ОГЛАВЛЕНИЕ


Государственный суверенитет России: как его понимают в Казани

Автор

Б.С. Крылов -доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", 2001, N 11



Государственный суверенитет России:
как его понимают в Казани

Общепризнано, что федерация реальна только тогда, когда в ней одновременно
и в максимально полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и
его субъектов и тем самым интересы всего проживающего в ней населения. Это
возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является
федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют
в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства
(образования).
Естественно, что субъекты федерации обладают установленными федеральной
конституцией правами, достаточными для того, чтобы в рамках единого государства
они имели возможность самостоятельно решать проблемы, возникающие в связи
с их особенностями.
Конституция Российской Федерации установила, что носителем суверенитета
и единственным источником власти в стране является именно народ. Отсюда следует,
что суверенна именно Российская Федерация в целом, а ее субъекты не могут
рассматриваться как суверенные образования.
Попытки наделять их суверенитетом противоправны, направлены на отрицание
верховенства федеральной Конституции и в итоге - на подрыв единства России.
Эти простые истины, однако, не воспринимаются той частью элиты отдельных субъектов
Российской Федерации, которая предпочитает "тянуть одеяло на себя", пренебрегая
общими интересами всего населения страны. Часто подобные взгляды проповедуются
лидерами регионов, государственные образования которых рассматриваются ими
и их сторонниками как своего рода исключительная принадлежность только того
народа, наименование которого (иногда называемого "титульной нацией") использовано
для обозначения того или иного субъекта Федерации.
За прошедшее с момента вступления в силу в 1993 году Конституции Российской
Федерации время конституционные принципы, положенные в основу российского
федерализма, укрепились, стала отчетливой необходимая для единства государства
вертикаль исполнительной власти, сделаны шаги для создания единого правового
поля страны.
Однако продвижение по пути развития федерализма в определенной степени
задерживается из-за противодействия некоторых региональных лидеров, пытающихся
отрицать принадлежность государственного суверенитета только Российской Федерации
в целом и поставить под сомнение верховенство федеральной Конституции на территории
ее субъектов.
Некоторые из лидеров еще в недавнем прошлом даже заявляли о нежелании
видеть возглавляемые ими национальные, по их мнению, а в действительности
многонациональные республики в составе единого российского государства. К
числу региональных лидеров, недовольных укреплением российского федерализма,
для которого характерно развитие полномочий субъектов Федерации при сохранении
единства страны, можно отнести и некоторых политиков Татарстана.
Можно утверждать, что принятие рядом республик в составе РСФСР своих
деклараций о независимости уже после того, как Россия обрела свою независимость
и заявила о своем суверенитете на основании Декларации о государственном суверенитете
Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (принята 12
июня 1990 года Съездом народных депутатов РСФСР), было направлено не на подтверждение
практически уже свершившегося распада Советского Союза, а на ослабление новой
России, заявившей о решимости гарантировать права человека и встать на путь
демократического развития. В Декларации утверждалось, что суверенитет России
- "естественное и необходимое условие существования государственности России,
имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции". Носителем
суверенитета и источником государственной власти является ее многонациональный
народ, а государственный суверенитет России провозглашается во имя высших
целей - обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь,
свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение
в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.
Декларация, в частности, установила верховенство Конституции и законов
РСФСР на всей территории страны, подтвердила необходимость существенного расширения
прав всех входящих в состав РСФСР государственных образований. Причем оговорено,
что конкретные вопросы реализации этих прав должны определяться законодательством
РСФСР о национально-государственном и административно-территориальном устройстве
Федерации.
Уже вслед за принятием Декларации о государственном суверенитете России
декларации о своем государственном суверенитете стали принимать республики,
входившие в состав России. В июле 1990 года декларацию о своем государственном
суверенитете приняла Северо-Осетинская ACCP, а в августе - Карельская АССР
и Татарская Республика. В сентябре того же года декларации о своем государственном
суверенитете приняли Башкирская Республика, Бурятская Республика, Калмыцкая
Республика, Якутская (Саха) Республика и Удмуртская Республика, в октябре
- Чувашская Республика и Марийская Республика.
Период принятия республиками в составе России деклараций о своем государственном
суверенитете затем получил название "парада суверенитетов".
В декларациях о своем государственном суверенитете большинство республик,
в частности Калмыкия, Карелия, Марий Эл и Бурятия заявляли, что, не разрывая
связи с Россией, они объявляют себя суверенными государствами в составе РСФСР.
Иной характер носили декларации о суверенитете Башкирии и Татарстана.
В Декларации о государственном суверенитете Татарстана по существу заявлялось
о разрыве Татарстана с Россией и его самостоятельности как независимого государства.
В этом документе не нашлось ни одного слова, чтобы отметить существование
многолетних плодотворных связей Татарстана с его соседями и его нахождение
и развитие в составе сначала Российской империи, а затем и РСФСР.
В Декларации о государственном суверенитете Башкирии о России упоминается
только в связи с тем, что "Башкирская Республика была образована в 1919 году
в составе РСФСР на основе соглашения с центральной Советской властью" и что
отношения Башкирской ССР с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками определяются
межреспубликанскими договорами и соглашениями. Таким образом, в Декларации
о государственном суверенитете Башкирии ни прямо, ни косвенно не говорилось
o вхождении республики в состав России.
Хотя практические возможности реализовать положения, содержавшиеся в
декларациях о государственном суверенитете Татарстана и Башкирии, весьма незначительны,
они иногда используются правящими кругами для обоснования требований, обращенных
к федеральным органам государственной власти России и в основном направленных
на ослабление системы централизованного управления страной в интересах якобы
защиты прав отдельных народов. На практике такая политика неизбежно выражается
в нарушении в России одного из основных принципов современного цивилизованного
общества - принципа правового и фактического равенства человека и гражданина.
В Республике Татарстан вслед за принятием Декларации о суверенитете было
инициировано принятие еще целого ряда республиканских правовых актов, направленных
на обоснование независимости республики от России, и даже проведен референдум
о государственно-правовом статусе Татарстана.
В марте 1992 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел
вопрос о конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской
ССР и основанных на ней правовых нормативных актов Верховного Совета Республики
Татарстан*(1). Конституционный Суд постановил, что положения Декларации о
государственном суверенитете Татарстана, устанавливающие, что Конституция
и законы Татарстана обладают верховенством на всей территории Татарстана,
не соответствуют федеральной Конституции. Суд также признал противоречащими
Конституции РСФСР ряд положений Конституции Татарстана, в частности, отрицающих
возможность установления отношений между Российской Федерацией и республикой
на конституционной основе.
Особое внимание Конституционный Суд уделил правомерности Постановления
Верховного Совета Республики Татарстан "О проведении референдума Республики
Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан", в соответствии
с которым 21 марта 1992 года граждане отвечали на вопрос "Согласны ли Вы,
что Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного
права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками,
государствами на основе равноправных договоров?" ("Да" или "Нет"). Отметив
нечеткость вынесенного на референдум вопроса, Суд постановил, что указанное
Постановление Верховного Совета Татарстана не соответствует Конституции РСФСР
в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан
является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской
Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров,
поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного
устройства Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит
в Российской Федерации.
В Татарстане, к сожалению, это постановление Конституционного Суда было
проигнорировано, и при явном попустительстве тогдашнего Президента России
Б.Н. Ельцина продолжилась эксплуатация лозунга о Татарстане как суверенном
государстве в отношениях между ним и Российской Федерацией. В октябре 1991
года Верховный Совет Татарстана принял акт о государственной независимости
Республики Татарстан.
Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждениями, что Татарстан никогда
не давал ни малейшего повода для разговоров об отделении Татарстана от России.
Национал-сепаратистские идеи использовались и иногда продолжают использоваться
в практике отношений между Татарстаном и Российской Федерацией. Конституция
Республики Татарстан, принятая 6 ноября 1992 года, вновь подтвердила, что
республика - суверенное государство, а ее суверенитет и полномочия исходят
от народа Татарстана. Были повторены нормы о том, что "Республика Татарстан
самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы
политического, экономического, социально-культурного строительства" и что
"законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории,
если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан".
В статье 61 Конституции РТ, где закреплено положение о Татарстане как
суверенном государстве, добавлено: Республика - "субъект международного права,
ассоциированный с Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном
делегировании полномочий и предметов ведения".
Таким образом, можно считать, что все точки над i расставлены и не остается
никаких сомнений, что республиканские законодатели считают Республику Татарстан
независимым государством. Не случайно для определения отношений Татарстана
с Россией использовано понятие ассоциированности, которое характеризует связь
между Россией и Татарстаном скорее как психологическую, чем правовую*(2).
Принятие Конституции Татарстана, определившей отношения республики с
Россией как ассоциированные, явилось в определенной мере попыткой реализовать
давние замыслы о равноправии Татарстана и России. Но им не пришлось сбыться.
Татарстан не стал суверенным государством и не вышел из состава России прежде
всего потому, что веские основания для этого отсутствовали. Экономика республики
была и остается почти интегрированной в экономику России. Значительная часть
населения Татарстана (в том числе и наибольшая часть интеллигенции, к какой
бы национальности она себя не относила) связана тесными, глубоко укоренившимися
родственными и культурными связями с населением России и с русской культурой.
Но определенные круги в Татарстане не хотят поставить точку. Их деятельность
сосредоточилась на двух направлениях. Первое - подготовить правовые основания
для возможности выхода Татарстана из состава России изменением статуса республики,
чтобы она рассматривалась не как субъект Российской Федерации, а как ее равноправный
партнер. Это должно быть достигнуто заключением такого договора между Татарстаном
и Российской Федерацией, в котором стороны не были бы фактически связаны Конституцией
Российской Федерации и который мог бы рассматриваться как основание для равноправных
отношений, а следовательно, и для отделения Татарстана от России.
Предпосылкой возможности подписания такого договора считается неучастие
населения Татарстана в референдуме 1993 года по вопросу о принятии Конституции
Российской Федерации. Это на практике должно было означать прежде всего несогласие
с конституционным положением, что государственным суверенитетом наделена именно
и только Российская Федерация.
Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов
ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан
был подписан 15 февраля 1994 года, то есть уже после вступления российской
Конституции в силу. В ряде своих положений он не соответствовал нормам российской
Конституции и поэтому органы государственной власти Российской Федерации не
имели права его подписывать.
Для Договора была избрана форма, не соответствующая нормам Конституции
Российской Федерации. Разграничение предметов ведения в соответствии с ч.3
ст.11 Конституции подразумевается между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
а не между государствами, как это сказано в тексте Договора. Данный же Договор
был заключен именно между государствами, что придало ему значение договора
между равноправными и независимыми друг от друга сторонами. Это подчеркивалось
и в его Преамбуле: "Республика Татарстан как государство объединена с Российской
Федерацией" их конституциями и договором о разграничении предметов ведения
и взаимном делегировании полномочий между их органами государственной власти.
Это же положение было закреплено и в ст.1 Договора. Заметим также, что в нем
говорится о "взаимном делегировании полномочий", в то время как в ч.2 и 3
cт.78 Конституции Российской Федерации предусматривается только возможность
передачи "осуществления части своих полномочий". Представляется, что такие
"отклонения" от текста Конституции Российской Федерации являлись подготовкой
к прямым нарушениям федеральной Конституции.
В статье второй Договора стороны согласились на изъятие из совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ряда предметов
ведения, перечисленных в ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, и предоставление
права их решения органам государственной власти Республики Татарстан. В частности,
устанавливалось, что на территории Татарстана вопросы владения, пользования
и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами решаются
органами государственной власти республики. Они же получили право осуществлять
правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений
в области охраны окружающей среды и природопользования.
Хотя ст.77 Конституции Российской Федерации предписала, что система органов
государственной власти республик, как и всех других субъектов Российской Федерации,
устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и
общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленных федеральным законом, а также что в пределах ведения
Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения образуется
единая система исполнительной власти в российской Федерации, Договор предоставил
органам государственной власти республики право устанавливать "систему государственных
органов Республики Татарстан, порядок их организации и деятельности". Это
означало, что органы государственной власти Татарстана выводились из системы
органов государственной власти в Российской Федерации. Последняя по сути теряла
возможность участвовать в их деятельности, как это существует во всех федеративных
государствах.
Позднее подписание этого Договора оправдывалось тем, что его заключение
явилось компромиссом, снявшим острый политический конфликт между российским
центром и республикой. Можно согласиться с тем, что конфликт действительно
был, но совершенно неверно, что он был решен правовым путем. Нарушение Конституции
никогда не может быть признано оправданным и тем более правовым.
Подписание Договора между Российской Федерацией и Татарстаном деятели
Татарстана и других республик рассматривали как серьезную победу над Россией
и использовали ее на протяжении ряда лет в своих интересах. Положения Договора
и заключенных на его основе соглашений в немалой степени способствовали развитию
экономики региона. Однако не следует забывать, что ускоренное развитие Татарстана
происходило в том числе и за счет замедления развития других субъектов Российской
Федерации.
Действие Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан
без приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации нарушает
действующую федеральную Конституцию и федеральные законы, а потому противозаконно.
В ст.4 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(3) четко
определено, что в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных
законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов. А в ст.32 этого
же закона предписано, что "договоры и соглашения, действующие на территории
Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона,
подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом в течение
трех лет со дня его вступления в силу". Отсюда следует, что содержание Договора
между Российской Федерацией и Республикой Татарстан 1994 года и соответствующие
ему соглашения, а также содержание аналогичных Договора и соглашений между
Российской Федерацией и Республикой Башкортостан должны быть пересмотрены
до середины 2002 года. Но правящие круги этих республик, видимо, решили использовать
все средства для того, чтобы сохранить действие договоров, пренебрегая совершенно
ясным предписанием Федерального закона, а тем самым и Конституцией Российской
Федерации, устанавливающей верховенство федеральных законов на всей территории
Российской Федерации. Так, в Башкортостане пошли даже на включение текста
Договора от 3 марта 1994 года в текст Конституции Башкортостана, принятой
11 ноября 2000 года. Такой прием нельзя рассматривать иначе как попытку пренебречь
принципом верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции
Российской Федерации и федеральных законов. Как бы ни относились к договору
органы государственной власти Башкортостана, он не может быть действительным
и сохранять свою силу для российской стороны, по крайней мере, в той его части,
которая противоречит Конституции РФ.
Не может не беспокоить нежелание отдельных лиц вносить изменения в Конституцию
Татарстана, провозглашающую суверенитет республики и "ассоциированные" связи
с Россией, а также в Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан
о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года.
Таким образом, пока нет и признаков того, что в Татарстане понимают глубину
несоответствия Конституции, Договора и соглашений Татарстана с Российской
Федерацией Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Разработанная в Татарстане по поручению Государственного совета концепция
разграничения предметов ведения и полномочий столь явно отразила местнические
воззрения националистического плана, что она не была принята за основу для
рассмотрения Государственным советом. Заместитель руководителя Администрации
Президента Российской Федерации Д. Козак пришел к выводу, что реализация концепции
"приведет к ослаблению и без того недостаточно эффективного механизма регулирования
общественных отношений в РФ, разрушению целостности правовой системы страны,
не будет способствовать укреплению единого правового и экономического пространства,
приведет к проявлениям сепаратизма в благополучных в этом отношении субъектах
Российской Федерации. С учетом изложенного данный проект не может быть рекомендован
для принятия Государственным советом"*(4).
Представляется, что политика в Татарстане направлена в данном случае
на сохранение преимуществ республики как субъекта Российской Федерации. Но
предоставление кому-то преимуществ одновременно ограничивает возможности других.
Это очевидно. Объяснение, видимо, следует искать в особенностях воззрения
на национальный суверенитет, который рассматривается как основание для провозглашения
суверенитета государственного, пренебрегая тем, что на данной территории проживают
лица различных национальностей. Причем ни одна национальность не составляет
абсолютного большинства.
Основанием Декларации о государственном суверенитете Татарстана еще в
августе 1990 года было объявлено "неотъемлемое право татарской нации... на
самоопределение". Но необходимости реализовывать право на самоопределение
татар, равно как и лиц иных национальностей, проживающих на территории республики,
не было, поскольку уже была принята Декларация о государственном суверенитете
России, в соответствии с которой все население Российской Федерации самоопределилось
в форме демократического правового государства - республики, носителем суверенитета
и источником государственной власти которой был признан весь ее многонациональный
народ. Таким образом, единственной целью принятия в Татарстане "своей" декларации
о государственном суверенитете было выделение одного народа из всего населения
Российской Федерации. При этом, несомненно, уже тогда имелось в виду наделение
государственным суверенитетом и независимостью "татарского государства", с
тем чтобы противопоставить его единому государству - Российской Федерации
и государственной общности соединенных в нем народов.
Хотя официальные лица Татарстана и говорят, что суверенитет республики
не направлен против России и ее целостности и не претендует на полномочия
центра, их политика таких заявлений не подтверждает. В республике распространяются
идеи пантюркизма, в соответствии с которыми Казани отводится миссия осуществления
объединения проживающих в добром десятке субъектов Российской Федерации тюркских
народов в единое государственное образование, откуда уже близок путь и к панисламизму.
Дорожки к развитию панисламистских настроений в Татарстане прокладываются
не только извне республики, например, созданием в Казани финансируемых из-за
границы учебных заведений, но и в самой республике. Такой мостик к панисламизму
создается, в частности, попытками перехода татарского языка с кириллицы на
латинскую графику.
Свидетельством влияния панисламизма на политические круги Республики
Татарстан может служить позиция государственного советника при Президенте
этой республики по политическим вопросам Р. Хакимова, изложенная в "Независимой
газете" 2 марта 2001 года в статье под заголовком "Имперский инстинкт. Россия
застряла на перекрестке истории. Она не может ни отказаться от великодержавных
традиций, ни стать демократическим государством"*(5). Статья пытается представить
отношения России и Татарстана как вечно враждебные и определить их роль в
мировой истории. Россия, якобы, - это государство, потерявшее свое прошлое
и не имеющее будущего. Об идее равенства прав и свобод человека независимо
от национальности, языка и других обстоятельств в статье даже не упоминается.
Впрочем, это и понятно. Национализм в любом его проявлении основан именно
на непризнании равенства человека.
Поэтому представляется особенно своевременным внесение изменений и дополнений
в июле 2000 года в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации", в соответствии с которым установлена ответственность
органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие
правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и представляющих
угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, единству
ее правового и экономического пространства.

Б.С. Крылов,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: ВКС РФ. 1993. N 1. С.43-52.
*(2) В толковых английских словарях понятие "ассоциированный" означает
коллегу, партнера, компаньона и т.п.
*(3) См.:СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.
*(4) Цит. по: Романова Л. Госсовет теряет политический вес//Независимая
газета. 2001. 21 марта.
*(5) Независимая газета. 2001. 2 марта. Критика взглядов Р. Хакимова
как историка (он является и директором Института истории Академии наук РТ)
содержится в статье С. Земляного "Об имперском инстинкте и "казанских вопросах"
(Независимая газета. 2001. 17 марта).





ОГЛАВЛЕНИЕ