанкшн) - запрещение должностным лицам, организациям, учреждениям, предприятиям совершать какие-либо действии или требование их прекращения (речь идет о действиях, которые по закону не должны совершаться).
Нередко в судебной практике США используется так называемое декларативное суждение: ответ судьи на обращение сторон, предпринятое с целью узнать мнение суда по существу спора, а затем подать иск или отказаться от этого.
§ 8. Американский федерализм
Субъектами федерации США являются 50 штатов. Территория
США включает также острова Пуэрто-Рико (3,4 млн. жителей) иГуага. (110 тыс.). Острова Микронезии (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются "ассоциированными государст вами" с США. Большинство из них - члены ООН, у них есть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается "свободно присоединившимся государством", этот остров - не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и губернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство (как и в штатах), но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а в палату представителей они посылают только по одному делегату (резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. Не имея представительства в федеральных органах, их жители не платят федеральных налогов. В Пуэрто-Рико проводились референдумы по преобразованию острова в штат, но его избиратели голосовали против.
В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа (30 тыс. жителей) и Виргинские острова (70 тыс. жителей), имеющие статус территорий США. Там существует практически назначаемая администрация. Особый статус имеет федеральный округ Колумбия. В отличие от других названных территорий жители округа избирают трех выборщиков для участия в выборах президента. Они посылают также одного делегата в нижнюю палату конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия в отношении округа принадлежат конгрессу. Вашингтон - столица США, находящаяся на территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми выборами городской совет и мэра.
Штаты - это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США (это положение было сформулировано Верховным судом США в связи с Гражданской войной 1861-1865 гг.). Однако они принимают свои конституции, которые должны соответствовать конституции США (конституции штатов в отличие от конституции США принимались неоднократно и являются часто гораздо более пространными). Штаты вправе издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска.
345
Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: палата представителей и сенат. Срок их полномочий в разных штатах колеблется от двух до четырех лет, ротация в сенате, как правило, не применяется.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами (в одном из штатов - выборщиками) на 2-4 года. Законы передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). Однако в отличие от президента США губернатор не назначает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица - казначей, атторней и др. - могут избираться непосредственно гражданами. Но и в этом случае губернатор координирует их деятельность и в какой-то мере руководит ими.
Конгресс может принимать в союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии конгресса и законодательных собраний штатов.
Федерация США - относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов. Со временем сфера компетенции федерации была расширена толкованиями Верховного суда США на основе доктрины подразумеваемых в конституции полномочий. Иногда штаты протестуют против этого, обращаясь в федеральные суды с исками о вторжении в компетенцию штатов. С другой стороны, федерация ежегодно предоставляет штатам значительные денежные субсидии, правда, на строго определенные цели, проверяя их использование. Кроме того, в последние десятилетия федерация, стремясь разгрузить федеральный бюджет, передает штатам многие полномочия по решению социальных вопросов
§ 9. Местное самоуправление и управление
Система местного самоуправления и управления в штатах строите? на основе административно-территориального деления, а последнее входит в компетенцию штатов. Поэтому системы местного самоуправления в разных штатах различны.
Большинство штатов (кроме двух) делятся на графства (это название унаследовано от средневековой Англии, хотя графов в США никогда не было; дворянские титулы были сразу после образования США отменены). Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы
346
графств и многих должностных лиц - шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея - представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом. Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.
Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США существуют три системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет - управляющий Население избирает совет, который избирает мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист - чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для управления конкретными сферами, руководит их работой. Приблизительно в 40% городов существует система совет - мэр. Население отдельно избирает городской совет и мэра, который управляет городом. Он имеет право отлагательного вето по отношению к решениям совета, назначает чиновников, исполняет бюджет и решения совета. В очень немногих городах существует комиссионная система: население избирает комиссию в составе обычно 3-7 человек, которые одновременно осуществляют функции городского совета и ведают поделенными между ними отраслями управления.
Графства подразделяются на тауны и тауншипы. Эти названия сложились исторически, и, по существу, разницы между ними нет, хотя иногда таунами называют мелкие города с прилегающими окрестностями, а тауншипами - группу примерно однородных поселков. В этих мелких административно-территориальных единицах проводятся собрания жителей, на которых решаются общие вопросы и избирается исполнительный комитет (3-5 человек). В более крупных единицах собрания жителей проводятся по поселкам. Наряду с решением общих вопросов и избранием исполнительного комитета собрания выбирают также некоторых должностных лиц: казначея, констебля - ответственного за общественный порядок.
Компетенция органов местного самоуправления определяется конституциями и законами штатов. Она соответствует общим принципам местного самоуправления: принятие и исполнение местного бюджета, вопросы общественного порядка, оказание социальных услуг (муниципальное жилье, больницы, местные дороги, помощь нуждающимся), хозяйственная деятельность (муниципальные предприятия и др.), контроль за местными управленческими органами, информация населения об актах федерации и штата и исполнение этих актов.
347
Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профили:
округа.
В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).
Местное самоуправление играет большую роль в США. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджета отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.
Глава 16 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии (сокращенно называемое Великобританией, а иногда, по имени основной части, - Англией) традиционно играет существенную роль в мировой политике, хотя после распада Британской империи эта роль значительно снизилась. Великобритания - развитое индустриально-аграрное капиталистическое государство. По размерам территории она в 40 раз меньше США, по населению - почти в 5 раз меньше (58 млн. человек в 1997 г.). Она занимает восьмое место в мире по объему ВВП, но 16-е - по доле ВВП на душу населения (наряду с Италией и Финляндией).
§ 1. Конституция Великобритании
Структура конституции. В Великобритании нет писаной конституции, т.е. нет такого закона или совокупности законов, которые были бы официально объявлены основными законами страны. Юридическая конституция Великобритании включает самые разные источники, число которых невозможно установить точно: ни в законодательстве, ни в доктрине не выработано критериев, по которым тот или иной источник права следует относить к составным частям конституции. Конституция Великобритании считается неписаной, поскольку наряду с письменными документами ее важной составной частью являются неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные, обрядовые вопросы заседаний парламента (например, поиски бочек с порохом в подвалах парламента, по традиции начатые еще во времена Кромвеля, или насильственное водворение председателя нижней палаты - спикера - на его почетное место), а иногда принципиальные вопросы (право вето монарха и др.).
Конституция Великобритании состоит из четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных обычаев, доктринальных источников.
Статут - акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства - монархом. Лишь отдельные акты, составляющие
349
часть британской конституции (например, Великая хартия вольностей 1215 г.), были приняты иначе. Все законы (они в отличие от США официально называются здесь актами) обладают одинаковой юридической силой (поэтому, в частности, в Великобритании нет института конституционного контроля). Однако к числу конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую Великую хартию вольностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных, преимущественно знати), хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о парламенте (1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые регулировали вопросы избирательного права (их было несколько), несколько актов о гражданских правах, акты о министрах короны, о местном управлении (последний акт принят в 1985 г.), хотя в Англии по традиции нормы о местном самоуправлении чаще относят не к конституционному, а к административному праву. Впрочем, конституционное и административное право обычно рассматривается как единая отрасль. Одни авторы насчитывают несколько десятков конституционных актов, другие, учитывая некоторые конституционные положения в актах, относящихся к иным отраслям права, говорят о почти трех с половиной сотнях таких законов. На деле многие акты средних веков и более позднего времени хотя и публикуются как конституционные документы, но не являются действующими: их положения поглощены или отменены более поздними документами.
Судебный прецедент - это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов (Апелляционного суда. Высокого суда и др.), публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и прецеденты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах морали и этики, которые корректируют "несправедливые" правовые нормы (это относится к судам канцлера и получило название "право справедливости"). В.нем тоже есть конституционные нормы, хотя их и очень мало. В настоящее время обе эти ветви судебных решений объединяются под общим названием прецедентного права. Судебными прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям короны, а также некоторые права граждан (подданных).
Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами, соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства (не судов). Конституционные обычаи имеют
350
более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменение монархом права вето, порядок формирования правительства, существование и роль кабинета министров, статус министров).
Доктринальные источники - это мнения выдающихся ученых-юристов по вопросам конституционного права. К ним обращаются парламент, а также суды в случае пробелов в конституционном регулировании.
Содержание конституции. В отличие от конституции США, которая хотя и носит прагматический характер, но все же регулирует в системе некоторые основные конституционные отношения, для британской конституции характерен крайне фрагментарный характер. Ее различные источники регулируют отдельные вопросы и нередко делают это лишь частично. Многие важнейшие вопросы (общественный строй, партии, социально-экономические права и др.) в конституционном праве не только не урегулированы, но даже не упоминаются.
По конституции Великобритания - парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов (Шотландия и др.), государство с демократическим режимом в условиях действия двухпартийной системы.
Изменение конституции. Неписаная конституция Великобритании является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм. Все законы, прецеденты, конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу (применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном порядке в случае его нарушения). Каких-то особых требований к порядку изменения законов, считающихся конституционными, нет. Их роль, влияние, сила измеряются только их авторитетом.
§ 2. Основы правового статуса личности
Поскольку в Великобритании нет отчетливо выраженного юридического разделения конституционных и иных норм, нет и деления прав, свобод и обязанностей личности на конституционные (основные) и иные. На практике содержание основных прав определяется не столько законами,(хотя принят ряд специальных законов, начиная с Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционными обы-
351
чаями. Главный из принципов, сложившийся в результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами.
После второй мировой войны, когда у власти находилась Лейбористская партия, в законодательстве были зафиксированы определенные гарантии социально-экономических прав, хотя сами эти права нигде отчетливо не закреплены. Речь идет о пособиях по безработице, бесплатном образовании в школе, праве на забастовку, государственной медицине и т.д. Политические права (свобода слова, собраний, митингов, демонстраций) регулируются в основном обычаями, в законодательстве эти свободы предполагаются естественно существующими, и оно устанавливает лишь определенные требования для их осуществления, например уведомление или разрешение полиции на проведение демонстраций, право полиции запретить на определенный срок митинги в районах, где возможны беспорядки на социальной или этнической основе, и т.д. Личные права регулируются немногими законами (например, упомянутым хабеас корпус актом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с актами о процессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами.
В последние десятилетия, когда у власти находятся консерваторы, некоторые положения законодательства о правах граждан ужесточены - в отношении профсоюзных свобод и забастовок, некоторые ограничения личных прав введены в связи с актами о борьбе против терроризма.
В Великобритании действует несколько парламентских уполномоченных (комиссаров, омбудсманов), в том числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности, за соблюдением прав граждан органами управления.
§ 3. Правовое регулирование общественных объединений
Как и в США, огромное значение для деятельности государственного механизма в Великобритании имеет двухпартийная система, но в отличие от США одна из двух партий, сменяющих друг друга у власти, считается трудовой, рабочей партией. В последние десятилетия эта система испытывает определенные сдвиги. Поскольку в парламентских выборах участвуют обычно около десяти традиционных и вновь образованных партий, ни одна из двух основных партий (Консервативная и Лейбористская) не может получить и в редчайших случаях получает явное большинство в палате общин. В связи с этим может возникнуть необходимость в коалиции одной из двух главных партий с какой-либо небольшой партией, чтобы обеспечить большинство в парламенте для формиро-
352
вания правительства. Правда, пока применение мажоритарной системы относительного большинства исключает это.
Консервативная партия (2 млн. членов) является наследницей партии тори, выражавшей интересы помещиков и крупного духовенства, но в настоящее время большинство в ней составляют рабочие и фермеры. Партия не имеет перспективной программы, устава, хотя существует фиксированное членство. Высший орган партии - ежегодная национальная (т.е. общегосударственная) конференция. Ее основной состав не избирается, а включает членов обеих палат парламента - консерваторов, а также 150 местных представителей. Конференция не играет существенной роли в определении политики партии, она созывается прежде всего для утверждения лидера партии, который определяет ее деятельность и избирается фракцией этой партии в палате общин (но теоретически на конференции может выставить свою кандидатуру на пост лидера партии любой ее член). Не играет большой роли и исполком партии - группа партийных функционеров, объединяющаяся вокруг лидера партии.
Партия образует более десятка региональных организаций, в которых создается местный совет партии, исполком и имеется оплачиваемый партийный аппарат (его сотрудники назначаются центральными органами партии). В каждом избирательном округе образуется местная организация партии - ассоциация, объединяющая членов партии во главе с местным партийным функционером. При Консервативной партии действует несколько объединений - молодежная организация (Союз молодых консерваторов), женская организация, а также особое учреждение - политический центр. Все эти объединения имеют местные организации, примыкающие к местным партийным организациям.
Внутри Консервативной партии имеется несколько политических течений, но в целом партия выступает за ограничение государственного регулирования, развитие частной инициативы, реорганизацию экономики за счет сокращения неэффективных производств, сокращение государственных субсидий, за денационализацию некоторых отраслей, ранее национализированных лейбористами (например, железных дорог), за параллельные с государственными альтернативные частные объекты В целях повышения эффективности первых.
Лейбористская партия значительно крупнее Консервативной (в ней 6,5 млн. членов), но благодаря коллективным членам, которыми являются профсоюзы и кооперативные общества (около 6,2 млн. членов) индивидуальных членов в партии только около 300 тыс. Правда, численность партии постоянно меняется. Лейбористская партия была создана для избрания рабочих в парламент. Главную роль в ней также играет
353
парламентская фракция в палате общин, и прежде всего ее лидер, который на деле определяет политику партии, подбирает партийное руководство. По процедуре лидер избирается на ежегодной конференции партии (помимо парламентской фракции в коллегии выборщиков участвуют представители профсоюзных организаций и местных отделений партии). Конференция избирает исполком, который играет большую роль, чем у консерваторов, но тоже не очень значительную. Поскольку деятельность партии приспособлена прежде всего к выборам, местные партийные организации действуют в избирательных округах, ими руководят избираемые комитеты, но на практике основную роль играет местный лидер.
Социал-демократическая партия создана в 1981 г. и коренным образом реорганизована в 1988 г. Вопреки названию по своим позициям она ближе к консерваторам, чем к лейбористам. В 1988 г. создана Партия социал-либеральных демократов. По своим экономическим требованиям она также ближе к консерваторам, но в политике требует введения пропорциональной избирательной системы и усиления роли парламента. Как и Социал-демократическая партия, это партия центристская. Общегосударственными партиями являются Коммунистическая партия Великобритании (около 7 тыс. членов), Коммунистическая партия Британии (менее 2 тыс.) и Партия зеленых. Число членов последней партии постоянно изменяется, но влияние "зеленых" падает, поскольку ее экологические лозунги перехватывают и трансформируют в своих интересах другие, особенно две главные партии.
Несколько партий имеют местный характер. В Шотландии действует Шотландская национальная партия (80 тыс. членов), в Уэльсе - Уэльская национальная партия (Плайд Камри). Первая выступает за независимость Шотландии, а в качестве переходной меры - за очень широкую автономию, вторая - за самоуправление Уэльса, но избиратели этих регионов на референдуме 1979 г. не поддержали ни ту, ни другую партию. В Северной Ирландии действуют Юнионистская партия Ольстера, Народная юнионистская партия Ольстера и др.
В Великобритании нет закона о партиях, законодательные акты избегают даже упоминания о них, оперируя понятиями "правительство его (ее) Величества" и "оппозиция его (ее) Величества". Партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения.
Основной организацией британских предпринимателей является Конфедерация британской промышленности. Теоретически ее членами, как и в США, являются предприятия, но их представляют руководители-собственники. В состав Конфедерации входят около 10 отраслевых объединений предприятий, членами этих объединений являются около 300 тыс. фирм, на которых занята приблизительно половина работающе-
354
го населения. Конфедерация имеет своих членов в парламенте (они выступают как депутаты от партий), в комитетах парламента; ее представители участвуют в различных рабочих группах как правительства, так и оппозиции. Руководители Конфедерации, ее органов формулируют задачи экономической политики, отстаивают требования предпринимателей в парламенте и правительстве, ведут переговоры с профсоюзами. Действует Конфедерация британской промышленности на основе конституционного обычая о свободе ассоциаций.
В Великобритании практически существует организационное, но не идейное единство профсоюзного движения, поскольку более 90% членов профсоюзов (7,3 млн. человек) состоят в Британском конгрессе тред-юнионов, который является коллективным членом Лейбористской партии. Действуют также Всеобщая конфедерация тред-юнионов (230 тыс.) и Шотландский конгресс тред-юнионов (940 тыс.).
В отличие от США британские профсоюзы многочисленнее (в них состоит около 40% всех работающих), активнее и выступают более сплоченно. Однако численность профсоюзов уменьшается и в этой стране по тем же причинам - в связи с падением численности промышленного пролетариата, увеличением числа работников умственного труда и сферы обслуживания, изменением технологии, что способствует росту индивидуальных контрактов.
В Великобритании нет специального закона о профсоюзах, но действуют различные акты, касающиеся их правового положения. Одни из них дают представителям профсоюзов право участвовать в заседаниях специальных комитетов палаты общин наряду с представителями правительства и предпринимателей, другие ограничивают права профсоюзов. Особенно это относится к законодательству, принятому при правительстве консерваторов (ограничения возможности забастовок, запрещение некоторых видов забастовок неполитического характера, принудительный арбитраж при определенных условиях, возможность ареста по судебному приказу забастовочных фондов профсоюзов и др.).
Средства выражения общественного мнения. Средства выражения общественного мнения опираются на конституционные обычаи свободы слова, информации. В Великобритании имеются мощные государственные средства информации (радио, телевидение, прежде всего Би-би-си), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуют независимые периодические издания. Ежедневно издается около 100 общенациональных и региональных газет и журналов.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Как и в США, в Великобритании существует принцип разделения властей, но в его ином варианте, поскольку принята концепция верховенства парламента. Выборы в нижнюю палату - палату общин (верхняя - палата лордов - не избирается, как и глава государства монарх) - имеют решающее значение для страны, ибо палата общин формирует правительство. Избираются также представительные органы на местах - советы. В Великобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра, контролирующих деятельность органов местного самоуправления.
Выборы осуществляются на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но на деле из них исходят различные акты, регулирующие выборы. Активное избирательное право предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет (с 1983 г.), а также гражданам Ирландской Республики и гражданам британского Содружества, постоянно проживающим в Великобритании. Граждане, постоянно проживающие за границей, имеют право участвовать в выборах в парламент только в течение 5 лет после того, как они покинули страну. Регистрация избирателей в списках избирателей (регистрационных списках) обязательна, списки составляются чиновником-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включая апелляционный суд. Составление списков заканчивается 16 января, и они действуют в течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново (периодические списки).
Активным избирательным правом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда; на определенный срок- 10-15 лет-лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.
По закону для выдвижения кандидатов в парламент (палату общин) достаточно заявления самого кандидата, поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местные организации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством). Регистрация кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами кандидаты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор,
356
как их популярность среди населения. Приблизительно из 2500 кандидатов, выдвигаемых, по статистике, на парламентских выборах, избирательный залог теряют около 150.
Округа по выборам в парламент (их 651) одномандатные. По закону 1949 г. они должны быть приблизительно равными по численности населения, но их границы пересматриваются раз в 10- 12 лет, поэтому бывают ситуации, когда самый большой избирательный округ в 4 раза больше самого малого.
Специальных избирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах государства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах - чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на шерифов графств - должностных лиц, ответственных за общественный порядок, либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Института досрочного отзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициативы (права предложить проект закона за подписями определенного довольно большого числа избирателей), в Великобритании не существует.
В связи с концепцией верховенства парламента долгое время отвергался также институт референдума. Впервые в истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (решение избирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональных референдума - в Шотландии и Уэльсе - по вопросу об автономии этих регионов. Однако предложение об автономии не поддержали избиратели - не было получено необходимых 40% голосов зарегистрированных избирателей, хотя в Шотландии за автономию высказалось большинство пришедших голосовать.
§ 5. Законодательная власть
Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской конституции парламент - триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически - палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически - палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении - нижняя, которая осущест-
357
вляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигает очень редко.
Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.
Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть членами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.
Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирает/ся спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.
Как и в других парламентах, в палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуж-
358
дают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. До реформы 70-х годов в палате существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию - А, В, С и т.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав определяется пропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты по отбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.
В дополнение к неспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированные комитеты - по обороне, внутренним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15, но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждают законопроекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основная деятельность связана с контролем за управлением, за работой министерств.
В парламенте создаются партийные фракции (теперь четыре фракции имеются даже в палате лордов). Их возглавляет лидер. "Главный кнут" и "кнуты" обеспечивают явку членов фракции на голосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно "заднескамеечники", голосуют вместе с другой фракцией. Организацией работы парламента, удостоверением его актов ведают клерки палаты, имеющие подчиненный им небольшой аппарат.
В конце 60-х годов создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд. Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного парламента и та принимает свои
359
меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принята:
закона) - 40 депутатов.
Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формируется в основном по наследственному признаку.
Около 2/3 палаты составляют пэры. (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона), около 1/3 - пожизненные пэры (титул присваивается королем по рекомендации премьер-мини страны за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы] англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) "лордов по апелляции" (апелляционный комитет - по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. Ныне большинство палаты лордов - представители финансовых кругов, крупных фирм, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщиком мяса.
В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в палате - 3 лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.
В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в палате общин вопрос о ликвидации палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.
Законодательный процесс. Хотя проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается палатой общин и лишь затем передается в палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании - 95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: "гильотину" - прекращение прений в назначенный
360
час, "кенгуру" - он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование ("за" и "против"). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды "кнуты" развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.
Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.
Традиционно к полномочиям палаты общин относят финансовые полномочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без представительства народа, ибо налоги изначально платит население, а представительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и "денежных" биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль - финансовым или "денежным", принимает спикер палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов.
Парламент Великобритании (практически палата общин) осущесвляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительства, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той ж' партии, а лидер партии является лидером фракции большинства в парламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство.
Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли i отставку все правительство или только виновный министр, если реч1 идет об упущениях определенного министра, а чаще всего о его неэтичном поведении. Вопрос о вотуме недоверия бывает только связанным т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом: правительство заявляет, что если билль не будет принят, те оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин.
361
Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.
Резолюция порицания предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство.
Наиболее частой формой контроля палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время один раз в неделю) и к министрам ("час вопросов" бывает четыре дня в неделю - это обычно 40-50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20-25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8-9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать не вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст.
Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозиции. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.
Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсманы) - по здравоохранению, местному самоуправлению и т.д., которые осуществляют контроль в своих сферах.
§ 6. Исполнительная власть
Монарх. Теоретически монарх в Великобритании считается источником значительной доли государственной власти, он - глава государства. Ему же теоретически принадлежит также исполнительная власть. Кроме того, как упоминалось, монарх - составная часть парламента. На деле он не участвует в законодательстве (право вето не применяет), исполни-
362
тельной властью не обладает. Страной руководит "правительство его (ее) Величества", точнее, его узкая часть - кабинет министров, в котором главную роль играет премьер-министр. Правительство, как отмечалось, в силу британской двухпартийной системы в значительной мере контролирует и парламент.
Глава государства в Великобритании занимает свой пост не путем выборов, как в США, а по наследству. Применяется кастильская система наследования: трон покойного короля из династии Виндзоров переходит к старшему сыну, если сына нет - к старшей дочери.
Монарх в Великобритании - это символ единства нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Какого-либо серьезного движения за замену монархии республикой не существует.
Монарх - лицо неприкосновенное, он не подлежит уголовной, административной, гражданской ответственности, не может быть задержан и т.д. (хотя имело место осуждение и казнь короля Карла I во время английской революции). Монарх политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством: за монарха отвечают его министры.
Юридически британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой. Это исключительные права, установленные традицией, конституционными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и не зависящие от воли парламента. Во взаимоотношениях с парламентом эти права, равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осуществляет по указанию правительства (конкретно - премьер-министра). Он подписывает законы и имеет право вето (хотя не использует его с 1707 г.). Монарх - составная часть парламента, но посещать его заседания он может лишь по специальному приглашению. Он открывает ежегодную сессию парламента, выступая с тронной речью на совместном заседании палат. В этой речи излагается программа действий на предстоящий год. Но поскольку монарх лишь зачитывает текст, подготовленный премьер-министром, он не может изменить в нем ни слова. Монарх вправе распустить палату общин с назначением даты новых выборов, это он делает только по указанию правительства.
К полномочиям монарха в области взаимоотношений с правительством относится назначение премьер-министра. Фактически им становится лидер партии, победившей на выборах в палату общин, ибо правительству нужно получить вотум доверия - голоса большинства членов палаты для его утверждения. Поэтому на деле монарх лишь оформляет волю партийного большинства в парламенте. Правда, бывали случаи, когда правящая партия в силу разногласий в ней не могла выдвинуть единого
363
кандидата или когда партия не располагала явным большинством и решение принимал монарх (1957, 1963, 1974 гг.). Правительство издает свои акты от имени монарха (обычно это "приказ в совете", хотя совет включает не только членов правительства), премьер-министр обязан информировать монарха о состоянии дел.
Монарх обладает внешнеполитическими полномочиями. Он является главой британского Содружества, представленным в некоторых его странах генерал-губернатором, и как таковой промульгирует конституции этих стран и стран, получивших независимость. Он является также главнокомандующим вооруженными силами (юридически), назначает высших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воинское звание (царствующая ныне королева Елизавета II - полковник). Традиционная прерогатива короля - вопросы войны и мира.
У монарха есть прерогативы личного характера: королевские регалии (корона, трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху "Ваше Величество"), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист - ежегодно вотируемые парламентом деньги на личные нужды короля и содержание его двора (в настоящее время приблизительно 8 млн.ф.ст.), освобождение от уплаты налогов (Елизавета II от этой привилегии добровольно отказалась). Монарх, наследник престола, некоторые члены королевской семьи обладают значительной недвижимой собственностью (земли, дворцы и т.д.), которая может приносить им доход, но продать ее они не могут. Они являются также держателями многих ценных бумаг, которыми распоряжаются свободно.
Из сказанного следует, что хотя юридически монарх обладает обширными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществляться не могут. Это "спящие прерогативы". Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрассигнации (подписи) премьер-министра: без его согласия акт монарха недействителен.
При монархе существует Тайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров (всего около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не собирается или собирается несколько человек (его кворум - 3 человека), а от имени Совета монарх издает "приказы в Совете". Этими приказами оформляются решения кабинета.
Правительство. Конституционному праву Великобритании хорошо известен термин "правительство" и почти неизвестен термин "кабинет", но на деле именно последний во главе с премьер-министром управляет страной. Правительство имеет очень широкий состав (предельная численность его по закону - 95 человек, но обычно это 75-80 министров,
364
младших министров, секретарей и т.д.). Ранг министров имеют генеральный прокурор и генеральный атторней - юридический советник правительства, его представитель в суде.
Правительство никогда не собирается на заседания и не принимав решений. Из его состава выделяется более узкий кабинет ведущих министров (18-22 человека, в 1997 г. - 22), в их числе всегда государст венные секретари внутренних дел и обороны, лорд-канцлер, канцлер казначейства и др. Он созывается на заседания и принимает решения хотя и редко. Обычно этот кабинет заседает в личной резиденции, где живет премьер-министр, на Даунинг-стрит, 10, в Лондоне. Но чаще НЕ эти заседания в доме премьера (одно время раз в неделю) собираете? "внутренний кабинет" - несколько ведущих лиц, пользующихся осо бым доверием премьер-министра. "Внутренний кабинет" принимает решения от имени кабинета.
Как отмечалось, правительство назначается главой государства, но это лишь формальный акт. На деле оно формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу, которая утверждаете? голосованием. Это акт выражения доверия правительству. В состав правительства входят, во-первых, главы министерств и ведомств, являющиеся членами кабинета. Они получают все решения кабинета ("внутреннего кабинета"). Остальные министры, если они не были приглашены на заседание, получают лишь выдержки из решений кабинета, которые касаются их ведомств. Во-вторых, членами правительства являются министры и государственные министры, т.е. заместители ведущих министров а также все младшие министры - заместители других министров, входящие в состав кабинета. Они участвуют в заседаниях кабинета по приглашению. Есть территориальные министерства: по делам Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. В-третьих, членами правительства являются некоторые лица, занимающие традиционные еще со времен феодализма должности (например, лорд - хранитель печати). В-четвертых это министры без портфеля, которые оказывают помощь премьер-министру по его указаниям. Наконец, в состав правительства включаете;
особая категория младших министров: парламентские секретари, представляющие министра в парламенте.
При премьер-министре и министрах существует множество вспомогательных органов - комитеты, комиссии, секретариаты, службы Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в парламенте (в основном касающихся данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.
Для исполнения законов парламента, как считается, правительстве принимает нормативные акты, но эти акты принимаются не от имени
365
правительства и не от имени кабинета, которого законодательство, по существу (кроме единичных упоминаний), не знает, а от имени отдельных министров. Кроме того, парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как акты министров. За этими актами установлен парламентский контроль: они должны быть представлены в парламент ("положены на стол парламента"), на деле же сдаются в библиотеку и в комитет парламента по подчиненному законодательству. Решения кабинета оформляются актами Тайного совета.
В Великобритании министерства имеют отделения на местах, с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников (например, в сфере пожарной охраны, муниципальной милиции и др.).
§ 7. Судебная власть
Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению, но она осталась все-таки весьма сложной, сильно децентрализованной и в представлениях иностранцев даже запутанной.
Низшая судебная инстанция по гражданским делам - помощники судей в графствах. Они могут рассматривать малозначительные дела с ценой иска менее 11 ф.ст. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют магистраты - граждане, не являющиеся профессиональными судьями (хотя они могут иметь и часто имеют юридическое образование). На них возложены функции мировых судей. Вознаграждения за свою деятельность они не получают.
Более крупные гражданские дела (с ценой иска до 1 тыс. ф. ст.) рассматривают суды графств. Те уголовные дела, которые не подсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматриваются Судом короны, созданным в 1971 г. Он может действовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда (он базируется в столице, но его члены организуют выездные сессии суда), адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор), исполняющий обязанности судьи. Если обвиняемый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяжных заседателей. Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой инстанции коллегия Высокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской скамьи, возглавляемой лордом - главным судьей, канцлерского суда, возглавляемого вице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей - предсе-
366
дателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профилю отделения (например, канцлерский суд рассматривает дела с применением права справедливости, дела, не регулируемые общим правом, - вопросы авторского, изобретательского права).
Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей ("лорды справедливости", которые образуют несколько коллегий, каждая из трех судей). Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений Высокого суда (одна из коллегий рассматривает апелляции на решения по уголовным делам).
Все три упомянутых судебных органа - Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда - высшими судами. Они вправе создавать судебные прецеденты.
Решения Апелляционного суда, а в отдельных случаях - Высокого суда могут быть обжалованы в высшую судебную инстанцию по гражданским делам - Апелляционный комитет палаты лордов, состоящий из 20 назначенных короной (на деле - правительством) судебных лордов (при рассмотрении конкретного дела коллегия включает далеко не всех их). Эти же судьи (иногда совместно с судьями заморских территорий) образуют при рассмотрении некоторых дел Судебный комитет Тайного совета. Он рассматривает, в частности, жалобы на решения судов членов Содружества, если они допускают обращение в Судебный комитет (государства с республиканской формой правления этого теперь, как правило не допускают, хотя многие годы после завоевания независимости британскими колониями такая практика существовала).
В Шотландии действует система судов, построенная с учетом старофранцузского права. Его влияние сказывается и на праве Шотландии.
В Великобритании есть административные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительной власти и не являются органами административной юстиции, подобными существующим во Франции или в Германии. Трибуналы специализированы в соответствии с профилем "своего" органа исполнительной власти: они рассматривают вопросы связанные с налогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторые гражданские. Поэтому административные трибуналы в Великобритании (их 2 тыс.) не являются только административными в обычном смысле этого слова. Кроме того, они состоят не и:
государственных служащих (судей), а из общественных деятелей, юристов. Деятельность трибуналов существенно ускоряет решение текущих неотложных вопросов (например, о заработной плате). Их решения н< окончательны и могут быть обжалованы в суд.
367
§ 8. Региональное и местное самоуправление и управление
Великобритания - сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления в некоторых историко-географических единицах.
С точки зрения особенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входят несколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия ("исторические единицы") и несколько мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар. Все эти части различаются по этническим особенностям населения, по условиям быта, по уровню развития. Англия особых органов управления не имеет, ею управляют общегосударственные органы. Шотландия и Уэльс юридически пользуются административной автономией своеобразного характера, но на деле управление ими осуществляется из центра - министрами по делам Шотландии и Уэльса, на местах - в главных городах Шотландии (Эдинбурге) и Уэльса (Кардиффе) - существуют ведомства этих министров.
Северная Ирландия с 1920 г. обладает политической (законодательной) автономией, но с 1972 г. местный парламент не действует, осуществляется прямое правление из Лондона (через министра по делам Северной Ирландии). Прибрежные острова рассматриваются как коронные владения, имеют местные законодательные органы, но их решения вступают в силу после королевской санкции. Монарх представлен здесь лейтенант-губернатором. Некоторые из островов (например, о. Сарк) до сих пор считаются состоящими в вассальной зависимости от короны и управляются местным владельцем.
Территория Англии и Уэльса разделена на графства (39 - в Англии, 8 - в Уэльсе), а графства - на округа (их всего 339). Шотландия разделена сначала на регионы (области), их 9, а затем на округа (53). Северная Ирландия (это в отличие от Ирландской Республики часть Великобритании) делится непосредственно на округа (26). После реорганизации управления Большим Лондоном (с прилегающими окрестностями) на этих территориях также созданы округа. В результате реформ система местного управления стала более унифицированной, но вместе с тем некоторые полномочия, ранее осуществлявшиеся местными советами, были переданы административным службам, компетенция же местных советов по социальным вопросам расширилась.
Округа (в каждом из них должно быть не более 10 тыс. человек населения) делятся на приходы или общины - низовое звено административно-территориального деления
368
Во всех административно-территориальных единицах избираются советы сроком на четыре года. Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей - лиц, обладающих избирательным правом. В выборах советов могут участвовать граждане Содружества (не только Великобритании), а также граждане Ирландской Республики, удовлетворяющие избирательным цензам и проживающие на территории данного совета (Ирландия в прошлом была частью Великобритании). Состав советов обновляется ежегодно на треть, председатель совета (в городах он называется мэр) и вице-председатель переизбираются ежегодно. Исполнительного органа общей компетенции (исполкома) у советов нет, из состава совета образуются специальные комиссии (1/3 их - эксперты, которые являются оплачиваемыми работниками). Комиссии ведают различными сферами местной жизни (дороги, рынки, противопожарная служба, социальное обслуживание населения и др.) и нанимают для этого муниципальных чиновников, утверждаемых советом на пленарных заседаниях. В приходах избираются на один год председатель совета или председатель приходского собрания. В крупных приходах есть комиссии.
Назначенных на места чиновников для контроля за местными органами самоуправления в Великобритании, как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует. Во-первых, наряду с законами министры (особенно министр по делам местного самоуправления) издают обязательные инструкции для подконтрольных местных служб (например, министр внутренних дел по вопросам муниципальной полиции). Во-вторых, существует институт адоптивных законов: по существу, это не законы парламента (хотя бывают и такие), а типовые инструкции министерств (особенно по делам местного самоуправления), которые могут быть приняты местными советами в качестве образцов для собственных регламентов. В-третьих, контроль осуществляется в форме министерского инспектирования (проверки работы), правом на которое наделены некоторые министерства, соприкасающиеся с местным самоуправлением (образование, дороги, полиция и т.д.). Если результаты работы при инспектировании признаются неудовлетворительными, соответствующие полномочия местных советов могут быть переданы чиновникам, назначенным министром, или другим органам местного самоуправления, что бывает очень редко. В-четвертых, министры могут организовывать специальные расследования, если в подконтрольных им службах местных советов обнаружатся "нечестные действия". В-пятых, контроль обеспечивается тем, что многие чиновники муниципального управления (например, по руководству местной полицией) должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих министерств.
369
24 1465
Существует финансовый контроль: проверяется правильное использование дотаций, выделяемых центром. Кроме того, в каждом графстве, округе действует аудитор. Его кандидатура выдвигается советом и утверждается министром по охране окружающей среды. Аудиторы могут вести проверку использования средств, выделяемых на общественные нужды, делают свои сообщения министру, а при обнаружении злоупотреблений обращаются в суд. Судебный контроль возможен и по другим вопросам. Министерства вправе обращаться в суде исками против незаконных, по их мнению, действий органов местного самоуправления. Наконец, с 1974 г. действует специальный комиссар парламента (омбудсман) по делам администрации местного самоуправления, а также две комиссии по делам самоуправления (для Англии и Уэльса). Они назначают комиссаров в крупные регионы, объединяющие несколько графств (регионы не являются административно-территориальными единицами). Комиссии ежегодно представляют отчет центральной комиссии. Если выявлены недостатки, комиссия направляет официальные представления в соответствующие местные советы.
Глава 17 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ
Французская Республика - высокоразвитое капиталистическое государство, ее население равно населению Великобритании (58 млн. человек в 1997 г.), но по территории она вдвое больше Великобритании. Франция занимает шестое место в мире по объему ВВП и 15-е - по доле ВВП на душу населения (наряду с Германией).
§ 1. Конституция Франции
Структура конституции. Конституцией Франции обычно считается основной закон 1958 г., точнее, она состоит из трех документов: Декларации прав человека и гражданина 1789 г., принятой во время Великой французской революции (в ней говорится о некоторых аспектах правового статуса личности, в связи с чем в конституции 1958 г. отсутствует соответствующий раздел); преамбулы конституции 1946 г., принятой во время подъема демократического движения после второй мировой войны (в ней говорится о возможности социально-экономических реформ и о некоторых социально-экономических правах личности); конституции 1958 г., в которой есть ссылки на указанные выше два документа и которая прежде всего регулирует отношения между высшими органами государства. Конституция 1958 г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция (теперь - договор о Европейском союзе 1992 г.), и другие основополагающие законы (например, об ассоциациях 1901 г.), в связи с чем отдельные французские юристы включают их в "конституционный блок".
Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, хотя она и пространнее конституции США. В ней наряду с краткой преамбулой содержится 93 статьи, объединенные в 15 разделов (разд. 13 "О Сообществе" и 17 "Переходные постановления" отменены в 1995 г.). Это 17-я конституция со времени Декларации 1789 г.
Подготовка и принятие конституции 1958 г. Конституция была подготовлена и принята в условиях острого внутриполитического и внешнеполитического кризиса, связанного прежде всего с борьбой Алжира за освобождение от колониальной зависимости. В этих условиях
371
президент де Голль, который во время второй мировой войны руководил вооруженной борьбой французского народа против фашистских оккупантов, стремясь укрепить политическую стабильность и свою личную власть, в соответствии с полномочиями, которые ему предоставил парламент специальным законом, возглавил разработку новой конституции взамен конституции 1946 г. Делегируя ему эти полномочия, парламент оговорил ряд условий, касающихся содержания новой конституции: парламент участвует в ее разработке, имея 2/3 мест в Консультативном комитете по ее подготовке; сохраняется принцип разделения властей;
правительство ответственно перед парламентом; источником власти должно быть всеобщее голосование и др. Проект конституции был обсужден в Консультативном совете и Совете министров и одобрен на референдуме 28 октября 1958 г. Делегированный способ разработки конституции и ее принятие на референдуме были новым явлением во Франции - все предшествующие конституции принимались парламентами.
Основные черты, конституции. Конституция 1958 г. в отличие, например, от итальянской конституции 1947 г. не содержит положений о социально-экономической структуре общества; в ней почти нет положений о политической системе (кроме статьи о партиях), как отмечалось, нет и раздела о правовом статусе личности. Отдельные положения социально-экономического характера содержатся в Декларации 1789 г. (о собственности, о равном налогообложении с учетом состояния граждан), некоторые экономические, политические и социальные принципы названы в преамбуле конституции 1946 г. (обращение в коллективную собственность объектов, которые приобретают характер национальных общественных служб или фактических монополий, участие трудящихся в руководстве предприятиями, свобода труда и обязанность трудиться, профсоюзные свободы, социальное обслуживание населения, отказ от войны с целью завоеваний, возможность ограничения государственного суверенитета для защиты мира и на условиях взаимности). В Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. перечислен также ряд личных прав граждан и социально-экономических прав (на образование, здравоохранение и др.).
Конституция 1958 г., как уже отмечалось, в основном peryлиpye^ взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме, а также создание французского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний (Сообщество фактически прекратило свое существование десятки лет назад, г юридически ликвидировано реформой конституции в 1995 г.). Конституция 1958 г. подтвердила девиз республики: "Свобода, равенство и братство",
372
возникший еще в XVIII в. во время революции, провозгласила принцип республики: "Правление народа, по воле народа и для народа" (эта формулировка впервые официально была провозглашена в США в XIX в.), определила основные условия для создания политических партий и их роль, провозгласила, что республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра. В конституции определено соотношение внутреннего и международного права: договоры и соглашения, ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним законодательством при условии взаимности. В соответствии с принципом взаимности в 1992 г. осуществлена интеграция Франции в Европейский союз.
По форме правления Франция - полупрезидентская, полупарламентарная республика, по форме территориально-политического устройства - сложное унитарное государство (Корсика - политическая автономия, Новая Каледония - ассоциированное государство). Во Франции существует демократический государственный режим.
Изменение конституции. Конституция 1958 г. "жесткая", ее изменение проходит две стадии. Сначала проект об изменениях принимается раздельно обеими палатами простым большинством голосов в идентичной редакции, а затем такой закон утверждается на референдуме или конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5 общего числа голосов. На первой стадии законопроект обсуждается, в него вносятся поправки. На второй стадии (независимо от того, референдум это или конгресс) можно лишь голосовать "за", "против" или воздержаться, что означает, если речь идет о конгрессе, фактически подачу голоса против, поскольку необходимые 3/5 исчисляются от общего состава парламента. Вопрос о том, какую форму утверждения применить, решает президент.
Право предлагать поправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это по предложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членам парламента.
Референдум для изменения конституции применялся в 1962 г., когда он изменил способ избрания президента, и в 1992 г., когда в конституцию был включен раздел о Европейских сообществах и Европейском союзе. В основном поправки вносились конгрессом и имели несущественный характер, кроме расширения права запроса в Конституционный совет и некоторых других. Последние существенные поправки внесены конгрессом в 1995 г.: о перечне вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, и о порядке его проведения, о проведении сессии парламента один раз в год, об отмене принципа депутатской неприкосновенности в случае уголовных преступлений, об отмене разделов конституции о французском Сообществе и переходных положениях.
373
Конституционный контроль. Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными органами - Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конституционность актов парламента, второй - акты органов исполнительной власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем, быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года обновляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного совета - все бывшие президенты республики. Нельзя совмещать должность в Совете с членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также с руководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и с руководством политической партией.
Конституционный совет рассматривает жалобы в связи с выборами в парламент, по вопросам неизбираемости и несовместимости должностей, принимает решения о конституционности регламентов палат парламента и тех изменений, которые в них вносят палаты, до их принятия палатами, а также органические законы, участвует в подготовке выборов президента, следит за тем, чтобы все кандидаты имели равные возможности, наблюдает за проведением референдума и объявляет его результаты. Подсчет голосов по выборам президента производится под наблюдением Конституционного совета. Он констатирует вакантность поста президента, с ним должен консультироваться президент при введении в стране чрезвычайного положения. На Конституционный совет возлагается рассмотрение споров между ветвями власти об их компетенции. В Конституционный совет могут обращаться с запросами президент республики, председатель правительства, председатели обеих палат парламента, группы депутатов и сенаторов в обоих случаях численностью в 60 человек. Совет рассматривает дело по системе досье: нет состязательного процесса, вызова свидетелей и т.д. По поручению председателя один из членов Совета готовит письменный доклад по делу, который затем рассматривается. Процесс в Конституционном совете письменный и закрытый.
Государственный совет назначается президентом и дает заключения правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будет сказано ниже.
Конституционный контроль во Франции является, по существу, предварительным. Последующий конституционный контроль осуществляется лишь по жалобам граждан в Конституционный совет на нарушение
374
законом их конституционных прав (с 1990 г.), но это возможно лишь после рассмотрения таких жалоб Государственным советом или судом. Последующий конституционный контроль осуществляется и при обращении граждан в административные суды (в конечном счете - в Государственный совет), но эти обращения должны быть связаны с актами управления, нарушающими конституционные права граждан.
§ 2. Основы правового статуса личности
Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит общие положения, из которых можно сделать выводы о характере прав личности во Франции, - положения о светском, социальном, демократическом государстве. Более детально об этом говорится в Декларации 1789 г. и в преамбуле конституции 1946 г. Отдельные права и свободы личности закреплены в более ранних законах, на которые в общей форме даны ссылки в преамбуле конституции 1946 г. (например, свобода труда и предпринимательства, равенство хозяина и работника по конституции 1848 г., несколько законов о свободе печати и собраний 1881 г., о свободе ассоциаций 1901 г., о свободе совести 1907 г. и др.). Некоторые права граждан были признаны только после второй мировой войны (например, право на забастовку, равенство избирательных прав мужчин и женщин были закреплены конституцией 1946 г., закон о свободе ассоциаций издан в 1971 г., закон о свободе образования - в 1977 г. и т.д.). Содержание этих положений было расширено толкованиями Конституционного совета, в результате чего все эти документы в совокупности закрепляют тот перечень прав и свобод личности, который соответствует международным стандартам.
Составной частью основ правового статуса личности является принцип равноправия. Конституционные акты признают равенство перед законом, равноправие мужчины и женщины, равноправие независимо от расы и национальности, равное право на труд независимо от происхождения, взглядов или вероисповедания, равный доступ к образованию, культуре, приобретению профессии.
К числу социально-экономических прав относятся: право собственности и ее неприкосновенность (изъятие возможно на основе закона, для общественных нужд и при условии справедливого и предварительного возмещения), право на равное налогообложение в соответствии с состоянием граждан и контроль за его необходимостью, профсоюзные свободы и право на забастовку (не могут бастовать некоторые государственные служащие: полиции, исправительных учреждений, неотложной медицинской
375
помощи, диспетчеры воздушных сообщении, работники информационных служб и др.), право трудящихся участвовать через делегатов в коллективном определении условий труда и в руководстве предприятиями, право личности и семьи на необходимые условия для развития право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых, бесплатное образование на всех ступенях. Эти права закреплены в основном в преамбуле конституции 1946 г.
К числу политических прав, которые названы в основном в преамбуле Декларации 1789 г. и в законах, входящих в "конституционный блок" относятся: свобода объединения, слова, печати, собраний, митингов, де монстраций.
Конституционные документы закрепляют личные права исходя и:
концепции естественных прав человека (неприкосновенность личности свобода совести, право на публичные должности, право убежища для
иностранцев). В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. записаны также и некоторые общие принципы осуществления этих прав: свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому, границы устанавливаются только законом; никого нельзя принуждать тому, что не предписано законом.
В конституционном праве Франции закреплены также обязанности
личности: трудиться, платить налоги для общественных нужд. В качестве обязанностей государства провозглашается бесплатное и светское образование на всех ступенях, помощь неимущим.
Защита конституционных прав и свобод во Франции осуществляется не только общими (как в Великобритании) и административными судами, но и специальными органами, о которых говорилось выше, - Конституционным советом и Государственным советом. В первом рассматриваются законы между их принятием парламентом и промульгацией президентом. Граждане в случае нарушения их конституционных прав также могут обращаться в Конституционный совет, но только после прохождения других инстанций. Государственный совет рассматривает акты исполнительной власти, в том числе и на предмет выявления нарушений конституционных прав граждан, но только в том случае, если эти акты изданы в качестве самостоятельных, а не в развитие на основе закона.
Существует также особый орган - парламентский посредник (омбудсман), но его полномочия ограниченны. Обращаться к нему с жалобами на нарушения конституционных прав можно только через членов парламента; он не может вести собственное расследование, а лишь обращает внимание органов государства на нарушения.
Защита основополагающих прав и свобод возможна на международном уровне, если исчерпаны внутренние возможности или если лицо оспаривает решения национальных судов, ссылаясь на их противоречия
376

<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 9)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>