ОГЛАВЛЕНИЕ

Единство - в многообразии

Автор

А.И. Киннер - судья Конституционного Суда Республики Карелия

"Журнал российского права", 2001, N 1



Единство - в многообразии

Не вызывает сомнения, что полноценное развитие федеративного государства
невозможно без уважения исторических, национальных, культурных и прочих особенностей
его субъектов. Это обеспечивается наделением их определенным кругом полномочий
государственно-властного характера. Вместе с тем федеративное государство,
хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное
государство.
Именно поэтому нельзя не учитывать, что при неумелой или умышленной деятельности
государственных органов или отдельных должностных лиц, наделенных властными
полномочиями, может создаваться угроза целостности государства. При этом,
как правило, обращается внимание на деятельность органов государственной власти
субъектов Федерации, так как угроза целостности государства в этом случае
очевидна. Но и действия, направленные на превращение России в унитарное государство,
- не менее реальный фактор, дестабилизирующий государственное устройство страны,
что также, правда, в более отдаленной перспективе, может обернуться катастрофой
для Федерации. События новейшей отечественной истории, связанные с распадом
СССР, формально федеративного, а по сути унитарного государства, - тому убедительное
подтверждение.
В связи с этим сохранение баланса, обеспечивающего единство российского
государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов, - важнейшая задача
всех государственных институтов. Государственно-властный характер деятельности
государственных органов и должностных лиц находит свое внешнее выражение в
принятии правовых актов управления нормативного либо ненормативного характера.
Поэтому обеспечение единого правового пространства является, по сути, ключевым
вопросом, позволяющим решить эту проблему.
В данной статье затрагивается лишь один из аспектов этой проблемы - обеспечение
соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному
законодательству.
В теоретическом плане этот вопрос нашел достаточно четкое разрешение
в Конституции Российской Федерации, которая закрепила требование, в соответствии
с которым основные законы субъектов (конституции, уставы) и иные нормативные
правовые акты, за исключением решений по предметам исключительного ведения
субъектов Федерации, не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ и
федеральным законодательством. Конституция предусматривает и механизм решения
этой проблемы. С одной стороны, положения конституции (устава) субъекта Российской
Федерации, принимаемые ими законы могут быть дисквалифицированы решением Конституционного
Суда Российской Федерации (ст.125 Конституции), с другой - федеральные суды
(общей юрисдикции и арбитражные) при принятии решений по конкретным делам
вправе не применять (игнорировать) законы, нормативные правовые акты, противоречащие
федеральной Конституции (ст.120 Конституции), а также иным федеральным законам
(ч.5 ст.76 Конституции)*(1).
Можно сделать вывод о том, что Конституция Российской Федерации предусматривает
возможность использования как европейской, так и американской систем обеспечения
установленного конституцией правопорядка. В первом случае решение об отмене
нормативного правового акта принимает специализированный суд в порядке абстрактного
или конкретного нормоконтроля, а во втором - нормативный правовой акт лишается
судебной защиты в связи с рассмотрением какого-либо конкретного дела, связанного
с применением данной правовой нормы. То есть формально действуя, он по существу
утрачивает свою юридическую силу. Применительно к судебной системе Российской
Федерации это означает, что федеральные суды, функционирующие на территории
конкретного субъекта Российской Федерации, могут отказаться от применения
закона либо иного нормативного правового акта, принятого его органами государственной
власти. При этом решение вышестоящего суда, носящее характер судебного прецедента,
означает, что ни один суд применять данный закон либо нормативный правовой
акт не должен. Тем самым фактически речь могла бы идти о признании такого
закона недействующим.
Но как показывает опыт государственного управления второй половины 90-х
годов, такая (американская) система обеспечения единого правового пространства
не воспринимается соответствующими государственными институтами Российской
Федерации. Решения судов общей юрисдикции не рассматриваются органами законодательной
и исполнительной власти как основание для корректировки местного законодательства.
Судебная система реагирует на это тем, что суды общей юрисдикции стремятся
принимать решения, дисквалифицирующие нормативные правовые акты в порядке
абстрактного нормоконтроля. В итоге явно проявляется тяготение к европейской
системе обеспечения единого правового пространства. Однако внедрение данной
системы требует серьезных институциональных изменений самой судебной системы.
Речь идет о создании специализированных судов, рассматривающих споры в сфере
государственного управления.
В Российской Федерации уже начался процесс разделения некогда единой
судебной системы. В частности, обособились суды, рассматривающие экономические
споры, и образовали систему арбитражных судов Российской Федерации. Вместе
с тем специфики в рассмотрении административных споров не меньше, а зачастую
и больше, чем при рассмотрении споров экономических.
Если обратиться к спорам, когда ставится вопрос об отмене нормативного
правового акта органов исполнительной власти, то уже сам факт его принятия
свидетельствует о серьезной юридической проработке вопроса. На различных стадиях
разработки, принятия и обнародования нормативного правового акта в этом процессе
участвуют специалисты в области права, решение которых в большинстве случаев
является определяющим. В частности, в соответствии с существующими федеральными
правилами нормативный правовой акт, затрагивающий права и свободы граждан,
должен пройти обязательную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации,
которое проводит его проверку на предмет соответствия действующему законодательству*(2).
Аналогичные правила действуют и в Республике Карелия*(3).
Еще более сложная процедура - принятие закона. Сама подготовка к разрешению
подобного рода дел требует тщательного изучения обширной нормативной базы
и серьезной теоретической проработки вопроса. Как показывает практика работы
Европейского суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации,
- это серьезная исследовательская работа.
Столь сложные дела требуют специальной подготовки судей, их рассматривающих,
и специальной процедуры, позволяющей провести необходимые исследования как
в процессе подготовки дела к рассмотрению, так и в ходе судебного следствия,
поскольку для отмены состоявшихся ранее решений нужны веские основания. Цена
подобного рода решения исключительно велика, так как в случае необоснованной
отмены нормативного правового акта дезорганизуется управление в определенной
сфере общественных отношений.
В настоящее время идет поиск правовых механизмов обеспечения единого
правового пространства, соответствующих российским традициям. В соответствии
с решением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года
федеральные суды общей юрисдикции получили право в порядке абстрактного нормоконтроля
по обращениям прокуроров признавать недействующими нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации, вступающие в противоречие с федеральным законодательством*(4).
Однако подобная система контроля одних чиновников (прокуроров) за действиями
других чиновников (работников органов государственной власти субъектов Российской
Федерации) вряд ли будет эффективной. Здесь можно прогнозировать проведение
периодических кампаний по приведению законодательства субъекта в соответствие
с федеральным законодательством. Время от времени прокуроры будут активизироваться,
а после выполнения "плана" работа будет приостанавливаться.
В то же время общество заинтересовано в возможности постоянного контроля
за деятельностью органов государственной власти. Ведь принятие решений, вступающих
в противоречие с федеральным законодательством, как правило, ведет к нарушению
прав граждан. Это прежде всего ущемление их интересов, а не интересов федеральных
чиновников. Только тогда, когда граждане получат реальную возможность спорить
с органами власти, добиваться отмены незаконных решений нормативного характера,
вне зависимости от позиции прокурора, который может и не усмотреть нарушений
федерального законодательства в решениях региональных органов власти, можно
говорить о создании эффективной системы контроля общества над государством.
Изменения, внесенные в ГПК РСФСР Федеральным законом от 7 августа 2000
года N 120-ФЗ, следует рассматривать именно как стремление создания соответствующих
правовых механизмов*(5).
В то время как федеральные органы государственной власти находятся только
в процессе создания соответствующих правовых механизмов, в ряде субъектов
Российской Федерации такой механизм уже создан и успешно функционирует. В
этой связи небезынтересен опыт деятельности Конституционного суда Республики
Карелия.
Конституционный суд Карелии был создан в числе первых в 1994 году. Суд
состоит из пяти судей. Полномочия Суда определяются Конституцией Карелии (ст.87)
и законом, принимаемым обеими палатами Законодательного собрания Республики
квалифицированным большинством голосов.
Суд рассматривает дела:
1. О конституционности
а) законов и иных нормативных правовых актов органов государственной
власти и местного самоуправления;
б) договоров и соглашений Республики Карелия, заключенных в пределах
ее компетенции.
2. Споры о компетенции между
а) органами государственной власти Республики Карелия;
б) органами государственной власти Республики и органами местного самоуправления;
в) органами местного самоуправления.
3. Конституционный суд является обязательным участником процедуры отстранения
от должности высшего должностного лица - Председателя Правительства Республики
Карелия. Именно Конституционный суд дает заключение о нарушении им Конституции
и законов Республики, что и является основанием для досрочного прекращения
его полномочий.
При рассмотрении споров о конституционности нормативных правовых актов
Суд осуществляет последующий нормоконтроль, который носит характер абстрактного
или конкретного.
Правом обращения в Суд в порядке абстрактного нормоконтроля обладают:
органы государственной власти, депутаты Законодательного собрания Республики,
органы местного самоуправления, прокурор Республики, общественные организации.
В порядке конкретного нормоконтроля в Конституционный суд вправе обращаться:
суды; граждане, в том числе и юридические лица.
В среднем последние три года Суд рассматривает с вынесением решений 10
- 12 дел. Около 60 проц. оспоренных норм признаются не соответствующими Конституции.
Основное количество неконституционных норм признаны таковыми по причине их
противоречия федеральному законодательству.
Рассмотрение дел в подобном аспекте возможно в силу правовых предписаний
Конституции Республики Карелия, которая предусматривает, что Конституция Российской
Федерации и решения федеральных органов государственной власти, принятые в
пределах их компетенции, подлежат применению на территории республики. Эти
положения полностью соответствуют природе федеративного Российского государства,
в котором полномочия федеральных органов государственной власти хотя и ограничены,
но их решения по определенному кругу вопросов подлежат непосредственному и
прямому применению. Кроме того, Конституция Карелии устанавливает, что полномочия
республиканских органов государственной власти и по вопросам совместного ведения
ограничены требованием принятия собственных решений, которые не могут вступать
в противоречие с федеральным законодательством. Тем самым на уровне субъекта
Российской Федерации созданы конституционные основы сохранения единого правового
пространства Федерации. В условиях нестабильного развития это тем более важно,
так как периодически у органов власти субъектов Федерации возникает желание
самостоятельно, в ущерб общефедеральным интересам, решать свои экономические
и социальные проблемы. Современная история России дает тому массу примеров.
В частности, неоднократно субъектами Федерации принимались решения, ограничивавшие
вывоз тех или иных товаров со "своей" территории. Не является исключением
в этом ряду и Карелия.
В 1992 году законодательный орган Карелии (тогда Верховный Совет) принял
закон "О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия". В соответствии
с данным законом вывоз круглого леса за пределы Республики был возможен только
после прохождения определенных регистрационных процедур и уплаты пошлины.
За нарушение предусмотренной процедуры предусматривались санкции в виде штрафа
в размере 10-кратной цены вывезенной продукции. В течение почти трех лет данный
закон применялся органами исполнительной власти Карелии. Однако после принятия
12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации данный нормативный акт
вступил в противоречие с правовыми предписаниями статей 8 и 74, гарантирующих
единство экономического пространства, а также свободу перемещения товаров
и услуг на всей территории Российской Федерации.
После безуспешных попыток отменить этот закон через Законодательное собрание
Республики Карелия в 1995 году он был оспорен в Конституционном суде Республики.
Суд, основываясь на ст.6, 40 Конституции Республики, признал данный закон
неконституционным, указав, что принятие подобного рода решений находится вне
пределов ведения республиканских органов государственной власти и препятствует
свободе экономической деятельности, гарантированной Конституцией Карелии.
Тем самым с правового пространства России решением Конституционного суда Республики
Карелия был устранен нормативный акт, разрушающий единое экономическое пространство
Российской Федерации.
Показателен в этом плане еще один пример из практики работы нашего Конституционного
суда. В 1995 году по инициативе депутатов был принят закон "О защите прав
инвесторов на информацию на финансовом и фондовом рынках Республики Карелия".
Он обязывал граждан - предпринимателей, юридические лица, их филиалы и представительства,
привлекающие вклады населения, публиковать сведения о своей деятельности.
Данный закон был принят вопреки позиции Председателя Правительства Карелии,
считающего, что в данном случае речь идет о регулировании гражданских правоотношений,
решения по которым могут приниматься исключительно федеральными органами власти.
Председатель Правительства использовал свое право "вето". Однако оно было
преодолено, а закон подписан и опубликован, после чего подлежал применению.
В этой ситуации Председатель Правительства обратился в Конституционный
суд с ходатайством о проверке конституционности закона. Конституционный суд,
рассмотрев дело, пришел к выводу, что законодатели Республики урегулировали
гражданские правоотношения, уже урегулированные Гражданским кодексом и федеральными
законами "О Центральном банке Российской Федерации", "О рынке ценных бумаг",
"Об акционерных обществах", "О рекламе". При этом правовые предписания карельского
закона вступали в противоречие с нормами федерального законодательства, которое
исчерпывающим образом определило объем обязательной для опубликования информации.
Суд пришел к выводу, что Конституция Карелии не уполномочивает органы государственной
власти Республики принимать решения по этим вопросам. Принимая закон, законодательный
орган превысил свои полномочия, вследствие чего принятое им решение не соответствует
Конституции Республики.
Этот пример интересен еще и тем, что в данном случае Суд выступил в качестве
арбитра между законодательной и исполнительной ветвями власти. В результате
правовыми средствами спор был разрешен и тем самым была устранена причина
возможного обострения политической ситуации в Республике.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что за пять лет прокурор
Республики Карелия с ходатайствами в Конституционный суд обращался всего четыре
раза.
В 1995 году Суд рассмотрел ходатайство прокурора о конституционности
Закона Республики "О порядке направления сотрудников органов внутренних дел
Республики Карелия за пределы Республики Карелия для временной работы в районах
действия чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов", которым фактически
блокировались решения федеральных органов государственной власти о направлении
подразделений карельской милиции в Чеченскую Республику. Прокурором ставились
также вопросы о конституционности законов Республики, устанавливающих налог
с продаж на алкогольную продукцию (при этом повышенные ставки были установлены
на продукцию, производимую за пределами Карелии), плату за использование наименований
"Карелия" и "Karjala", постановления Председателя Правительства по вопросам
республиканского бюджета, регулирующего оборот алкогольной продукции.
Опыт рассмотрения этих и других дел показал, что наличие данного института
власти субъекта Российской Федерации существенно облегчает выполнение прокуратурой
возложенных на нее задач, связанных с обеспечением соответствия законодательства
субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству.
Следует предостеречь от ошибочного представления о том, что при принятии
решений органами государственной власти Республики Карелия учитываются только
местные интересы, а общефедеральные игнорируются. Это далеко не так. Однако
в ряде случае депутаты, их отстаивающие, остаются в меньшинстве и не могут
повлиять на содержание принимаемого большинством решения. В этой ситуации
Конституционный суд является тем органом, в котором оппозиция может отстоять
свою точку зрения, так как депутаты обладают правом обращения в Суд в порядке
абстрактного нормоконтроля.
В качестве примера можно привести обращение депутатов Законодательного
собрания о проверке конституционности постановления Председателя Правительства
Республики Карелия "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной
сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы", принятого 21
мая 1999 года, споры по которому возникли при обсуждении поправок в республиканский
бюджет. В соответствии с ним тарифные ставки (оклады) работников бюджетной
сферы Карелии повышались с 1 июня 1999 года, в то время как Федеральный закон
и постановление Правительства Российской Федерации предусматривали их повышение
с 1 апреля. Решением Конституционного суда правовые предписания оспариваемого
постановления, как препятствующие исполнению решений федеральных органов государственной
власти и нарушающие права граждан о повышении заработной платы с 1 апреля
1999 года, признаны не соответствующими Конституции Республики Карелия.
На основании решения Конституционного суда депутаты добились включения
соответствующих дополнений в решение законодательного органа, принятое в порядке
контроля за исполнением республиканского бюджета.
Подобная возможность восстановления единого правового пространства тем
более важна, что в данном случае это произошло не по инициативе федеральных
органов власти, что может в ряде случаев спровоцировать конфликт между субъектом
и федеральным центром, а в результате процессов, происходящих в самом регионе.
В целом это стабилизирует политическую ситуацию в Федерации, так как сводит
к минимуму трения между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъекта Федерации.
В Суд неоднократно обращались граждане и общественные организации, считавшие,
что местное законодательство создает препятствия для реализации прав и свобод,
гарантированных федеральным законодательством. Основанием для таких обращений
является статья 11 Конституции Карелии, которая гарантирует гражданам пользование
"всеми правами и свободами человека и гражданина, предоставленными общепризнанными
международными нормами и гарантированными Конституцией и законами Российской
Федерации".
Так, в 1998 году в Суд с заявлением обратился гражданин П., занимающийся
предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, так называемым
частным извозом. В соответствии с Федеральным законом "Об упрощенной системе
налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства"
предприниматели сами решали вопрос о переходе на новую систему налогообложения.
Закон Республики Карелия "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности,
утверждении ставок единого налога и стоимости патентов для субъектов малого
предпринимательства", урегулировавший эти же общественные отношения, установил,
что данная категория предпринимателей обязана перейти на новую систему налогообложения.
Налоговая инспекция г.Петрозаводска предприняла конкретные действия по исполнению
данного республиканского закона. Неисполнение требований налоговой инспекции
влекло применение к П. мер административного взыскания. Защищая свои права
(свободу выбора системы налогообложения), гарантированные федеральным законом,
гражданин обратился в Конституционный суд с заявлением о признании ряда положений
республиканского закона не соответствующими Конституции Республики Карелия.
Решением Суда правовые предписания закона республики были признаны неконституционными.
Как показывает статистика, Конституционным судом устраняется с правового
поля значительное количество не соответствующих федеральному законодательству
нормативных актов органов государственной власти Республики Карелия. В соответствии
со ст.44 Закона Республики о Конституционным суде Республики Карелия признание
оспариваемой нормы неконституционной аннулирует ее действие. Тем самым после
решения Суда формально не требуется решения органов законодательной или исполнительной
власти об отмене признанной неконституционной нормы. Но на практике во исполнение
решений Конституционного суда органы законодательной и исполнительной власти
вносят соответствующие изменения или отменяют нормы, полностью признанные
Судом неконституционными.
Подводя некоторые итоги, можно сделать вывод о том, что решения конституционного
суда имеют существенное значение в построении правового, демократического
государства в конкретном субъекте Российской Федерации, а значит, и во всей
Федерации в целом. Предоставление субъектам Российской Федерации права собственного
правового регулирования предполагает, что даже при регулировании вопросов
совместного ведения возможно текстуальное несоответствие между правовыми предписаниями
федерального закона и нормативного правового акта субъекта Федерации. В то
же время не каждое несоответствие является противоречием. Именно поэтому важно,
чтобы суд имел возможность установить, носит ли данное конкретное несоответствие
характер противоречия или речь идет об учете особенностей, присущих данному
региону. А для этого необходима не только соответствующая квалификация кадров,
но и достаточное время, а не те 10 дней, что предусмотрены ГПК РСФСР для рассмотрения
подобного рода споров. В противном случае все может свестись к механическому
сравнению текстов федеральных законов с текстами законов субъектов Федерации.
В результате сама идея федерализма может быть дискредитирована, а федеральные
органы столкнутся со все возрастающим количеством политических проблем, порожденных
невозможностью учета федеральным законодательством особенностей всех субъектов
Российской Федерации.

А.И. Киннер,
судья Конституционного Суда
Республики Карелия

"Журнал российского права", N 1, январь 2001 г.


-------------------------------------------------------------------------
*(1) См. также ч.2 ст.10 ГПК РСФСР.
*(2) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации. Утв. постановлением
Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 / СЗ РФ.
1997. N 33. Ст.3895.
*(3) Закон Республики Карелия "О нормативных правовых актах Республики
Карелия и иных актах нормативного характера" // СЗ РК. 2000. N 5. Ст.661.
*(4) См. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений
пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона
"О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000.
N 16. Ст.1774.
*(5) См.: Изменения, внесенные Федеральным законом N 120-ФЗ от 7 августа
2000 года "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный
кодекс РСФСР" в статьи 115 и 239-3 ГПК // СЗ РФ. 2000. N 33. Ст.3346.




ОГЛАВЛЕНИЕ