<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 3)

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. Следует ввести обязательных контроль за структурой затрат крупных и крупнейших государственных предприятий. Такой контроль, как показывает опыт, позволяет резко повысить эффективность производства исключительно за счет рационализации управления.
Надо превратить введение контроля за структурой затрат в одно из обязательных условий получения негосударственными предприятиями государственного содействия в любой форме.
Рекомендовать введение контроля за структурой затрат остальным предприятиям, осуществляя постоянную рекламу этого и предоставляя методическую помощь.
2. Представляется целесообразным инициировать массовое подписание в единых рамках двусторонних и многосторонних соглашений между крупными предприятиями, профсоюзами и государством, ограничивающих возможности монопольного завышения цен.
В более широком плане следует стремиться к тому, чтобы регулировать цены, затраты и зарплату при помощи постоянных переговоров между производителями и потребителями при посредничестве правительства в рамках межотраслевых коллективных соглашений и трехсторонних соглашений между работодателями, правительством и профсоюзами.
3. Представляется целесообразным создавать единые имущественные комплексы на основе приватизации земельных участков, на которых располагаются приватизированные предприятия.
Это снизит зависимость предприятий от региональных чиновников и не только сократит коррумпированность российского общества, но и укрепит интеграционные силы в их противостоянии сепаратистским тенденциям (это противостояние воплощается в противостоянии крупных предпринимательских групп против региональной бюрократии).
4. Следует снять необоснованные ограничения для предприятий с государственным участием на участие в приватизационных процессах, в том числе на приобретение объектов недвижимости для формирования собственных сбытовых сетей.
5. Представляется необходимым создание государственных и смешанных лизинговых фирм, осуществляющих приобретение отечественной высокотехнологичной продукции (авиационная техника, сельхозтехника, оборудование, вооружения и т.д.) и сдачу его в аренду.
6. Представляется необходимым разработка и неукоснительная реализация жёсткого графика постепенного перехода России к международно признанной системе бухгалтерского учета, коррелирующий с графиком оздоровления платёжного оборота путём вытеснения полноценными рублями денежных суррогатов.
7. Следует обеспечить достаточный уровень прозрачности ЗАТО для контролирующих органов федеральных властей. (К чему может привести сохранение сегодняшней ситуации, видно на примере марта-апреля 1999 года, когда именно закрытость ЗАТО и недоступность их для всякого внешнего контроля в условиях массовой сдачи нефтеперерабатывающих мощностей в аренду зарегистрированным в ЗАТО предприятиям привела к падению легального производства бензина в России на 15%).
8. Представляется необходимым обеспечить сокращение мобилизационных мощностей до необходимого с учётом современных условий минимума.
9. В качестве приоритетных направлений, которые, подобно "локомотивам", смогут обеспечить развитие значительных секторов экономики, государству следует рассматривать:
* строительство и реконструкцию автомобильных дорог;
производство автомобилей и сложной бытовой техники;
строительство типового жилья;
распространение технологий энергосбережения;
развитие переработки сельхозпродукции - единственного ключа к возрождению села;
сохранение высоких технологий (включая фундаментальную науку, создание новых технологических принципов, продажу разнообразных "интеллектуальных полуфабрикатов").
10. Представляется совершенно необходимым приложить государственные усилия в области реформирования системы бизнес-образования для переноса центра тяжести с организации скорейшей продажи и ликвидации предприятия на организацию его финансового оздоровления.
11. Необходимо обеспечить реальную прозрачность и общедоступность информации об акционерных обществах.
Следует допустить Федеральную службу финансового оздоровления (ФСФО) - наследницу ФСДН к контролю за проведением собрания кредиторов при банкротстве.
12. Государство должно поднимать корпорации регионального уровня на уровень Федерации, выращивать из них достойных партнеров и конкурентов саморазрушившимся олигархам и стимулировать их внешнеэкономическую экспансию.
Необходимо брать пример сок США, выращивающих из своих национальных корпораций мировых лидеров. Только так можно реализовать лозунг "сильная Россия - сильные регионы", развязать руки государству и поставить его на службу всей экономике, а не только небольшой ее части.
2.4.4. Прямое стимулирование инвестиций
1. По общему правилу, государство должно регулировать те сферы, в которых рыночное саморегулирование не существует либо оказывается недостаточным (понятно, что основное содержание этого регулирования - подготовка ухода государства из неё путем приучения соответствующей сферы к всё более и, в конце концов, полностью самостоятельному функционированию). В условиях нехватки ресурсов, политической и финансовой нестабильности в эту категорию, безусловно, попадает инвестиционная сфера.
Государство должно стимулировать инвестиционный спрос по следующим основным каналам:
* покупка Центробанком через банки - финансовые агенты нерыночных государственных ценных бумаг с последующим направлением полученных федеральным бюджетом средств на осуществление инвестиций, в том числе через Бюджет развития, управляемый Банком развития;
переучёт Центробанком векселей экспортёров (выданных под экспортные контракты), получателей госзаказа (выданных под госзаказ) и компаний - операторов согласованных с государством инвестиционных проектов, в размерах и сроках, согласованных с инвесторами;
выдача принадлежащими Центробанку банками гарантий либо иных форм обеспечения (в том числе в пользу зарубежных кредиторов или инвесторов) под инвестиционные проекты реального сектора (так как все понимают, что Центробанк, чтоб не допустить банкротства своих структур, вынужден будет покрыть их обязательства практически в любом случае).
2. Представляется жизненно необходимым, причем не только по экономическим, но и по политическим, в том числе внешнеполитическим мотивам создать систему силовой государственной защиты инвестиций и собственности, вплоть до создания специализированной спецслужбы на базе подразделений борьбы с экономическими преступлениями различных силовых ведомств.
3. Следует реализовать идею еще 1991 года о создании системы страхования инвестиций в реальный сектор, в первую очередь от политических рисков, с привлечением зарубежных страховых фирм и банков как гарантов.
4. Представляется необходимым дать инвесторам - как российским, так и иностранным - гарантии неухудшения всех определяемых государством условий их деятельности в течение первых 5 лет, включая обязательные платежи в бюджет.
5. Целесообразно решить проблему закрепления прав иностранных инвесторов на использование земельных участков. В настоящее время представляется вполне достаточным закрепление права долгосрочной аренды при регламентированном порядке корректировки размеров арендной платы на протяжении срока действия арендного договора.
6. Необходимо провести ревизию всех действующих механизмов, направленных на ограничение притока иностранного капитала в экономику, и снять как необоснованные все действующие ограничения (например, "инвестиционные счета типа И"), направленные на противодействию движению, в первую очередь ввоза в страну, неспекулятивных капиталов.
Сегодняшняя ситуация, при которой иностранному инвестору надо потратить как минимум около полугода (!!) на сбор необходимых разрешений, представляется абсолютно нетерпимой и подрывающей жизненно важные национальные интересы России.
7. Следует в кратчайшие сроки улучшить законодательное регулирование инвестиционной деятельности в России по трем основным направлениям, сформулированным специалистами Экспертного института:
* Устранить противоречивость и дублирование между тремя основными регламентирующими инвестиции законами ("Об инвестиционной деятельности в РФ", "Об иностранных инвестициях", "Об осуществлении инвестиций в форме капитальных вложений"), для чего принять единый закон об инвестициях, свободный от бессодержательных декалараций.
Устранить противоречия между законодательными актами, регламентирующие различные аспекты хозяйственной деятельности. В частности, в первую очередь надо гармонизировать положения Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и положения Налогового кодекса.
Для обеспечения эффективной защиты прав собственности необходимо законодательно расширить права меньшинства акционеров, особенно в вопросах доступа к информации, организации собраний акционеров и представительства в совете директоров. Следует ввести ограничение на количество мест в совете директоров для владельца контрольного пакета. Это потребует изменить, в частности, закон "Об акционерных обществах" и, что значительно важнее, правоприменительную практику в целом.
2.5. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ
ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА
2.5.1. Банковское регулирование
1. Представляется необходимым провести решительную санацию банковской системы, ускорить закрытие нежизнеспособных банков. При недостаточной активности Центробанка выделить из него соответствующие подразделения в отдельное ведомство в составе правительства (курирующее в том числе деятельность АРКО, которое не может быть органом государственного управления, так как по статусу является акционерным обществом).
Учитывая значительные задачи, стоящие перед АРКО, разумно увеличить его финансирование и обеспечить резкую активизаци деятельности.
2. Следует провести отбор банков - финансовых агентов государства, включив в эту категорию относительно крупные и надежные региональные банки (не менее трех на группу регионов), а также другие надежные банки, согласные на жесткий контроль государства.
3. Через банки - агенты государства разумно проводить следующие операции (с учетом необходимости демонополизации банковской сферы):
* размещение нерыночных займов Минфина на минимальные расходы бюджета;
долевое (с участием государства) финансирование отобранных ими проектов в установленных государством приоритетных сферах (кредитовании населения и перечисленных в п.9 раздела 2.4.3);
обслуживание всех счетов предприятий, реструктурировавших свой долг бюджету.
Последнее позволит начать возвращение банков от спекулятивных к собственно банковским, в первую очередь расчетным операциям. Расширение их финансовой базы за счет реформируемых предприятий превратит банки в "мотор" реформы предприятий и оздоровления экономики в целом, обеспечив предлагаемой программе необходимую финансовую и политическую поддержку.
4. Представляется необходимым обеспечить прямой государственный контроль за деятельностью всех дочерних предприятий государственных финансовых структур, в том числе росзагранбанков и страховых компаний.
5. Центробанк должен быть лишен права выдачи лицензии кредитным организациям, возглавляемым бывшими управляющими неплатежеспособных банков (а также банкам, в которых крупный пакет акций или доля в капитале принадлежит владельцам неплатежеспособных банков), пока эти банки не осуществят полностью все выплаты по своим долгам.
6. Представляется необходимым дополнить регулирование объема денежной массы регулированием ее структуры в целях более равномерного распределения денег между финансовым и реальным секторами, смягчения кризиса неплатежей и снижения инфляционного давления на финансовую систему.
Для этого Центробанку разумно дифференцировать нормативы обязательного резервирования по структуре активов (по группам счетов, при помощи последующего пересчета) в зависимости от их инфляционности.
Обязательные резервы выполняют в первую очередь макроэкономическую функцию сдерживания инфляции. Так как инфляционное воздействие денег зависит от способа их использования (например, деньги, направляемые на спекулятивные финансовые рынки, инфляционнее вкладываемых в капитальное строительство), логично связать сдерживание инфляционного потенциала банковских активов с величиной самого этого потенциала, установив меньшие нормативы обязательного резервирования для вложений в реальный сектор и большие - для вложений в спекулятивные операции.
В прошлые годы дифференциация нормативов обязательного резервирования в зависимости от вида активов успешно использовалась Центробанком для удлинения кредитов и закрепления тенденций дедолларизации экономики. В частности, норматив резервирования для валютных активов, инфляционность которых выше, чем инфляционность рублевых активов, устанавливалась на значительно более высоком уровне, чем для рублевых, что обеспечивает более равномерную структуру платежных средств.
Расширение практики дифференциации нормативов обязательного резервирования в зависимости от их инфляционности на рублевые активы коммерческих банков не только улучшит инструментарий антиинфляционной политики, но и смягчит инвестиционный кризис, окажет значительное стабилизирующее влияние на всю экономику России.
Сегодняшние универсальные нормативы обязательного резервирования, не учитывающие различную инфляционность различных групп банковских активов, стимулируют банки к вложениям с наиболее высоким инфляционным потенциалом и не только угнетают инвестиционную активность в России, но и вынуждают государство проводить чрезмерно жесткую антиинфляционную политику.
В результате острая нехватка денег, наблюдаемая в реальном секторе и в экономике в целом, сопровождается их переизбытком на наиболее инфляционном финансовом рынке, парализующим любую масштабную попытку смягчить неплатежи.
2.5.2. Возрождение фондового рынка
Необходимо в кратчайшие сроки реализовать проект Государственной программы "Неотложные меры по восстановлению российского рынка корпоративных ценных бумаг с целью привлечения инвестиций в реальный сектор экономики", разработанный специалистами РСПП и Национальной фондовой ассоциации, включая ее следующие основные элементы:
1. Комплекс действий по выводу предприятий-эмитентов России на фондовый рынок, включающий в себя:
* создание (конечно, на основе уже существующих баз данных) единого реестра предприятий российской промышленности - действующих и потенциальных эмитентов ценных бумаг;
разработку единой методологии оценки финансово-экономического состояния предприятий-эмитентов для целей фондового рынка, включая анализ хозяйственной деятельности предприятий;
разработку индивидуальных программ (бизнес-планов) по выводу предприятий-эмитентов на фондовый рынок; выработку индивидуальных предложений по дальнейшей корпоративной политике предприятия, включая предложения по реструктуризации;
вменение в обязанности Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) ежемесячного вывода при участии профессиональных участников фондового рынка на организованный рынок ценных бумаг не менее 30 российских эмитентов, в том числе под инвестиционные проекты и программы реструктуризации (основой для выбора этих предприятий может стать ежегодно составляемый Российским союзом промышленников и предпринимателей совместно с Экспертным институтом и Московской межбанковской валютной биржей список "1000 лучших предприятий России");
переучет основных фондов предприятий реального сектора с помощью современных бухгалтерских методик в целях снижения размера из недооцененности;
переход на международную форму годовой консолидированной финансовой отчетности для крупных компаний-эмитентов с дальнейшей программой перехода на текущую финансовую отчетность в международных стандартах финансовой отчетности (МСФО или GAAP);
оказание консультационной помощи эмитентам по переходу к международным стандартам финансовой отчетности (в том числе за счет средств международных финансовых организаций);
разработку совместно с ведущими рейтинговыми агентствами методик определения рейтинга качества корпоративного управления;
разработку и поддержку на правительственном уровне рейтинга качества корпоративного управления эмитента при осуществлении им инвестиционных программ или оказании финансовой помощи эмитентам в рамках правительственных программ;
содействие развитию рынка корпоративных облигаций, которые будут выпускаться как под инвестиционные проекты, так и для финансирования оборотных средств компаний в ликвидной, регулируемой и низкорисковой форме; сокращение на этой основе неорганизованного вексельного оборота.
Необходимо утвердить программу финансирования деятельности экспертов, работающих с предприятиями в рамках программ вывода их на фондовый рынок, а также затрат, связанных с подготовкой и реализацией пилотных проектов, имея в виду, что это финансирование может осуществляться за счет средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также из средств технической помощи международных финансовых институтов (включая заем Мирового банка на развитие российского рынка капиталов).
2. Повышение привлекательности российского фондового рынка для инвесторов реализацией следующих основных мер:
* организацией совместно с профессиональными участниками рынка ценных бумаг сети фондовых центров для операций с населением в российских регионах;
поддержкой внутреннего корпоративного спроса на ценные бумаги, связанные с инвестициями, в частности, установление обязательной минимальной доли вложений банков и кредитных организаций (например, 5% активов), страховых компаний, пенсионных фондов (3-5% активов), паевых инвестиционных фондов и других коллективных инвесторов в акции и корпоративные облигации, обращающиеся на организованных рынках, прошедшие национальный рейтинг, средства от размещения которых используются эмитентами на инвестиции в производство.
3. Работа с иностранными инвесторами, включающая:
систематическое и регулярное подключение иностранных инвесторов к обсуждению и решению вопросов правоприменительной практики на рынке ценных бумаг на основе выработанных совместно с ними формализованных процедур;
организация работы с иностранными инвесторами, направленной на преодоление их отчужденности, сложившейся за последние годы, когда отдельные группы государственных и общественных деятелей пытались монополизировать право на защиту интересов иностранных инвесторов вместо того, чтобы добиваться проведения единой государственной политики по привлечению иностранного капитала;
проведение, с целью улучшения образа российской судебной системы, серии "круглых столов" между юристами иностранных инвесторов и российскими судьями;
проведение совместной с юристами иностранных инвесторов работы по совершенствованию юридических стандартов российского рынка ценных бумаг в рамках действующего законодательства.
Следует исходить из того, что иностранные инвесторы не могут претендовать на привилегии по сравнению с российскими инвесторами и не могут навязывать оценку имеющихся проблем с точки зрения отсутствующих в российском законодательстве юридических стандартов.
* 4. Повышение прозрачности рынка.
Основной формой расчетов во внебиржевой торговле стали платежи через оффшорные зоны, что позволяло участникам рынка уходить от контроля налоговых и регулирующих органов. Соответственно, котировки акций выставлялись в долларах США.
Отсутствие государственной программы в этом отношении вело к снижению прозрачности российского рынка, повышению его спекулятивного характера. Нормализация ситуации здесь требует:
* запрещения выражения номинала и рыночной котировки ценных бумаг в валютном эквиваленте при их выпуске и обращении внутри страны;
запрещения заключения сделок с ценными бумагами и перерегистрации прав собственности на них внутри страны с проведением денежных расчетов по сделкам по счетам за границей.
5. Повышение роли государства в регулировании действий участников на рынке ценных бумаг по следующим основным направлениям:
* координация деятельности регулирующих, контролирующих, правоохранительных, судебных и налоговых органов путем создания при правительстве Российской Федерации координационного органа, в рамках которого будут согласовываться решения государственных регулирующих органов;
обеспечение эффективного взаимодействия органов государственного регулирования с целью минимизации рисков институциональных и индивидуальных инвесторов, профессиональных участников рынка ценных бумаг;
организация государством совместных действий профессиональных участников рынка ценных бумаг, направленных на его восстановление;
снижение регулятивных издержек всех видов;
приведение статуса ФКЦБ как главного регулирующего органа на рынке ценных бумаг в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";
восстановление роли Центробанка как регулятора деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг.
6. Центральной задачей совершенствования законодательства должна стать защита прав инвесторов и акционеров. При этом необходимым является достижение согласованности различных нормативных актов, регулирующих российский фондовый рынок.
По данному направлению представляется необходимым:
* обеспечить активное участие в развитии нормативной базы рынка ценных бумаг Минюста как государственного органа, отвечающего за юридическую чистоту и реализацию механизмов защиты прав и законных интересов инвесторов и акционеров предприятий-эмитентов (все ведомственные нормативные акты, устанавливающие механизмы реализации указанной процедуры, должны разрабатываться при его непосредственном участии);
укрепить судебную систему, расширив ее возможности по квалифицированному и быстрому рассмотрению дел, связанных с нарушением прав инвесторов и решением споров на рынке ценных бумаг;
использовать правоприменительную практику судебных органов (особенно Высшего Арбитражного Суда) при рассмотрении споров, связанных с защитой прав и законных интересов инвесторов и акционеров;
активно использовать научный потенциал ведущих юридических институтов (Институт государства и права Российской Академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации и так далее);
развить систему правового анализа действующих законодательных и нормативных актов, а также судебных решений по конкретным судебным делам, связанным с защитой прав и законных интересов инвесторов и акционеров, с тем, чтобы устранить существующие недостатки в реализации механизмов претворения в жизнь конкретных судебных решений (во избежание возникновения коллизионных ситуаций). Указанная система должна быть в равной степени направлена на повышение правосознания широких масс населения;
изменить законодательство в сторону увеличения прав акционеров, ужесточения контроля за его соблюдением. Разработать и принять нормативные акты, определяющие ответственность руководителей компании-эмитента за соблюдение прав акционеров;
создать систему "правового ликбеза" для инвесторов и акционеров предприятий-эмитентов с целью разъяснения их законных прав и интересов. Обеспечить доступ населения к понятным и систематизированным авторитетным источникам законов и инструкций;
устранить имеющиеся противоречия между законодательством о рынке ценных бумаг, законодательством об акционерных обществах и приватизационным законодательством; создать механизмы контроля за разработкой административных инструкций и законодательно установить механизмы исполнения властных полномочий, которыми наделены субъекты Федерации;
использовать на указанные цели средства займа Мирового банка на развитие правовой реформы с распределением указанных средств через Минюст под контролем российского правительства.
7. Перспективы развития рынка ценных бумаг во многом связаны с необходимостью преодоления дефицита подготовленных кадров в регионах России. Кадры российского фондового рынка формировались зачастую из специалистов, не прошедших соответствующей профессиональной подготовки. Развитие рынка ценных бумаг, его усложнение предполагают организацию процесса постоянного повышения квалификации основной массы его участников (эмитентов, дилеров, брокеров, аналитиков и пр.).
Кроме того, расширение региональных фондовых рынков требует подготовки новых кадров. Уровень этой подготовки должен быть максимально приближен к мировым требованиям.
К решению задач обучения и повышения квалификации региональных кадров участников фондового рынка и руководителей предприятий-эмитентов необходимо привлечь отечественные и зарубежные институты, накопившие большой опыт работы на этом рынке, обладающие достаточным потенциалом для разработки и реализации соответствующих проектов в регионах России. Финансовой базой для обеспечения данного направления могут стать кредиты Мирового банка и средства, выделяемые ЕС в рамкахTACIS.
В рамках данного направления должны быть организованы:
* разработка концепции учебного центра (включая проработку проблем обеспечения учебными программами, методического обеспечения, обеспечения оборудованием и каналами связи, кадрового обеспечения) по подготовке и повышению квалификации кадров фондового рынка в регионах;
создание региональной сети учебных центров;
подготовка обучающего материала (программ обучения, литературы, информации) и адаптация его к региональному уровню;
издание учебных пособий;
создание специальных обучающих компьютерных программ;
проведение выставок, семинаров и конференций;
разработка и активное применение методик обучения и переобучения судей, арбитров, следователей, прокуроров, адвокатов по правовым вопросам рынка ценных бумаг;
создание материальной и организационной основы для методической подготовки и обучения правовым вопросам рынка ценных бумаг всех судей арбитражных судов регионов, где расположены объекты инфраструктуры рынка ценных бумаг.
8. Политика государства в области развития инфраструктуры фондового рынка должно включать в себя следующие основные элементы:
* создание системы оперативного антикризисного регулирования рынков, предупреждающей рыночные крахи и ограничивающей колебания рыночной стоимости ценных бумаг;
усиление механизма справедливого ценообразования, в частности, за счет развития конкурентной среды прямыми мерами государственного регулирования, введения и применения действенных ограничений конфликтов интересов, манипулятивной и инсайдерской практики, нечестных брокерских практик в отношениях с клиентами;
создание в рамках существующих организаторов торговли специализированных торговых систем для операций розничных клиентов, торговли блоками, акциями молодых компаний роста (венчурных компаний), для обращения биржевых коммерческих бумаг;
введение обязательного проведения и регистрации крупных сделок с ценными бумагами крупнейших российских эмитентов через организованные рынки;
осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы клиринговой деятельности, в том числе отказ от излишних ограничений на организационно-правовые формы клиринговых организаций, упростить процедуру регистрации документов клиринговой организации в регулирующих органах, а при разработке документов исходить из практики осуществления клиринговой деятельности, принятой на рынке ценных бумаг;
укрупнение и реструктуризация брокерско-дилерских компаний, введение требований по минимальному количеству клиентов, которых они должны обслуживать; снижение доли компаний, которые являются дочерними, не обладают диверсифицированным собственным капиталом и в связи с этим несут повышенные финансовые риски; организация надзора за финансовым состоянием профессиональных участников рынка ценных бумаг, более жесткое регулирование финансовых рисков в брокерско-дилерских компаниях.
9. Информационная поддержка рынка ценных бумаг должна включать в себя следующие основные направления:
* введение национального рейтинга российских ценных бумаг;
создание системы государственной информационной поддержки рынка ценных бумаг и инвестиций в производство и информационных пулов, обеспечивающих раскрытие позитивных сведений о российских предприятиях, ведение постоянных информационных кампаний, направленных на стимулирование инвестиций в российские ценные бумаги;
подготовка и реализация программы просветительской деятельности среди населения, включающей в себя организацию регулярных программ о фондовом рынке для населения по радио и телевидению; введение вопросов по фондовому рынку в учебные программы для среднего школьного, среднего профессионального, высшего и последипломного образования.
10. В реализации программы развития фондового рынка России предусматривается ведущая роль Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Вместе с тем предусматривается совместная работа различных министерств и ведомств по развитию и регулированию фондового рынка.
В целях устранения межведомственных противоречий и сокращения времени согласование регулирующих документов представляется целесообразным ввести практику создания межведомственных рабочих групп; избегать практики согласования уже разработанных внутри отдельных ведомств нормативно-правовых актов непосредственно перед их внесением в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.
Для успешной реализации предусмотренных мер представляется необходимым:
* создание в качестве совещательного органа Национального совета по финансовым рынкам при председателе правительства России, включающего представителей Госдумы и Совета Федерации, администрации президента, аппарата правительства, Центробанка, ФКЦБ, Минфина, Минэкономики, МНС, представителей организаторов торговли, саморегулируемых организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг, независимых экспертов с целью формирования основных направлений государственной политики и согласования совместных действий на финансовом рынке во взаимосвязи с денежно-кредитной, валютной и бюджетной политикой;
введение в практику, начиная с 2000 г., разработку и утверждение ФКЦБ совместно и по согласованию с Центробанком и Минфином ежегодных "Основных направлений государственной политики на рынке ценных бумаг", а также ежегодных отчетов ФКЦБ перед правительством России о привлечении долгосрочных инвестиций через рынок ценных бумаг;
постоянное согласование с Высшим Арбитражным Судом и Верховным Судом правовой политики, проводимой на рынке ценных бумаг.
При реализации Программы предусматривается разработка финансовых и кредитно-инвестиционных схем, направленных на их использование в конкретных регионах, отраслях, территориях, сферах деятельности, где запуск механизмов фондового рынка может быть особенно результативен как в коммерческом плане (критерии "время/затраты", "стоимость/эффективность", "доходность/риск"), так и необходим с государственной точки зрения (приоритетные направления развития в научно-технической и производственной сферах, удовлетворение социальных требований и т.п.).
В случае успеха скоординированные решения и практические действия по указанным направлениям, разделам и программным мероприятиям Программы восстановления и развития фондового рынка должны обеспечить следующие количественные ориентиры рынка ценных бумаг:
* привлечение ежегодно не менее 5-7 млрд. долл. США в форме новых инвестиций в корпоративные ценные бумаги;
достижение Россией не менее 1,5-2%-ной доли в совокупном объеме развивающихся рынков мира;
осуществление на рынке заимствований в форме ценных бумаг по средним рыночным процентным ставкам, не превышающим в валютном эквиваленте ЛИБОР + 10-15 процентных пунктов;
устойчивое повышение спроса на российские ценные бумаги, обеспечивающее стабильный рост капитализации рынка акций не менее, чем на 20-25% ежегодно; поэтапное повышение уровня капитализации фондового рынка до 30% ВВП.


2.6. ПОЛИТИКА РАЗУМНОГО ПРОТЕКЦИОНИЗМА
2.6.1. Валютное регулирование
1. Представляется необходимым официально установить, что политика обменного курса рубля должна исходить исключительно из интересов обеспечения устойчивой конкурентоспособности экономики России.
2. Для увеличения масштабов валютного рынка представляется необходимым дифференцировать сроки обязательного погашения авансов по импорту и репатриации валютной экспортной выручки по группам товаров, осуществив их общее понижение. Так, срок репатриации выручки от экспорта биржевых сырьевых товаров разумно снизить до 30 дней.
3. Предоставить Центробанку возможность (при угрозе возникновения спекулятивных атак для предотвращения падения курса рубля, не связанного с интересами поддержания конкурентоспособности российской экономики) мягкого и временного ограничения конвертируемости рубля для отражения спекулятивных атак, - например, в виде временного введения запретительно высокого, до 80%, резервирования средств, направляемых работающими на валютных биржах банками на покупку валюты.
4. Следуя примеру абсолютного большинства стран Восточной Европы, представляется разумным привязать обменный курс рубля к корзине доллар-евро (со значимой долей евро), диверсифицировать валютные резервы, перевести расчёты с Европой на евро, укрепляя тем самым его стабильность и противодействуя попыткам подорвать его положение.
5. Для укрепления национальной валюты следует запретить устанавливать цены и тарифы (кроме розничной торговли) в любых единицах, кроме рубля Российской Федерации.
Этот запрет не следует распространять на розничную торговлю, где он может привести к неоправданному росту накладных расходов (например, на постоянное обновление ценников в супермаркетах). Однако по отношению к тарифам он необходим в том числе потому, что установление тарифов в условных единицах в условиях падения курса национальной валюты традиционно используется российскими естественными монополиями для "ползучего" монопольного завышения цен.
6. Представляется целесообразным проводить систематическое, хотя и не афишируемое направление части золотовалютных резервов России на выкуп на вторичных рынках ее внешних обязательств, максимально используя складывающуюся конъюнктуру для снижения долгового давления на экономику.
7. Следует сформировать жесткий механизм ограничения притока в страну заведомо спекулятивных международных капиталов, не оживляющих ее реальный сектор и не ускоряющих технологическое развитие, но создающих предпосылки для глубокой финансовой и политической дестабилизации (по образцу некоторых стран, относительно успешно преодолевавших последствия мирового финансового кризиса 1997-98 годов, - например, Малайзии).
8. Представляется целесообразным допускать на рынок страховых и пенсионных услуг Российской Федерации зарубежные страховые и пенсионные компании при условии полного инвестирования средств, полученных в виде страховых и пенсионных взносов, в экономику России (в противном случае пенсионные и страховые компании превратятся еще в один "пылесос", вытягивающий деньги из России).
2.6.2. Новая внешнеторговая политика
1. Прежде всего, следует временно установить упрощенный механизм уплаты пошлин, основанный на эффективном опыте криминальных структур: уплата идет с грузовика ("с фуры") в зависимости от груза. Это повысит эффективность контроля (достаточно считать число грузовиков и проводить выборочные проверки типа груза) и направит в бюджет часть денег, идущих в настоящее время на взятки таможенникам.
2. Действующий Таможенный кодекс относит в компетенцию Таможенного комитета решение целого ряда принципиальных вопросов, что создает предпосылки коррупции. Для борьбы с ней представляется необходимым быстро превратить Таможенный кодекс в документ прямого действия.
3. Сейчас лучшее время для создания как законодательно предусмотренных, так и необходимых недостающих механизмов регулирования внешней торговли. Внешнеторговая политика России беспрецедентно открыта. Ни одна промышленно развитая страна не оставляет своих производителей столь беззащитными перед мировой конкуренцией. Протекционизм - неотъемлемая черта политики развитых стран, причем основной инструмент защиты - не используемые современной Россией нетарифные барьеры.
Достаточно указать, что правила ВТО позволяют вводить квоты или до 100% повышать пошлины на импорт, если он наносит ущерб производителям, причем критерии "ущерба" являются весьма растяжимыми. Развитые страны широко применяют штрафные антидемпинговые и компенсационные пошлины, ограничивают импорт жесткими и разнообразными нормами качества, не видят ничего зазорного в том, чтобы добиваться для себя самых широкомасштабных исключений из правил (яркий пример - аграрный протекционизм США и стран Европейского Сообщества; отказ от него в условиях глобализации стал наравне с дурным управлением одной из причин голода в аграрных странах Африки).
В развитых странах наблюдается рост протекционизма.
В свете изложенного России следует полностью использовать для защиты внутреннего рынка все инструменты, разрешаемые ВТО, включая нетарифные ограничения и аграрный протекционизм (в виде исключения - так же, как США и ЕС).
4. Импортные пошлины на детали и комплектующие для функционирования сборочных производств во всех без исключения случаях (а не только в целом, как сейчас) должны быть значительно меньше пошлин на соответствующие виды готовой продукции, а пошлины на сырье - меньше пошлин на полуфабрикаты.
5. Импортные пошлины на ввоз не производимого в России оборудования должны либо отсутствовать вовсе, либо быть незначительными и взиматься в рассрочку.
6. Государство обязано всемерно поддерживать экспорт, в том числе с использованием возможностей международных финансовых институтов, в том числе при помощи механизма гарантий.
7. Представляется целесообразным широкое заключение двусторонних межправительственных соглашений по запрету или ограничению нежелательного импорта, по которым страны-экспортеры, например, США сами не допускают импорта в Россию определенного вида изделий (как сейчас - сверхмощных компьютеров, например). Такие ограничения, конечно, поддаются обходу, но значительно возрастающие по сравнению с односторонними национальными ограничениями импорта в соответствующую страну тех или иных товаров трансакционные издержки делают их весьма действенными.
8. Представляется жизненно необходимым установить полный и категорический запрет на получение Россией гуманитарной продовольственной помощи (за исключением ситуаций возникновения природных, техногенных и гуманитарных катастроф), которая углубляет степень коррумпированности российского государства ценой уничтожения сельского хозяйства России.
9. Россия должна стремиться к вступлению в ВТО лишь в той степени и на таких условиях, при которых выгоды национальной экономики в целом от либерализации внешней торговли превышают ущерб от нее.
В сегодняшних условиях, когда государство в принципе не регулирует значительную часть рынков услуг и, соответственно, в принципе не может защищать их, а также не применяет нетарифных ограничений, вступление в ВТО (правила которого не позволяют усиливать защиту внутреннего рынка по сравнению с моментом вступления) представляется преждевременным.
2.7. ВЗВЕШЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
1. Решать проблему долгов по зарплате работникам небюджетного сектора представляется целесообразным в первую очередь путем обновления коллективных договоров. При этом необходимо предоставить трудовым коллективам право возбуждать процесс реструктуризации предприятия, которое не выплачивает им зарплату.
Целью экономической реформы является спасение людей, а не неэффективных способов их организации.
2. Для активного регулирования оплаты труда и снятия с предприятий бремени скрытой безработицы представляется целесообразным ввести минимальную почасовую ставку (регулировать оплату труда минимальной зарплатой нельзя из-за привязки к пенсиям и штрафам).
Несмотря на всю региональную специфику, необходимо в полном объеме учесть опыт Татарстана по построению социально ориентированной экономики при помощи жесткой привязки минимальной заработной платы к реальному прожиточному минимуму в регионе.
3. Следует сделать трудовой договор обычным гражданско-правовым договором, нарушения которого подлежат арбитражному суду.
4. Представляется необходимым установить и начать исполнять за счёт минимально гарантированных средств бюджета равномерный график полного возврата долгов государства перед населением (первоначально - возврата долгов федерального бюджета) по всем видам прямых выплат (для региональной и федеральной задолженности - в течение 6 месяцев), обязательно включая пособия на детей.
5. Органу, осуществляющему банковский надзор, разумно обеспечить гарантирование рублёвых вкладов населения в коммерческих банках, не закрытых в ходе санации банковской системы, за счет Центробанка в пределах 100 минимальных заработных плат основной суммы. Гарантирование процентов по рублевым вкладам должно осуществляться на уровне не выше ставки рефинансирования Центробанка.
6. Те средства, которые государство способно мобилизовать для денежных выплат неработающим, необходимо концентрировать в первую очередь на обеспечении прожиточного минимума.
7. Следует признать, что сложившийся уравнительный подход к назначению пенсий не может быть преодолен в ближайшее время. Поэтому пенсии и другие основные виды персональных социальных трансфертов должны устанавливаться по критериям, связанным с потребностями в поддержании жизни и здоровья.
8. Представляется целесообразным установить, что средства федерального бюджета могут быть направлены на финансирование социальной сферы региона, только если собственных средств последнего не хватает на обеспечение соответствия социальной сферы существующим минимальным нормативам ее развития.
9. Следует принять срочные меры по прекращению безадресной растраты социальных фондов, переходу к заявительному принципу предоставления социальных льгот и социальной помощи с обязательным установлением органами социального обеспечения факта нуждаемости.
10. Необходимо провести ревизию всех действующих социальных льгот, отменить необоснованные и отказаться от планов пересмотра остальных по крайней мере на пять лет.
11. В условиях нехватки средств на медикаменты их бесплатное предоставление при амбулаторном и больничном лечении представляется целесообразным увязывать с уровнем доходов пациента. Установить четкие и прозрачные процедуры бесплатного доступа к медицинским услугам, сокращающие до минимума возможности произвола и коррупции. Поощрять добровольное медицинское страхование.
12. Необходимо регулировать механизм ценообразования лекарств, ограничивая монополизм, в том числе со стороны посредников.
13. Представляется целесообразным свести жилищно-коммунальную реформу к оплате сверхнормативной жилой площади, демонополизации, принуждению местных властей к модернизации коммунального оборудования (дающего высокую и быструю экономию), изъятию сверхприбыли у монополий коммунального хозяйства. Предоставлять государственные гарантии на кредитование использования новых технологий.
14. Необходимо развивать все виды ипотеки и потребительского кредита (в том числе государственными структурами и под государственные гарантии) для покупок товаров отечественного производства, используя в качестве залога в том числе излишки жилой площади, превышающие санитарную норму (при невозврате кредита заёмщик в соответствии с договором под контролем государства должен переселяться в меньшую квартиру).
15. Следует заранее организовать механизмы государственной защиты от криминала добровольного переезда малоимущих семей на меньшую жилплощадь. Эта проблема будет обостряться не только из-за невозврата описанных в предыдущем пункте кредитов, но и естественным путем - так как за счет пенсионеров и работников ВПК обеспеченность жилой площадью бедных заметно выше, чем среднедоходных, а оплачивать сверхнормативную жилплощадь беднейшая часть населения не может.
16. Нехватка бюджетных средств практически повсеместно соседствует с произволом и расточительностью в их распределении и использовании. Надо обновить нормативную базу их расходования. В отличие от нового Бюджетного кодекса требуется учитывать потребность в маневре ресурсами и гибком сочетании бюджетных и внебюджетных источников, без чего немыслимо выживание большинства учреждений социально-культурной сферы. Контроль следует в большей степени сконцентрировать на результатах, чему может способствовать введение в бюджетной сфере индикаторов результативности и эффективности.
17. Следует решительно отказаться от мифа о том, что государственные учреждения образования, науки, культуры и здравоохранения финансируются из бюджета. На деле бюджет покрывает лишь часть их расходов, иногда менее половины, а остальное они зарабатывают сами. Опыт показывает: там, где нормативная база благоприятствуют такой деятельности, учреждения работают эффективно, где препятствуют - не могут выплатить работникам даже минимальной зарплаты. Надо отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг государственными учреждениями образования, науки, культуры и здравоохранения, сохраняя контроль за объемом бесплатных услуг и качеством работы.
18. Бюджетное финансирование высшего образования следует с помощью системы конкурсного госзаказа увязывать с перспективной структурой рабочих мест, исключив расточительную и растлевающую молодежь практику подготовки безработных. Надо обеспечить доступность высшего образования для талантливой бедной молодежи путем конкурсной выдачи достаточных стипендий.
19. Представляется необходимым в широких масштабах присоединять к крупным авторитетным ВУЗам потерявшие финансирование отраслевые НИИ. Такое объединение за счет связи с производством и обеспечения переподготовки повышает качество образования и за счет реструктуризации сокращает затраты в 2 раза.
Безадресный характер дотирования ВУЗов превратил его в дотирование уклонения будущих безработных от службы в армии. Следует поэтапно сократить число обучающихся бесплатно (то есть дотируемых бюджетом) до 15-20% числа студентов, направляя разнарядки в ВУЗы с указанием конкретной дотируемой (нужной государству) специальности. Обучение 35-40% студентов должно дотироваться частично, а 40-50% студентов должны учиться за свой счет. Чем выше статус ВУЗа, тем выше должна быть доля бесплатно обучаемых. Дотация на обучение должна предоставляться по результатам экзаменов: при плохой сдаче может быть отменена частично или полностью, при хорошей - восстановлена.
20. Осуществить кампанию масштабной передачи земли в ближайших пригородах горожанам и сельскому населению (под личные подсобные хозяйства) с изъятием ее у неэффективных сельхозпредприятий.
Глава 3. УКРОЩЕНИЕ БЮРОКРАТА
Оздоровление системы государственного управления, как неоднократно подчеркивалось и в данной книге, является в настоящее время важнейшей задачей всего российского общества.
Однако крайняя недостаточность управленческих знаний и традиций, равно как и принципиальная сложность самой задачи (государство должно само реформировать себя, что напоминает проведение хирургом самому себе сложной операции) сделала ее необходимость наименее очевидной для общества, что привело к фактическому отсутствию необходимого обсуждения проблемы.
В результате общепринятые пути ее решения, в отношении которых сложился бы неформальный и негласный общественный консенсус, в отличие от вопросов собственно экономической политики, практически отсутствуют. Соответственно, и предложения, содержащиеся в тексте, являются исключительно личным взглядом автора, - основанным, впрочем, на как российском, так и международном опыте.
Однако совершенно бесспорным представляется то, что эффективность государства является главным фактором развития, определяющим все будущее любой страны - в том числе и России. Повышение этой эффективности представляется важнейшей стратегической задачей.
Ее решение особенно важно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает Россию сменить стратегию и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. Это усложняет стоящие перед государством задачи и повышает объективные требования к нему.
Важно понимать, что никакие сколь-нибудь разумные преобразования в принципе не могут быть осуществлены, если инструмент этого осуществления - госаппарат - пребывает в состоянии негодности. Его нынешняя деградация делает критически важным для России создание встроенного механизма перманентного совершенствования системы госуправления.
Сегодняшний момент, несмотря на кризисное состояние нашего общества в целом, благоприятен для реформирования российской системы государственного управления, так как:
* разложение этой системы зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;
ослабленность и пассивность аппарата государственного управления существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов;
развитие информационных технологий коренным образом изменяет принципы управления и ведет к качественному скачку во всем общественном развитии; участие России в этом скачке позволит ей резко ослабить отставание от развитых стран при относительно небольших усилиях ("догоняющая", а при определенных условиях и "опережающая" модернизация), в том числе в сфере государственного управления.
3.1. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ
ИМУЩЕСТВОМ
Первейшим направлением оздоровления системы государственного управления представляется наведение порядка в системе управления государством своим имуществом.
Дело в том, что хаос и бесхозяйственность, наблюдающиеся в этой сфере, являются порождением и одной из важнейших причин коррупции, разъедающей государство. Достаточно указать на отсутствие точных данных о количестве принадлежащих государству пакетов акций: в проекте очередной программы приватизации, подготовленном в 1997 году реформаторами, количество подлежащих приватизации в определенные сроки объектов определялось в процентах от их общего количества, так как само это количество никому не было известно.
Соответственно, оздоровление сферы управления государственным имуществом, достижимое цепочкой лежащих на поверхности простейших и на самом деле не таких уж и значительных изменений, способно резко ограничить потенциал коррупции и оказать кардинальное оздоровляющее воздействие на всю систему государственного управления даже до начала ее реформирования как такового.
1. Представляется жизненно необходимым в кратчайшие сроки провести полную ревизию федеральной государственной собственности, в том числе за рубежом, включая собственность Центробанка и Управления делами президента России, а также пакеты акций. Разумно реализовать права государства по управлению ими, получению дивидендов и арендной платы.
2. Целесообразно провести реструктуризацию государственной собственности, передав ее в управление государственным холдингам либо специализированным управляющим компаниям, находящимся под жестким контролем Мингосимущества, осуществляемом по формальным признакам.
3. Следует установить пороговые уровни российского фондового индекса РТС: при достижении первого начать разработку планов широкой приватизации, при достижении второго - начать саму эту приватизацию. До этого заморозить приватизацию государственного имущества в связи с очевидной коммерческой неэффективностью.
4. Государство должно оставить за собой и активно использовать право контроля за выполнением любым инвестором условий, на которых осуществлялись соответствующие инвестиции.
5. Представляется разумным установить перечни производств, в которых нерезиденты вместе с аффилированными резидентами не могут располагать: контрольным пакетом; блокирующим пакетом; ни одной акцией.
3.2. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА:
КАК ЭТО ДЕЛАЕТСЯ
Административная и судебная "мощность" федерального центра в настоящее время остается крайне ограниченной. Судебная власть состыкована с исполнительной вдвойне неправильно: с одной стороны, исполнительная власть влияет на судебную, с другой, - при этом она не обеспечивает исполнение решений судов.
Сужение возможностей государства на федеральном уровне коснулось не только государственной собственности (управление которой в большой степени де-факто перешло в частные руки), но и управленческих возможностей воздействия самого федерального центра на субъектов экономики. Центральная власть уже практически не способна широко принуждать их к действиям, не согласующимися с их интересами, то есть навязывать им искусственный экономический порядок.
Это, безусловно, позитивный факт. Однако он дополняется тем, что на региональном и местном уровне власть сохраняет чрезмерную административную дееспособность и продолжает, почти как в советское время, активно вмешиваться в деятельность предприятий и распределение собственности. На этом уровне ни индивиды, ни предприятия не имеют почти никакой реальной защиты.
Таким образом, федеральная власть не может на систематической основе осуществлять даже минимально необходимый контроль за региональной. С другой стороны, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры и по сей день остается в России почти пустым звуком.
При этом все звенья государственной власти чудовищно раздуты, что поощряет не только коррупцию, но и ее оборотную сторону - государственный чиновный рэкет, являющийся едва ли не наиболее болезненно ощущаемой преградой развитию российской экономики.
Проведение реалистической политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не только и не столько удельным весом его расходов в ВВП, но и целенаправленностью и действенностью государственного вмешательства в экономические процессы.
В конечном счёте, повышение роли государства - это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов. Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не в области практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных правовых актов, несоразмерных реалиям, и, в результате, невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон как таковой. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а значит - и на победу над ним.
1. В связи с изложенным представляется целесообразным в кратчайшие сроки провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы. Недостаточная продуманность "правил игры", провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью, которая выталкивается в "тень".
Жизненно важно отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые влияют на неё слабо (о чем может свидетельствовать, например, малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.
Следует максимально упростить законодательные и нормативные акты для создания предсказуемости правовой среды хозяйственной деятельности. Ключевое направление работы - превращение максимального количества законов в документы прямого действия.
2. Функционирование государства во многом зависит от его аппарата. Сегодня государство несправедливо и пренебрежительно относится к чиновникам, основная масса которых справедливо чувствует себя социально и политически незащищенной.
Экономия на государственном аппарате стала едва ли не самым легким (после урезания социальной сферы) способом сокращения бюджетных расходов.
Несомненно, требования к государственным служащим должны ужесточаться, а коррупция в их среде - преследоваться. Однако важно осознать, что новый "служивый класс" составляет каркас государства и сегодня олицетворяет его больше, чем даже самые популярные политики. Интересы страны требуют, чтобы этому классу были обеспечены достойные условия жизни, четкость и непротиворечивость служебных обязанностей, защищенность от политической конъюнктуры. Ведь, как справедливо указывал премьер-министр Сингапура, "если платить орешками, то министрами будут обезьянки".
Недопустимо недофинансирование аппарата государственного управления, и в первую очередь судов. Если другие бюджетные организации могут заработать недостающие деньги относительно честно, то чиновника недофинансирование толкает в первую очередь к коррупции. Экономить на госаппарате нужно, упраздняя его излишние звенья, но нельзя недоплачивать чиновникам, работа которых признана необходимой.
Следует понять наконец, что эффективное государство не может быть получено даром. Обществу придется назначить достаточно высокую цену, хотя и не превышающую цену неэффективности государства, за исполнение обязанностей ответственных государственных служащих и за должный контроль за ними. Для них надо формировать и новую систему социальных гарантий.
3. Представляется целесообразным установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего действующим правовым актам и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии, а при повторении в течении года - к увольнению.
4. Для обеспечения действенности борьбы с коррупцией и эффективности общественного контроля следует обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного Контрольного управления президента.
5. Представляется целесообразным провести ревизию систем хозяйственного обслуживания аппарата государственного управления и прекращение связанного с функционированием этих систем излишнего бюджетного финансирования.
6. Необходимо совместно с представителями Мирового банка и ЕБРР провести тщательную ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и ЕБРР в России, осуществляемых на возвратной основе.
7. Для исключения "перехвата управления" за территориальными структурами федеральных ведомств со стороны региональных властей, следует укрупнить структуру территориальных органов федеральных ведомств, чтобы каждый из этих органов покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления разных территориальных структур должны находиться в разных регионах.
8. Представляется необходимым создать компьютеризованную систему комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков. Даже простое объединение уже существующих систем позволит обеспечить комплексное отслеживание, оперативное сопоставление и эффективный анализ финансовых и товарно-материальных потоков.
9. Следует официально зафиксировать максимальную долю расходов на административные нужды в расходах региональных и муниципальных бюджетов и установить, что при превышении этой доли бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего бюджета в любой форме.
10. Представляется целесообразным установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и органами власти местного самоуправления.
3.3. ПЕРВЫЙ ШАГ:
ПРАВИТЕЛЬСТВО ДОЛЖНО НАЧАТЬ С СЕБЯ
Необходимым элементом оздоровления системы государственного управления представляется провозглашение лидером страны стратегической инициативы в области совершенствования управления - программы государственного строительства - и ее реализация в кратчайшие сроки.
Основная мысль данной программы: раз государство считает плохой менеджмент ключевой причиной отставания Российской Федерации, ему логично начать его оздоровление с собственного менеджмента.
Развитие этой мысли ведет к признанию того, что, раз реформа государственного управления провозглашается президентом страны (никто иной не имеет на это достаточных полномочий), она должна начаться с администрации президента, а затем - и с правительства Российской Федерации.
Программа государственного строительства должна в сжатом, понятном и привлекательном как для общественности, так и для специалистов виде излагать направления и механизмы повышения эффективности государства.
Цель программы - установить долгосрочные ориентиры развития системы государственного управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование системы управления обществом - не только самостоятельная, но и самая выгодная и важная для общества сфера деятельности государства.
Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.
Содержание программы.
1. Цель государства: зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой короткую правдивую декларацию, понятную каждому, излагающую суть неформального общественного договора: что реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем государство своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги, своим гражданам - в обмен на добровольное ограничение теми своих личных желаний в в соответствующих с установленными законами.
2. Основные принципы государственного строительства: каким образом, какими инструментами государство будет добиваться своих перечисленных в первом разделе целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних для государства условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом.
3. Цель сегодняшнего этапа государственного строительства - исправление тех недостатков государства, которые можно исправить на первом этапе.
4. Конкретный механизм достижения поставленной цели должен, как представляется, описываться примерно, на основе изучения опыта США, где реформа государственного управления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто (11 раз в ХХ веке), а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов.
Как показывает мировой опыт, совершенствование системы государственного управления - постоянный процесс, требующий от государства постоянных усилий и, соответственно, создания постоянных структур, члены которых включены, однако, в повседневный процесс государственного управления.
Соответственно, представляется необходимым создание постоянной комиссии при президенте по совершенствованию системы государственного управления. В нее должны войти представители президента, организующие и направляющие государственную реформу на первом этапе, ограниченное количество ученых и первые заместители руководителей важнейших министерств и ведомств, занимающиеся именно организацией работы соответствующих структур управления.
Основными направлениями работы данной постоянной комиссии на этапе реструктуризации правительства представляются следующие:
* оптимизация структуры министерств и ведомств, включающая в себя четкое разделение функций, исключение как дублирования ведомств, так и возникновения "управленческого вакуума", а также обеспечение безукоризненной реализации принципа исключительной компетенции, при котором за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере.
комплексное обследование работы наиболее важных министерств и ведомств (по технологиям, применявшимся в США) с выработкой соответствующих рекомендаций;
организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, которые в России малоэффективны по определению) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников (молодых, на должности не ниже заместителя начальника Управления министерства) - будущих первых заместителей соответствующих министров по управлению и совершенствования организации труда;
разработка при участии ведомств положений об этих ведомствах, четко формулирующих их общественно полезные функции ("миссия" - зачем то или иное ведомство нужно обществу);
разработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;
разработка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;
разработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, отдельных ведомств и должностных лиц;
разработка, обеспечение принятия и реализации закона, подобного Закону США о документообороте (принесшему экономию в 2 млрд.долл.), а также Закону 1993 года "О деятельности Правительства и ее результатах".
В программе государственного строительства представляется целесообразным предусмотреть разделение органов государственного управления на две основные группы: перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничение конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).
При проведении реструктуризации правительства необходимо обеспечить кардинальное упрощение его структуры и полномасштабный переход от отраслевого к функциональному принципу управления.
Предпосылки такого перехода налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие структуры. Первые разумно влить в Минэкономики или аналитическую структуру правительства с сокращением кадров (при сохранении специалистов), вторые - выделить в первоначально государственные компании (холдинги), которые будут реально управлять находящимися в государственной собственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей.
Мингосимущество будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль за этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определённым полностью формализованным показателям.
При рассмотрении перспектив отдельных органов следует отметить принципиальную важность нормализации управления бюджетом: прямое подчинение Минфину органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, МНС и ГТК (на правах Главных управлений, подобно сегодняшнему Казначейству), с выводом из состава Минфина Федерального Казначейства в самостоятельный федеральный орган.
На базе налоговой полиции представляется целесообразным создать Финансовую полицию, расследующую все виды совершаемых в стране финансовых преступлений.
Для проведения разумной экономической политики жизненно необходимо обеспечить плотное взаимодействие правительства с Центробанком и оперативный контроль секретариата премьера за Министерством финансов.
Полномочия Федеральной комиссии по ценным бумагам логично расширить до всего финансового рынка, включив в сферу ее компетенции всю правительственную деятельность по реструктуризации банковской системы (включая работу АРКО), регулирование страхового, пенсионного и иных рынков финансовых услуг.
Кроме того, разумно придание Госкомстату аналитических функций и включение в него всех аналитических структур правительства. Без этого в системе федеральной исполнительной власти не удастся создать жизненно необходимой эффективной системы индикативного планирования и прогнозирования.
Следует приложить все усилия для исключения практики создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.
В результате необходимое изменение структуры правительства в ближайшие годы представляется следующим:
1. Аппарат правительства России полностью расформировывается по "профильным" министерствам. Вместо него остается секретариат председателя правительства, значительно превышающий сегодняшний.
2. Из всех заместителей председателя правительства сохраняется только один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идёт через промежуточный этап, когда из всех заместителей остаются трое - один первый и двое, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Функции двух последних - объединение соответствующих ведомств в Минфин и Минэкономики; по исполнении этой функции они возглавят эти министерства.
Ликвидация аппарата правительства и института заместителей председателя правительства необходима не только для того, чтобы достичь реальной ответственности министров за порученное им дело, но и для нормализации механизма принятия решений. Ведь в действующей сегодня системе правительственное решение может быть принято только в том случае, если оно будет принято три раза подряд: сначала на уровне ведомства, потом - в департаменте правительства и, наконец, - в секретариате соответствующего заместителя председателя правительства.
Это не просто парализует нормальную работу и способствует бессмысленной бюрократической круговерти, не только превращает процесс согласования решений в постоянно выходящий из-под контроля лидера "испорченный телефон", но и создает возможность для авантюристического проведения самых необоснованных решений практически без обсуждения. Для этого достаточно создать у соответствующих чиновников ощущения, что с этим решением уже "все согласны" и они в случае попытки противостояния ему будут выступать против скоординированных усилий всего аппарата исполнительной власти.
3. Количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму, они наделяются одинаковым статусом и равными правами (в сегодняшнем правительстве существует 7 разных типов ведомств: министерства, государственные и просто комитеты, службы, агентства, инспекции и центры). Так, простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 25 ведомств, в том числе 8 - силовых.
4. Для создания цивилизованного и формализованного механизма учёта разнообразных экономических интересов представляется необходимым законодательно установить необходимость доведения мнения соответствующих отраслевых союзов предпринимателей до всех депутатов Госдумы - при принятии затрагивающих их сферы интересов законов, до президента - при подписании соответствующих указов, до председателя правительства - при подписании соответствующих постановлений и распоряжений правительства.
Естественно, что это мнение с легкостью может быть (а в ряде случаев и должно быть) проигнорировано, однако для реализации принципа обеспечения полноты информации оно должно в обязательном порядке доводиться до всех участников принятия соответствующих решений.
Кроме того, представляется целесообразным создать при председателе правительства России на постоянной основе следующие совещательные комитеты:
1. Комитет российских экспортеров, состоящий из руководителей российских предприятий, экспорт каждого из которых в стоимостном выражении превышает 0,1% общего экспорта России.
Функции этого комитета:
* выработка рекомендаций по стимулированию экспорта;
оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия российскому экспорту;
участие (с коллективным правом "вето") в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств России по экономике.
2. Экономический совет, состоящий из руководителей регионов и позволяющий им непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать ее уже на ранних стадиях разработки решений и обеспечивать необходимое и формализованное взаимодействие с правительством.
3. Совет крупнейших налогоплательщиков должен объединять руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений.
Тактическая задача создания этой системы консультативных органов - формирование цивилизованной системы лоббирования, позволяющей учитывать при выработке и принятии решений максимально широкий спектр существующих в обществе интересов, не осуществляя их отсечение по идеологическому признаку или по "пробивным способностям" соответствующих руководителей.
Стратегическая же задача заключается в организации скорейшего перехода от сегодняшнего противостояния правительства и региональных властей к противостоянию между объединениями предпринимателей и региональных властей с превращением правительства России в балансирующий и примиряющий орган.


Заключение. МОДЕРНИЗАЦИЯ ИЛИ СМЕРТЬ
Мы все еще переживаем один из самых драматических моментов во всей истории нашей Родины, начатый 10 лет назад.
Россиянам приходит пора подвести итоги этих лет и сделать надлежащие выводы. Чтобы заново осознать себя - не той или иной ветвью власти, не представителями левых, правых или зеленых, рвущихся или наконец дорвавшихся до власти, не обиженным национальным меньшинством (или большинством), но гражданами своей Родины, сознательно и честно несущими всю полноту ответственности за нее.
Без этого никто из нас не сможет справиться со своими обязанностями, и вместо возрождения Родины мы ввергнем ее в новые бедствия, покрыв позором себя и все, что нам дорого.
Мы не имеем того "резерва прочности" и запаса времени, которое имело наше общество, например, во время татаро-монгольского ига или в период Смутного времени начала XVII века.
Причина - качественное ускорение мирового технологического, а с ним и общественного прогресса, которое ставит большинство стран мира перед жестоким выбором. Либо осознанное участие в региональной интеграции и выход на мировые рынки в составе региона как единого и конкурентоспособного целого, максимально реализующего индивидуальные преимущества отдельных стран. Либо - индивидуальная интеграция, которая из-за ограниченности ресурсов даже самой богатой страны обычно приобретает стихийный, насильственный и потому разрушительный для нее характер.
Первым путем движутся Северная Америка и Европа, вторым шли Юго-Восточная Азия до октября 1997 и Россия до 17 августа 1998 года. Разница понятна.
Практика десятков стран показывает: пренебрежение к новым мировым "правилам игры" может стоить чудовищно дорого и ввергнуть в пучину кризиса даже самую благополучную страну. Поэтому надо учиться новым правилам. "Учиться глобализации" - и значительно серьезней, чем когда-то "учились коммунизму".
Надо стремиться, с одной стороны, к участию в европейской интеграции, с другой - к развитию связей с Китаем и Азией в целом. Но время для повторного открытия внутреннего финансового рынка еще не пришло - в том числе из-за сохранения потенциальной нестабильности мировой финансовой системы.
Отставание России в мировой конкуренции, заложенное в 1992-98 годы, в любой момент может стать необратимым. Это значит, что граждане России уже сегодня определяют судьбу всех следующих поколений россиян, в том числе и своих детей. Только от нашего успеха или неудачи зависит, получат ли они когда-нибудь возможность работать на передовых компьютерах за среднемировую зарплату, или же навсегда обрекаются неквалифицированному труду на устарелых станках - за прожиточный минимум. Это реальный выбор, который приходится делать нам - и сегодня.
Мы можем относиться друг к другу и к нашим убеждениям как угодно - но мы объединены, хотим мы того или нет, нашей ответственностью перед нашими сменщиками, перед теми, кому мы передадим нашу страну.
Долг любого уважающего себя человека - передать ее в лучшем состоянии, чем он ее принял. До сих пор это не получалось - теперь отступать некуда, мы обязаны исправить положение.
Перед нами стоят грандиозные и разноплановые задачи, справиться с которыми можно лишь вместе. Что ж - не в первый раз.
Объективная цель государства - выработка политики экономического консенсуса, выражающей интересы подавляющего большинства субъектов экономики и этим сплачивающей их вокруг себя. Это сложная задача, требующая времени; в 1999 году если и был сделан шаг к ней, то лишь самый первый.
Веря в разум и мудрость народов России, надо помнить: дорогу осилит идущий.
Вместе с тем важно понимать: сколь угодно успешная реализация разработанной программы и оздоровление экономики России решат лишь ее текущие, наиболее насущные проблемы. Стратегические же трудности носят долговременный и еще более трудно преодолимый характер.
С середины 80-х годов наша страна безуспешно пыталась решить в целом тривиальную задачу приведения системы управления обществом в соответствие требованиям накопленного в ходе "гонки вооружений" технологического и интеллектуального потенциала.
Уже к 1995 году "экономика неплатежей" практически возродила ряд ключевых элементов административно-командной системы управления: государственное распределение чрезмерно дефицитных ресурсов (в роли дефицита выступают уже не товары, а деньги), множественность платежных средств, чрезмерное влияние коррумпированного чиновничества при политическом бесправии и отсутствии социальной перспективы большинства населения. Одновременная примитивизация технологий и интеллектуальная деградация показывают, что несоответствие между отставшей системой управления и "забежавшими вперед" технологиями, которое разными методами и с разными мотивациями пытались преодолеть Горбачев и Ельцин, было решено не прогрессивным, но регрессивным способом, в интересах не передовой части технологического потенциала, но устаревшей системы управления. Вместо оздоровления последней и придания ей способности продолжать развитие передовых технологий произошло уничтожение их основной части ради удобства не справляющихся со своими функциями институтов управления.
Это было вызвано доминированием не современных технологий, конфликтовавших с устаревшей системой управления, но устаревших воспроизводственных контуров, находящихся с ней в полной гармонии (так, в начале 80-х годов треть работников реального сектора все еще было занято ручным трудом). Политическая победа старой управленческой системы над элементами высоких технологий была всего лишь отражением относительной незначительности последних.
Принципиально важно, что последствия этой победы были многократно усилены внешними конкурентами нашего общества, которые сумели скорректировать его развитие в своих интересах и заметно увеличили масштабы деградации.
В результате Россия откатилась назад - именно в то время, когда остальной мир сделал качественный рывок вперед, войдя в эпоху информационных технологий. Первым и наиболее очевидным результатом их распространения стала глобализация - разрушение административных барьеров между странами, планетарное объединение региональных финансовых рынков, приобретение финансовыми потоками, конкуренцией, информацией и технологиями всеобщего, мирового характера.
Наиболее яркое выражение глобализации - "вскрытие" национальных экономик международной конкуренцией, которое при прочих равных условиях всегда на руку сильнейшему участнику последней (сегодня это США). Реакцией на это стала региональная интеграция в Европе и Азии, закрытая от США и превращающая в их конкурентов не отдельные страны, которые недостаточно велики для этого, но целые регионы.
Деградирующая Россия не смогла стать центром такой интеграции, что создало угрозу включения ее различных регионов в различные интеграционные контуры за ее пределами. Такая "мультилокальная" интеграция чревата территориальным разрушением, особенно с учетом того, что хозяйственные различия между регионами России настолько велики, что тесноты экономических связей между ними даже в лучшие времена было заведомо недостаточно для обеспечения политического единства.
Однако глобализация - лишь внешнее и наиболее очевидное проявление информационной революции, начавшейся после почти 40 лет предсказаний. Ее ключевая черта - превращение информационных технологий, продуктом которых является нужное состояние человеческого сознания, в том числе массового, в столь же важный инструмент создания стоимости, как и традиционные технологии, продуктом которых является материальный товар ("high-hume" в дополнение и противовес традиционным "high-tech"). Направленные ранее на материю, технологии теперь все больше перенастраиваются на сознание и культуру.
Пример подают США: они переносят производство товаров (в том числе экологически и интеллектуально "грязное", то есть слишком простое) за рубеж, в "осваиваемые" страны, оставляя себе производство новых технологий и принципов управления. Экспорт капитала заменяется при этом экспортом технологий, обеспечивающий требующийся экспортеру способ жизни и характер мышления у потребляющих эти технологии.
Информационные технологии принципиально отличаются от традиционных своей неполной воспроизводимостью: они несут на себе неотъемлемый отпечаток создавшего их типа национальной культуры, в результате чего их использование представителями иных культур является для них в определенной мере чуждым занятием и тем самым обеспечивает разработчику данных технологий значительное конкурентное преимущество.
Наиболее яркий пример технологий, применение которых само по себе обеспечивает господство их разработчика (получившими название "метатехнологий"), - сетевой компьютер, память которого рассредоточена в сети и потому доступна ее оператору (значительные шаги к этому сделаны уже в последних версиях редактора "Windows").
Другими метатехнологиями представляются:
* технологии управления, в том числе организации деятельности корпорации (ориентированные на культуру и систему ценностей США, они снижают конкурентоспособность корпораций, представляющих другие культуры; вообще распространение своей культуры в обществах, относящимся к другим типам культур, ослабляет их конкурентоспособность;
технологии формирования массового сознания (последнее постоянно адаптируется к разным способам воздействия, что вынуждает постоянного обновлять их; лидерство в этой сфере принадлежит США, и они смогут привязывать к себе другие общества, так как без получения обновленных технологий, создаваемых сначала в США, массовое сознание других обществ начнет выходить из-под контроля государств);
технологии "раскрутки" корпораций и вывода их на более высокий, на завершающей стадии - общемировой уровень - по аналогии с предыдущим пунктом;
новые, в первую очередь спутниковые, системы связи (даже на современном, не очень совершенном уровне спецслужбы США не менее 10 лет перехватывают всю осуществляемую при помощи телефонов связь Западной и Центральной Европы).
Со временем метатехнологии могут приобрести характер жестких объективных рамок, ограничивающих даже самые развитые страны. Тогда совокупность технологий - "вторая природа" - станет для человечества столь же жестким ограничителем и стимулом, с точки зрения организации развития частично заменяющим общество (с его сегодняшним мотором развития - конкуренцией), каким была для первобытного человечества "первая природа".
В этом случае деньги с их нестабильностью валютных курсов и процентных ставок постепенно уступят место универсального эквивалента, синонима благосостояния и наиболее концентрированного выражения господства универсальным и всегда устойчивым технологиям, которые уже становятся такой же всеобщей и единой ценностью, какой когда-то было золото, но, в отличие от него, еще и производительны.
Информационные и вырастающие из них метатехнологии создают непреодолимый разрыв между странами, способными участвовать в создании новых технологий, и странами, лишь потребляющими их. Интеллектуальный потенциал вторых перетекает к первым, человечество разделяется необратимо, и отставание России от среднемирового уровня становится окончательным.
В связи с этим Россия должна как можно быстрее найти конкретные и однозначные ответы на стоящие перед ней вопросы:
* как глобализация конкуренции и финансовых потоков влияет на страны с отсталой технологией и высокой региональной дифференциацией, подобные России?
как будет влиять на эти страны распространение в ближайшие годы новых технологий, в первую очередь направленных на трансформацию общественного и индивидуального сознания?
какие "рыночные ниши", возникающие в новых условиях, будут доступны России и как их занять?
как должно измениться государство, чтобы быть эффективным в условиях глобализации?
По итогам обсуждения и по итогам реализации первого этапа оздоровления надо расширить и углубить экономическую политику с учетом требований глобализации, нацелив ее на решение задач не только следующих месяцев и лет, но и следующих десятилетий. "Дальний замах" вызван не амбициями прогнозистов, но необратимостью отставания, закладываемого сейчас, в начале глобализации.
У сегодняшней России только два пути: глубокая, коренная модернизация, не останавливающаяся ни на простом достижении сытости и благополучия, ни даже на завоевании мирового лидерства вплоть до его надежного упрочения, - или смерть.

<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 3)

ОГЛАВЛЕНИЕ