ОГЛАВЛЕНИЕ

Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации :
АР
К893 Кузьмина, А. В. (Анна Викторовна).
Правовые основы исполнения бюджета в Российской
Федерации :Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность: 12.00.14
- Административное право ; Финансовое право ;
Информационное право /А. В. Кузьмина ; Науч. рук. С. В.
Запольский. -М.,2004. -22 с.-Библиогр. : с. 21.4. ссылок

1. Кузьмина, А. В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации. Общая характеристика работы.
2. Кузьмина, А. В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации. Основное содержание работы.
3. Кузьмина, А. В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации. Библиография.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из инструментов, с помощью которого государство проводит экономическую и социальную политику, являются государственные финансы, в большей степени представленные в форме государственного бюджета.
            Трудности переходного периода к рыночным отношениям, переживаемого Россией с начала 90-х годов прошлого века, связаны с отсутствием механизмов управления экономикой, отвечающих современным условиям. Это всецело относилось и к существовавшей системе исполнения бюджета, применение которой стало неэффективным в сложившихся условиях. Назрела необходимость в изменении механизма управления государственными финансами, вызванная стремительным ростом бюджетного дефицита и государственного долга. Переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской позволил решить основные проблемы, породив одновременно множество новых вопросов.
            В мировой практике успешно существуют обе модели исполнения бюджета. Тем не менее, внедрение современных инструментов и методов исполнения бюджета, эффективно применяемых в зарубежных странах, требует длительной адаптации к российским условиям.
Для России в новых экономических условиях целесообразней оказалось использование казначейской системы. На сегодняшний день создана хорошая база для дальнейшего развития казначейской системы - сформирована структура органов федерального казначейства, накоплен опыт работы, обозначены проблемы.
            Возникшие вопросы отчасти связаны с тем, что Бюджетный кодекс РФ создавался в обстановке отсутствия глубоких теоретических исследований адаптации этой системы к особенностям российских условий, а также в отсутствие упорядоченной адекватной реальным условиям нормативно-правовой базы, эффективных механизмов правового регулирования, системы результативного контроля. До настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Нет однозначного ответа на вопрос о самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в исполнении своих бюджетов. Нет однозначной и окончательной позиции по вопросу предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Рост криминализации в сфере бюджетных отношений создает угрозу экономическому положению страны. В этой связи актуальной является проблема совершенствования технологий исполнения бюджета, поскольку не все существующие на сегодня технологии достаточно эффективны.
            Теоретическая разработка вопросов исполнения бюджета, обобщение практики бюджетной деятельности, разработка и обоснование прикладных методов позволит, на наш взгляд, повысить качество принимаемых нормативных актов в этой области, окажет содействие правоприменительной деятельности исполнительных органов власти.
 Степень научной разработанности темы. Глубокий анализ вопросов бюджетного процесса содержится в работах ученых дореволюционной России. Труды А. А. Алексеева, И. Блеха, А. И. Вербицкого, Г. Еллинека, В. А. Лебедева, И. Х. Озерова, М. М. Сперанского, М. И. Фридмана, И. И. Янжула, Л. Н. Яснопольского, позволяющие изучить опыт становления системы казначейского исполнения бюджета в России, послужили теоретической базой диссертационного исследования.
            Большой интерес представляют работы ученых советского периода, исследовавших стадию исполнения бюджета: В. В. Бесчеревных, С. С. Глезина, A.M. Гурвич, С. А. Котляревского, С.Б. Крылова, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, Н. Н. Ровинского, Н. И. Химичевой, С. Д. Цыпкина и других.
            В процессе работы над диссертацией использовались труды в области общей теории государства и права, конституционного права, теории государственного управления и административного права таких ученых, как: С.С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, В. М. Горшенева, Ю. М. Козлов, О. Е. Кутафин, А. В. Мицкевич, В. Д. Сорокин, М. С. Студеникина, С. Н. Олейников, Ю. К. Осипов, И. В. Панова, В. Н. Протасов, Н. Я. Разумович, P. O. Халфина, В. Ф. Яковлев.
            Экономический и организационный аспекты проблем исполнения бюджета рассматривают экономисты: И.Г. Акперов, К.П. Астапов, С.П. Головач, Н.Г. Иванова, И.А. Коноплева, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.И. Пашков.
            В последнее десятилетие появились публикации, посвященные анализу бюджетного процесса в целом и отдельным положениям норм Бюджетного кодекса РФ. Среди них работы: Л.Г. Барановой, О.В. Болтиновой, О.В. Вруб-левской, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, З.А. Колотыгиной, Ю.А. Крохиной, Е.А. Кулешовой, М.В.Кустовой, И.И. Кучерова, А.Г. Пауля, Г.В. Петровой, И.П. Рудовол, Э.Д. Соколовой, А.И. Фисенко, Е.А. Чернобровкиной. В то же время следует заметить, что на сегодняшний день отсутствуют труды, в комплексе исследующие все эта пы стадии исполнения бюджета на современном этапе.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования является система общественных отношений, их содержание и признаки, складывающиеся в процессе исполнения бюджета под действием правового регулирования данных отношений.
Объект исследования - правовая основа деятельности государства в сфере исполнения бюджета.
  Цель исследования. На основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей исполнение бюджета, на основе опыта России и зарубежных стран, провести комплексный анализ проблем исполнения бюджета на современном этапе, выявить сущность и содержание отдельных этапов исполнения бюджета, предложить практические рекомендации по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета.
Исходя из намеченных целей в процессе исследования решались следующие задачи:
- изучить опыт становления и развития исполнения бюджета в России в дореволюционный и постреволюционный период;
- рассмотреть зарубежный и Российский опыт в области исполнения бюджета на современном этапе;
- проанализировать существующую систему действующих нормативно-правовых актов, регулирующих стадию исполнения бюджета;
-  провести сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета;
-  выявить особенности казначейского исполнения бюджета и приоритеты его использования на современном этапе;
- исследовать бюджетно-процессуальные отношения казначейского исполнения бюджета, определить особенности правового положения участников стадии исполнения бюджетного процесса;
- проанализировать, выявить содержание и сущность этапов исполнения бюджета;
- разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы в области исполнения бюджета.
Методология исследования. В ходе исследования автором использовались следующие методы: формально-юридический (формально-догматический метод), включающий такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование, классификацию; функционально-структурный, конкретно-социологический, диалектический, сравнительно-правовой, исторический, системный, метод обращения к другим наукам.
            В процессе работы автор опирался на Конституцию Российской Федерации, нормативно-правовые акты в сфере финансового, административного, муниципального права по вопросам организации исполнения бюджета. Исторический подход к рассмотрению процесса исполнения бюджета базируется на изучении нормативных актов XVII-XX веков, работах ученых дореволюционного и постреволюционного периодов.
            Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, теории государственного управления, наук конституционного права административного, финансового и гражданского права, а также экономической науки.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что является первой обобщающей работой в области исполнения бюджета на современном этапе. Новизна исследования также состоит в сформулированных автором выводах и предложениях по совершенствованию этой стадии бюджетного процесса.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
            1. Автором на основе анализа нормативных актов и литературы формулируются основные принципы исполнения бюджета, к которым в работе отнесены: принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, принцип бюджетного учета, принцип гласности, принцип иммунитета бюджета, принцип единства кассы, принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление.
            2. Приоритет казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимального варианта в реальных российских условиях объясняется возможностью реализации принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств, централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны и региона в финансово-казначейском органе, ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов, повышения оперативности управления финансовыми ресурсами, прозрачности финансовых потоков.
            3.  На основе анализа становления и практики исполнения бюджета в России, делается вывод о том, что современному периоду предшествовали три этапа его развития: 1) XV- середина XIX века, 2) середина XIX - начало XX века, 3) советский период. Исторический подход к исследованию названной темы позволяет изучить накопленный опыт, выявить тенденции и закономерности развития казначейской и банковской систем исполнения бюджета, достоинства и недостатки их функционирования в целях его использования при возврате к казначейской системе исполнения бюджета.
            4. Аргументируется предложение об исполнении бюджетов всех уровней через систему органов федерального казначейства, поскольку отработанные технологии позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, позволяют осуществлять жесткий контроль, одновременно это не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств.
            5.  Обосновывается предложение о разработке проекта единого нормативного акта на основе существующих подзаконных нормативных актов -различного рода инструкций, правил, положений и т.д., который бы детально регламентировал все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
            6. Законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств противоречиво и не имеет единой стройной системы. В связи с этим доказывается необходимость проведения ряда мероприятий по повышению эффективности государственных расходов, в том числе, предусматривается принятие единого комплексного закона о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы опирался на положения Бюджетного кодекса РФ.
            7. Анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени:   деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством;   деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. Относительная самостоятельность налогового регулирования и его целевая автономность не позволяет рассматривать налоговое право как часть бюджетного права.
            8. Оптимальным вариантом решения вопроса превышения лимитов бюджетными учреждениями является внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров коммерческих организаций с бюджетными учреждениями через расширение полномочий органов казначейства и закрепление его правовыми средствами.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно является комплексным исследованием стадии исполнения бюджета; сформулированные положения и выводы раскрывают сущность и содержание исполнения бюджета; выявляются отдельные проблемы и предлагаются пути решения.
            Материалы и виды диссертации могут быть учтены и использованы в процессе преподавания курса финансового права.
            Выводы о совершенствовании некоторых этапов исполнения бюджета могут быть использованы в дальнейшей правотворческой деятельности по обозначенным вопросам в целях совершенствования действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры финансового права Российской академии правосудия ВАС, ВС РФ и ей была дана положительная рецензия.
            Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора 2002-2004 гг.
            Материалы диссертации использовались в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинаров по бюджетному праву в Российской академии правосудия и Российской правовой академии МЮ РФ.
             Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение и библиографию.

 Основное содержание работы
Во введении обосновываются актуальность и степень разработанности темы диссертационной работы, формулируются цель и основные задачи исследования, дано описание его методологической и эмпирической базы, характеристика новизны и значимости полученных результатов. Приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов. При этом формулируются принципиальные положения, которые выносятся на защиту.
Первая глава - «Общие вопросы стадии исполнения бюджета» включает три параграфа.
            Первый параграф посвящен становлению института исполнения бюджета. В целях совершенствования механизмов управления финансами государства отмечается необходимость изучения не только зарубежной практики (как принято сегодня), но и собственного опыта России, содержащего немало полезных наработок.
            В параграфе показан переход от децентрализованных касс к централизованным кассам одного ведомства - начало становления в России казначейской системы исполнения бюджета, последующий переход к банковской системе исполнения бюджета после Октябрьской революции. Обсуждаются проблемы, побудившие к возвращению казначейской системы в начале 90 -х годов. Началом образования системы централизованного управления Российским государством послужило появление в XV веке первых государственных учреждений - казненных дворов. Управление денежной казной в этот период производилось так называемыми приказами - службы, которые ведали государственными доходами и исполняли роль посредника между верховной властью царя и управлением на местах.
            Новым этапом в организации управления финансами стало начало XIX века, ознаменовавшееся созданием Министерства финансов. С 1858 г. начинается разработка бюджетного законодательства. Серьезные улучшения в технику финансового управления и в отчетность государственного хозяйства были внесены финансовыми преобразованиями, разработанные, главным образом, В. А. Татариновым. Прежде всего, сюда относятся утвержденные 22 мая 1862 года правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений, которые впервые подробно регламентировали бюджетный процесс.
            Реформой 1862 г. все кассы централизованы в казначейство, а также было объявлено о слиянии кассовой наличности с оборотной наличностью государственного банка. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.
            После Октябрьской революции 1917 г. реформирование казначейства в России пошло не путем вхождения в банковскую систему, как в Европе, а через придание ему функций банковского учреждения. Использование банковской системы исполнения бюджета мотивировалось тем, что в Государственном банке концентрировались все расчетные и текущие счета государственных, кооперативных и других общественных предприятий, организаций, все расчеты их с бюджетом значительно упрощались и облегчались.
            Если в некоторых странах Центральный банк в исполнении бюджета играет роль государственного кассира в узком смысле этого слова, то есть, только сосредотачивает, хранит и выдает бюджетные средства, то в СССР функции Государственного банка по исполнению государственного бюджета были гораздо шире. Помимо кассового исполнения бюджета, он осуществлял учет доходов, кредитов и расходов по бюджетной классификации, предварительный контроль и т.п.
            В начале 90-х годов с выходом экономики из рамок централизованного планирования произошли изменения в банковской системе. Участие коммерческих банков в процессе исполнения бюджета, в условиях отсутствия законодательного запрета на размещение бюджетных средств в таких банках, вызвало отрицательный эффект, который заключался в следующем: использование, зачастую в ущерб интересам государства, бюджетных средств по своему усмотрению; прокручивание бюджетных средств, участие на рынке государственных ценных бумаг, пополнение своих кредитных ресурсов за счет этих средств; отсутствие контроля за своевременным зачислением на бюджетные счета доходов бюджетов и целевым использованием бюджетных средств; недостаточная оперативность по зачислению доходных и заемных источников на текущие бюджетные счета, задержка платежных поручений; предоставление искаженной информации об операциях с бюджетными средствами.
            Таким образом, в процессе перехода к рыночной экономике назрела необходимость в создании нового механизма, который бы более успешно реализовывал функции пополнения казны и обеспечивал подконтрольность ресурсов. Переход на казначейскую систему исполнения бюджета в новых условиях был оптимальным.
            Во втором параграфе рассматриваются некоторые вопросы нормативно-правового регулирования исполнения бюджета. Анализируется федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, правовые акты органов местного самоуправления, подзаконные нормативные акты. По результатам анализа законодательства высказываются некоторые предложения по уточнению положений Бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов, регулирующих исполнение бюджета.
            В связи с осуществляемыми в последние годы мерами по обновлению и совершенствованию бюджетного законодательства, реформированию бюджетного процесса, значительно увеличивается объем нормативных актов, требующий построения логически выверенной структуры источников во избежание коллизий и пробелов. Значительную сложность и одновременно большой интерес представляет система источников права, регламентирующих стадию исполнения бюджетного процесса.
            Одной из проблем в этой области является наличие большого количества подзаконных нормативных актов - различного рода инструкций, правил, положений и т.д., регулирующих процесс исполнения бюджета. В этих актах, создаваемых, очевидно, с целью детализации процедур исполнения на самом деле при рассмотрении в комплексе не прослеживается логики, наблюдаются пробелы и несоответствия. Отсутствует целостность в системе правового регулирования. С целью устранения вышеуказанных недостатков и удобства применения и внесения поправок целесообразно было бы предложить создать единый нормативный акт, который детально регламентировал бы все этапы исполнения бюджета, полномочия соответствующих участников, порядок проведения текущего контроля за исполнением бюджета.
            Противоречиво и не имеет единой стройной системы законодательство в сфере государственных закупок и принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств. На наш взгляд, сложившаяся ситуация требует принятия единого комплексного закона о закупках продукции товаров, работ, услуг для государственных нужд, который бы основывался на положениях Бюджетного кодекса РФ,
            В третьем параграфе «Субъекты и участники исполнения бюджета» рассматриваются субъекты и участники стадии исполнения бюджетного процесса. Важным вопросом является определение статуса участников бюджетного процесса, комплекса их прав и обязанностей. По-прежнему остается дискуссионным вопрос относительно самого понятия «компетенция», слабо изучен порядок установления компетенции различных органов власти[i], что, безусловно, негативно влияет на развитие бюджетного процесса. Отсутствует единый подход, к применяемым в Бюджетном кодексе РФ терминам «бюджетные полномочия», «компетенция», «права» и «обязанности».
            Изучение опыта ряда зарубежных государств (Япония, Китай, Франция) показывает, что функция исполнения бюджета в них возложена непосредственно на правительство. Из этого следует, что исполнительная власть должна быть авторитетной и действовать продуктивно, для этого она должна иметь все возможности для эффективного государственного управления. В этой связи мы согласны с авторами, предлагающими внести изменения в Бюджетный кодекс РФ об увеличении компетенции Правительства РФ.
            В параграфе подробно рассматривается правовое положение казначейства - структурного подразделения Министерства финансов РФ. Сравнительный анализ статуса органов казначейства России и иностранных государств показывает его роль в управлении финансовыми ресурсами и существующие в разных странах отличия. В частности, она может носить пассивный характер, когда казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным бюджетам, и активной, когда казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и оплату расходов на основе заранее установленных критериев.
            В работе показаны сферы взаимодействия казначейства с другими органами. При этом выделяется ряд проблем, таких, например, как несогласованность законодательной и нормативно-правовой баз, организационно-методические и информационные, дублирование функций по учету доходов федерального бюджета между органами казначейства и налоговой службой. Решение этих проблем возможно через внесение соответствующих изменений в нормативные акты.
            Система федерального казначейства - молодая финансовая структура, эффективность выполняемых операций которой с каждым годом растет. Вместе с тем, отмечается, что ее возможности используются не в полной м ере. На базе органов федерального казначейства могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Необходимо завершить переход местных бюджетов на казначейское исполнение, для того чтобы все три уровня бюджетной системы были охвачены казначейским контролем.
            Вместе с тем вопрос организации исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований является дискуссионным. Отработанные технологии федерального казначейства позволяют получать в кратчайшие сроки информацию о движении денежных средств, обеспечивают прозрачность, что делает процесс исполнения бюджета наиболее эффективным. Также исполнение бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований через органы федерального казначейства не снимает ответственности с местных властей за нецелевое использование бюджетных средств, напротив, позволяет осуществлять жесткий контроль. Особенно важна передача прав исполнения бюджета органам федерального казначейства высокодотационных территорий. Здесь нам близка позиция авторов, считающих, что казначейская система не должна быть федеральной или региональной, она должна быть общей государственной системой.
            В работе анализируется правовое положение бюджетных учреждений. Одним из важнейших вопросов, который не имеет окончательного решения, является вопрос о средствах, получаемых от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. В отношении этого вопроса нет единого мнения в среде ученых, та же неопределенность прослеживается и в законодательстве. Сложившаяся ситуация указывает на необходимость поиска новых подходов к организации взаимоотношений государства и бюджетных учреждений. Также проблемным является вопрос превышения бюджетными учреждениями выделяемых лимитов. Для решения этого вопроса считаем целесообразных создание эффективной системы контроля за заключаемыми бюджетными учреждениями договорами, которая бы не позволяла заключать договоры на сумму, превышающую наличие средств на лицевых счетах бюджетных учреждений. Также предлагается внести в законодательство изменения, связанные с расширением прав главного распорядителя по перемещению ассигнований.
Вторая глава «Правовой механизм исполнения бюджета» состоит из трех параграфов и посвящена процессуальным аспектам исполнения доходной и расходной частей бюджета, а также вопросам их совершенствования. В первом параграфе анализируются различные подходы к определению понятия «Исполнение бюджета», на основе чего делается вывод о том, что важнейшим фактором, влияющим на результаты исполнения бюджета, является разработка технологий организации процедур, которые бы не допускали потерь государственных средств и разного рода злоупотреблений, четко прописанных в нормах права. Технологии, обеспечивающие полное и своевременное поступление всех запланированных доходов в бюджет и экономное расходование бюджетных средств, абсолютный учет произведенных доходов и расходов и контроль, осуществляемый на данной стадии, позволяют не только исполнить бюджет без дефицита, но и увеличить объемы финансирования на стадии исполнения.
            Формулируются основные принципы, на которых базируется исполнение бюджета, такие как принцип разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами; принцип бюджетного учета; принцип гласности; принцип единства кассы; принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи бюджетных средств в доверительное управление. Анализируется роль правового режима иммунитета бюджета, преследующего цель защиты бюджета от нецелевого использования. Отмечается, что в применении государством данного режима необходимо соблюдать баланс - это не должно приводить к безответственности государства и нарушению законных имущественных прав участников.
            Обосновывается положение о том, что казначейская система исполнения бюджета в реальных Российских условиях является наиболее оптимальным вариантом исполнения бюджета в силу возможности реализации в ее рамках принципа разграничения полномочий по распоряжению средствами бюджета и по осуществлению расчетов между несоподчиненными ведомствами, контроля за целевым расходованием средств; централизации всей информации о текущем состоянии бюджетной сферы страны, региона в финансово-казначейском органе; ведения лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов; повышения оперативности управления финансовыми ресурсами, прозрачности финансовых потоков. Приводится классификация систем казначейского исполнения территориальных бюджетов по различным признакам.
            Выявляются объективные и субъективные причины сложности перехода регионов на казначейскую систему исполнения бюджета. Делается вывод о том, что складывающиеся в регионах типы казначейского исполнения бюджета могут обладать определенной спецификой, но необходимо, чтобы в целом эта система выполняла следующие функции: 1) обеспечения максимально эффективного использования бюджетных ресурсов; 2) осуществления предварительного контроля за целевым расходованием средств; 3) обеспечения прозрачности бюджета в режиме реального времени; 4) обеспечения мобильности бюджетных ресурсов.
            Параграф второй «Правовые аспекты исполнения бюджета но доходам» посвящен анализу сфер действия налогового и бюджетного права. Отмечается, что исполнение доходной части бюджета проходит через две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, а также их учет и составление отчетности, эта сфера регулируется бюджетным законодательством. В то же время, аргументируется вывод о том, что нельзя рассматривать налоговое право как часть бюджетного права потому что, во-первых, статьями 218 и 245 Бюджетного кодекса РФ бюджетные отношения по исполнению доходной части бюджета регулируются лишь с момента их перечисления и зачисления в бюджет, не затрагивая деятельность налоговых и других органов исполнительной власти по мобилизации доходов в бюджет. Во -вторых, не совпадают участники правоотношений. В-третьих, деятельность по мобилизации доходов в бюджет регулируется налоговым, таможенным законодательством, в то время как деятельность по исполнению доходной части бюджета регулируется бюджетным законодательством.
            Исследование концепции единого счета позволяет на ближайшее время выделить следующие основные задачи казначейства в рамках ее реализации:
- закрытие всех счетов отделений Федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета и централизация их на уровне управления федерального казначейства;
- перевод всех платежей, поступающих на распределительный счет федерального казначейства, на уровень управления Федерального казначейства, при постепенном закрытии этих счетов в отделениях Федерального казначейства.
            В третьем параграфе «Порядок исполнения расходной части бюджета» поэтапно рассматривается исполнение расходной части бюджета, порядок составления и утверждения смет и сводной бюджетной росписи. Опыт последних лет показывает, что лимиты бюджетных обязательств доводятся очень поздно, что противоречит бюджетному законодательству. Предусмотренная статьей 294 Бюджетного кодекса РФ ответственность за это нарушение не дает нужного эффекта. С целью преодоления сложившейся практики предлагается: 1) увеличить ответственность должностных лиц за несвоевременное доведение лимитов; 2) прекратить сложившуюся практику уточнения закона о бюджете на очередной финансовый год в конце года, так как это приводит к возникновению новых обязательств, по которым нужно проводить всю процедуру от санкционирования до кассового расхода[i] .
            В работе подробно рассматриваются вопросы принятия денежных обязательств бюджетными учреждениями в ходе исполнения расходной части бюджета. С целью воспрепятствования необоснованному использованию способа запроса котировок предлагается внести в соответствующие нормативные акты требование о том, что бюджетные организации должны объединять закупки по однородным и сходным товарам, работам и услугам (которые могут приобретаться у поставщиков одной отрасли) в группы и проводить конкурсные торги при условии, если существует возможность сформировать такую группу с общей стоимостью закупки более 2000 МРОТ.
            Предлагается создать материальные стимулы для руководителей и сотрудников бюджетных организаций, активно использующих конкурсную систему закупок и минимизирующих расходы бюджета, а также предусмотреть ответственность за необоснованное использование способа запроса котировок в случаях, когда реально должны проводиться конкурсные торги (например, дробление крупной сделки на мелкие). Для этого следует создать механизм, который бы позволил органам казначейства отслеживать подобные нарушения.
            Крайне целесообразно изменить норму статьи 6 Закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», в соответствии с которой иностранные поставщики (исполнители) товаров (работ, услуг) могут принимать участие в конкурсе только в случае, если производство товаров (работ, услуг) для roc y-дарственных нужд отсутствует или экономически нецелесообразно, поскольку понятие экономической целесообразности в данном случае определить сложно. Возможный вариант имеется в Методических рекомендациях МДС 80-17.01 "О порядке проведения конкурсов на выполнение работ, оказание услуг в строительстве и жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации", где установлено, что в случае привлечения к участию в конкурсе иностранных организаций к предложениям российских участников может применяться преференция в размере 25%.
            Существует мнение, что собственность государства - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований является наименее защищенной. Однако положение Бюджетного кодекса РФ об установлении иммунитета бюджета, при котором обращение взысканий на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, а также положений ежегодных законов о бюджете о том, что принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год, делают уязвимыми и ущемляют интересы частных лиц, сотрудничающих с бюджетными организациями.
            Важными задачами сегодня являются: разработка механизма, с одной стороны, предотвращающего рост несанкционированной кредиторской задолженности бюджета, а с другой - охраняющего интересы частного лица; его нормативно-правовое закрепление и оперативное внедрение. В работе предлагается вариант решения вопроса превышения лимитов через внедрение механизма предварительного контроля за заключением договоров бюджетными учреждениями органами казначейства. Для этого в рамках предварительного контроля в органы казначейства должен представляться проект договора с целью проверки наличия средств, запланированных по договору, и совершения на нем разрешительной надписи или проставления штампа органа казначейства, что, по сути, послужит гарантией государства для коммерческой организации. Предлагается также ввести регистрацию проектов договоров в органах казначейства с целью «бронирования» средств, находящихся на лицевом счете учреждения для обеспечения исполнения обязательств по данному договору. Такой механизм предварительного контроля позволит соблюсти как интересы государства, так и коммерческих организаций, избежать споров и проблем в области исполнительного производства.
В заключении диссертантом формулируются основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Статья «О стадии исполнения бюджета»//Правоведение № 5 2002г.
2. Статья «О расширении прав казначейства в области исполнения бюджета» // журнал: Юридический мир № 8, 2003г.;
3. Статья «Правовое регулирование принятия денежных обязательств в процессе    исполнения бюджета» // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Выпуск 2. Черновцы «Рута» 2003. Сборник научных докладов и сообщений по материалам международной научной конференции 22-24 сентября 2003 г. Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства.
            Находятся в печати следующие статьи:
4. Статья «Принятие денежных обязательств в процессе исполнения бюджета» // журнал Юридический мир № 3, 2004 г.
 
 





 
 
 
 
 

 



ОГЛАВЛЕНИЕ