<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 3)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Нормальный процесс правового разделения вопросов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти российских регионов был изначально осложнен «асимметричностью» РСФСР: «государственный» статус республик формально отличал их от краев и областей. Идеологическим обоснованием данного различия служил титульно-этнический фактор, в большинстве случаев утративший реальное содержание. «В таких условиях лидеры этнических республик вместо того, чтобы опираться на этнические и националистические движения, сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как привилегированного класса субнациональных акторов. <...> Иными словами, этнические требования стали тем координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Любое предложение, направленное на ликвидацию отличий между регионами и республиками, немедленно расценивалось каждой из республик как прямая угроза ее собственным интересам». Вспомним, что еще летом 1991 г. в Ново-Огарево в проводимых М.Горбачевым переговорах о заключении союзного договора Б.Ельцин участвовал практически на равных с руководителями Татарии, Башкирии, Якутии и других автономных республик, заявлявших о своем суверенитете и намеревавшихся подписать союзный договор не в составе РСФСР, а в качестве самостоятельных субъектов. После августа 1991 г. Президент России назначил глав администраций и своих представителей в краях и областях, но не в республиках. Впрочем, позже представители Президента были назначены и в некоторые республики: Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карачаево-Черкесскую республику, Мордовию, Чувашию. Такая конфигурация президентского представительства, не имеющая никаких рациональных оснований (кроме вполне житейского: представители сидят там, куда их пускают), свидетельствует о сложной неформальной градации самостоятельности субъектов Федерации.
Дабы завершить «парад суверенитетов», было инициировано подписание Федеративного договора, который отчасти снял остроту вопроса. Однако Договор не подписали Татария и Чечня. Многие субъекты Федерации подписали Договор со специальными приложениями и особыми протоколами. К тому же фактически подписан был не один Договор, а три - отдельно тремя группами субъектов Федерации, обладавшими различным статусом. Ослабив угрозу суверенизации, Кремль вскоре столкнулся с настойчивым требованием равноправия со стороны «русских» регионов. Весьма характерна та форма, в которой представляли свои интересы две группы субъектов Федерации, точнее две группы государственных руководителей: Совет глав республик под председательством Президента РФ (его работу организационно обеспечивал аппарат Совета безопасности, возглавляемый Ю.Скоковым) и Совет губернаторов при Президенте.
В этих условиях в разных субъектах Федерации были весьма различны не только темпы экономических преобразований, но и реальные возможности правящих элит контролировать экономические ресурсы. По-разному шло разделение собственности Федерации и субъектов Федерации, по-разному проходила приватизация, по-разному распределялись собранные налоги. Следует подчеркнуть, что региональные власти активно использовали в своих интересах противостояние президентской и законодательной ветвей федеральной власти. В результате политического торга, официальных и неофициальных договоров раздавались различного рода налоговые льготы и прямые субсидии, причем раздачей занимались одновременно и Президент с Правительством, и Верховный Совет. Нередко Москва просто молча соглашалась с самовольными решениями регионов о перераспределении доходов. «Лидеры «парада суверенитетов» успешно осваивали опыт бывших союзных республик по остановке платежей в федеральный бюджет, внедрению «одноканальной» модели межбюджетных отношений и т.п. Более законопослушные регионы по-прежнему полагались на «выбивание» у федерального центра льготных нормативов, дотаций и субвенций». Конвертирование республиканскими правящими группами своей «национальной государственности» в экономические привилегии (за счет остальных российских налогоплательщиков, естественно) вызвало растущее раздражение руководителей краев и областей - реальной стала перспектива объединения «русских» регионов для политического давления на федеральную власть. Жесткое противостояние республиканских и областных лидеров блокировало все попытки - как Верховного Совета, так и президентского конституционного совещания - подготовить согласованный проект Конституции.
Конституция, принятая на референдуме в декабре 1993 г., закрепила принцип равноправия субъектов Федерации; при этом в п.4 статьи 5 специально подчеркивается: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны». Данное уточнение весьма характерно и очень важно: являясь отражением наболевшей проблемы, оно утверждает общий подход к ее разрешению. Однако действительность пока далека от конституционного принципа. В феврале 1994 г. был заключен двусторонний договор о разграничении полномочий с Татарией, за ним последовал договор с Башкирией - договоры предусматривают особый статус и особые права этих республик. Далее договоры пошли волной: сначала только с республиками (но не со всеми), а потом и с некоторыми областями. Подписание подобных договоров объясняется не столько стремлением субъектов Федерации утвердить особый политический статус в составе России - такой курс характерен лишь для Татарии и отчасти Башкирии - сколько отсутствием ясного правового механизма регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Между тем практика двусторонних договоров порождает новые противоречия и запутывает ситуацию. В некоторых договорах ряд вопросов, отнесенных Конституцией к ведению Федерации, закрепляется в качестве предметов совместного ведения или даже ведения субъекта Федерации. Следовательно, как отмечает начальник отдела по правовым вопросам федерализма аппарата Совета Федерации Л.Ф.Болтенкова, «по какому-то вопросу для какой-то республики после подписания договора федеральный закон - не закон». По отношению к другим российским регионам «договорные» субъекты Федерации оказываются в привилегированном положении. По оценке консультанта аналитического управления президентской администрации А.М.Лаврова, множащиеся договоры о распределении полномочий зачастую служат лишь юридическим оформлением конкретных соглашений и протоколов - последние фигурируют в качестве приложений к декларативным договорам, но находятся отнюдь не в открытом доступе. Неудивительно поэтому, что, несмотря на серьезные шаги, предпринятые Правительством в 1994 г. по реформированию межбюджетных отношений, до сих пор не удалось добиться реального уравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. Остался особый налогово-бюджетный режим для Башкирии, Татарии, Якутии (до 1995 г. он действовал и для Карелии); отдельной строкой в федеральном бюджете 1994 г. выделялось финансирование программы развития республики Коми, норма о специальном федеральном финансировании включена и в договор о распределении полномочий, подписанный Президентом РФ и Главой республики Коми; появилась так называемая «зона экономического благоприятствования Ингушетия». Кроме официальных соглашений между центральными и региональными органами власти, действуют «неформальные» каналы распределения федеральных ассигнований и налоговых льгот. Привилегии, границы власти и действительные возможности тех или иных региональных лидеров зачастую не имеют вообще никаких юридических обоснований, являясь выражением их индивидуальной политической влиятельности, особых личных - «межпрезидентских» или губернатора с Президентом - отношений.
Административное предпринимательство
Шок от свободы ценообразования испытали не только производители и потребители, но и региональные власти. Автономизация хозяйствующих субъектов (еще до и помимо акционирования), с одной стороны, и ответственность за общественную жизнь в регионе - с другой, поставили региональных руководителей в весьма жесткие условия. Они не могли ждать, покуда «войдут в рынок» государственные предприятия, изменится под воздействием монетаристского импульса экономическое поведение, вырастут цивилизованные частные предприниматели - отвечать перед населением им нужно было здесь и сейчас. Для большинства руководителей «на местах», по российскому обыкновению, реформы оказались не столько сознательным выбором, сколько стихийным бедствием. Помимо прочего, такая шаткость положения, смутность социальных и личных перспектив, естественно, усиливали стремление «обеспечить тылы», капитализировать нынешнюю административную ренту.
Неудивительно, что местные власти всеми силами старались удержать контроль над экономикой, то есть над хозяйствующими (производящими, торгующими и т.п.) субъектами. Несмотря на все нарекания и причитания региональных руководителей, в их руках имеется более чем широкий набор рычагов формального и - подчеркнем особо - неформального административного регулирования: право регулировать цены на ряд товаров и услуг, ограничивать уровень рентабельности предприятий; в их распоряжении - налоговая полиция, санитарный и экологический контроль, шестое управление УВД, а как правило, и прокуратура, таможня, управление ФСК; к этому нужно прибавить зависимость нищенствующих народных и арбитражных судов, и, наконец, - «старую школу», старые и новые личные зависимости в местных верхах. Довольно быстро были освоены монетарные и квази-рыночные средства воздействия: лицензии, квоты, ставки налогов, кредиты и дотации, право аренды и арендная плата, организация приватизационных конкурсов и аукционов, участие в акционировании (определение условий и контроль за приватизацией - предмет острейшего противоборства целого ряда органов власти и групп интересов). Впрочем, и на новых инструментах можно с успехом играть старую музыку: все, как справедливо заметил К.Маркс, зависит от ансамбля отношений, в данном случае - отношений административного монополизма. Сами по себе монетарные способы регулирования (да еще и в комбинации с административным принуждением) вовсе не обеспечивают переход от административного торга к конкурентному и правовому рынку.
Пожалуй, наиболее ярким феноменом нашего бюрократического капитализма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные финансовые и товарные фонды, для управления которыми обычно учреждались специальные конторы, называемые региональными корпорациями, торговыми домами и т.д. В фонды по цене ниже рыночной поступает определенный процент продукции предприятий, расположенных на подведомственной территории, формально - в обмен на услуги. Эта практика была узаконена специальным постановлением Верховного Совета - была такая советская разновидность законодательства. Реальное содержание подобного регионального госзаказа может быть весьма различным: от взаимовыгодного контракта до традиционного оброка. Например, по оценке члена президентского совета Л.Смирнягина, в Ульяновске глава областной администрации Ю.Горячев берет с УАЗа более пяти тысяч автомобилей - больше чем тогда, когда тот же Ю.Горячев возглавлял обком КПСС. Администрации активно включились в коммерцию, освоили бартер, искали поставщиков и потребителей, торговались друг с другом, формировали межрегиональные пулы, заключали сделки с иностранными фирмами. Продавали казенную «незавершенку», занимались и капитальными вложениями из бюджета, однако с малым успехом: и средств не хватает, и эффективность низка.
Нужно признать, что предпринимательство местных администраций сыграло значительную роль в переходе России к рынку; оценить эту роль еще предстоит историкам Второй российской реформы. В условиях развала системы централизованного снабжения, разлада между бывшими смежниками, галопа цен и кризиса неплатежей администрации и их коммерческие агенты взяли на себя труд по налаживанию новых цепей обменов. Тем более важны были усилия местных властей сохранить и наладить кооперационные связи с новым, «ближним» зарубежьем, так как в этом случае особенно высок экономический риск, связанный с расползанием и деградацией правового пространства. К примеру, в работе Союза городов Юга России с самого начала приняли участие мэры ряда городов восточной Украины и северного Казахстана; администрация Оренбургской области активно сотрудничает с властями соседних казахстанских областей: договариваются о поставках, о перспективной кооперации, о взаимной помощи техникой в уборочную страду.
В ситуации, когда не было ни частно-торговой сети, ни специализированных товарных бирж, ни развитого рынка информационных услуг, администрации, осваивая оптовую торговлю, старались создать какой ни на есть товарный щит для подопечного населения; при этом они, в отличие от прочих коммерсантов, должны были озаботиться не только торговой прибылью, но и товарным обеспечением жителей с невысокими доходами.
Для поиска зарубежных инвесторов, формирования пакета предложений по перспективным капиталовложениям, доведения этих предложений до уровня пригодных для серьезных переговоров бизнес-планов, для проведения самих переговоров во многих региональных администрациях созданы управления по внешнеэкономическим связям. Следующим шагом было объединение усилий и координация местных властей в рамках межрегиональных ассоциаций, которые представляют собой реальную интеграцию «снизу» - и в плане горизонтальных связей, и как поиск альтернативы традиционным автономно-вертикальным отношениям центра с каждым регионом по отдельности. С формированием межрегиональных пулов возникают интересные кооперационные возможности использования региональных экспортных квот, объединения капитальных вложений и т.д.
Нельзя не заметить и того, что административное предпринимательство способствовало научению регионального корпуса государственной службы действовать в быстро меняющихся социально-политических условиях, усвоению чиновниками языка рынка, изменению управленческого стиля и ритуалов. Региональные руководители осваивали новые роли: публичных политиков, менеджеров. Некоторым администрациям удалось стать настоящими очагами модернизации - эта задача стоит сегодня перед всей российской бюрократией. Обновленческая мимикрия и более содержательная эволюция местного чиновничества способствовали трансформации региональной элиты в целом, сближению между ее традиционными и новыми фракциями.
Коли речь зашла о духе капитализма, нельзя не вспомнить В.Зомбарта, который в своих исследованиях истории духовного развития современного экономического человека особо подчеркивал роль, сыгранную государством. Европейское государство было одним из первых капиталистических предпринимателей и всегда оставалось одним из крупнейших. «Но еще большее влияние на развитие капиталистического духа государство приобретает, естественно, обходными путями: строением своей хозяйственной политики». Однако, как предупреждает Зомбарт, государство может и погубить ростки капитализма преувеличенным фискализмом, неправильной экономической и непомерной социальной политикой.
Государство - лишь один из участников «игр обмена», но этот участник обладает самыми широкими возможностями переиначивать правила и играть краплеными картами, если его ничто не ограничивает. Поэтому очень опасно, когда государства становится (или остается) слишком много: его тень может стать не защитным зонтиком, а пагубой для частного предпринимательства и общественной инициативы. Кроме того, монополизированный бюрократический капитализм предрасположен к коррупции и формирует систему отношений, которую итальянский социолог М.Ченторино очень точно назвал «порочной экономикой». Именно эти соображения заставляют настороженно отнестись к модернизаторскому проекту президента Калмыкии К.Илюмжинова, который доводит административное предпринимательство до логического завершения - до тождества, выражаясь философически. Это тождество воплощено в корпорации «Калмыкия», которая призвана охватить всю республику и превратить всех граждан в своих акционеров.
Власти российских регионов сегодня стоят перед сложной (и объективно, и субъективно) проблемой: как совместить противоречивые функции попечительства, контроля и в то же время расширения возможностей частной хозяйственной инициативы. Ведь развитие частного сектора влечет сужение сферы влияния самой администрации - в экономике, в обществе, в региональных элитах. Для того, чтобы государственная власть смогла выполнить свою модернизаторскую миссию и выработать цивилизованные формы взаимодействия со всеми хозяйствующими субъектами, сама государственная власть должна быть организована в соответствии с известными правилами и демократическими нормами.
Разделение властей
Конституция устанавливает, что субъекты Российской Федерации определяют систему своих государственных органов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. После роспуска Верховного и большинства региональных советов общие нормы организации государственной власти в регионах были закреплены указами Президента. На одну из этих норм, перекочевавшую затем из президентского указа в нормативные акты глав региональных администраций, следует обратить особое внимание. Речь идет об ограничении количества депутатов региональных законодательных собраний, работающих на штатной оплачиваемой основе, - это количество не должно было превышать двух пятых от общего числа избранных депутатов. Таким образом руководители предприятий и чиновники получили возможность без отрыва от своих должностных кресел по совместительству и законодательствовать. Поэтому и запрет на совмещение депутатского статуса с государственной должностью и предпринимательской деятельностью во всех региональных нормативных актах был распространен только на представителей, работающих на штатной основе. Как будто проблема не в монополизации власти и неограниченном лоббизме, а лишь в том, чтобы кто-то не получал две зарплаты!
Нужно иметь в виду и то, что ограничение количества представителей, профессионально занимающихся законодательной работой, проводилось именно тогда, когда новым представительным органам предстояло впервые в российской истории создавать законодательство краев и областей, реформировать их систему государственной власти и местного самоуправления. Такую работу невозможно выполнить на общественных началах, наездами. Следовательно, предполагалось, что реально работу эту возьмет на себя администрация, а законодатели-совместители, вместо профессионального законотворчества, сосредоточатся на решении своих производственных, корпоративных и личных проблем. При таком положении можно быть уверенным, что самый правильный закон, регламентирующий лоббистскую деятельность - даже если его все-таки напишут - станет фиговым листом на мощном организме государственно организованного лоббизма. Система номенклатурной власти, функционирующая через ведомственный торг, благополучно пережила десоветизацию и была узаконена уже под новой «реформированной» вывеской.
Воспользовавшись временным отсутствием или ослаблением политических конкурентов, главы региональных администраций поспешили закрепить свою властную монополию. Изданные ими положения о государственных органах зачастую явно противоречили принципам разделения и самостоятельности ветвей власти. Чтобы превратить установления «переходного периода» в постоянные, их стали включать в проекты Уставов, которые региональные администрации наскоро составили, чтобы успеть вынести на референдум еще до того, как сформируются и соберутся новые легислатуры. Так в проектах Уставов Вологодской, Волгоградской, Саратовской областей прямо указывалось, что все полномочия областного собственника принадлежат администрации. (Особенно замечателен был проект Устава, рожденный в недрах Саратовской областной администрации, - по содержанию и по стилю этот памятник бюрократической мысли заслуживал того, чтобы издать его в качестве приложения к щедринской «Истории одного города».) Однако референдумы были отменены Президентом в силу несоответствия их федеральной Конституции, которая устанавливает, что Конституции (Уставы) субъектов РФ принимаются законодательными собраниями.
Наиболее радикально и последовательно монополизация власти была проведена в Калмыкии, где в обход действующего Парламента на Конституционном Собрании 5.04.94 принято Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия. Степное Уложение устанавливает, что институт президентства незыблем; Президент назначает и освобождает не только руководителей органов государственного управления, но всех руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, - Президент самостоятельно, без вмешательства парламента, образует и упраздняет министерства, департаменты, государственные и другие ведомства, а парламенту он «вправе представить кандидатуру» его председателя. В случае, если Народный Хурал трижды отклонит президентский законопроект, Президент может распустить парламент и сам издавать указы нормативного характера, а новые парламентские выборы назначит по своему усмотрению.
Отрадно, что есть в России примеры иного подхода к становлению новой государственности на региональном уровне. В ряде региональных нормативных актов был предложен сбалансированный механизм взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Помимо права главы администрации на отлагательное вето, такой механизм может предусматривать: взаимное право законодательного органа и правительства на запросы, официальные пожелания, представления об изменении или отмене правовых актов; предоставление законопроектов главе администрации, чье заключение рассматривается законодательным собранием в обязательном порядке; первоочередность рассмотрения законопроектов, внесенных главой администрации; решение споров через согласительные комиссии, а в случае недостижения согласия - в суде. В некоторых проектах для выхода из возможного политического кризиса (и в качестве противовеса безответственному обострению такого кризиса) предполагалось установить право губернатора вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного собрания и право законодательного собрания вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий губернатора, причем, если предложение на референдуме не принимается, то выдвинувшая его сторона складывает полномочия.
Чрезвычайно важно сегодня заложить правовые основы для эффективного выполнения новыми представительными органами своей контрольной функции. Весьма обстоятельно контрольная деятельность представительного органа рассмотрена в законопроекте «Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае», который предусматривал обязательность представления информации, процедуру внеочередного отчета Губернатора и других должностных лиц администрации, депутатского запроса и интерпелляции, депутатского расследования. Наиболее полным выражением контрольной и правозащитной функции законодательного собрания является право отрешить от должности или выразить недоверие главе исполнительной власти, нарушающему конституционный порядок. Так Закон «О Государственном Совете Чувашской Республики» устанавливает, что Государственный Совет отрешает от должности Президента в связи с нарушением Президентом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора. Не меньшее значение имеет распространение процедуры «импичмента» и на других руководящих должностных лиц исполнительной власти. Важной формой контроля является согласование с законодательным собранием определенных правительственных назначений, между тем такая практика, обычная для республик в составе РФ, пока не применяется в краях и областях.
Бросается в глаза различное решение вопроса о полномочиях председателя законодательного собрания, которое зависит от расклада сил и интересов в региональных властных верхах. В некоторых региональных нормативных документах содержится обширный список весьма значительных прерогатив председателя. Характерен (но совсем не уникален) в этом отношении проект Устава Волгоградской области, предусматривающий, что Председатель Думы руководит аппаратом, назначая и увольняя его сотрудников, дает поручения «постоянным депутатам» во исполнение решений Думы, обеспечивает депутатов необходимой информацией, обеспечивает организацию референдумов, организует прием граждан и рассмотрение их обращений, открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы в банках и является распорядителем по этим счетам. Перенесение в новые представительные органы «председательского» опыта из советов при сохранении советского же разделения на «постоянных» и «непостоянных» депутатов не может не настораживать.
Сформированные законодательные собрания, естественно, постарались (в разных регионах - с разной активностью) перехватить инициативу уставного творчества. К сожалению, нередко уставы вновь превратились в юридическую форму политической войны ветвей власти, только теперь уже «тянуть одеяло на себя» стали представительные собрания. Наконец, в начале 1996 г. дело дошло до Конституционного Суда: один за другим были рассмотрены запросы глав администрации Алтайского края и Читинской области. Суд принял чрезвычайно важные решения, исходящие из буквы и духа Конституции и направленные на реализацию принципа разделения властей.
Местное самоуправление
Характерной чертой очередного «переходного периода», объявленного в октябре 1993 г., стала ребюрократизация местного самоуправления. Из Указов Президента от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» следовало, что действующие главы администраций становятся главами местного самоуправления - они созывают и руководят работой представительного органа, подписывают его решения и даже единолично дают согласие на увольнение депутата с работы. Кроме того, предусматривалось, что не только глава, но и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа. Самому представительному органу оставлен минимум полномочий: принять местный устав (но глава администрации вправе, минуя собрание, вынести проект устава на местный референдум); утвердить программу развития; по представлению главы установить местные налоги, утвердить бюджет, а потом отчет о его исполнении. Таким образом, представительный орган собирается главой администрации для оформления своих решений и состоит из зависимых от него, а то и прямо подчиненных ему лиц. Ни о каком реальном контроле за администрацией в таком случае не может быть и речи - главы местных администраций, сосредоточившие всю местную власть, не отвечают ни перед населением, ни перед его представителями.
Не удивительно, что заложенная в президентских Указах возможность не избирать, а назначать глав администраций превратилась в большинстве региональных нормативных актов в однозначную норму о назначении местных глав вышестоящим главой местного самоуправления, а в районах и городах - главой государственной власти субъекта РФ. Ульяновский и Саратовский губернаторы пожелали сами назначать даже глав администраций в районах городов. Восстановление административной вертикали в условиях конфликтного раздела собственности и налогов вело к блокированию едва начавшегося вычленения местного самоуправления из региональных административных систем и наказыванию излишне самостоятельных местных руководителей - чаще всего мэров городов. Кризисы власти во Владивостоке и Нижнем Новгороде были лишь самыми громкими из длинной череды подобных конфликтов.
Во многих регионах стали формировать представительные собрания в районе и сельсовете из назначенных сельских и поселковых глав местного самоуправления - это уже не представительный орган, а административная коллегия при главе администрации. В Ульяновской области этим не удовлетворились и установили, что, кроме того, во все собрания представителей входят без всяких выборов, по должности не только глава соответствующей администрации, но и его заместители. В Вологодской же области вообще оставались лишь два выборных органа местного самоуправления на всю область - городские Думы в Вологде и Череповце, местное представительство было упразднено в старинных русских городах Тотьма, Белозерск, Великий Устюг, Кириллов, Устюжна, где оно существовало испокон веку. В миллионном Волгограде два года не было представительной власти; только осенью 1995 г., вопреки противодействию областной администрации и благодаря настойчивости мэра, прошли здесь городские выборы.
Подготовка федерального закона об общих принципах местного самоуправления и его принятие вызывала явное и скрытое противодействие со стороны региональных властей и их представителей в Совете Федерации. При этом выдвигался серьезный юридический аргумент: федеральная власть не должна вмешиваться в дела субъектов Федерации. Можно было бы признать правоту и искренность защитников конституционных прав регионов (т.е., надо полагать, прав не только региональных органов власти, но самих граждан субъектов РФ, объединенных в местные сообщества), если бы они сами споро (а федеральный закон готовился-принимался в Государственной Думе 2 года) взялись за организацию и правовое обеспечение местного самоуправления. Другим негативным фактором, сказавшемся и на качестве Закона, стала традиционная борьба проектов: «депутатского» и исполнительной власти. Самым, пожалуй, спорным остается вопрос о статусе органов власти в районах: должны ли они остаться территориальными органами государственной власти (делящими вопросы ведения и полномочия с самоуправлением населенных пунктов) или иметь статус органов местного самоуправления? Как бы то ни было Закон, закрепивший общие принципы местного самоуправления, принят. Тем самым сделан важный шаг на пути решения насущной задачи: местные общества сами оценят деятельность местных руководителей, которые будут отвечать теперь в первую очередь именно перед населением.
Подведем некоторые итоги. Процессы последних лет - развал партийно-государственной системы, приватизация госпредприятий, известное кадровое обновление представительных и исполнительных органов власти, институционализация местного самоуправления - привели к глубоким расколам и конфликтам внутри региональной номенклатуры. Некогда целостная (но не монолитная), она стала разделяться на конкурирующие, а порой и открыто конфликтующие центры власти: советы и администрации; региональные органы власти и муниципалитеты крупных городов; бюрократия и директорат промышленных предприятий, банкиры, руководители структур АПК. К этим расходящимся ветвям постноменклатурной региональной власти нужно добавить выросший предпринимательский слой, а также организованную преступность, являющуюся, впрочем, не отдельным локализованным центром, а разветвленным паразитарным образованием, пронизывающим управленческие и экономические структуры.
Однако, несмотря на означенный «развод» различных фракций бывшей региональной номенклатуры, они остаются корпоративно связанными: а) общим происхождением и личными связями; б) институционально - через организационную форму представительства. Очередной властный передел под флагом десоветизации, прошедший после октября 1993 года, не изменил главного - нормативная, административная и экономическая власть концентрируется в одном корпоративно связанном слое, то есть по-прежнему речь идет о гипермонополии социальной мощи. Более того, период конфликтного номенклатурного плюрализма во многих регионах сменился собиранием городов и весей, «предметов ведения» и ведающих их контор под руку главы региональной государственной власти (а в некоторых регионах они из-под этой руки никуда и не уходили). В 1993-1995 годах наблюдалась ребюрократизация местного самоуправления - принятие закона о местном самоуправлении положило предел свертыванию его самостоятельности, но пока не изменило положения дел кардинально.
Конфликты между различными фракциями и группировками региональных «верхов» за немногочисленными исключениями имели и имеют отнюдь не идейно-политический характер: все борются за власть и привилегии для себя, но почти никто - за демонополизацию и институциональное ограничение власти. Та или иная монополия и связанная с ней рента остаются традиционным содержанием социально-групповых интересов. Широкое административное регулирование экономических процессов и административное предпринимательство обусловили «рыночную» эволюцию местного чиновничества и способствовали сближению между традиционными и новыми господствующими группами.
Особо следует подчеркнуть по преимуществу неформально-личный характер рекрутирования и функционирования региональных правящих групп, а также их взаимоотношений с федеральной властью. Именно в этом контексте нужно рассматривать так называемую суверенизацию регионов, реальным содержанием которой является, если и не превращение в суверенов, то рост независимости высших региональных олигархов. Формула нашей «несимметричной» федеративности, кроме сепаратных торгов центра с регионами вокруг ресурсов, налогов и бюджета, имеет еще одно важное слагаемое - неформальный (не оформленный ни конституционно, ни договорами о разделении полномочий, но признаваемый на практике) иммунитет региональных правящих групп. На этот «сеньориальный» (в отличие от федеративного) аспект следует обратить особое внимание. Полученное в обмен на политическую лояльность в октябре 1993 г. право на властный передел и внутреннее обустройство региональные руководители использовали сполна: политические режимы в субъектах РФ приобрели сильный авторитарный оттенок. В условиях, когда общественного контроля «снизу» практически нет, а федеральный - в отсутствие системы госконтроля - «включается» лишь в случаях явной нелояльности регионального руководства, коррупция аппарата приобрела угрожающий размах, а чиновный произвол и нарушения прав граждан входят в обычай.
Глава 3. Выборы: анализ электорального поведения
Есть надежда, что свободные демократические выборы приживутся в России и станут несущей опорой ее новой государственности. С большей уверенностью об этом можно будет говорить по прошествии трех-четырех парламентских и президентских выборов. Но уже сегодня граждане России приобрели известный электоральный опыт. Можно констатировать, что выборы становятся важным механизмом легитимации власти, пополнения и внутреннего структурирования центральных и местных правящих групп, а также их взаимоотношений.
Прошедшие в 1993-1996 гг. федеральные и региональные выборы отличались разнообразием избирательной практики. Членов Совета Федерации в 1993 г. избирали по мажоритарной системе в один тур в двухмандатных округах, на выборах в Государственную Думу была опробована смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Выборы законодательных органов в субъектах Федерации проводились, как правило, по мажоритарной системе, причем в 20 субъектах Федерации образовывались многомандатные округа (в Ингушетии, Калмыкии, Ненецком АО - общерегиональные многомандатные округа), а в Республике Марий Эл, Туве и Саратовской области применялась смешанная система. Кроме того, в ряде регионов мажоритарные выборы проходили отдельно по территориальным и административно-территориальным (совпадающим с административными районами) округам.
Анализ поведения российских избирателей нужно начать с наиболее общих его характеристик, уже отраженных в политологической и социологической литературе. Как показывают социологические опросы и результаты выборов, у большинства россиян отсутствуют ясные и устойчивые партийно-политические ориентации. Более того, налицо явная отчужденность от идеологических дискуссий, партий и вообще «политики». По данным ВЦИОМ (1994 г.), только 29% респондентов считают, что многопартийные выборы принесли России «больше пользы», при этом 33% ответили: «больше вреда». За несколько месяцев до вторых парламентских выборов, летом 1995 г., большинство граждан (54%) по-прежнему не испытывали доверия ни к каким партиям, движениям и течениям. Такое отношение к политическим партиям вполне адекватно их неразвитому состоянию - карикатурная многопартийность и «беспартийность» масс являются двумя сторонами одной медали: слабой гражданственности, неразвитой политической культуры. В результате голосование по общефедеральным партийным спискам и в 1993, и в 1995 гг. оказалось чрезвычайно раздробленным, невнятным, а в значительной части - случайным, представляя собой на деле уклонение от действительного политического выбора. Рокировка лидеров (и их результатов) первых и вторых парламентских выборов - ЛДПР и КПРФ - показывает, что даже голосование за ведущие политические партии представляет собой в значительной степени не голосование за определенную политическую программу, а выражение общей неудовлетворенности и раздражения. Неудивительно, что на парламентских выборах в мажоритарных округах большинство кандидатов баллотируются в качестве «независимых». На местных выборах, за отдельными исключениями, партийная мотивация крайне слаба; соответственно, невелика доля партийных депутатов в региональных законодательных собраниях, к тому же почти все они - члены одной партии - КПРФ. На прошедших в 1996 г. выборах глав исполнительной власти в регионах персональный выбор явно преобладал над идеологическими соображениями.
В то же время, анализ социологических опросов, итогов выборов в Государственную Думу в декабре 1995 г. и сравнение их с результатами парламентских выборов 1993 г. показывает: кое-что в нашем «текучем» электорате уже устоялось и поддается определению. Правда, речь при этом приходится вести не о партийных ориентациях в строгом смысле, а, скорее, об общей «жизненной позиции». Картина в грубых мазках выглядит следующим образом. Около 30% всех избирателей не имеют определенного мнения и вообще не желают задумываться о политических проблемах. На выборы они не ходят. Остаются 70% избирателей, так или иначе выражающих свою волю. Около 25% всех избирателей отдают свои голоса тем или иным «красным» объединениям и лидерам. Еще около 15% всех избирателей голосуют не за «красных», но против власти - большинство из них на парламентских выборах отдавали свои голоса за ЛДПР. Судя по социологическим данным, эти люди оценивают в мрачных тонах не только свое сегодняшнее положение, но заметно хуже, чем другие избиратели (особенно избиратели КПРФ!), оценивают материальное положение своих семей до 1991 г. Именно это обстоятельство, а не приверженность «русской идее», представляется мне главной отличительной особенностью данной совокупности избирателей. На противоположном фланге - около 15% всех избирателей, которые последовательно выступают за продолжение реформ, поддерживая различные демократические и центристско-реформистские объединения. Наконец, еще около 15% всех избирателей, не имея определенных политических пристрастий, считают, что реформы проводятся неправильно, но при этом не поддерживают «красных», «национал-патриотов» и вообще радикалов. Такая неустойчивая устойчивость объясняется тем, что «центристы», в отличие от участников голосования протеста, лучше адаптировались к переменам, более терпеливы и, ругая правительство, все же не склонны оценивать развитие России после 1991 г. как катастрофу или путь в никуда. Именно с такой, как ни странно, довольно устойчивой структурой массового «политического чувства» имели дело кандидаты на прошедших президентских выборах.
Изучение обстоятельств и итогов выборов, прошедших в России на федеральном и региональном уровнях, позволяет зафиксировать, наряду с неразвитостью партийно-политической мотивации, не менее важную характерную особенность массового электорального поведения - широко распространенное отношение к выборам, как к торгу с начальством.
Еще советские выборы без выбора, утеряв для рядовых избирателей идеологическую значимость, в послесталинский период стали приобретать утилитарный характер. Этому, при переориентации административно-командной системы на бюрократический торг, способствовала институционализация наказов избирателей и депутатского запроса. Утилитаризм усилился в условиях системного кризиса, когда номенклатурные начальники, видя, что их могут прокатить на выборах, стали активнее «прикармливать» своих избирателей. Нынешняя нестабильность, негарантированность общественных условий индивидуального существования заставляют рядовых граждан искать защиты у обладающих ресурсами власти и влияния «больших людей». Острая нужда в патронаже, который могут предоставить конкретные местные начальники, вернула им голоса избирателей, при этом голосование из идеологизированного и «почтительного» стало «заинтересованным», более прагматичным. Этим, очевидно, объясняется уверенный успех региональных руководителей на выборах 1993 г. в Совет Федерации и почти повсеместная победа «партий власти» на выборах в региональные законодательные собрания. На выборах глав исполнительной власти, прошедших осенью 1996 и в январе 1997 гг. в 50 субъектах Федерации, в 25 регионах были переизбраны действующие главы администраций, в 5 - новыми губернаторами стали председатели представительных собраний, в 7 - депутаты Государственной Думы. Причем среди последних: двое - бывшие руководители регионов, и только двое - А.Руцкой в Курской области и Е.Михайлов в Псковской области - не входили ранее в номенклатуру соответствующего обкома или крайкома КПСС. Большинство остальных победителей - директора крупных предприятий.
Тезис о том, что местное начальство «освоило выборы» и обеспечивает себе поддержку избирателей, конечно, носит чересчур общий характер и нуждается в конкретизации. Ниже представлена авторская версия типологии поведения российских избирателей на выборах.
В «национальных» республиках с относительно невысокой урбанизацией и лучше сохранившимся традиционным укладом можно наблюдать «патриархальный» тип электорального поведения. Наиболее четко выражен он, пожалуй, на Северном Кавказе и в Сибири. Сохранившееся уважение к руководителям, традиционная система связей и соподчинения обеспечивают весьма высокий мобилизационный потенциал правящей элиты. «Патриархальный» тип отличают высокая явка на выборы и невычлененность собственно политических ориентаций электората: избиратели выбирают своих патронов, а по политическим вопросам голосуют так, как советуют руководители. В результате становятся возможными такие казусы, когда вдруг в Ингушетии в 1993 г. 71% голосов были отданы за список ДПР, а в Туве 48% - за список ПРЕС; в 1995 г. Тува стала единственным регионом в России, где был осуществлен задуманный и уже забытый в Кремле замысел: первое место - НДР (28%), второе место - блок И.Рыбкина (13%). При «патриархальном» типе электорального поведения партийный список может выступать эмблемой, опосредованной формой персоналистского выбора избирателей. Например, в 1993 г. в Ненецком АО, от которого в Думу был избран президент Ассоциации полярников и член «Гражданского союза» А.Н.Чилингаров, ГС собрал аж 8% голосов (в среднем по России - 1,9%); в 1995 г. Чилингаров баллотировался и был переизбран, будучи членом «Блока Ивана Рыбкина», - при этом БИР получил в округе 10,5% (в среднем по России - 1,1%).
Однако, собственно традиционные институты, на которых основывается описанное «патриархальное» поведение, в сегодняшней России - скорее экзотика: в советский период они были основательно разрушены. Новая историческая общность - советский народ сверху представлял собой преимущественно номенклатуру, а снизу - преимущественно массовую госклиентелу. Прямым продолжением социальной практики, основанной на своеобразном «социальном контракте» между номенклатурой и госклиентелой, выступает широко представленный «советский» тип электорального поведения. О его некогда латентном, а ныне открытом утилитаризме уже сказано. Вполне естественно, что указанный тип доминирует сегодня на селе: дело не просто в консерватизме сельских жителей, но в том, что здесь отношения между управляющими и управляемыми, как правило, тесны и непосредственны, «очеловечены» связями личной зависимости и покровительства, а обмен, лежащий в основе выборов, носит более конкретный характер. Именно село обеспечило правящим номенклатурным группам победу на региональных выборах. В то время как в городах выборы зачастую срывались из-за низкой явки избирателей, голосование в сельских районах определяло состав и социальное лицо региональных законодательных собраний. Во многих регионах представительные органы превратились в форму агрократии. Это нередко провоцирует их острые конфликты с региональной администрацией, промышленниками, городскими руководителями. Но независимо от соотношения сил и интересов внутри региональных правящих групп, любое республиканское, краевое, областное руководство в целях успешного проведения выборов вынуждено делать ставку на сельские районы. Широкое распространение в связи с этим получила практика нарезки избирательных округов, закрепляющая преимущество сельских районов и недопредставленность городского населения. Например, выборы в Тульскую областную Думу проходили по 29 одномандатным округам, совпадающим с административными районами: 5 в г.Туле и 24 в области; при этом списки избирателей, скажем, в Арсеньевском, Дубенском, Одоевском районах насчитывали примерно по 12 тыс. человек, в районах же Тулы - от 72 до 135 тыс. В республиках подобная нарезка округов имеет особый смысл - таким образом закрепляется привилегированное положение правящей группы «титульной» национальности. Так, в Республике Марий Эл в девяти одномандатных округах с преобладанием русского населения оказалось сосредоточено 51,8% всех избирателей, а в 13 одномандатных округах с преобладанием марийцев - 48,2% избирателей.
Определить электоральное поведение большинства городского населения (а горожане в России составляют 74% населения, причем 46% приходится на города с населением свыше 100 тыс. жителей) трудно из-за его аморфности и неустойчивости. Пытаясь это поведение охарактеризовать, приходится использовать преимущественно негативные определения: несоветское и негражданское, непатриархальное и непартийное. Действительным содержанием «послесоветского» - назовем его так - типа электорального поведения и является негативизм, в т.ч. негативная мобилизация внимания и мнения, которую отмечает Ю.А.Левада. Очевидно, например, что массовая поддержка партии Жириновского в декабре 1993 г. была голосованием не «за», а «против». В 1995 г. голосование протеста стало более «красным». Голосование «нет» и неголосование - это взаимосвязанные и взаимозаменяемые формы электорального негативизма, в котором проявляется охватившее общество отчуждение. Разрыв социальных связей и смыслов (в городах он очевиднее и острее переживается) обусловливает резко негативную реакцию при обсуждении общеполитических проблем, а ответ на вопрос - «кого вы поддерживаете?» - зависит от игры случайных, нередко просто эмоциональных, персоналистских предпочтений. Отсюда - значимость демонстративного поведения, политики жеста, не столько даже имиджа, сколько именно видеоряда (фотоплакат, рекламный клип) и, соответственно, средств, такой видеоряд обеспечивающих. Персоналистские предпочтения - порою их даже нельзя назвать симпатиями - нередко отдаются наиболее радикальным и эффектным «контргероям», разного калибра «харизматикам».
Появление на избирательной сцене больших денег и людей, делающих деньги, придало электоральному поведению «послесоветского» типа новую, рыночную оснастку: финансирование кандидатов бизнес-структурами в обмен на будущие услуги; покупка (и даже перепродажа) подписей избирателей, необходимых для официальной регистрации кандидата; дорогая рекламная кампания, навязывающая политический «товар»; различного рода подарки и лотереи, организация развлечений для избирателей. Классический (чтобы не сказать: клинический) пример - шумная и зрелищная избирательная кампания С.П.Мавроди, прошедшая под лозунгом возобновления азартной игры «МММ». Похоже, часть избирателей относится к своему избирательному праву примерно так же, как к ваучеру: не видя лучшего ему применения, они могут предпочесть «водку Жириновского».
Осталось сказать о партийном типе электорального поведения. Таковой тип в собственном смысле слова - как наличие устойчивых идейно-политических ориентаций, мотивирующих электоральное самоопределение и участие, - распространен еще менее, чем можно судить, скажем, по результатам голосования на первых и вторых выборах в Государственную Думу. Пропорциональная система, примененная для замещения половины мест в Думе, искусственно представила сторонниками конкретных партий многих избирателей, у которых политические представления весьма смутны, а то и просто отсутствуют. Тем не менее, партийное поведение на выборах в России, безусловно, существует. Учитывая неустойчивость большинства наличных партий, целесообразнее рассматривать не столько структуру политического предложения, сколько структуру политического спроса, т.е. размежевание среди политически определившихся избирателей. Тогда можно выделить три «партии электората», которые обычно обозначаются как «коммунисты», «патриоты», «демократы». Эти «партии» избирателей наличествуют почти во всех регионах, а в некоторых из них партийный тип голосования выражен вполне отчетливо. Скажем, в Ростове-на-Дону равно присутствуют «демократическая» и «коммунистическая» электоральные ориентации, а в Ярославской области - «демократическая» и «патриотическая». В приграничных регионах, регионах с осложненными проблемами межнационального общения (Псковская область, Приморский, Ставропольский, Краснодарский края) устойчивый партийный оттенок приобрело голосование за ЛДПР. В отношении Москвы и Петербурга можно с уверенностью говорить уже не только о «демократической» ориентации избирателей, но собственно о партийном электоральном поведении. У значительной части избирателей существует устойчивая коммунистическая (именно партийная, а не вообще консервативная) ориентация. Следует отметить, что мы имеем дело не только с остаточными явлениями, но и с реидеологизацией. Парадоксальным образом разрушение социалистической системы отношений, а с нею и условий воспроизводства госклиентелы как таковой побудило носителей этих отношений к осознанию своего именно социального, корпоративного (если угодно - «классового») интереса. Таким образом, выборы, уже (и только) перестав быть псевдовыборами по-советски, приобрели для «человека советского» идеологическую актуальность.
Представленная типология электорального поведения, помимо прочего, помогает понять, почему победа так называемых «партий власти» на местных выборах отнюдь не означает возможности контролировать электорат на выборах Президента РФ или выборах в Государственную Думу по общефедеральным спискам. На местах выбирают «здешних», более или менее знакомых «уважаемых людей», которые обещают «решить вопросы» избирателей. Мы наблюдаем здесь не понурое послушание и голосование по команде, но обмен электоральной поддержки на обязательства кандидата использовать открывающиеся ему властные возможности для удовлетворения потребительских интересов своих избирателей. Иное дело - президентские или «списочные» федеральные выборы: связь кандидатов с избирателями на этом уровне весьма абстрактна, как и разговор об «общественных интересах». Соответственно, и выбор избирателей определяется общими представлениями, предубеждениями и настроениями, причем весьма изменчивыми. Партии в России, в отличие от западных демократий, ни идеологически, ни технологически не играют пока определяющей роли на выборах. В то же время в России в качестве объекта модернизации выступают отнюдь не традиционные структуры, как, скажем, на Востоке, где именно синтез традиционного и современного является актуальной задачей. У нас не действуют в общенациональном масштабе «полутрадиционные» механизмы интеграции, характерные для восточных политий, где «отдельные внутрь себя ориентированные сообщества образуют как бы сходящиеся к центру круги, точки которых сгруппированы в пирамиды иерархических патронатов». Специфика нашей посттоталитарной переходности проявляется, в частности, в социо-логическом разрыве между федеральными и местными выборами.
В этот «разрыв» провалилась в 1995 г. избирательная кампания НДР. Самонадеянность руководителей кампании НДР в центре и на местах основывалась на той ложной предпосылке, что победы региональных «партий власти» на местных выборах свидетельствуют о возможности «управлять электоратом» и на выборах федеральных. В результате, в одномандатных округах, где, как предполагалось, позиции «партии власти» особенно прочны, НДР провел только 10 депутатов, что нельзя назвать иначе как провалом. Не менее характерно и то обстоятельство, что главы администраций Астраханской, Саратовской, Читинской, Ульяновской областей добились переизбрания на губернаторский пост, но не смогли обеспечить в своих областях победы на президентских выборах Б.Ельцину, хотя прилагали к этому все усилия.
Особо следует подчеркнуть неадекватность описанному выше массовому электоральному поведению пропорциональной избирательной системы, применяемой для замещения половины мест в Государственной Думе. Как известно, цель ее введения заключалась в том, чтобы способствовать становлению политических партий, - идея «ввести» многопартийность через выборы по спискам была давнишней мечтой многих демократов. При подготовке положения о выборах в Государственную Думу в 1993 г. ряд демократических политиков рекомендовал Президенту в качестве «сбалансированного варианта» смешанную мажоритарно-пропорциональную систему.
Доказывая годность и эффективность смешанной избирательной системы, обычно ссылаются на опыт Германии, где такая система способствовала становлению устойчивого демократического режима. Но при этом не следует забывать, что смешанную избирательную систему в послевоенной ФРГ ввели взамен пропорциональной системы, при которой вся страна рассматривалась как один округ. Так что, если немцы уходили от Веймарской политической системы, то мы как раз пошли в противоположном направлении.
В условиях переходного состояния общества и маргинализированного массового сознания, при недоверии большинства населения к любым политическим партиям, голосование по общефедеральным партийным спискам стало голосованием главным образом за более или менее популярных лидеров, наиболее ярко артикулирующих общественное раздражение. Пропорциональная система расширила возможности наиболее агрессивных политиков, сделавших популистскую демагогию своей профессией. Например, поклонники Жириновского превратились в серьезную политическую силу, выражающую и культивирующую фашизоидные тенденции в обществе. Таким образом, если при мажоритарной избирательной системе можно было бы надеяться на формирование умеренно-консервативного и прагматично ориентированного парламентского большинства, то наполовину пропорциональная система сделала его идеологизированно реакционным.
Теперь о многопартийности. Вместо создания крупных, с разветвленной региональной структурой партий (таковой сегодня является лишь КПРФ) пропорциональная система скорее содействовала формированию личных фракций вокруг более или менее популярных политиков. Причем голосование по спискам содействует именно не объединению, а расколам и склокам, выпячиванию идейной особости, - оно делает партии не более стабильными, а более зависимыми от должностей или популярности лидеров. Все это усугубляется и тем вариантом пропорциональной системы, который у нас применен. Как правило, в странах, где действует пропорциональная избирательная система, голосование происходит по региональным многомандатным округам: по землям в ФРГ, по автономным областям в Италии и т.д. Схема «одна страна - один округ» применяется лишь в небольших странах: в Израиле, в Голландии и... в России.
Дестабилизирующий эффект принятой системы выборов стал очевидным уже в 1993 г. Однако солидарными усилиями представленных в Государственной Думе партий смешанная избирательная система была сохранена. Политическая заинтересованность ЛДПР и КПРФ в таком порядке выборов вполне ясна. Но и депутаты, публично заботившиеся о стабильности и даже толковавшие о своей ответственности за демократию, на деле во главу угла поставили персональный комфорт: не баллотироваться в округе, а получить депутатский мандат «по списку». Многопартийные деятели пошли дальше: накануне декабрьских 1995 г. выборов они потребовали отменить предусмотренное законом пороговое условие для прохождения политического объединения в Думу («пятипроцентный барьер»), так как при данном ограничении большинство голосов избирателей может пропасть зря, не получив парламентского представительства. Почти что так и получилось. Однако виноват в этом не пятипроцентный барьер, необходимо нужный при пропорциональной системе выборов, а искусственность и ненужность в наших обстоятельствах самой пропорциональной системы.
Рассматривая концептуализированные в данной главе электоральные феномены в более общем социокультурном плане, можно прийти к следующим выводам.
Политическая культура (культура общежития) россиян принципиально нецелостна: она не мозаична, а именно расколота. Электоральное поведение как раз и обнаруживает эти разрывы между частями социального пространства. Речь идет не только о степени политической поляризации и разнице политических температур, но о качественно различных культурных типах и обусловленных ими разных социо-логиках политического поведения. Явное преобладание специфически «советского» и «послесоветского» электорального поведения обнаруживает дефицит не только исторически «западных», гражданских форм общественной жизни, но и собственно традиционных структур, образующих социальную целостность - традиционный социум, который при «нормальном» историческом переходе выступает субъектом-объектом модернизации (Запад), участником диалога культур и социального синтеза (Восток). Отсутствие стойкого интереса к политике и гражданского активизма (культуры участия) у нас усугубляется почти полной утратой не то что сакрального авторитета, а хоть какого-то уважения к официальной власти, ее носителям, не говоря уж о тонких традиционных формах взаимной ответственности управляющих и управляемых: апелляции к Абсолюту, стремлении к общественной гармонии, к наилучшему следованию каждого члена сообщества своему социальному предназначению и т.п.
Другими словами, в условиях социальной дезинтеграции и массовой маргинализации мы остро ощущаем недостаток как современных, так и традиционных форм общественности: не выручают пока ни парламентаризм и многопартийность, ни церковь и «любовь к отеческим гробам». В ситуации, когда уходят из-под ног «основы», когда почти не на что опереться, мы должны сами, «из себя», взаимодействуя, создать свои государственные формы общежития. Но уже сказанное об электоральном и шире - о политическом - поведении показывает как раз трудность самого социального взаимодействия - главную трудность, связанную не столько с объективными недостатками структур, сколько с недостаточностью социального субъекта, вернее, субъектов социальности. Поэтому поиск исторической связи, форм социальной интеграции - это прежде всего поиск языка общения, созидание собственной политической культуры.
Глава 4. Российское чиновничество: государев двор или гражданская служба?
Бюрократия выступает необходимой формой управленческой деятельности в любом современном (индустриальном) или модернизирующемся обществе, а также в замещающих их тоталитарных социумах. Даже самые радикальные формы «восстания масс» - коммунизм и национал-социализм - отнюдь не означали отказа от аппаратной техники управления. Отрицавшие государство большевики очень скоро занялись расширенным воспроизводством бюрократии, куда менее культурной, чем дореволюционная (которая тоже, как известно, не была образцом ума и умения). При этом дело не сводилось к «бюрократической диктатуре», о которой многие предупреждали до большевистской революции, и очень многие говорили после нее. Бюрократия стала «современной» организационной формой, которую приняло новое социальное образование - коммунистическая номенклатура. Бюрократизация всех легальных сфер социального управления и самоуправления была важной составляющей тоталитарной контрмодернизации. Именно потому, что бюрократия являлась действительной организационной формой номенклатуры, именование ее в идеологическом социуме «победившего» и «развитого» социализма было табуировано (надлежало говорить только о «проявлениях бюрократизма»). Неудивительно поэтому, что «бюрократия» стала первым словом гласности и первым именем, которым мы пытались выразить характер Системы.
Во всех бюрократически организованных социумах возникает проблема годности управленческого аппарата. Борьба с бюрократизмом (то есть борьба за эффективность бюрократии) - знамение Нового времени. При этом речь может идти и о парламентской библиотеке, и об администрации концлагеря. Анализ функций или дисфункций бюрократии сам по себе не выводит нас к верному пониманию, скажем, «демократии» в Америке, «нового порядка» в нацистской Германии или «реального социализма» в СССР. Наоборот, социология бюрократии должна быть помещена в более широкий социологический и политологический контекст. Социальный порядок, в котором функционирует и который поддерживает бюрократия, обуславливает: характер социальных целей, которые задаются аппарату; формы социального контроля за аппаратом; стиль взаимоотношений аппарата с гражданами и гражданскими объединениями; и во многом - отношения внутри аппарата (административную среду).
Бюрократия как гражданская служба
Если вести речь о современных плюралистических демократиях (полиархиях), то основы государственной службы в таких политических системах отнюдь не сводятся к классическому «веберовскому» набору: подтверждаемая квалификация, служебная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные рациональные правила служебной деятельности и карьеры. Не меньшее значение для цивилизованной (в контексте евро-атлантической цивилизации конца XX в.) работы госаппарата имеют следующие установления: приоритет прав человека и гражданина; разветвленная, «эшелонированная» система публичного контроля - парламентского, финансового, административного, судебного (чаще всего со специализированной административной юстицией), информационного; законодательно закрепленные льготы и ограничения для чиновников; постоянная учеба персонала и целенаправленная подготовка административной элиты; защищенные законом профсоюзные права госслужащих; представительство и участие сотрудников в принятии решений; многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Госаппарат не остался в стороне от процессов демократизации общественных структур и отношений, развернувшихся в развитых странах после второй мировой войны. Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации закрепила принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы. Объединенный комитет МОТ по государственной службе сосредоточил внимание и усилия на применении этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста в госучреждениях, подчеркивая в своих рекомендациях, что государство есть крупнейший работодатель почти во всех странах, и государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом. На госслужащих распространялась и Конвенция 1948 г. о свободе объединений, в которой было определено, что рабочие и служащие без каких-либо различий имеют право учреждать организации по собственному выбору. В 1949 г. был принят еще один учредительный акт в этой области - Конвенция о правах на создание организаций и проведение переговоров профсоюзов с администрацией с целью заключения коллективного договора; однако эта конвенция не затрагивала положение госслужащих, участвующих в управлении государством. Понадобилась специальная конвенция 1978 г. по трудовым отношениям на государственной службе, чтобы распространить на всех государственных служащих меры защиты от антипрофсоюзной дискриминации, предусмотренные конвенцией 1949 г.
Демократизация административной среды (из логики самодвижения бюрократии невыводимая и потому, кстати, непредусмотренная веберовской концепцией), помимо прочего, обусловлена все более широким привлечением в госаппарат высококвалифицированных специалистов. Уже в 50-х, 60-х годах, как отмечает П.Блау, предметом оживленной дискуссии в социологии управления стал вопрос о соотношении профессионализации и бюрократизации: «По Веберу, эти две тенденции сопутствуют друг другу, однако некоторые его критики указывают на фундаментальное различие между этими двумя путями рационализации социального действия». По мере развертывания НТР социологи все чаще ставили под сомнение эффективность административной иерархии и связанной с нею централизации информации и ответственности. Ученые не ограничивались выявлением дисфункций бюрократической организации и критикой классического концепта (идеального типа) бюрократии, но вели поиск нового качества управления. Попытка определить это новое качество предпринята, например, в недавней работе К. и Э. Пинчот, выразительно названной «Конец бюрократии и становление интеллектуальной (Intelligent) организации». Воздав должное бюрократии, значительно поднявшей уровень «разумности» организации, авторы отмечают, что лежащие в ее основе принципы уже не отвечают и даже противоречат вызовам современности. Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд. Центральное правительство, по мнению ученых, должно создавать общенациональные нормы и правила, а в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, не имеющие цели прибыли организации, которые сами определяют себе задачи, организационные формы, партнеров, поставщиков.
Концепция «умной», саморегулирующейся организации К. и Э. Пинчот сформулирована в духе влиятельной в современной социологии теории «государственного менеджмента». Данная теория имеет вполне практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-х гг., когда большинство развитых стран столкнулось с острой проблемой бюджетного дефицита. Недаром инициатором модернизации госаппарата стало финансовое, прежде всего налоговое чиновничество. В большинстве стран, начавших подобную модернизацию, у власти стояли консерваторы. Однако и в тех странах, где правительства были сформированы либо находились под влиянием социал-демократов, модернизация шла в том же направлении и с не меньшим размахом. Главными лозунгами реформ стали: «отделение политики от обслуживания»; «служба, ориентированная на клиента»; «проверка на рынке»; «приватизация и децентрализация». В основе новых подходов лежит сближение методов государственной администрации и частного менеджмента. Подобная «приватизация» предполагает: разделение функций «заказчика» и «поставщика», когда реализация правительственных программ и оказание услуг населению на конкурсно-договорной основе передаются частным фирмам или специальным не получающим прибыль агентствам; перенесение контроля с исполнения на качество результата; подчеркнутое внимание к бухгалтерии и аудиту; расширение контрактной системы найма и «оплаты по результатам». Эти методы имеют своих адептов и своих критиков. Совершенной концепции по-прежнему нет, зато есть государственная служба, реагирующая на общественный спрос и доказывающая свою годность.
Даже беглый перечень атрибутов современной государственной службы показывает, какую огромную работу нам нужно сделать, чтобы отечественный госаппарат соответствовал цивилизованным нормам и задачам. При этом некоторые иностранные дискуссии, которые для нас выглядят как борьба лучшего с хорошим, могут вызвать даже растерянность. Что же нам выбрать? Что главное? С чего нужно начать, а с чем можно повременить? Тут дело не только в том, что на все сразу у нас не хватит сил, времени и средств. Одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают тот же результат. Вот, кажется, такая полезная вещь - децентрализация. На Западе создаются специальные «независимые» агентства, подразделениям-исполнителям делегируются полномочия по использованию финансовых средств (при жестком бюджетном контроле), по определению кадровой политики: руководитель получает право вводить гибкие графики работы, определять оплату и карьеру служащего не в соответствии с его рангом и стажем, а «по результатам». Между тем служащие уже жалуются, что степень свобод и полномочий «независимых» руководителей подразделений больше напоминает дальнейшую централизацию управления, лишь с перенесением ответственности с одного лица на другое. Можно представить, чем обернулась бы кампания под лозунгом «позвольте управляющим управлять» в наших условиях: в отсутствие развитой нормативно-правовой базы, государственного контроля и аппеляционно-арбитражной системы. То же можно сказать и о расширении контрактного найма. Для успеха административной реформы мало иметь идеальный проект, нужно хорошо знать «почву» - ту административную среду, которую предстоит окультуривать.
Российская бюрократия: правила или связи?
Что же представляет собой нынешнее российское чиновничество? Начнем с очевидной реальности, данной нам в ощущении до всякого анализа. Ее определяют два обстоятельства. Первое - это, конечно, коррупция. Коррупция аппарата есть частный случай социальной порчи - антропологического кризиса, по определению М.К.Мамардашвили. Обсуждение этой макросоциальной (и опять же антропологической) проблемы выходит далеко за рамки нашей темы. Отмечу здесь только, что вопрос не сводится к коррупции организаций и девиативному поведению индивидов: речь идет о мафизации социума, коренящейся в изоморфности мафистской и «нормальной» социальной ткани в условиях нашей посттоталитарной «переходности». Рассматриваемые далее особенности административного процесса, ментальные и психологические установки его участников, конечно, имеют отношение, хотя не всегда прямое и непосредственное, и к проблеме коррупции. В той мере, в коей задача очищения госаппарата решается в рамках самого аппарата, условия эффективной борьбы с коррупцией определены в содержательной статье Н. и И. Карагодиных, - с их выводами и предложениями я вполне солидарен.
Еще одна очевидность: отсутствие единого порядка, административное своеволие. Политический раскол чиновничества был преодолен - по крайней мере внешне - после того, как «война ветвей власти» завершилась победой власти исполнительной. Однако восстановление столь любимой в России «властной вертикали» отнюдь не обеспечило целостного правового, в частности административно-правового, пространства. Угроза президентской опалы не может заменить отсутствующей системы государственного контроля. Привычно демонстрируя лояльность «Верховному», ведомственные и региональные начальники имеют широкие возможности для проведения собственной «государственной политики» во вверенных им областях управления, часто и грубо нарушают законодательство, в том числе президентские же указы. В бурных политических переменах постоянно видоизменяется структура органов власти и управления. Чиновники не успевают усвоить одно «Положение о деятельности», как уже нужно брать к исполнению другое. Вычленяющееся из номенклатуры российское чиновничество только летом 1995 г. получило правовую основу для своей служебной деятельности - Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Этот закон, закладывающий фундамент отечественного административного права, по необходимости носит общий характер и содержит множество отсылок к федеральным законам и правовым актам субъектов РФ, которые еще нужно разработать и принять. При таком положении дел уместно задаться вопросом, а насколько вообще деятельность чиновников в России подчинена рациональным правилам, зафиксированным в законах и инструкциях?
Дальнейшие суждения будут основываться на результатах опроса слушателей Российской академии государственной службы, проведенного мною при содействии Аналитического центра РАГС весной 1995 г. Участникам опроса среди прочих были заданы вопросы: а) насколько четко регламентированы ваши функциональные обязанности? б) насколько установленные правила и нормы определяют рассмотрение и решение вопросов в органах управления? Ответы весьма показательны. Только 20% управленцев полагают, что их обязанности регламентированы четко, в то время как 50% считают свои обязанности плохо регламентированными или меняющимися, а еще 30% отмечают, что часто выполняют функции, не свойственные их должности. Рассмотрение и решение вопросов в органах управления далеко не всегда определяются установленными нормами и правилами - так считают 65% опрошенных, еще 25% и вовсе называют влияние правил незначительным, и только 8% уверены, что официальные нормы практически полностью определяют административную деятельность. При этом прослеживается такая зависимость: чем больше стаж службы чиновников, тем чаще они отмечают, что административный процесс идет не по инструкциям.
Таким образом, в нашем госаппарате слабо выражена важнейшая черта бюрократической организации - обезличенная рациональная процедура. Управленцы практически единогласно в качестве главного условия повышения эффективности государственной службы называют развитие законодательной и нормативной базы (см. приложение №1). Однако привычная работа в отсутствие или в обход официальной процедуры формирует и соответствующее «небюрократическое» сознание. Значительное большинство, около 60% опрошенных работников аппарата полагают: соблюдая все правила, работать вообще нельзя, - и только 40% убеждены в обратном. Как видим, отечественные чиновники далеко не «буквоеды». Поэтому, отмечая их стремление к развитию правовой базы, нужно сделать поправку: управленцам, конечно, не нравится неопределенность их служебных обязанностей, а значит и критериев служебного соответствия, но при этом многие из них полагают излишним безусловное следование правилам и делать этого не собираются.
Поверхностность и непоследовательность законничества наших чиновников проявляется в их отношении к такому весьма распространенному утверждению: «больше всех законов и обсуждений нашей стране нужны несколько опытных и сильных руководителей». Хотя больше половины опрошенных работников государственного аппарата не согласились с этой сентенцией, разрыв между «законниками» (55%) и «персоналистами» (45%) оказался небольшим.
Любопытно, что у работающих в аппарате женщин персоналистская ориентация выражена сильнее: соотношение несогласных и согласных с приведенным утверждением у женщин составляет 50 на 50. Доля «законников» выше среди более молодых служащих, - с возрастом эта доля уменьшается, а среди тех, кому за пятьдесят, преобладают уже «персоналисты». Соотнесение ответов со стажем службы несколько усложняет картину. И опытные аппаратчики со стажем более 10 лет, и «новобранцы», пришедшие на госслужбу за последние три года, примерно поровну делятся на «законников» и «персоналистов», - только среди служащих со стажем от 3 до 10 лет заметно преобладание правовой ориентации. Если это не случайный расклад (объем выборки не позволяет быть вполне уверенным), можно предположить, что правовая ориентация более выражена у чиновников «горбачевского призыва», в то время как у «новых» чиновников, равно как и у аппаратчиков с доперестроечным стажем, сильнее выражена ориентация персоналистская.
Если не инструкциями определяется административный процесс, тогда чем? Критики М.Вебера неоднократно отмечали, что в бюрократии, помимо формальной организации, наличествуют неформальные связи и ценности, оказывающие более или менее сильное воздействие на ход дела. Можно предположить, что у нас в госаппарате влияние таких «теневых» факторов куда более значительно. Участникам опроса было предложено оценить, насколько распространены в управленческой среде следующие неформальные отношения: семейно-родственные связи, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного ВУЗа), отношения личной преданности и покровительства.

Рис.1
Ответы (см. рис.1) показывают, что неформальные связи в аппарате весьма распространены. При этом прослеживается такая особенность: чем больше стаж работы служащих, с тем большей уверенностью и определенностью они говорят о распространенности подобных отношений. Судя по оценкам опрошенных, семейно-родственные связи распространены несколько меньше, чаще встречаются связи земляков и однокашников. Но самыми распространенными и актуальными являются отношения личной преданности и покровительства, которые прямо-таки пронизывают аппарат.
Мало, однако, указать на распространенность тех или иных неформальных отношений - нужно выяснить, каково их влияние на административную среду. Главный результат деятельности всякого чиновника - это его карьера. Участникам опроса было предложено «взвесить» различные факторы, влияющие на продвижение по службе. В числе таких факторов были названы рациональные критерии: исполнительность, интеллектуальная самостоятельность, профессиональная учеба; неофициальные внутриаппаратные отношения: семейно-родственные и земляческие связи, отношения личной преданности и покровительства; неслужебные обстоятельства и влияния: национальность, идеологические убеждения, поддержка тех или иных экономических структур.
Познакомившись с ответами (см. рис.2), можно убедиться в следующем.
Первое. Влияние учебы и повышения квалификации на карьеру управленца совершенно не соответствует современным задачам государственной службы.
Второе. Служебный рост чиновника зачастую зависит от «внешнего» воздействия - поддержки той или иной экономической структуры. Это обстоятельство, зафиксированное опросом (а реальные масштабы явления, конечно, еще более значительны), весьма показательно для нынешнего состояния российского чиновного мира. Речь идет о прогрессирующей капитализации постноменклатурного аппарата, формировании в его недрах бюрократической буржуазии.
Третье. Влияние семейно-родственных и земляческих связей на карьеру не столь уж много уступает основополагающему аппаратному критерию - исполнительности. Эти связи имеют примерно тот же «вес», что интеллектуальная самостоятельность и повышение квалификации сотрудника.
Четвертое. Значительная часть госслужащих усматривает зависимость своего служебного продвижения от национальности и идеологических убеждений. Несмотря на все законодательные установления.
Пятое. Связи личной преданности и покровительства выступают сегодня, безусловно, главным фактором успешной (или неудачной) карьеры отечественного чиновника.

1 - Исполнительность
2 - Интеллектуальная самостоятельность
3 - Учеба, повышение квалификации
4 - Семейно-родственные связи
5 - Земляческие связи
6 - Отношения личной преданности и покровительства
7 - Поддержка экономических структур
8 - Идеологические убеждения
9 - Национальность
Рис.2
В ответах прослеживаются следующие зависимости. Женщины больше разочарованы в том, как оценивается их исполнительность: каждая четвертая сотрудница отмечает, что исполнительность практически не влияет на карьеру. В отличие от мужчин, женщины в аппарате чаще усматривают значительное влияние на служебные продвижения семейно-родственных связей; мужчины же гораздо чаще обращают внимание на зависимость карьеры от идеологических убеждений и национальности. Пожалуй, самая показательная зависимость - от стажа административной работы. Опыт службы в аппарате сказывается на оценках «веса» различных факторов: воздействие исполнительности и повышения квалификации уменьшается, а сила связей родства и личного покровительства растет.
Сила клиентарных связей, неразвитость и невостребованность рациональных процедур особенно ярко проявляются в ситуации конфликта. Сотрудник, права которого ущемлены начальником, имеет очень мало шансов добиться справедливости. Только 20% опрошенных верят в то, что, действуя официальным образом, они смогут защитить свои права, в то время как 50% полагают, что защитить свои права им скорее всего не удастся, а еще 30% - убеждены, что шансов защитить свои права практически нет. И что характерно: чем больше опыт работы в аппарате, тем меньше надежд у служащих официально разрешить конфликт в свою пользу. В случае конфликта, вызванного неправомерными действиями руководителя, обращаться в суд считают целесообразным лишь 20%, а подать жалобу вышестоящему руководству - и того меньше, 15% опрошенных. На этом, собственно, все институционализированные формы защиты прав и интересов служащих у нас исчерпываются. Зато у наших чиновников, оказывается, довольно высокий потенциал протеста и солидарности. Около 40% опрошенных госслужащих выразили готовность «коллективно отстаивать свои права» (причем у женщин такая готовность в два раза выше, чем у мужчин - коллективный протест является у них самой популярной реакцией на притеснения со стороны руководства). Но все-таки большинство респондентов (45%) полагает наиболее целесообразным в конфликтной ситуации «договариваться с руководителем в индивидуальном порядке». Таким образом, в отсутствие апелляционно-арбитражной системы в госаппарате и при неэффективности судебной защиты прав и интересов, госслужащие в конфликтной ситуации чаще всего действуют все в том же поле клиентарных отношений, индивидуально договариваясь с патроном, - либо переходят к жесткому противостоянию с ним «всем миром».
Главным показателем укорененности в административной среде неофициальных связей мне представляется их укорененность в умах: в сознании и психологии чиновников. Важно выяснить, вредны или полезны такие связи с точки зрения самих служащих. Ведь именно установки участников административного процесса определяют, с чем мы имеем дело: отклоняющимся (возможно, скрываемым) поведением, - случайным, периферийным явлением, - или социально-групповой нормой, обычаем. Посмотрим, как оценивают участники нашего опроса воздействие неофициальных связей на работу аппарата управления. Им предлагалось выбрать одну из трех позиций: а) не влияют на работу; б) мешают нормальной работе; в) без таких связей аппарат не мог бы нормально работать.

Рис.3
Из данных ответов (см. рис.3) можно заключить следующее. Связи однокашников представляются наиболее безобидными (лишь 15% опрошенных усмотрели в них некий вред для работы) и, так сказать, факультативными. Отношение к земляческим связям довольно неопределенное: 20% респондентов затруднились с ответом, 30% - полагают, что к работе земляческие связи отношения не имеют; однако, половина опрошенных усматривает их влияние на функционирование аппарата, при этом одна четверть считает их вредными, а другая четверть, наоборот, вполне функциональными. Более определенное и более негативное отношение к семейно-родственным связям на службе: лишь 16% респондентов полагает, что аппарат без них обойтись не может, и только пятая часть опрошенных заявили, что родственные связи не оказывают влияния на работу аппарата, - половина же служащих считает эти связи вредными.
Вопрос о роли связей личной преданности и покровительства, учитывая их распространенность и важность для карьеры, предполагает большую определенность: необязательно в ответах (хотя ответы, как видим, наиболее определенны), но уж, во всяком случае, в их интерпретации. Тут важно не только то, что 35% опрошенных однозначно указали, что без таких связей аппарат не мог бы нормально работать, но и то, что только 45% считают эти связи вредными. По сути дела, все три варианта ответа, а также отказ от него можно свести к двум позициям: а) связи личной преданности и покровительства есть нарушение нормы, они мешают функционированию аппарата; б) связи личной преданности и покровительства не являются нарушением нормы и не мешают функционированию аппарата. Результат такого «голосования» показывает легитимность клиентарных связей в глазах управленцев: большинство рассматривает их как естественное для административного аппарата явление, - хотя число «голосов против» приближается к половине административного корпуса.
Следует заметить, что оценки функциональности/дисфункциональности неофициальных связей разнятся в зависимости от пола и служебного стажа респондентов. Мужчины терпимее относятся к семейно-родственным и земляческим связям на службе. Женщины же гораздо чаще (до 50%) признают нормой аппаратной жизни связи личной преданности и покровительства. Чем больше стаж работников аппарата, тем меньше среди них считающих неофициальные связи нормальным (функциональным) явлением. В случае со связями личной преданности и покровительства эта зависимость проявляется особенно сильно (см. табл.1).
Таблица 1
Корреляция оценки клиентарных отношений
со стажем служащих
(в процентах к группе по столбцу)

свыше 10 лет
от 3 до 10 лет
до 3 лет
Без них аппарат не мог бы нормально работать
25
35
55
Мешают работе
65
60
30

Как видим, «признание» клиентарных связей совершилось в последние годы: за норму их признает большинство именно «новых чиновников». Подчеркну: речь не идет о том, когда в аппарате набрали силу клиентарные связи. Ведь мы уже видели, что о распространенности и «весе» этих связей лучше осведомлены как раз самые опытные работники. Здесь нас интересует именно субъективное отношение, ментально-психологическая установка восприятия. Вот эта-то установка и поменялась: большинство «старых» аппаратчиков относится к клиентарным связям как к чему-то «плохому», а большинство «новых» - как к чему-то естественному.
Итак, важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые 1) пронизывают практически весь аппарат, 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника, 3) определяют путь разрешения конфликтов, 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.
Особенности бытия/сознания отечественного чиновничества явно отличают его от рациональной бюрократии, но заставляют вспомнить о другой категории веберовской типологии политического господства, а именно - о «патримониальной бюрократии». У М.Вебера последнее понятие сочетало элементы двух основных типов - «традиционного господства» и «легального господства» - и обозначало наличие специального аппарата («штаба») господства, который руководствуется правом, полностью устанавливаемым господином. Патримониальные бюрократии - это штабы с более или менее далеко зашедшим процессом рационализации (бюрократизации) деятельности. Образования такого типа описаны в литературе по социологии переходных, модернизирующихся обществ. Аналогии с нашей политико-административной действительностью очевидны: широкие «государственные» раздачи льгот и привилегий; отсутствие ясных и обязательных процедур: назначения на должность (например, на должности глав региональных и местных администраций), подготовки указов, распоряжений; фаворитизм, создание управленческих структур «под лицо»; дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящие всецело от расположения начальника. Следует, однако, оговориться: понятие «патримониальная бюрократия» указывает на первоначальную связь с традицией (хотя бы и ослабшую со временем, хотя бы и нарушаемую произволом деспота), которая в нашем случае разорвана тоталитарной контрмодернизацией. Учитывая эту особенность генезиса: не преодоление традиции, а распад номенклатуры, - я бы предложил говорить не о патримониальных, но о клиентарных бюрократиях (то есть использовать термин менее исторически нагруженный, акцентированный скорее социологически). Множественное число имеет в виду сильно выраженную тенденцию к «приватизации» государства различного рода аппаратными «партиями» как в центре, так и в регионах.
Задачи административной реформы
Сделанные выводы позволяют и требуют несколько иначе взглянуть на тот факт, что модернизаторские проекты - введение экзаменов на чин, организация административной юстиции - совсем непопулярны в чиновных массах (лишь около 1/4 участников опроса назвали в числе главных условий повышения эффективности госслужбы введение квалификационных экзаменов и меньше 10% - организацию административной юстиции). Это обстоятельство, конечно, огорчает, но задумаемся о его причинах. М.Крозье отметил следующее «нечаянное» последствие административной рационализации: «одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное - нет. <...> В этом контексте власть А над В основывается на способности А прогнозировать поведение В и на неуверенности В относительно поведения А». То, что Крозье объяснял теоретически, наши аппаратчики хорошо знают из практики. Их незаинтересованность во введении административных судов и должностных экзаменов обусловлена не «низкой сознательностью» или плохой информированностью. О первой не берусь судить, последняя же, конечно, имеет место, - но не это главное. Главное в том, что чиновники примеряют институциональные новшества к аппаратным реалиям: они вполне обоснованно опасаются, что прогрессивные нововведения обернутся не только законными профессиональными требованиями, но прежде всего усилением их личной зависимости от начальства. Русским людям не нужно объяснять, - если в новых правилах не заинтересованы те, кому по ним жить, проку не будет: правила будут сами по себе, а жизнь - сама по себе. Вся история российского чиновничества показывает, что никакие табели о рангах не решают сами по себе проблемы рационализации. Нам бы освоить иной путь: не жизнь от правил (а на самом деле против правил), но правила от жизни.
Чем больше всего озабочены управленцы? Неустойчивостью своего служебного положения и правовой незащищенностью. Один из самых популярных ответов (см. приложение 1) на вопрос о главных условиях повышения эффективности госслужбы таков: «четкое определение прав работников аппарата и процедуры защиты этих прав». Что же касается самого популярного - «развитие законодательной и нормативной базы госслужбы» - то и этот ответ имеет в виду прежде всего необходимость определения статуса и прав государственных служащих. Среди участников опроса неуверенных в устойчивости своего положения (60%) оказалось в полтора раза больше, чем уверенных (40%). А ведь наши респонденты - слушатели РАГС, надо думать, не самые последние и случайные люди на госслужбе. Неуверенностью в завтрашнем дне в России никого не удивишь. Но согласимся, что для чиновничества абсолютное преобладание статусной неустойчивости (60%, повторюсь, - показатель, скорее всего, минимальный) - это состояние противоестественное. Примечательно, к тому же, что чиновники, занимающие руководящие должности (начальник отдела, управления и выше), заметно чаще испытывают неуверенность в устойчивости служебного положения, чем чиновники-исполнители. Неуверенность управленцев в завтрашнем дне является одной из причин коррупции и административного произвола, снижает эффективность управленческой деятельности. Показательна в этой связи зависимость ответов на вопрос: «Чем обычно руководствуются ваши коллеги, решая порученный вопрос?» (см. приложение 2) - от того, уверен или не уверен чиновник в своем положении на службе. Среди «уверенных» 65% называют «собственный анализ ситуации» и 40% указывают на «мнение руководства»; среди «неуверенных» соотношение совсем другое: руководствуются «собственным анализом» 50%, «мнением руководства» - 60%. Служебная неустойчивость, следовательно, усугубляет «порочные круги» бюрократической иерархии: картина действительности искажается тем большее, чем «выше» идет информация, утрачивается способность видеть и вовремя исправлять управленческие ошибки. Понятно, что статусная неустойчивость, помимо прочего, выступает питательной почвой для воспроизводства клиентарных отношений внутри аппарата. Характерно, что, оказавшись в конфликтной ситуации, «неуверенные» и «уверенные» обнаруживают разные стратегии поведения: «неуверенные» в два раза реже считают нужным обращаться в суд, зато гораздо чаще склонны договариваться с руководителем в индивидуальном порядке.
Из сказанного следует, что главным направлением, ключевой задачей административной реформы должно стать обеспечение устойчивости служебного положения и правовой защищенности сотрудников госаппарата. Во-первых, для того чтобы госслужба выполнила отведенную ей роль в модернизации страны, она сама должна стать носителем и образцом цивилизованных отношений найма и труда. Во-вторых, от решения указанной задачи во многом зависит, заработают ли различного рода законодательные и организационные новшества в аппарате управления.
Теперь посмотрим, далеко ли мы продвинулись в этом направлении с принятием закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Закон закрепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе принципов госслужбы называет «стабильность кадров государственных служащих в государственных органах». Лучшим способом обеспечить искомую стабильность был бы переход к карьерной системе - по примеру европейских стран, где чиновники работают на основе пожизненного найма. Но этого не сделано - закон предусматривает трудовой договор, заключаемый на неопределенный срок или на срок не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата. Всякий, кто знаком с нашей административной действительностью, знает, что «сокращение аппарата» сродни пресловутой «перманентной революции»: одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа - дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, «старое» учреждение упраздняется и тут же образуется «новое», - каждый раз служащие проходят ритуальное «очищение»: выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону, в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место «с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности», но тут же предусмотрен и случай «непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией» (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка «с учетом» слишком расплывчатая и необязательная; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела? В странах с цивилизованной государственной службой дисциплинарные и кадровые вопросы обязательно рассматриваются в согласительных органах, формируемых из представителей администрации и персонала. Так, в ФРГ с 1974 г. действует закон о представительстве персонала федеральных органов; в федеральных землях имеются собственные законодательства о представительстве аппарата. В Великобритании на гражданскую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работников госаппарата включает Генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государственного управления, - паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинарных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным, - Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и представителей трех, наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов, служит (помимо других его задач) форумом апелляции. В российском законе ни о каких формах консультации и (или) участия сотрудников в принятии кадровых решений нет речи.
Также ничего не говорится в законе и о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров. Между тем, без разнообразных форм коллективных переговоров, арбитража и посредничества (государственного или частного) трудно себе представить развитую, правовую госслужбу. В США, например, любой договор, заключенный между администрацией и организацией служащих, должен включать систему рассмотрения жалоб и решения споров в связи с его интерпретацией; многочисленные договоры устанавливают трех- или четырехуровневую процедуру разрешения трудовых споров с принятием третьей стороной окончательного решения (при этом трудовые споры, в которые вовлечены федеральные служащие, находятся в юрисдикции Федеральной службы посредничества и примирения). В Швеции действует Управление мировых посредников и расположенные по всей стране согласительные конторы; если же стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Конвенция по трудовым отношениям (Государственная служба), которой должно соответствовать отечественное законодательство, предусматривает (Ст.8), что споры при определении условий найма нужно решать «путем переговоров между сторонами или путем обращения к такому независимому и беспристрастному механизму, как посредничество, согласительная процедура и арбитраж».
Наконец, довольно странное впечатление производят положения закона, касающиеся такого важного института как федеральный орган по вопросам государственной службы. Похоже, что законодателей больше волновало как распределить политический контроль за координационно-методическим кадровым центром, а не его профессиональная годность и защищенность от политического вмешательства. Во всяком случае, законом определено, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит из равного числа «представителей» (!) Президента, палат Федерального Собрания, Правительства и «высших органов судебной власти». Если речь идет об органе управления, - а перечень функций говорит за то, что это правительственный орган, - то не понятно, почему он формируется из «представителей» Правительства (а не правительственных чиновников) депутатов и даже судей - или имеются в виду чиновники-профессионалы, которые при этом (неужели?!) будут представлять интересы различных органов власти, таковыми назначаться и отзываться? Если же речь идет именно об институте представительства, то возникают другие вопросы. Во-первых, как данная коллегия будет выполнять весьма большую профессиональную работу? Во-вторых, почему в представительском Совете по вопросам государственной службы должны быть представлены палаты Парламента и Суды, а не сами госслужащие, их профессиональные ассоциации?
Таким образом, новый закон об основах госслужбы не дает удовлетворительного ответа на ряд важнейших вопросов. Между тем, становление цивилизованной гражданской службы в России настоятельно требует решения следующих организационно-правовых задач:
гарантии для госслужащих непрерывности и возможности планирования своей карьеры;
формирование многоуровневой (центр, регионы, ведомства, учреждения) системы паритетных органов для консультаций и участия персонала в определении кадровой политики;
законодательное закрепление процедуры коллективных договоров на госслужбе, порядка разрешения трудовых споров через переговорный (согласительный) процесс, в том числе с участием посредника и арбитра;
обеспечение необходимой самостоятельности и защищенности от политического вмешательства федерального органа по вопросам государственной службы, руководитель которого должен быть авторитетным профессионалом и назначаться Президентом по согласованию с Советом Федерации на длительный срок.
В заключение следует подчеркнуть, что реформирование аппарата не только нужно, но и возможно. Чиновничество больно теми же недугами, что и все общество. При этом, однако, мужчины и женщины, работающие на госслужбе, обладают неплохим образованием, их отличает не меньшая, а пожалуй что и большая, чем в других общественных группах, социализация сознания, тяга к правовому порядку, уважение к профессионализму и дисциплине труда. Последнее нужно отметить особо. Вполне согласен с тезисом Б.Г.Капустина и И.М.Клямкина о том, что «зародыши либерального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладах прошлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти. Уважение к профессионализму в некоторых старых элитных слоях - это и есть то немногое, за что можно зацепиться». Материалы проведенного опроса дают основания утверждать, что в постноменклатурном аппарате идет процесс формирования профессионального бюрократического этоса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что большинство управленцев связывают развитие госслужбы (см. приложение 1) прежде всего с законодательным регулированием административного процесса, постоянным профессиональным обучением, определением прав госслужащих и процедур защиты этих прав. Эти приоритеты куда более популярны, чем патерналистско-дисциплинарные установки. Большинство участников опроса полагает, что при решении управленческих задач их коллеги исходят прежде всего из собственного анализа ситуации, - причем эта мотивация имеет преимущество даже перед мнением руководства (см. приложение 2). Возможно, тут есть некоторое приукрашивание действительности, но важно то, что интеллектуальная самостоятельность специалиста воспринимается большинством управленцев как норматив, как идеальный тип профессионала, которому нужно соответствовать. Значительная, хотя и меньшая часть госслужащих полагает, что, работая в аппарате управления, можно и нужно соблюдать все установленные нормы и правила - это и есть собственно бюрократический (в смысле рациональной и законопослушной бюрократии) подход к делу. Характерно, что среди «бюрократов» заметно больше несогласных с утверждением, что стране нужны не законы, а опытные и сильные руководители, - кроме того, для них характерно более критическое отношение к связям личной преданности и покровительства (и большая расположенность к связям однокашников). Это законническое бюрократическое сознание, кажется, формирует вокруг себя иную действительность. «Бюрократы», например, чаще указывают, что их обязанности четко определены. Не имея особых иллюзий по поводу возможности в наших условиях защитить свои права при конфликте с начальством, они более склонны решать спор в суде. Наконец, что следует подчеркнуть особо, «бюрократы» гораздо чаще при решении порученных вопросов исходят из собственного анализа ситуации. Важно, чтобы этот профессиональный реформаторский потенциал был задействован, а не пропал зря. Останется ли постноменклатурный чиновный мир совокупностью враждующих «команд», приватизирующих государство, или из его среды выйдет цивилизованная гражданская служба? - ответ на этот вопрос не предопределен и во многом зависит от самих госслужащих. Правовой государственный порядок не может возникнуть помимо усилий российского чиновничества, выстраивающего этот порядок вокруг и внутри себя.
Приложение 1
Распределение ответов на вопрос: «Каковы главные условия повышения эффективности государственной службы?
(можно было отмечать несколько позиций,
поэтому сумма превышает 100%)
Развитие законодательной и нормативной базы госслужбы
93
Система постоянного обучения и повышения квалификации
82
Четкое определение прав работников аппарата и процедуры защиты этих прав
71
Усиление дисциплинарной ответственности в аппарате
45
Личная ответственность каждого руководителя за своих подчиненных
40
Введение квалификационных экзаменов
27
Реальная забота руководителя за своих подчиненных
26
Организация административной юстиции
9
Другое. Дополнительные ответы группируются вокруг двух проблемных узлов:
1) материальное обеспечение и стимулирование;
2) четкое разделение обязанностей и ответственности
13
Приложение 2
Распределение ответов на вопрос: «Чем обычно руководствуются Ваши коллеги, решая порученный вопрос?»
(можно было отмечать несколько позиций,
поэтому сумма превышает 100%)
Собственным анализом ситуации
55
Мнением руководства
48
Прецедентами
35
Своими идеологическими установками
11
Чувством справедливости
8
Чьей-то просьбой, влиянием
6
Другое. Дополнительные ответы оказались двух типов: 1) законами и нормативными документами;
2) личными связями и обстоятельствами
5
Раздел V
ВЛАСТВУЮЩИЕ ГРУППЫ:
ОБРАЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Острое переживание разгосударствленности социального существования определяет сегодня умонастроения россиян. Озабоченность «отсутствием государства» стала массовым настроением и общим местом социологических обзоров, эта общероссийская тревога наложила вполне определенный отпечаток на драматургию и результаты президентских выборов, на нее откликнулись - всяк на свой лад - большинство политических объединений. Государственничество вошло в моду: кто ж сегодня не «государственник»? Но способны ли нынешние «верхи» российского общества не на словах, а на деле ответить на социальный запрос? Насколько соответствуют историческому вызову формы бытия-сознания господствующих социальных групп, образ их деятельности?
Глава 1. Социальный состав и структура властвующего слоя
Исследование социального состава правящих групп и его динамики, проведенное сектором изучения элиты Института социологии РАН, позволило выделить следующие функциональные группы правящих: правительство, парламент, партийная элита, высшее руководство, региональная элита, бизнес-элита.
При сравнении «ельцинского призыва» с горбачевской и брежневской когортами номенклатуры, отчетливо видно омоложение правящего слоя (см. табл.1).
Таблица 1
Динамика среднего возраста элиты (лет)

Высшее
руководство
Правительство
Региональная элита
В целом
Брежневская когорта
Горбачевская когорта
Ельцинская когорта
61,8
54,0
53,1
61,0
56,2
52,0
59,0
52,0
49,0
56,6
52,2
48,5
Другим значимым социальным изменением в правящем слое является снижение доли выходцев из села (см. табл.2).
Таблица 2
Доля выходцев из села в элите
(в процентах к численности группы по столбцу)

Высшее руководство
Правительство
Региональная элита
В целом
Брежневская когорта
Горбачевская когорта
Ельцинская когорта
57,7
48,6
12,5
45,6
нет инф.
22,9
66,7
65,6
33,8
57,3
54,6
22,8
Даже в среде региональных руководителей - традиционно близкой к селу группе - доля сельчан уменьшилась в два раза. В высшем руководстве доля сельских выходцев падает почти в пять раз, а в правящем слое в целом она уменьшилась за последние десять лет в 2,5 раза. «Можно сказать, - отмечает О.В.Крыштановская, - что теперь страной правит группа людей, отличающаяся совершенно другой ментальностью от прежних руководителей прежде всего потому, что их социализация происходила в иных условиях». Верность такого вывода подтверждает и факт широкой рекрутации в нынешнюю правящую элиту интеллектуалов, высокообразованных специалистов. При этом особое значение имеет резкое снижение традиционно высокого в советской номенклатуре удельного веса лиц, получивших техническое (инженерное, сельскохозяйственное, военно-техническое) образование, за счет роста доли гуманитариев, особенно - экономистов и юристов (хотя и сегодня удельный вес последних - 24% в целом, 26,4% в парламенте, 31,4% в правительстве - вряд ли можно считать достаточным).
Особый интерес, естественно, представляет вопрос о «номенклатурном происхождении» сегодняшней российской власти. Много ли в составе правящих групп людей с неноменклатурным прошлым? (См. табл.3.)
Таблица 3
Доля лиц, не входивших ранее в номенклатуру
(в процентах к численности группы по столбцу)
Высшее
руководство
Парламентская элита
Правительство
Региональная элита
Бизнес-элита
25,0
39,8
25,7
17,7
39,0
Таким образом, относительно меньше связаны с прежней номенклатурой элита бизнеса, а также депутатский корпус федерального парламента. Наиболее же традиционным путем рекрутировалась региональная элита.
Большинство тех нынешних правящих, которые имеют номенклатурное прошлое, вышли из административно-советских аппаратов, где они работали на вторых и третьих ролях. Это подтверждают данные сравнительного исследования «старой» (образца 1988 г.) и «новой» (образца 1993 г.) элиты, проведенного ВЦИОМ в 1993-1994 гг. Около трети нынешней правящей элиты состояли в номенклатуре ЦК в 1988 г., а две трети пришли с «предноменклатурных» должностей - заместителей руководителей, начальников подразделений в министерствах, ведомствах, на предприятиях и т.п. (лишь 16% пришли в элиту, не занимая предварительно никаких административных постов). Эти данные позволили авторам определить происходящую смену элиты как «революцию заместителей или вторых лиц»: придя к власти, они, хотя и принесли «новый взгляд» на вещи, но вместе с тем в существенной мере способствовали сохранению и воспроизводству номенклатурных связей.
Вопрос о преемственности правящих групп в российских регионах частично освещают данные опроса представителей Президента (ноябрь 1992 г.), опубликованные руководителем Центра политико-географических исследований Н.В.Петровым. Представителя Президента из 50 регионов (без «национальных» республик, Москвы и Петербурга) задавался вопрос о судьбе руководителей, занимавших накануне путча 1991 г. один из трех ключевых постов в регионе - первого секретаря обкома, первого секретаря столичного горкома, председателя облисполкома. Удалось собрать сведения о 50 «первых», 50 председателях и 41 «горкомовце» (см. табл.4).
Весьма примечательно, что более трети оставшихся в своих регионах высших иерархов номенклатуры перешла в частный сектор. Сохранение руководящих постов состоялось почти в четверти случаев (при опросе не учитывались председатели Советов). Следует, однако, подчеркнуть, что в ряде регионов в результате выборов губернаторов и представительных собраний прежнее руководство региональной номенклатуры вернуло себе власть.
Таблица 4
Преемственность политических элит регионов

Первые секретари региональных комитетов КПСС
Первые секретари столичных горкомов КПСС
Председатели облисполкомов
Всего

50
41
50
141
Остались на руководящих административных постах
8
5
20
33
Перешли на предприятия государственного сектора
16
18
11
44
Перешли в
частный сектор
19
13
14
46
Покинули регион
7
5
5
17
Исходя из очевидной кадровой преемственности правящего слоя, многие ученые и публицисты полагают, что у власти осталась лишь слегка подновленная номенклатура, в среде которой произошла смена поколений. Развитие номенклатуры, однако, имеет логику и пределы своего развития. Ясно, что с распадом тоталитарной системы номенклатура превращается в иное социальное образование (образования). Нужен анализ обстоятельств и результатов этой трансформации, а не повторение привычного, мертвого слова.
Важнейшей структурной реформой, определившей не просто расстановку сил в правящем слое, но изменение самой природы господствующих групп, стала приватизация. При всем различии в оценках этой беспрецедентной по размаху и скорости социально-экономической реформации, эксперты (не служащие в ГКИ) практически единодушно отмечают разительное несоответствие как способов ее осуществления, так и результатов - официально заявленной задаче «народной» приватизации по созданию «широкого слоя собственников». При этом почти столь же единодушно эксперты (в отличие от политиков) оговариваются, что по-другому в России вряд ли могло и быть. «Российская чековая приватизация, - замечает К.Г.Холодковский, - не стала исключением в ряду тех реформ, результаты которых существенно расходятся с заявленными целями». К этому можно добавить, что благодаря такому существенному расхождению чековая приватизация, пожалуй, и была проведена. Упреки В.А.Найшуля либеральным реформаторам в «нелиберальности» их приватизационного проекта, не учитывающего сложившиеся в системе административного торга связи и обычное право - в том числе право на административную ренту - оказались напрасными.
При определении приоритетов и нормативных условий приватизации оппонентами высшего государственного руководства выступали следующие группы интересов: ведомственная бюрократия, региональная номенклатура, директорат, а также новые предприниматели; при этом властвующие группы, апеллируя к общественности, манипулировали интересами производственных коллективов и бюджетников. Отношения любой пары из перечисленных сторон представляют собой самостоятельный узел противоречий (нужно добавить, что региональная номенклатура раскололась на еще одну конкурирующую связку: региональная администрация - муниципалитеты крупных городов). Ведомственное и региональное чиновничество боролось - в том числе друг с другом - за жесткий административный контроль над приватизацией (разрешительный порядок, ограниченность и неспешность) и связанную с ним административную ренту. Представляющие в основном торговый и ссудный капитал новые предприниматели, которые и должны были платить указанную ренту, в целом были заинтересованы в открытом и конкурентном характере приватизации (но успешно приспособились и к бюрократическому монополизму, о чем будет сказано ниже). Особое значение имела позиция директората - главного претендента на плоды приватизации. Уже с принятием в 1990 г. Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» директора получили значительную независимость не только от бюрократической опеки, но вообще от государственного и социального контроля. Странное положение практически независимого распорядителя «еще государственной» собственности, не отвечающего ни капиталом, ни должностью, объективно предоставляет наилучшие возможности для реализации частного интереса. Поэтому директора в своем большинстве, защищая обретенную независимость от ведомственной и региональной бюрократии, были заинтересованы не столько в скорой приватизации, сколько в продлении «переходного периода».
По мере того, как приватизация становилась государственной кампанией, директорат, ссылаясь на «интересы трудовых коллективов», и в целом пользуясь поддержкой работников своих предприятий (что определялось целым рядом факторов: корпоративное единство в борьбе за льготы, клиентельная зависимость и традиция советско-заводского патернализма, боязнь «капиталиста» и неприятие «чужаков-нахлебников»), сумел добиться выгодных для себя нормативных условий. Речь идет прежде всего о продаже основных фондов по остаточной стоимости и о так называемом втором варианте приватизации (который, как известно, стал основным: 70% акционировавшихся предприятий) - этот вариант наиболее близок сложившемуся в 1989-1992 гг. «переходному» положению. Н.К.Кисовская, изучив перипетии партийно-политической борьбы вокруг приватизации, пришла к выводу, что Верховный Совет не смог активно влиять на приватизационную политику - ее монополизировал ГКИ, опираясь на поддержку Президента и руководствуясь «революционной целесообразностью», отстаивая однажды принятую позицию и обвиняя оппонентов в защите интересов номенклатуры. «Но вот что удивительно, - отмечает исследователь, - почему - при всем накале кампании против «генералов от индустрии» и «номенклатурной приватизации» - ГКИ не сумел поставить какие-либо заслоны на ее пути? Не признавало ли молчаливо ведомство Чубайса директорат своим естественным союзником?»
Между тем отношение директората к приватизации «по-Чубайсу» не было ни однозначным, ни постоянным. Аналитики фонда «Общественное мнение» зафиксировали раскол директората по этому вопросу в зависимости от конкурентоспособности той или иной отрасли и конкретного предприятия. В 1995 г. происходит резкий перелом в отношении директоров к приватизации крупных предприятий: доля ее сторонников снизилась до 1/3, а доля противников выросла почти до 3/5. Рост антиприватизационных настроений объясняется тем, что завершившаяся ваучерная приватизация обернулась для директората уменьшением возможностей получать госдотации, усилением экономической ответственности за конкурентоспособность предприятия, ростом конфликтности в отношениях с работниками и акционерами.
Иными причинами обусловлено критическое отношение к приватизации в госаппарате: управленцев не устраивает то, что реальная собственность уходит к директорам, а вся тяжесть социальной ответственности и социального недовольства ложится на плечи местных администраций. Конфликт директората и бюрократии, отражают, например, социологические данные об отношении населения к деятельности местных властей. При наблюдаемом в 1993-1995 гг. росте общественных симпатий к местным властям, директора оказались единственной (!) социальной группой, в которой число оценивающих положительно работу областных или республиканских властей не только не растет, но и сокращается. Отмеченная напряженность имеет любопытный и несколько неожиданный эффект: если на начальном этапе приватизации негативную реакцию управленцев вызывали преимущественно предприниматели, то сейчас в глазах чиновничества предприниматель оказывается привлекательнее директора. Профессор Клямкин и его коллеги полагают, что, видя в предпринимателях не только возможных выгодных покупателей госсобственности на «послеваучерном» этапе приватизации, но и союзника в борьбе против «зарвавшегося» директорского корпуса, бюрократия пытается вернуться на поприще активной хозяйственной деятельности.
Собственно говоря, аппарат хозяйственное поприще и не оставлял. С началом реформ повсеместно расцвело предпринимательство администраций: органы государственной власти и органы местного самоуправления создавали товарные и финансовые пулы - распорядителями таких фондов, как правило, назначались заместители главы соответствующей администрации; привыкшие к функциональному синкретизму советско-хозяйственного аппарата чиновники в новых рыночных условиях стали осваивать оптовый бартер, учреждали биржи и торговые дома, акционерные общества и совместные предприятия. Со временем такая простота и непосредственность совмещения государственной власти с распоряжением государственной собственностью сохранилась лишь местами (из ряда вон выходящий случай - Корпорация Калмыкия, по замыслу основателей совпадающая с Республикой Калмыкия). Функциональному и институциональному разделению способствовало в большей степени не упорядочение законодательства (оно до сих пор в беспорядке), а упорядочение чиновничества: созданы различного рода специализированные коммерческие структуры с тем или иным участием органов власти, в эти структуры и перешла значительная часть чиновников, сохранив при этом тесные связи с соответствующими администрациями. Финансовая власть администраций основывается не только, а может быть и не столько на распределении бюджетных средств, сколько на распоряжении весьма значительными внебюджетными фондами. Последние формируются за счет занижения доходной части при принятии бюджета (полученные «незапланированные» доходы идут во внебюджетный фонд), а также за счет неофициального оброка с предприятий, расположенных на подвластной территории.
При таком положении дел невозможно провести границу между «общественным» предпринимательством администраций и частным (частно-корпоративным) предпринимательством администраторов. Когда отсутствует система публичного контроля, слова «государственная» или «городская» в названиях новообразованных кампаний, еще не делают их публичными корпорациями, равно как возглавивших эти кампании администраторов-предпринимателей - государственной буржуазией (под таковой принято понимать высший управленческий персонал государственных экономических институтов). Речь в данном случае скорее идет о разновидности бюрократического капитала, о его отрасли: выступающие коммерческими агентами администраций структуры, которым бесплатно или за бесценок передаются казенные помещения и средства связи, предоставляются кредиты и льготы, занимаются реализацией неконтролируемых обществом предпринимательских проектов. Получающих прибыль предприимчивых чиновников принято определять как бюрократическую буржуазию. Феномен бюрократической буржуазии хорошо описан в литературе, посвященной процессам модернизации в развивающихся странах. Бюрократическая буржуазия в идеальнотипическом истолковании не тождественна коррумпированному чиновничеству: коррупция сама по себе еще не превращает чиновника-взяточника, расхитителя в предпринимателя, если полученные нечестным путем средства не вложены в какое-либо дело. При этом эксперты подчеркивают низкую экономическую эффективность бюрократического капитала. При большом удельном весе бюрократического капитала его неэкономичность оборачивается неэффективностью экономики в целом - крайней монополизированностью и отсутствием условий для цивилизованной конкуренции, в чем и заинтересована бюрократическая буржуазия.
Бюрократический капитал, будучи результатом сращивания чиновников-дельцов с частным предпринимательством, помимо того, что он связан с коррупцией государственной службы, деформирует и само предпринимательство. Проблема не только в снижении эффективности последнего за счет прибавления к собственно экономическим издержкам производства затрат на обеспечение возможности вообще заниматься предпринимательством. Заражая предпринимателей привычкой к административному монополизму, рассекая предпринимательский слой на группировки, действующие - каждая под своей административной «крышей» - и враждующие друг с другом, бюрократизация частного предпринимательства препятствует его социальному созреванию, то есть становлению предпринимательского класса, сознающего свои общие, стратегические интересы, готового взять на себя бремя общественного лидерства и ответственности. Именно это мы наблюдаем сегодня в России. Частный капитал, в основном торговый и ссудный, значительно укрепил свои позиции, активно участвуя в «малой» приватизации, освоив, наряду с валютными сделками, биржевые и внебиржевые операции с ваучером, а главное - наладив тесные связи с чиновничеством и депутатским корпусом на всех уровнях властной иерархии. При этом прямо-таки напрашивается историческая аналогия с Россией предреволюционной. Сходство процессов впечатляет и не может не настораживать. Тем более, что есть фактор, принципиально отличающий, буржуазную эволюцию российского общества в начале и в конце XX в.: в сегодняшнем сращении предпринимательства и госаппарата активно участвует организованная преступность, и ее размах, техническая оснащенность, национальная и интернациональная организация представляют самую большую угрозу российской государственности.
Глава 2. Трудность концептуализации
Процессы перегруппировки, внутренней трансформации и самоопределения господствующих социальных групп еще не завершены, что обусловливает сложность их социологического определения. В литературе сегодня часто встречаются понятия «номенклатура», «господствующий класс», «элита»; причем, нередко их употребляют как синонимы, что ведет к совершенной концептуальной путанице.
О непродуктивности применения концепта номенклатуры к новым социальным процессам уже сказано. Если понятие «номенклатура» нужно оставить потому, что оно концептуализирует вполне определенный социальный объект, то понятие господствующий класс не годится в силу своей крайней неопределенности. В самом деле, если под «господствующим классом» иметь в виду коллективного актора социального воспроизводства, исторической деятельности, то данное понятие ничего не говорит об основаниях и характере господства, - а ведь именно это и является главной теоретической задачей. К тому же существуют большие сомнения в том, что такой «класс» (коллективный актор) в России уже сформирован - об этом разговор пойдет ниже. Если же понимать «господствующий класс», как совокупность господствующих, то содержательность такого понятия оказывается невеликой: оно ничего не добавляет к эмпирической констатации наличия неких социальных верхов. Поэтому понятие «господствующего класса» лучше оставить для абстрактных, глобальных схем в духе Парето, - оно не отражает, не концептуализирует содержания российской посттоталитарной «переходности», и потому - при внешнем радикализме и идеологических аллюзиях - не дает адекватной картины социального поведения «верхов», не обнаруживает главной социальной угрозы.
Более обстоятельного рассмотрения требует получившее широкое хождение в отечественной литературе общепринятое в социологии и политологии понятие правящая элита. При употреблении данного понятия обычно оговаривают (опять же со ссылкой на принятую в социальных науках практику), что оно не несет оценочного смысла и лишь констатирует наличие правящего меньшинства, которое всегда есть в обществе. Но тогда слово «элита» выступает по сути дела просто синонимом «правящего слоя» или «господствующего класса» (и к нему следует отнести высказанные выше претензии). Тогда вопрос: является вот это властвующее меньшинство элитой или нет? - теряет смысл. А спросить, между тем, хочется... Это интуитивное стремление обусловлено самой этимологией слова «элита». Такое несовпадение этимологии и обычного применения термина примечательно. Представляется весьма неудобным употреблять слово, значение которого прямо связано с оценкой, и всякий раз при этом оговариваться, что употребляется оно не в оценочном смысле.
На это уже обращал внимание Дж.Сартори. Он полагает, что распространенное толкование концепта, восходящее к Лассуэллу, игнорирует - вопреки самой семантике! - ценностную коннотацию, качественное охарактеризование, сводя понятие к алтиметрической тавтологии: элита - это те, кто наверху. Сартори предлагает вернуть концепту ценностное измерение, позволяющее улавливать противоречие между элитными качествами и властными позициями, - демократию же нужно понимать и осуществлять не как одномерное равенство, а как целенаправленный отбор элиты; демократия, согласно Сартори, есть селективная полиархия по основанию достоинств. Вполне принимая антиуравнительную, меритократическую установку уважаемого ученого, сделаю два замечания: а) качественная характеристика, указание на отборность-избранность присущи не только понятию элиты, но, пожалуй, всякому историческому имени господствующей общественной группы; б) в разных исторических и цивилизационных контекстах такая «философия имени» бывает различной. Следовательно, для того чтобы в ряду исторических понятий (аристократия, нобилитет, боярство и т.д.) и/или в ряду социологических терминов (политический класс, властвующая группа, контролирующее меньшинство и т.д.), отличить концепт элиты и развернуть его содержательное своеобразие, удержание ценностной коннотации необходимо, но недостаточно. Нужно еще выяснить, какие именно политические ценности и обычаи подразумевает данное понятие, то есть «прочитать» его в конкретном историко-цивилизационном контексте. Такое прочтение концепта выясняет и пределы его применимости.
Итак, следует избегать расхожего, широкого применения термина, когда элитами именуются властвующие группы любого социума, будь то восточная деспотия, феодальная монархия, буржуазная республика или тоталитарный режим. Понятие элиты исторически обусловлено, и его употребление в собственном смысле (осмысленное употребление) есть указание на вполне определенный тип социального господства. Стоит, например, приглядеться к известным своим «объективизмом» и «макиавеллизмом» толкованиям В.Парето, согласно которому, элиту образуют, те у кого самые высокие индексы в их сфере деятельности. Другими словами, достижения индивидов определяют их статус. Самому Парето такой «достижизм» представлялся само собой разумеющимся, естественным; более того, он предлагал универсальную социологическую дефиницию, которая внеисторична и применима к любому социуму. Тем самым предполагается, что в основе социальной иерархии всегда лежит конкуренция способностей индивидов. Такое допущение, однако, совершенно не оправдано - попробуйте применить этот критерий к кастам или к сословному порядку! Не случайно знаменитая, ретроспективно сориентированная, формула Парето звучит так: «история - кладбище аристократий», - аристократий, заметим, а не элит.
Понятие элиты стало употребляться в социальных науках, когда в Европе отошли в прошлое как сословный строй, так и разрушивший его революционный пафос «общественного договора». Но еще раньше элитой называли товары высшего качества. Аналогия с лучшим товаром схватывает суть: в динамичном гражданском обществе правящий слой - не закрытое сословие, а группа индивидов, которые достигли успеха в открытой конкурентной борьбе и должны постоянно подтверждать свою годность в качестве элиты. Именно в таком - элитарном - смысле, уже в XX веке, Ортега-и-Гассет произносил старое доброе слово «аристократия». Противостояние творческого меньшинства «восстанию масс», о котором размышлял Ортега, не только характеризует уходящее столетие, оно отражает что-то весьма важное в самой логике европейской (евро-атлантической) цивилизации. От обществ традиционного типа, где функции господства-управления жестко закреплены в социальной структуре и освящены авторитетом традиции, европейское общество отличается не только мобильностью индивидов (вертикальная мобильность была, к примеру, и в восточных деспотиях), но постоянной напряженностью отношений «верхов» и «низов», когда авторитет властей проблематизируется, а конфликт выступает необходимым элементом общественной жизни. Возникшая проблема легитимности правительства решается установлением рациональных процедур: правил государственной службы (бюрократия) и выборов (представительство). Для сложного современного (индустриального, гражданского) общества характерна конкурентная множественность элит: отношения групп, получивших наивысший индекс и определяющих шкалу ценностей в отдельных (вычлененных, автономных) социальных сферах, представляют собой не иерархию, но систему взаимных зависимостей, отталкиваний и притяжений.
Таким образом, понятие правящая элита, или лучше именно во множественном числе - элиты, - не просто одно из многочисленных имен властей предержащих; оно подразумевает определенные параметры функционирования социального поля власти. Параметры эти таковы:
несословный характер правящего слоя, свободная рекрутация - право на карьеру;
конкуренция «вертикальная»: легальность оппозиции (контрэлиты), возможность смены правительства;
конкуренция «горизонтальная»: борьба за влияние между различными группами (субэлитами), составляющими правящий слой;
общественное признание «правильности» первенства тех или иных групп, основанное на соблюдении теми законов и установленных процедур.
Но есть еще одно - и очень важное - смысловое измерение, которое в понятии «элита» выражено не столь явно, но, уйдя в основание концепта, в «подтекст», подразумевается. Речь идет о том, что элита мыслится не только в «вертикальном», но и в «горизонтальном» измерении: не только как элемент социальной иерархии, но и как элемент гражданского общества. В этом смысле, элита есть продукт социальной кооперации, сознательной солидарной деятельности индивидов. Такое индивидуалистически-солидаристское понимание растворено в категориях западной социологии - «класс», «элита», «социальная группа», - поскольку оно присуще категориям, априорным структурам, «эпистеме» (Фуко) новоевропейского мышления.
С учетом сказанного, под правящими элитами следует понимать группы солидарно действующих для достижения общего (группового) интереса индивидов, достигшие обладания ресурсами власти и доказывающие свою годность в открытой конкуренции, которая в норме должна вестись по рациональным, легально установленным правилам. Такое толкование сообразуется с известной, можно уже сказать, классической концепцией полиархии Р.Даля, которая выявляет: во-первых, способ распределения и отправления власти (социоструктурный и институциональный подход) и, во-вторых, способ понимания (нормативно-ценностный подход) того, что есть справедливая, эффективная, одним словом, годная власть в современном - сложном, индустриальном - обществе. Вместе с тем, развернутая здесь интерпретация акцентирует определенный способ социального взаимодействия индивидов, лежащий в основе воспроизводства и деятельности правящей элиты.
Теперь уместно задать вопрос: годится ли концепт правящие элиты для анализа способа деятельности и воспроизводства отечественных постноменклатурных «верхов»? Можно привести некоторые аргументы в пользу положительного ответа. Что касается открытости правящего слоя, то и коммунистическая номенклатура, из которой вышло большинство нынешних руководителей, не была замкнутой кастой; более того, пополнение номенклатуры из различных слоев общества и возможность аппаратной карьеры для выходцев из «низов» были важнейшими основами коммунистического режима. Бурные перемены последнего десятилетия заметно усилили вертикальную мобильность.
Развал партийно-государственной системы, приватизация, институциональное и кадровое обновление привели к глубоким расколам и острым конфликтам внутри правящего слоя, вызвали трансформацию старых и появление новых господствующих групп.
При этом в России легально действуют и даже в определенной мере разделяют власть оппозиционные Президенту и Правительству объединения как про-, так и контр-реформистского толка. С 1989 г. россияне практически ежегодно участвуют в федеральных или местных выборах, а также референдумах; даже в так называемой «глубинке» появились свои местные политики, а начальство успешно осваивает технологию избирательных кампаний.
Хуже обстоит дело с «легитимностью» господствующих и правящих. Едва ли не полное отсутствие общепринятых авторитетов, общественная неприязнь и к «начальникам», и к «бизнесменам» (что, впрочем, не мешает «новым русским» первенствовать на рынке стилей и образцов поведения) заставляют усомниться: возможно ли говорить об устойчивых элитах в российском обществе? Однако сейчас речь идет не об устойчивости конкретных властвующих групп - понятие элиты концептуализирует не столько наличие общественного доверия (при социальных кризисах оно, конечно, отсутствует), сколько наличие в общественном сознании самой проблемы легитимности правителей. Скажем, вопроса о легитимности коммунистической номенклатуры в массовом советском сознании просто не было, - возникновение проблемы легитимности означало крах номенклатуры.
Теперь перейду к контраргументам. Несмотря на раскол постноменклатурных и конкуренцию новых господствующих групп в России не реализовано фундаментальное разделение власти: административная, экономическая, законодательная власть концентрируется в одном социальном слое, как бы ни менялась его инфраструктура и внешняя конфигурация. Такая гипермонополия социального могущества наиболее очевидна на региональном уровне (имеется в виду не география, а политическое пространство, - сказанное вполне относится к Москве и Санкт-Петербургу).
Если обратиться к нормативно-ценностному измерению, то «не-элитный» характер господства российских властвующих групп становится еще более очевидным. И правящая власть, и контр-власть не привыкли к демократической форме разрешения конфликтов и реализации властных интересов, при нарушении известного баланса сил властвующие и оспаривающие власть группы готовы отбросить демократические правила игры. Такой вариант развития на протяжении всего существования Российской Федерации постоянно рассматривался в обществе как едва ли не наиболее вероятный, а значительной частью населения - и как желаемый.
Но проблема не только в нецивилизованных формах противоборства и отсутствии «пакта элит» (учитывая глубину социальных конфликтов и трансформаций, скорее приходится удивляться относительно мирному переделу власти и течению постсоветской истории). Следует особо подчеркнуть, что для всех господствующих - не только оспаривающих политическую власть - групп реализация интересов в обход легально определенных правил и процедур является обычной практикой.
Таким образом, если применять концепт элиты для анализа посттоталитарной «переходности», то вывод должен быть следующим: властвующие группы в современном российском обществе уже не являются номенклатурой, но (еще?) не реализуют себя, как элиты. Такой «отрицательный» ответ, безусловно, полезен, но только в качестве предпосылки к дальнейшему анализу. Чтобы выяснить не только, чем не являются властвующие группы российского общества, но и каково действительное социальное содержание их господства, нужно исследовать образ деятельности властвующих: обычную практику властвования и социального взаимодействия в господствующем социальном слое.
В этом отношении более содержательной, более соответствующей российским реалиям представляется предложенная М.А.Чешковым концепция «постноменклатурного конгломерата». Под последним понимается совокупность разнопорядковых образований, формирующихся в результате разложения и распада номенклатурного социума. Таковыми образованиями выступают: госадминистраторы и госбуржуазия, бюрократическая буржуазия, региональные олигархии смешанного состава, а также сращивающиеся с этими группами своими «верхами» частнопредпринимательские слои. Госадминистраторы - это тоже новообразование, вырастающее из институтов Партии-Государства, и которому еще предстоит стать собственно бюрократией. Госбуржуазия - часть экономической элиты, которая по мере капитализации вырастает из высшего хозяйственного персонала номенклатуры, директората, и возглавляет компании государственного значения. Становление госбуржуазии идет с разной скоростью в различных отраслях: старая номенклатурная основа наиболее крепка в АПК и значительной части ВПК. Прономенклатурными образованиями являются и региональные правящие группировки, представляющие собой симбиоз функционеров бывшего совпартхозактива, удачливых дельцов и новых политиков. Доминирование и коалиции тех или иных групп определяют тенденции развития российской государственности: усиление госрегулирования и администрирования с возможными эволюциями - к авторитаризму, или через расширение социальной основы - к демократическому режиму; превращение государства в собственность аппарата и источник его паразитарных доходов; федерация региональных олигархий; наконец, реставрационно-номенклатурная тенденция, социально-экономической опорой которой выступают АПК и часть ВПК.
Следует согласиться с мнением М.А.Чешкова, что частнопредпринимательская буржуазия может выступать союзником той или иной коалиции, но пока не способна образовать особую коалицию. Сомнения вызывает другое. Парность выделяемых коалиций - госадминистраторы и госбуржуазия, госадминистраторы и бюрократическая буржуазия, региональные образования и госадминистраторы, госадминистраторы и прономенклатурные АПК, ВПК - подразумевает, кажется, их альтернативность. Но, если госбуржуазный и прономенклатурный пути действительно расходятся, то остальные тенденции ведь вполне совместимы (разве что интересы ВПК противоречат самостийности региональных олигархий). При этом мы обнаруживаем, что бюрократическая буржуазия выступает участником - столь же непременным, как и госадминистраторы - всех возможных комбинаций: и олигархической децентрализации, и номенклатурного «отката», и госкапиталистической эволюции.
Особо нужно сказать о госкапитализме, который выводится (не только М.А.Чешковым) из коалиции госаппарата и госбуржуазии. Не по схеме, а по жизни, бюрократическая буржуазия является составной частью (удельный вес которой определить весьма трудно) госаппарата и госбуржуазии, растворена в них. Но возможны ли тогда рост администрирования, тем более авторитарный режим, помимо интересов и участия бюрократической буржуазии, без роста бюрократического капитала, - насколько реальна такая альтернатива (альтернатива - подчеркну - не демократии, а превращению государства в источник частных паразитарных доходов), не одна ли здесь видимость альтернативы? Во всяком случае, на базе коалиции «чиновники + госбуры» госкапиталистическая альтернатива определенно невозможна.
Учитывая симбиоз постноменклатурных групп, впору говорить о «большой коалиции». Тут мы близко подходим к тезису о господствующем классе. Но подходим и к главному возражению. Насколько возможно идентифицировать указанные постноменклатурные образования не только в качестве совокупностей (классов) индивидов, обладающих определенными социальными признаками, но в качестве коллективных субъектов нашей общественной жизни? Таким актором выступает, пожалуй, только административно-политическая иерархия АПК со своей массовой клиентелой зависимых работников. Что касается, скажем, региональных олигархий - они поглощены борьбой за «между собой равноправие» во взаимоотношениях с федеральным центром, которая напоминает советскую очередь: все пекутся о порядке, и каждый норовит пролезть без очереди. Трудно обнаружить ассоциацию и в той части административно-хозяйственной элиты, которая была определена как госбуржуазия. Про единство целей и действий бюрократической буржуазии и вовсе говорить не приходится.
Эвристически полезная модель «постноменклатурного конгломерата» все же не может быть признана в качестве итогового концепта. Верно отражая противоречивый характер, разнонаправленность и обратимость социальных тенденций посттоталитарной «переходности», концепция постноменклатурного конгломерата не дает главного - не определяет идеальный тип социального господства в современной России.
Глава 3. Идеальнотипическое определение
Затруднения с адекватным описанием бытия постсоветских «верхов» обнаруживают существенную противоречивость самого предмета анализа: новые правящие группы, обязанные своим становлением распаду номенклатуры, сами являются продуктом распада. Поэтому нынешнее, посттоталитарное состояние «верхов», как и социума в целом, характеризуется прежде всего кризисом социально-групповой идентичности и отсутствием устойчивых форм социальной консолидации. Отсюда - постоянно «ускользающий» объект исследования: элиты, господствующий класс, постноменклатурные образования... Социолог, собравшись дать групповой портрет, начинает блуждать в поисках социальной натуры. Становящаяся конфигурация правящего слоя размывается двумя тенденциями, по видимости противонаправленными, но имеющими один корень. Это, с одной стороны, замедлившаяся, а в ряде регионов и приостановленная, дифференциация властвующих постноменклатурных образований, непреодоленный посттоталитарный синкретизм социальной власти; с другой стороны, неразвитость социального корпоративизма - элитарного в том числе: преобладание центробежных, асоциальных устремлений и действий, постоянно раскалывающих изнутри с трудом формирующиеся макрогруппы.
Указанные тенденции, определяющие образ деятельности сегодняшних правящих, коренятся, конечно же, в социальной практике номенклатуры. Следует напомнить, что в номенклатурной системе таких корпораций, как чиновничество, директорат, генералитет и пр., просто не было - была общность профессионально-карьерная, психологическая («аппарат», «хозяйственники» и т.п.), но все это аморфно и, так сказать, факультативно; главное же - сама номенклатура. Попутно выражу сомнение в содержательности ретроспективных описаний номенклатурного управления «народным хозяйством» посредством заемного слова «лоббизм», если, конечно, иметь в виду не только непременные прогулки по коридорам, но целостный политологический концепт. И уж вовсе заблуждением представляется мне трактовка той системы как корпоративизма. Социальный порядок в номенклатурно организованном социуме даже на микроуровне не созидался индивидами, а выступал для них внешним, причем обязательным условием деятельности. Естественные же связи индивидов приобретали асоциальный характер: вместо общественного договора о нормах и ответственности сложился всеобщий обычай «нормальных» правонарушений и «справедливой» нормы социального паразитизма. «Общество» оторвалось от индивидов, а локальное сообщество деградировало в «общак». Распад тоталитарного порядка обнаружил не просто «угнетенную» социальность, но прежде всего и главным образом - именно превращенные, «теневые» социальные (во многих случаях точнее было бы сказать - асоциальные) формы. Социально-деятельностное наследство посттоталитарных «верхов» - это массоподобие совпартхозактива и «личные связи» его функционеров, которые составили их первоначальный капитал «на пути к рынку».
С распадом номенклатурных институтов социум атомизируется: массы индивидов, без привычки, без навыка взаимодействия в больших и малых ассоциациях, испытывают стойкое недоверие не только к властям, но к самому занятию политикой и, кажется, ко всему тому, что принято называть общественной деятельностью. Неограниченный - не творческий, а потребительский - индивидуализм, требовательный только к другим, к «обществу», к «государству», к «начальству», стал массовым умонастроением. Социальные связи примитивизируются - преобладают самые простые и непосредственные. Помимо семейно-родственных уз, такими наименее институциолизированными, но широко распространенными связями являются отношения личной преданности и покровительства. Клиентарные отношения являются повседневными, непосредственными, ближними связями, - притом такими связями, в которых «советский человек» привык максимально выражать свою индивидуальность. Составляя нижний этаж социума, клиентарные отношения при всех институциональных потрясениях остались социальной матрицей, которая воспроизводится в самых различных сферах общественной жизни, даже в «очагах модернизации». С началом перестройки, которая ускорила нарастание системного кризиса, именно частные клики «номенклатурщиков» - а не «номенклатура» (как целое, как функциональное образование тотальной общности) - стали получателями «деятельностных», как их называет О.В.Крыштановская, привилегий, то есть получили право делать то, что другим еще запрещается, и извлекать из этого прибыль. Борьба клик и личных группировок, ведшаяся вполне традиционными, привычными способами, в изменившейся социальной ситуации способствовала расколу номенклатуры, без которого не начались бы и реформы; эта же борьба во многом обусловила перипетии послеперестроечного передела власти и раздела собственности.
В предыдущем разделе был раскрыт клиентарный характер функционирования государственных институтов. Теперь нужно обратить внимание на деятельность социальных групп, которых с недавних пор стало принято называть «политической и хозяйственной элитой». Следует выяснить, какие социальные связи структурирует деятельность этих «элит», формируют ли такие связи ткань гражданского общества, содержит ли образ деятельности «гражданских» господствующих групп действительную социальную альтернативу «приватизации» государства?
Начну с «политических объединений», которые, согласно политологическим учебникам, отражают и организуют социальные интересы, артикулируя их в виде программ действий для государства. Как уже отмечалось в литературе, своеобычная природа российских политических партий обусловлена тем, что они формируются в условиях не-ставшей социальной структуры, когда главным фактором, определяющим политическое пространство, выступает не идеологическое самоопределение группировок, а отношение - причем сильно персонализированное - к реальным центрам власти. По ходу предвыборной кампании 1995 г. можно было наблюдать все новые проявления той же логики: созданные в 1993 г. как либеральные коалиции «Яблоко» и «Выбор России» после ряда расколов и отколов превратились в команды Г.Явлинского и Е.Гайдара, приблизившись к вождистской партийной модели, которую наиболее радикально реализовал В.Жириновский; примечательно, что почти все новые избирательные объединения - «Наш дом - Россия», «Конгресс русских общин», Партия самоуправления трудящихся, блок И.Рыбкина, движение «Вперед, Россия!» и т.д. - строились на персоналистской основе, а «старая» ДПР не пережила ухода своего основателя.
Избирательный опыт НДР и сама история формирования «правящей партии» весьма характерны для современных правящих в целом. Разговоры о формировании «партии власти» звучали с 1991 года постоянно. Однако все начинания такого рода быстро хирели. В условиях, когда доступ к экономическим и властным ресурсам обеспечивается через патрон-клиентные и аппаратные связи политическая партия оказывается просто не нужной, - не случайно с идеей ее формирования выступали обычно отставники и аутсайдеры. Кроме того, формирование «президентской партии» означало бы новый передел сфер влияния, обострение борьбы за статус, «приближенность», «вхожесть» и т.п. Это обстоятельство было главным препятствием, которое заблокировало формирование «партии Президента» и долгое время затрудняло создание «партии Премьера».
В 1995 г., в условиях политической изоляции, накануне новых парламентских выборов, кабинет В.Черномырдина и ряд связанных с ним политиков, с разрешения Президента, выдвинули широко разрекламированный политический проект, получивший название: Общероссийское общественное объединение «Наш дом - Россия». Однако от того, что федеральное Правительство и региональные администрации назвали себя «партией власти», действительной партии - необходимого инструмента долгосрочной политики и политической интеграции элиты - не возникло. Место партийного штаба заняла временная рабочая группа при аппарате Правительства, которая решала оперативные организационные задачи, но не стала и не могла стать центром разработки и проведения избирательной стратегии. С самого начала было очевидно: «Наш дом - Россия» - электоральная форма одноразового использования (что уже являло собой вопиющее противоречие высокому имени и декларируемой стабильности). Все «общественное избирательное движение» свелось к предвыборному соглашению Правительства и региональных олигархов. При этом последние проводили собственную политику, зачастую прямо противоречащую программным установкам Правительства (наиболее наглядный пример - референдум в Башкирии о недопущении частной собственности на землю). Региональные руководители выдвигали кандидатами «своих» людей, ни мало не беспокоясь об общей политической линии и объединении реформаторских сил, - результаты такой «партийной» работы говорят сами за себя.
Не удивительно, что Б.Ельцин на президентских выборах не связал себя политически именно с НДР. Объединение В.Черномырдина было поставлено на свое место в ряду иерархических патронатов, которые предлагали услуги верховному патрону, стремились заслужить его благосклонность и оговаривали собственный интерес. Искать иную логику в обширной совокупности инициативных групп и избирательных штабов, «координирующих» друг друга, не приходится.
Последние парламентские выборы обнаружили отсутствие в России демократической альтернативы нынешней власти, если под альтернативой понимать не пожелание, а действительную возможность. Во всяком случае, наличные «демократические» политики и их группирования действительную политическую возможность не представляют, да и по существу не являются носителями альтернативных, более цивилизованных образцов деятельности и отношений. Какую лучшую демократию могут учредить политики, которые не способны к ограничению собственных вожделений и к солидарным действиям даже в кругу идеологических союзников?
Единственной действенной политической партией стала КПРФ - стала, поскольку КПСС, из которой она вышла, партией не была. Помимо сугубо политических (и сугубо вынужденных) обстоятельств - «родовой травмы» отлучения от власти и оппозиционного существования, опыта парламентской работы, конкуренции с идеологическими союзниками за электоральную базу, - «партизацию» КПРФ обусловливает определенность выражаемого ею социального интереса - интереса массовой госклиентелы, о феномене реидеологизации которого говорилось выше. Но КПРФ имеет не только «электорат», но и, что не менее важно, партийный «актив» - слой граждан, способных к солидарной деятельности и зачастую бескорыстной «общественной работе». К этому «социальному капиталу» КПРФ нужно отнестись серьезно и уважительно: он дает не только электоральный эффект, но и обуславливает то важное обстоятельство, что партийная жизнь и деятельность функционеров КПРФ не сводятся к клиентарной практике. Однако «социальный капитал» КПРФ имеет сущностно ограниченную, обедненную, деформированную природу. Дело не в том, что «политическая работа» бывших номенклатурных чинов и активистов зачастую копирует былое аппаратное функционирование; главное, что она всецело направлена на возвращение власти и реставрацию номенклатурного порядка, не имея иного, позитивного содержания. Содержательная пустота выражается в агрессии, культивировании социальной вражды и жажды мести. С 1993 г. КПРФ имеет значительное, а с 1995 г. - преобладающее влияние в Государственной Думе; в ряде регионов (в некоторых - опять же с 1993 г., то есть с перерывом всего на 1,5-2 года) она фактически в лице местных номенклатурных групп является правящей партией. Однако никаких содержательных программ «социализации», хотя бы отдаленно напоминающих деятельность марксистов в Австрии или Швеции в 1910-30-х годах, КПРФ не только не реализует, но и не выдвинула - ничего, кроме требований бюджетных выплат и требований вернуть власть. Совершенно в ленинском духе, члены ЦК КПРФ социальную самодеятельность сводят к социальному протесту, а свою «первоочередную задачу» видят в придании последнему «организованных форм».
От верхов политических обратимся к верхам экономическим, имея в виду рассмотреть сначала (а) способы власти на предприятии и отношения с персоналом, а затем (б) формы социального взаимодействия внутри деловой элиты и ее отношения с государственной властью.
На постсоветских предприятиях, как акционированных, так и казенных, наблюдается своего рода сеньоризация внутренней жизни. Личная зависимость работников усиливается пропорционально росту самостоятельности и власти директората. К прежним формам зависимости - манипулирование зарплатой и премиями; иерархизированная система хищений, определявших значительную долю материального благополучия работника; распределение продуктов и промтоваров; возможность получить жильё и определить ребенка в ясли-детсад; матпомощь профсоюза - добавились новые, связанные с приватизацией и угрозой безработицы. Эволюция клиентарных отношений во многом обусловливает и особенности экономического поведения предприятий: снижение реальной зарплаты, но не сокращение живого труда; солидарные действия работников (особенно профсоюзов) и работодателей в отношении государственных органов. Блестящий анализ политики российского менеджмента в сфере занятости, сделанный В.Е.Гимпельсоном, подводит к выводу: избыточная занятость есть не дисфункция, а цель постсоциалистического производства. Речь идет не только об идейном патернализме директоров, унаследованном из социалистической практики, но и о вполне рациональной, прагматической тактике ведения неформального торга с работниками. Администрация и трудовой коллектив на начальном этапе приватизации становятся союзниками против внешних претендентов («аутсайдеров»), чему «способствует сознательное или бессознательное недоверие работников к аутсайдерам (еще более сильное, чем к своим «начальникам»), искусно используемое менеджментом». «При этом провозглашаемая администрацией политика «сохранения трудового коллектива» становится, с одной стороны, своеобразной платой работникам за возможность «директорской» приватизации, а с другой - используется как инструмент политического давления. Этот социальный обмен модифицирует механизмы и предмет неформального торга между администрацией и работниками, который был типичен для советских предприятий и охватывал всю сферу условий и оплаты труда». Примечательно, что и в «новорожденном» частном секторе преобладает также патерналистско-клиентарный стиль внутрифирменных отношений: лучше взять на работу «своего» или рекомендованного «своим», чем приглашать специалиста по конкурсу. «Свой», пусть даже менее подготовленный, - это все-таки член «клана». «Чужой» - только партнер, с которым нужно устанавливать отношения на жесткой договорной основе.
Рассмотрим теперь, как строятся отношения представителей деловой элиты друг с другом и с государственной властью. Все эксперты согласно указывают на то, что результатом расстройства системы административного торга стал разгул «дикого лоббизма». Как отмечается в обстоятельном докладе «Лоббизм в России», подготовленном Экспертным институтом РСПП и Фондом развития парламентаризма, - после августа 1991 г. лоббирование становится сугубо индивидуально-групповым: «Анализ принятых Правительством России в этот период постановлений и распоряжений по предоставлению льгот регионам и отдельным предприятиям поражает по своему размаху и размерам. Показательно то, что в это время практически не принимались постановления по отраслям и подотраслям». Появившиеся хозяйственные ассоциации по признаку формы собственности носили верхушечный характер, создавались обычно теми или иными политиками «под себя». Большинство директоров и новых предпринимателей предпочитало использовать свои индивидуальные отраслевые, правительственные и другие связи. Каналом индивидуально-группового лоббизма стали и всевозможные представительские советы, «круглые столы» при Президенте, Правительстве, главах исполнительной власти в регионах; собственно представительными органами они не являются: формируют их без выборов и какой-либо иной процедуры - по усмотрению руководителей (и аппарата, конечно), используют не столько для реальных консультаций, сколько по привычке - в качестве «приводных ремней», - а так как никакие ремни нынче не работают, все сводится к декорации. За декорациями, впрочем, происходит действительное буржуазно-бюрократическое сращивание: налаживание индивидуально-групповых связей, заключение личных уний, складывание клиентарных группировок. Поэтому все предложения и попытки превратить подобные «палаты» и «столы» в действенные консультативно-представительские органы по типу социально-экономических советов в европейских странах ни к чему не привели. С учетом сказанного, не должны уже вызывать удивление невостребованность лоббистско-организаторских и просветительских стараний РСПП, а также неудача избирательной кампании «Гражданского союза», о корпоративно-лоббистской мощи которого столько было разговоров. В 1995 г. электоральную неудачу «Гражданского Союза» повторила «партия промышленников» В.Щербакова. Симптоматично, что за исключением АПР, представляющей практически нереформированный номенклатурный АПК, в Государственной Думе не сложилось сколь-нибудь значимого корпоративного представительства. Исследователь этого вопроса О.Т.Вите пришел к выводу: «Отстаивание отраслевых интересов либо вообще будет по большей части происходить не через Думу, либо пойдет через региональные депутации, объединяемые не столько отраслевыми интересами, сколько интересами конкретных групп предприятий данной территории».
Изменилось ли что за последнее время, появляется ли что-то новое? Обычно наблюдатели отмечают две тенденции: а) сращивание «в единый лоббистский организм» - уже не на номенклатурной, а на госкапиталистической основе - правительственных ведомств и головных отраслевых корпораций; б) переход от индивидуально-группового лоббирования к образованию крупных корпоративных структур, борьба между которыми охватывает ныне все стороны жизни. Относительно первой из указанных тенденций, а точнее ее описания, сразу сделаю формально-логическое замечание. Если министерства, то есть объект давления, и бизнес-структуры, то есть субъект давления, сращиваются в «единый организм», то кто кого лоббирует? Не выходим ли мы за пределы данного определения? Теперь присмотримся повнимательнее, что за корпоративные группировки складываются сегодня и пытаются направлять общественные процессы, о каких корпорациях идет речь?
Эксперты, изучающие отечественный лоббизм, констатируют: «Пока что «третий сектор» в России, в отличие от первого и второго, то есть государства и бизнеса, не обладает достаточной силой и каналами влияния». Подчеркну: «третий-лишний» сектор охватывает все общество, все гражданские интересы за пределами структур власти и крупного бизнеса (именно и только крупного). Плохо представленными и плохо организованными у нас остаются: профессиональные сообщества, выполняющие важнейшие социетальные функции - учительство, высшая школа, юристы, не говоря уж о прочей «социальной сфере»; гражданские инициативы и движения; интересы потребителей; и что особенно важно для индустриального общества - интересы наемного труда (об особенностях постсоветских профсоюзов сказано достаточно - нет нужды повторять общеизвестное).
Выяснив, что развитых корпораций в «третьем секторе» сегодня нет, перейдем ко второму - бизнесу. Сразу бросается в глаза, что деловой мир России не интегрирован, не являет собой что-то целое. Разобщенный мелкий и средний бизнес оставлен без покровительства государства и монополистических верхов (но не оставлен административным и криминальным рэкетом). Искомый российский корпоративизм сводится опять-таки к крупнейшим отраслевым структурам, тесно связанным, даже сросшимся, с правительственными ведомствами. Чаще всего в этой связи называют группировки: газовую, нефтяную, металлургическую, банковскую, коммерческо-предпринимательскую, аграрную; реже и с оговорками - ВПК. В статье, специально посвященной организованным интересам, С.П.Перегудов характеризует обозначенную ситуацию как становление неокорпоративистской системы, которая основана «на готовности сторон (т.е. организованных интересов и государства) взять на себя взаимные обязательства»; при этом «она не копирует известные западные образцы, а представляет собой весьма оригинальное, отражающее специфику постперестроечной России воплощение базовых корпоративистских начал, свойственных корпоративизму как таковому». Помимо холдингов и финансово-промышленных групп, в качестве заделов неокорпоративистской системы в статье упомянуты документы РСПП (что, пожалуй, маловато для задела новой социальной системы, как бы хороши ни были документы) и Трехсторонняя комиссия, «при всей слабости» последней, - слабость Комиссии, действительно, общеизвестна, а вот «трехсторонность» нуждается в доказательствах. Прежде чем соглашаться или не соглашаться с общим выводом автора (представляющим не только точку зрения С.П.Перегудова), и для того, чтобы лучше понять суть дела, следует задать три взаимосвязанных вопроса. Каково содержание организованных интересов? Как именно они организованы? Имеют ли они государство в качестве своего контрагента, или(и) иначе: является ли их контрагентом государство?
Кажется, более всего похоже на корпорацию так называемое «аграрное лобби». Но здесь мы имеем дело не с горизонтальными связями, а с сохранившейся практически в неизменном виде административной вертикалью АПК: от Совмина и Минсельхоза до обширной клиентелы работников и пенсионеров советского сельского хозяйства. Впрочем, сюжет с АПК не столь однозначен: в этом заповедном, окраинном по отношению к социальным переменам секторе (речь идет не о фермерстве, а именно о номенклатурном АПК) сквозь нетронутые номенклатурные связи и «внутри» них, кажется, прорастает новое, собственно корпоративное содержание. Пока это новое трудно отчленить от прежних форм организации и деятельности, и потому рано говорить что-то более определенное.
Ежели от АПК обратиться к оплоту российской модернизации - ТЭКу, то обнаруживается несхожесть и противоречивость интересов вместо их комплекса. Вплоть до того, что, как показывает Я.Паппе, «для газовиков, нефтяников, угольщиков идеальная модель России различна». Несомненным лидером среди отраслевых элит, и не только ТЭКа, выступает элита газовая. Здесь все как положено: способ производства определяет сознание, в частности осознание стратегических интересов в национальном и международном контексте. Как же организована эта корпоративно продвинутая элита? Газовая отрасль представляет собой единую фирму - Российское акционерное общество «Газпром». «Газовая элита, - отмечает Я.Паппе, - самая иерархичная и дисциплинированная среди экономических элит. По этим параметрам она сопоставима с военной и резко отличается, например, от нефтяной. <...> «Газовые генералы» - образ очень точный, тогда как нефтяники скорее - «нефтяные бароны».
Когда речь заходит о нефтяной отрасли, представляющей собой ряд вертикально интегрированных компаний, становится гораздо труднее нащупать общий корпоративно организованный интерес. Я.Паппе как раз и пытается сформулировать стратегические интересы отраслевых корпораций. Хотя сам автор утверждает, что процесс осознания целей и выстраивания стратегий идет полным ходом, примечательно, что статья Я.Паппе является в этом отношении пионерной. Публичных, концептуально оформленных следов «коллективного разума» элит ТЭК - в отличие, скажем, от АПК - пока не видно. А ведь определять модель национального развития - это не лицензию добывать: тут без открытой политики и высокой публицистики не обойтись. Что же предлагается в качестве стратегических интересов «нефтяного лобби»? Либо что-то совсем общее: элементарный порядок, не слишком высокие налоги, мягкий экспортно-импортный и валютный контроль, - в этом все заинтересованы, но размягчения контроля добиваются, как правило, «эксклюзивно». Либо это «средняя температура в больнице», как по проблеме экспортных квот и лицензий: «Хотя наличие или отсутствие квот крайне выгодно одним предприятиям отрасли и крайне невыгодно другим, в сумме они погашаются». Либо это просто отсутствие интереса - например, к инвестициям в обрабатывающую промышленность (если говорить о борьбе, например, с машиностроителями, за господдержку, то это, действительно, интерес объединительный, - правда, тут же и разделительный, то есть вполне советско-ведомственный интерес, реализуемый всеми отраслями, а точнее - отраслевыми предприятиями через свои министерства). Угольная отрасль, приближаясь по степени централизации к «Газпрому» (не в результате технологической интеграции, а за счет распределения государственных дотаций и инвестиций через госкомпанию «Росуголь»), по характеру интересов больше напоминает АПК, хотя не обладает такими возможностями политического давления.
В других, менее монополизированных отраслях об объединенных интересах и действиях говорить трудно. Так, в металлургии вместо корпоративного порядка мы наблюдаем войну кланов. Не оставляет попыток объединить коммерческо-предпринимательские круги «Круглый стол» бизнеса России». Однако уровень социализации сознания и поведения предпринимателей остается удручающе низким: ни клубных санкций за наглое мошенничество, ни культурной работы, адекватной потребностям общества и самого предпринимательского слоя. То же относится и к финансовому капиталу. Только острейший банковский кризис сподвигнул в 1995 г. ряд крупных коммерческих банков на попытку выработать общую программу действий. Однако и этот альянс оказался не прочен.
Как видим, степень единения и организации экономических интересов прямо пропорциональна степени монополизации той или иной экономической сферы. Там, где можно говорить об организованном отраслевом интересе, формой организации выступает либо административная вертикаль распределения казенных ресурсов (АПК, угольная промышленность), либо крупная «национальная» компания - как правило, отраслевой монополист («Газпром», РАО «ЕЭС», «Росдрагмет», «Росвооружение», «Лукойл», «Роснефть» или «Сибнефть» и т.д.). В деловом мире России трудно сейчас найти устойчивые и действенные объединения, образованные снизу хозяйствующими субъектами для установления общих «цеховых» правил, достижения благоприятных макроэкономических и политических условий (едва ли не единственная горизонтальная ассоциация - АККОР вытеснена на обочину и, похоже, законсервирована в своем маргинальном состоянии). Вместо общественных организаций предпринимателей мы видим только частные корпорации - не суть важно, выступают они формально как частные фирмы или как «государственные» компании. С.П.Перегудов полагает, что различие здесь количественное: холдинги и концерны выполняют функции «монопольного представительства секторальных интересов», которое в странах Запада осуществляют предпринимательские ассоциации, - поэтому создание подобных ассоциаций у нас теряет смысл, но при нужде они могли бы быть сформированы в считанные дни. Что же это за «ассоциации» могут быть созданы (и создаются!) в считанные дни при «всепоглощающем монополизме российских промышленных структур»? Неужели между «монопольным представительством» ассоциированных интересов и представительством интересов монополии - лишь количественная разница? Думаю, что отличие здесь принципиальное.
Но дело не только в монополизме. В отличие от частных корпораций рыночного происхождения, отечественные монополистические структуры генетически связаны с номенклатурной приватизацией, их функционирование предполагает в качестве существенной и необходимой основы связь с административным аппаратом. Поэтому правильнее определить эти структуры как частно-административные монополии. Поле их образования и деятельности - это плотное поле формальных и неформальных связей предпринимателей, чиновников и политиков - система отношений, которую итальянский социолог М.Ченторино метко назвал «порочной экономикой». Как отмечает А.Ю.Зудин, верхушка консолидированной экономической элиты ориентирована на политические стратегии индивидуалистического типа. «Фактически она не нуждается ни в корпоративных формах самоорганизации, ни в создании «партии интересов». Власть, к которой она получила постоянный доступ, становится для нее и партией и корпорацией». Следует иметь в виду, что этот вывод основан на обстоятельном эмпирическом исследовании. Замечу только, что «стратегии индивидуалистического типа» как раз и мешают сложиться «консолидированной» экономической элите. Это, собственно, признает и А.Зудин, подчеркивая роль неформальных связей и особенность «олигархической» системы координации, которая описывается формулой «слабая организация - высокая эффективность».
Попробуем перебрать главные экономические (не только экономические) конфликты и скандалы последнего времени: попытку Поливанова изменить режим приватизации, вопрос об отмене института спецэкспортеров, борьбу за контроль над концернами «Норильский никель» и «Красноярский алюминиевый завод», превращение «Алюминиевой компании Урала» в «Алюминиевую корпорацию Урала», выход указа о создании АО «Сибнефть» вместо подготовленного Правительством решения о формировании АО «Роснефть» и т.д. и т.п. Среди заинтересованных участников этих событий нам трудно будет отыскать и «государство», и предпринимательские ассоциации - искомыми «организованными интересами» оказываются конкурирующие и даже воюющие вертикальные буржуазно-бюрократические группировки. Такие группировки обычно включают: экспортно-импортные и финансово-банковские структуры; службы информационно-рекламного обеспечения; сеть агентов и союзников, оказывающих лоббистскую и политическую поддержку; официальные или неофициальные силовые подразделения - зачастую криминальные (границы здесь практически нет: «правоохранительные» и криминальные образования выполняют в данном случае одни и те же функции - обеспечивают силовую поддержку частно-корпоративных интересов).
Итак, наследуя социо-логику, а часто и конкретную конфигурацию номенклатурных «связей», сегодняшние клиентарные группировки выступают реальными структурными единицами властвующего слоя - акторами, чья деятельность структурирует сферу власти. При этом происходит качественное изменение самих патрон-клиентных отношений: восстанавливается их частная природа. Формирующиеся вокруг влиятельных лидеров «команды» носят частный характер даже тогда, когда они осваивают официально-государственные структуры, - а без такого освоения любой патронат в российских условиях остается недоделанным, неконкурентоспособным. В условиях статусной, материальной, правовой необеспеченности большинства граждан частные патронаты - вырастающие из ячеек номенклатуры, либо маргинального происхождения - выполняют роль частных союзов защиты и покровительства. Поскольку официальные власти не обеспечивают общественного порядка и личной безопасности граждан, происходит их замещение в этой роли клиентарными и частно-корпоративными структурами. Последние отчасти компенсируют «дефицит государства», - но компенсируют они его, присваивая функции публичной власти: охранные, судебно-арбитражные, карательные, военные, - тем самым усугубляя государственную дезорганизацию. Таким образом, мы наблюдаем двуединый процесс приватизации постноменклатурных, формально государственных институтов и превращения клиентарно организованных частных и частно-корпоративных интересов в действительную и даже единственно действенную социальную власть.
Олигархические группировки, сопряженные на манер вассальной иерархии и обязательно стремящиеся обрести патрона в верхах власти, напоминают пирамидальные патронаты в странах Востока. Однако неукорененность в традиции обусловливает корневую нелегитимность подобных образований, не позволяет им замкнуться в целостность традиционалистского социума, который и выступает на Востоке участником исторического, цивилизационного синтеза. Тем более ошибочно отождествлять распространенные в посттоталитарной России верхушечные образования (в том числе, имеющие массовые клиентелы) с корпоративизмом евро-атлантической цивилизации. Пронизывающий и образующий постноменклатурные клиентарные группировки - политические или аппаратные, капиталистические или криминальные, а чаще (сообразно логике саморазвития) симбиотические - дух властного монополизма не только не соприроден, но прямо враждебен политийному духу гражданской корпорации, которая, по Гегелю, наряду с семьей, «составляет второй существующий в гражданском обществе нравственный корень государства». Экспансия клиентарного негражданского корпоративизма ведет не к социализации частного эгоистического индивида, а к приватизации государства. Здесь - коренная проблема и главная угроза становящейся российской государственности. Уяснив роль клиентарной связи как матрицы социальных отношений в посттоталитарной России, можно адекватно оценить угрозу мафизации социума. Речь нужно вести не о маргинальных явлениях, аномии, девиациях и т.п., и не просто о росте преступности (организованной и всякой), но об изоморфности «нормальной» и мафистской социальной ткани. Эту изоморфность определяют нецивилизованные отношения личной зависимости без каких-либо культурных ограничителей, монополизм номенклатурного типа, отрицающий нормальную конкуренцию, деградация обычного права к обычной дикости: у кого сила - тот и прав.
Проделанный анализ позволяет дать идеальнотипическое определение властвующего слоя (совокупности властвующих социальных групп) сегодняшнего российского социума: постноменклатурный патронат. Данное понятие заполняет лакуну в идеальнотипическом ряду: боярство, служилое дворянство, номенклатура... Отвечая принятым в настоящем исследовании методологическим требованиям, идеальнотипическое определение постноменклатурный патронат концептуализирует образ деятельности властвующих:
а) как устойчиво воспроизводимый практический обычай - тип социального взаимодействия властвующих индивидов и их групп;
б) как устойчиво воспроизводимую оппозицию/связь интересов, разницу семиотических потенциалов «управляющих» и «управляемых» - тип господства;
в) как структурацию социального взаимодействия - реализованное средство господства.
Понятие постноменклатурный патронат выражает сущность исследуемого социального явления в его генезисе: клиентарность номенклатурно организованного социума - и развитии: приватизация тоталитарной власти.
Отсюда следует, что, в отличие от патроната, вырастающего из традиционного социума, постноменклатурный патронат не выступает остовом государства, а паразитирует на готовых государственных формах.
Принципиально иная фокусировка анализа помогает объяснить несколько странную экономность социальной энергии (во всяком случае внешней, экстравертивной), с которой прошли такие эпохальные повороты как Беловежское соглашение и роспуск КПСС, либерализация цен и приватизация. Понятнее становится, с одной стороны, как вообще могли начаться действительные преобразования, а с другой стороны, почему казалось бы сугубо «централистские», «сверху» и «недемократично» проводимые правительственные программы так скоро превращались из управления посредством правил в управление посредством исключений. Проясняется не только то, почему в России не удалось до сих пор достичь «пакта элит», но и то, почему не следует ожидать его заключения. «Пакт» не нужен самим «элитам», ибо в России доступ к ресурсам власти осуществляется через клиентарные связи: индивидуальные вертикальные отношения взаимных услуг, покровительства, зависимости и солидарности. Оппозиционная «контр-элита», а точнее, совокупность элитных оппозиционеров участвует во власти не только в силу легальных прерогатив, но реализует себя как часть господствующего слоя через сеть индивидуальных и частно-корпоративных связей.
Такой образ деятельности, такой тип господства обеспечивают известную социальную стабильность, обусловливают так называемый «прагматизм» властвующих и добивающихся власти. Но этот же образ деятельности определяет корневую слабость российской демократии, главную беду российской государственности - слабость гражданства. Между тем, именно гражданство - то есть добровольно реализуемая индивидами способность к коммунитарности, общественному доверию, неузурпации чужих прав; их готовность к солидарным действиям, структурирующим многообразные горизонтальные связи - составляет решающее условие консолидации демократий и эффективности публичной власти.
Проблема государства, поставленная серьезно и ответственно, оборачивается для новых правящих вопросом экзистенциальным: для того, чтобы реализовать себя как элиту, они должны осознать логику своего развития и ее последствия, выйти за пределы своего «естественного» воспроизводства, преодолеть себя. Преодоление собственной ограниченности, пересоздание своих социальных связей («ансамбля отношений», как прекрасно выразился К.Маркс) - и есть общее дело, республика, государство.
Глава 4. Государственничество - тест на годность властвующих
Тотальная общность разрушена. Верховники, старого закала и новой выпечки, расхватали осколки, на которые разбился купол власти, - и каждый уверовал: «государство - это я». У них - деньги, государственные посты, частные вооруженные формирования. Наше общественное положение больше похоже даже не на эпоху первоначального накопления капитала, а на эпоху раннего феодализма: селяне и горожане в поисках защиты «закладываются» за сильных людей, а те в свою очередь ищут покровительства у могущественных. Средневековый лексикон: «наехать», «крутой», «заложился за президента» - знаменательное явление коллективного бессознательного. Иерархия и война частных союзов защиты - это формула феодализма. Как точно отметил Б.Г.Капустин, пространство публичного действия, которым должно выступать государство, стало у нас сферой, где частные интересы реализуются с применением особо сильно действующих средств.
И реформисты, и контрреформисты ошибались, трактуя разрушение тоталитарной системы как деэтатизацию (такой ошибки не избежал в свое время и автор этих строк). Номенклатура не была действительным политическим союзом - государством. Распад номенклатуры ведет к приватизации власти, но не создает государства. Приватизируемые институты социальной власти не выполняют обществообразующих, политийных функций, которые только и делают властные институты государством. Отсутствие действительно публичной власти - действительного государства отражает и обусловливает отсутствие гражданского общества, а вовсе не является условием его оформления; отсутствие действенного государства должно быть осознано как главная проблема реформаторского проекта.
Порою кажется, что для новой российской государственности вообще нет почвы, ей неоткуда расти: все тонет в нигилизме, который и составляет сущность переживаемого нами антропологического кризиса (Мамардашвили). Политические, вернее, антиполитические проявления нигилизма повседневны и повсеместны: всеобщее отчуждение, недоверие ко всем публичным институтам и начинаниям; отсутствие легитимных, общепринятых форм общественной консолидации; асоциальный характер массово представленных интересов и обычных способов их удовлетворения; преобладание антигосударственных умонастроений, психологических установок и привычек. Процессы социальной деградации, уже далеко зашедшие, вполне могут стать необратимыми. Надежда, пожалуй, лишь в том, что государство - творение культурное; а культура, как известно, растет корнями вверх. Поэтому главная задача потенциальной элиты - рефлексия. Нынешние правящие для того, чтобы реализовать себя как элиту, должны осознать логику своего развития и ее последствия, выйти за пределы своего «естественного» существования, преодолеть себя. Спонтанному воспроизводству потребительского эгоизма, обычному праву силы и логике клиентарных связей должна быть противопоставлена идея всеобщего: общественный долг и дисциплина, государственное служение и делание.
Можно и нужно спорить о том, какую политику должно проводить российское государство, но для того, чтобы наши споры имели смысл, государство должно быть государством, а не совокупностью конкурирующих и «наезжающих» друг на друга частно-административных монополий. С этим, кажется, согласятся и демократы, и коммунисты. Другое дело, как этого добиться?
Для многих тут все ясно - зачем что-то выдумывать? Ведь у нас было такое государство! Печальники путаются относительно того, какую же Россию и когда мы потеряли, но единогласны в том, что потерялась великая держава, в коей они, печальники, и видят суть государственности. Уже и коммунисты стараются доказать, что строили советскую власть не по Ленину, а по Устрялову. Не буду спорить: ведь и сам Ленин говорил, что даже члены ЦК его партии не знают азов марксизма. Но о каком таком государстве идет речь? Каково политическое содержание искомой (в прошлом и в настоящем) державности?
Привычно думать, что российская история есть история утверждения государственного начала в борьбе с родовыми и удельными порядками, частным и корпоративным эгоизмом. Но что-то эта борьба подозрительно напоминает сизифов труд - большой и напрасный. Не случайно слово чиновничество, обозначающее государственную, несущую общественную службу корпорацию, в русском языке стало синонимом своекорыстия. Частная корысть, местническое самоуправство, не раз изгонявшиеся и выжигавшиеся каленым железом, всегда возрождались, и не только вполне приспособились к служилому строю российской жизни, но приспособили по себе и для себя государственные учреждения. Результат такого обустройства России известен: произвол властей; безответность и безответственность подданных. Феодальная природа самодержавия не превратилась в публично-правовую от того, что были подавлены иные частные авторитеты, - монархия оставалась, выражаясь по-старорусски, «государьством»; корабль великой империи управлялся как императорская яхта. Так и не успев стать общим делом граждан, действительной республикой, российская государственность не пережила новой смуты.
С учетом сказанного здесь и выше, полагаю, ясна ложность проектов нынешних «державников» (ложность самой их интенции), не говоря уж о государственнических лозунгах коммунистов. Разумное, действительное государственничество - это творческая задача, а не цепляние за омертвелые и мертвящие социальные формы. Решать эту задачу следует, исходя из трех общих предпосылок.
Сильное государство нужно не вместо либеральных реформ, а для реформ.
Без сильного государства либеральные реформы в России невозможны.
Сильным российское государство может стать только на пути последовательного, действенного республиканизма, создающего современные национальные политические формы, адекватные сложному, многообразному обществу.
Такой подход можно определить как либеральное государственничество, выразив его кредо словами Б.Н.Чичерина: «либеральные меры - сильное правительство».
В плане идеологическом ЛГ представляет как раз то из нашего наследства, от чего не только не нужно, но и не возможно отказываться реформаторам, поскольку государственный либерализм суть главное в российской модернизации, в ее трудной эволюции от внешних и насильственных форм к органичности, ее постепенной национальной идентификации. В опыте ответственного диалога и совместного делания либеральных чиновников, государственно мыслящей интеллигенции выплавлялся живой исторический синтез; собственно говоря, помимо государственного либерализма и либерального государственничества, никаких успешных реформ в России не было.
В политическом плане ЛГ - основа для консолидации просвещенных и ответственных гражданских сил, альтернатива контрреформистскому, реакционному и потому ложному государственничеству коммунистов и «державников».
В социальном плане ЛГ дает содержательный ответ на острую общественную потребность, соответствует массовым ожиданиям. Социологические опросы показывают, что среди общественных страхов и тревог первенствует угнетенность отсутствием общественного порядка и личной безопасности. Но при всей тяге к пресловутой «твердой руке», большинство россиян отнюдь не жаждет лишиться уже укоренившихся в повседневности свобод и прав. Задачу «настоящей» власти большинство даже авторитарно ориентированных сограждан видит в обеспечении безопасности частного существования, отвергая при этом посягательства властей на свое приватное пространство. Помимо массовых настроений, ЛГ учитывает характер и особенности элитных слоев российского общества, которые и определяют маршрут социальных преобразований. Сошлюсь на вывод Б.Г.Капустина и И.М.Клямкина, сделанный ими на основе анализа преобладающих в постсоветском обществе умонастроений. «Предпосылки либерализма в России, - полагают исследователи, - надо искать не только в тех группах, где личность в той или иной степени уже освободилась от государства, но и в тех, где она больше всего именно с государством себя отождествляет. Отсюда - вывод, который может кому-то показаться парадоксальным: или зародыши либерального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладах прошлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти. Уважение к профессионализму в некоторых старых элитных слоях - это и есть то немногое, за что можно зацепиться».
Теперь от общетеоретических посылов пора перейти к основанным на них конкретным предложениям. Выделю важнейшие проблемные узлы, развязка которых может составить ключевые моменты либерально-государственнической программы.
Республиканизм против феодализма
В действительной республике государственная власть устроена так, что не позволяет обладателям экономических ресурсов оставаться или становиться одновременно и политическими управителями. Глубокий корень, из которого произрастает нынешняя «феодализация» российского государства, - соединение собственности и власти. Цивилизованные ограничения на федеральном уровне по крайней мере формально установлены. На органы же государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (то есть на всю Россию за пределами Садового кольца) они не распространяются даже формально: запрет на совмещение депутатского мандата с государственной службой и предпринимательской деятельностью распространяется только на «постоянных» депутатов, а их - «постоянных» - в региональных законодательных собраниях, избранных на основе президентских указов и актов глав администраций, насчитывается не более 2/5 депутатского корпуса. В результате региональные легислатуры в среднем на 1/3 состоят из чиновников - как правило, глав администраций разных уровней - и еще на 1/3 из директоров и председателей; в ряде регионов эти показатели значительно выше. Номенклатурные ареопаги, избранные вроде бы на два «переходных» года, теперь, согласно новому президентскому указу, продлевают свои полномочия до декабря 1997 г.
Наивно ожидать, что региональные представительные собрания введут правила, которые бы ограничили власть и возможности большинства составляющих их депутатов. Была надежда на федерального законодателя. Увы. Заблудившийся между палатами Федерального Собрания проект закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» снова предусматривает возможность осуществлять депутатскую деятельность на непостоянной основе. При этом законопроект распространяет на весь депутатский корпус запрет занимать должности в административных и судебных органах, но не запрет на предпринимательскую деятельность. Такая норма необходима, но недостаточна: она проводит разделение государственной власти, но не обеспечивает основополагающее разделение государственной власти и власти экономической. При этом с освобождением депутатских мест руководящими работниками администраций (которые несут хотя бы косвенную ответственность за комплексное развитие регионов и благополучие населения) в представительных органах получат полное преобладание преследующие частные и корпоративные интересы старые «хозяйственники» и новые «коммерсанты». Они будут определять бюджет, ход приватизации и распределение земли, они получат не только депутатскую неприкосновенность и право внеочередного приема руководителями органов исполнительной власти, но и право определять должностное соответствие самих этих руководителей. По форме - это та же советская власть. Но советы были неотделимы от коммунистической нормативно-контрольно-репрессивной системы, поэтому в новых условиях старая форма наполняется иным, некоммунистическим содержанием. Таким образом, институт законодателей-совместителей остается институциональной основой концентрации экономической, административной и законодательной власти в руках региональных олигархий.
Олигархизации власти способствуют и определенные особенности организации выборов. В первую очередь речь идет: а) о произвольной, выгодной властям нарезке избирательных округов; б) о различного рода ограничениях активного и пассивного избирательного права, содержащихся в законодательстве субъектов Федерации; в) о проведении безальтернативных выборов (таковые проведены в Татарстане, Кабардино-Балкарии, а в Калмыкии выборы вообще были заменены референдумом о продлении полномочий К.Илюмжинова). Все перечисленное является прямым нарушением федерального Закона о гарантиях избирательных прав граждан.
Вреден, на мой взгляд, и такой вполне легальный, псевдодемократический порядок, как сбор подписей избирателей (не менее одного процента от общего числа в округе) в качестве условия для регистрации кандидата. На практике сбор подписей дает преимущество административным и хозяйственным руководителям, а очень часто подписи просто покупаются. Куда честнее и проще было бы эти деньги сдать в избирательную комиссию - в качестве залога, который, в случае если кандидат не набрал установленный минимум голосов, поступал бы в местный бюджет. При этом следует сохранить право на сбор подписей, чтобы не обладающий достаточной для залога суммой кандидат имел возможность обратиться к согражданам за поручительством.
Выше уже говорилось о негодности в современных отечественных условиях полу-пропорциональной избирательной системы, которая способствует, помимо прочего, партийной раздробленности и превращению политических объединений в персонально ориентированные клики. Особенно вреден применяемый сейчас «веймарский» вариант пропорциональной системы: вся страна - один округ. Следует либо значительно сократить долю парламентских мандатов, распределяемых по результатам голосования за партийные списки, либо проводить голосование по нескольким крупным (макрорегиональным) многомандатным избирательным округам; число мандатов в таких округах может быть различным в зависимости от численности населения. При этом избирательные объединения должны были бы выдвигать не один общефедеральный, а несколько региональных списков. Такая модель пропорциональной системы в большей степени ориентировала бы партии на работу в регионах, благоприятствовала бы крупным партиям, а также, что немаловажно, дополняла экономическую интеграцию в рамках межрегиональных ассоциаций политической интеграцией крупных регионов.
Государство и работник
Другой проблемный узел - концентрация власти на постсоциалистических предприятиях и усиление личной зависимости работников. Еще недавно каждый трудовой коллектив был элементом системы, которая включала целый набор партийных, советских, профсоюзных инстанций, обеспечивала номенклатурный патернализм в отношении работников и известный контроль за администрацией. «Суверенизация» хозяйств еще не дала сладких плодов экономической самостоятельности, зато уже привела к «сеньоризации» внутрихозяйственных отношений. К прежним формам зависимости добавились новые, связанные с приватизацией и угрозой безработицы. Как известно, могущество феодального сеньора определялось числом подданных. Именно эта феодальная логика лежит в основе столь нерыночного поведения российского директората, который между снижением доходов (а стало быть и реальной зарплаты) и сокращением живого труда всегда выбирает первое. Формула постсоциалистического производства такова: сохранение «трудового коллектива» в обмен на «директорскую приватизацию».
Развитие частного патроната на постсоциалистических предприятиях, сопряженное с ростом конфликтности в отношениях администрации и работников, настоятельно требует адекватного правового регулирования и контроля со стороны общества. Государство, тем более «социальное» (см. Конституцию Российской Федерации), не имеет права оставаться безучастным к тому, как складываются отношения между трудом и капиталом, между работниками и менеджментом; публичная власть обязана следить за тем, чтобы игра частных и корпоративных интересов велась по правилам. На «индивидуалистическом» Западе, к примеру, социальный контроль весьма развит и многообразию трудовых конфликтов соответствует разнообразие форм цивилизованного регулирования: разветвленное трудовое законодательство, а часто и специализированная юстиция; институционализированные на различных уровнях переговоры об условиях найма; представительство корпоративных интересов в региональных, национальных и наднациональных (ЕС) социально-экономических советах; согласительные процедуры, институты посредничества и арбитража.
В России, учитывая известные особенности посткоммунистических профсоюзов, особую важность, на мой взгляд, приобретает становление посреднических институтов, в которых государство должно принять самое живое участие. Хороший пример дает Швеция, где действует Управление мировых посредников в Стокгольме и сеть посреднических контор по всей стране. Если стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Закон также наделяет правительство правом назначать согласительную комиссию или специального мирового посредника для вмешательства в трудовой спор большого масштаба. Особый интерес для нас, имея в виду федеративный характер нашего государства, представляет опыт американского Национального Агентства посредничества и примирения, в юрисдикции которого находятся трудовые споры в частном секторе, а также те, в которые включены федеральные служащие.
Не менее важен и перспективен вопрос о создании в России паритетных трудовых судов. Паритетная судебная система сыграла значительную историческую роль, способствуя социальной интеграции ряда европейских наций, и по сию пору остается эффективным инструментом улаживания конфликтов. Так, во Франции прюдомальные суды, существующие с начала XIX в., финансируются государством и состоят из равного числа представителей, избираемых от наемных работников и от нанимателей; причем избираться от рабочих и служащих могут только лица наемного труда, а от предпринимателей - только собственники средств производства. Председательствуют стороны поочередно. Каждый суд состоит из двух комиссий: посреднической и судебной. Решение суда имеет для тяжущихся сторон обязательную силу. Особо следует отметить, что не только судьи, но и кандидаты на избрание в состав паритетного суда юридически защищены от увольнений. В России еще во времена Великой реформы готовился закон о промышленных судах, ориентированный именно на французский пример; в 1865 г. законопроект был опубликован, но в действие тогда не вступил. Может быть уже пора?
Государственный контроль
Вопрос о регулировании трудовых конфликтов подвел нас к более общей, коренной проблеме - проблеме государственного контроля. Отсутствие единой системы госконтроля в России более нетерпимо, и потому формирование такой системы должно стать центральным пунктом политической программы государственно мыслящих реформаторов. Проблема стара, как само государство; для России же государственный контроль - прямо-таки притча во языцех. Можно сколько угодно реорганизовывать Рабкрин, Сенат или, скажем, Контрольное управление администрации Президента, но контроль в современном индустриальном обществе, тем более в такой огромной и сложной стране как Российская Федерация, не будет действенным, пока не станет контролем общегражданским. Государственный контроль, понимаемый и проводимый в последовательно республиканском духе, представляет собой многоуровневую, «эшелонированную» правовую систему, основанную на общественной инициативе: 1) регулярные свободные выборы; 2) контроль представительский (парламентский); 3) судебный контроль; 4) институционализированная правозащитная деятельность; 5) независимый надведомственный контроль; 6) ревизия казенных расходов; 7) федеральный контроль в субъектах Федерации.
После вторых парламентских, президентских и губернаторских выборов будущее важнейшего демократического института в России представляется более определенным.
Парламентский контроль, несмотря на излишний лаконизм Конституции по этому вопросу, постепенно вступает в свои права: Правительство регулярно отчитывается перед Государственной Думой, приступила к работе Счетная палата, депутаты Совета Федерации и Думы весьма придирчиво рассматривали кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка; создан прецедент парламентского расследования. Сложнее идет становление представительского контроля в регионах, где многие главы исполнительной власти после событий осени 1993 г. постарались обессилить новые представительные собрания. Проект закона о принципах организации власти в субъектах Федерации, гарантирующий контрольные прерогативы представительных собраний, до сих пор не принят. Особо подчеркнем, что обязательным условием эффективности представительского контроля является реализация принципа разделения властей, о чем говорилось выше.
С сожалением приходится констатировать, что судебная реформа топчется на месте, в то время как качество и темпы работы судов повергают в уныние и отчаяние. Российская судебная система остается примитивно неспециализированной. Вопрос о воссоздании суда присяжных уже не первый год находится на стадии эксперимента. При этом не очень ясно, что, собственно, этот эксперимент должен доказать или опровергнуть. Не следует ждать, конечно, что наличие присяжных сделает судебное разбирательство скорым, а приговоры всегда справедливыми. Предназначение этого института полтора века назад очень точно определил А. де Токвиль: «Не знаю, приносит ли пользу суд присяжных тяжущимся, но убежден, что он очень полезен для тех, кто их судит. Это одно из самых эффективных средств воспитания народа, которыми располагает общество». Сказанное относится и к мировым судьям - их возвращение, столь важное для жизни местных сообществ, досадно затягивается.
Пока не увенчалась успехом попытка институционализировать правозащитную деятельность: предусмотренная Конституцией должность парламентского Уполномоченного по правам человека остается вакантной. Но и вступление в должность парламентского Уполномоченного, которое, надо надеяться, все-таки состоится, не отвечает остроте проблемы и российским обстоятельствам: размерам и многосоставности государства, низкой правовой культуре чиновничества. Даже в небольшой по нашим меркам Швеции действуют пять избираемых парламентом омбудсменов; в России же, несомненно, в каждом субъекте Федерации должен быть свой Правозащитник. Устав Нижегородской области, например, предусматривает, что для реализации совместных полномочий Российской Федерации и области по защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств на основе соответствующего федерального закона в области может быть образована служба государственного уполномоченного по правам человека. Лучшим решением вопроса представляются прямые выборы в субъектах Федерации государственного уполномоченного по правам человека - это повысит авторитет и влияние Правозащитника.
Теперь о надведомственном контроле. Предприятия и организации различных форм собственности должны контролироваться не только как налогоплательщики, чем занимается налоговая инспекция, но и с точки зрения соблюдения законодательства, установленных правил и стандартов. В этой связи большой интерес для нас представляют независимые агентства в США, которые контролируют деятельность частных лиц и организаций в сферах своей компетенции: выдают лицензии, расследуют правовые нарушения, издают нормативные акты, рассматривают претензии и т.д. Независимые агентства - Федеральная комиссия связи, Управление гражданской авиации, Федеральная морская комиссия, Агентство по охране окружающей, Федеральная энергетическая администрация, Ядерная регулирующая комиссия, Комиссия ценных бумаг и другие - обособлены от государственных департаментов; их руководители назначаются Президентом США с согласия Сената на срок, установленный законом и превышающий срок полномочий Президента. Подобные мощные независимые контрольные структуры очень нужны в России. Помимо прочего, их создание может облегчить проблему сокращения Правительства и трудоустройства высвобождающихся при этом квалифицированных специалистов.
Одной из важнейших забот государства является проверка законности и обоснованности казенных расходов. В странах с рациональной администрацией эту задачу обычно выполняет специальное ведомство, независимое от правительства. Организационное обеспечение такой независимости может быть различным. Например, в США Генеральный аудитор-контролер назначается Президентом на 15 лет и может быть отрешен от должности только Конгрессом за определенные законом нарушения; в Великобритании Генеральный ревизор исполняет обязанности, пока не достигнет 65-летнего возраста, если до того его отставки не потребуют обе палаты Парламента. А как поставлено дело в России? Счетная палата Федерального Собрания только-только образована, и какова она будет в работе пока сказать трудно. В структуре президентской администрации существует Контрольное управление, но это скорее учреждение для специальных поручений при Президенте, нежели орган государственного контроля. Финансовой проверкой госбюджетных организаций занимаются структурные подразделения Минфина и региональные контрольно-ревизионные управления, входящие в состав региональных администраций. Об эффективности такого контроля можно судить по периодическим скандалам, связанным с нецелевым использованием и просто пропажей федеральных денег, - даже пожарные выплаты, например, бастующим шахтерам «крутятся» неизвестно где. Показательно, что нынешняя организация финансового контроля во многом повторяет положение, существовавшее в России до 1911 г., когда царским манифестом этот неудовлетворительный порядок был изменен. Тогда была введена должность Государственного контролера и учрежден специальный орган - Главное управление ревизии государственных счетов; при этом особо оговаривалось, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров». Главное управление имело в своем составе два департамента: ревизии государственных счетов по гражданской части и ревизии государственных счетов по части военной. Следует подчеркнуть также, что контролю подлежало расходование казенных ссуд и субсидий, которые предоставлялись частным предпринимателям (например, на строительство железных дорог). Почему из отечественного административного опыта мы берем худшее, а не лучшее? Нужно, наконец, создать федеральный орган (Федеральное контрольное управление) со строго централизованной структурой представительств в регионах, который будет действовать на основании закона о государственном контроле и не будет подчинен Правительству. Такой орган может сосредоточить усилия на контроле за расходованием федеральных средств, выделенных на реализацию целевых правительственных программ, на оборону, а также на контроле за внешнеэкономической деятельностью. При этом контроль должен распространяться на предприятия любых форм собственности, участвующие в выполнении государственных заказов, получающие государственные кредиты и гарантии, имеющие налоговые льготы, использующие федеральное имущество на правах аренды. Целесообразно, чтобы главу контрольного органа (Генерального контролера) назначал Президент по согласованию с Федеральным Собранием на срок, превышающий полномочия Президента и парламента, а основания и порядок отрешения его от должности были определены законом.
Противоречивое развитие российского федерализма, суверенизация региональных властей - особенно после получения ими самостоятельного легитимного основания в виде выборов - с особой остротой ставят вопрос о федеральном контроле. Исходя из политической формы российской государственности - президентской республики - и учитывая известные традиции «государственной психологии», выполнение функций федерального контроля целесообразно возложить на полномочных представителей Президента России. При этом необходимо законодательное урегулирование полномочий ППП и процедуры их назначения. Как представляется, назначение Президентом своих представителей должно производиться по представлению министра юстиции, либо главы Федерального контрольного управления (Генерального контролера). Представителю Президента можно было бы предоставить полномочия контроля за соблюдением прав граждан, включая административное расследование с последующей передачей дела в суд, - многие вопросы могут решаться уже в результате официальных представлений и публичной критики (именно так ППП помогали получить землю многим сегодняшним фермерам). Тогда под декларацию о представительстве Президента в отношениях с российскими гражданами было бы подведено действительное основание, а централистские, патриархальные, если угодно - монархические, психологические традиции могли бы наполниться современным, правовым содержанием. Второй логичной функцией федерального представителя является контроль за соблюдением федеральной Конституции и законодательства: обращения в региональные органы власти о замеченных нарушениях, а если представления и переговоры не устранят противоречий, то обращения в суды, в том числе Конституционный. Нынешнюю ситуацию, когда контроль за исполнением федеральных законов возложен на органы прокуратуры, нельзя признать естественной и целесообразной. Согласно общепринятой в мире практике, прокуратура призвана заниматься поддержкой обвинения, надзором за законностью следствия и отправления правосудия. Безразмерное расширение компетенции неизбежно ведет к неэффективности. Более того, контроль за исполнением быстро меняющегося федерального законодательства в условиях слома прежней партийно-государственной системы, частью которой была прокуратура, в условиях становления реальной федеративной государственности является по сути дела совершенно новой для органов прокуратуры сферой деятельности, с которой они явно не справляются. Прокуроры жалуются, что их втягивают в политику, - они избегают вмешиваться в многочисленные конфликты между органами исполнительной и законодательной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления или вмешиваются выборочно, по своему усмотрению. Что же касается республик в составе Российской Федерации, то там и вовсе трудно ожидать от органов прокуратуры действенного федерального контроля. Эту важнейшую функцию должен выполнять специальный федеральный представитель с соответствующим аппаратом. Наконец, третья важная задача для президентского представителя - контроль за использованием федеральной помощи, в первую очередь так называемых «адресных» дотаций. Вне зависимости от судьбы наличных представителей Президента, отмеченные задачи федерального контроля остаются.
Административный аппарат
Российскому чиновничеству еще предстоит стать рациональной бюрократией, от норм и атрибутов которой оно пока весьма далеко. Организация государственной службы в развитых странах основана не только на классическом «веберовском» наборе принципов - подтверждаемая квалификация, служебная специализация, иерархия, твердое жалование, обезличенные правила служебной деятельности и карьеры - она включает и многое другое: законом закрепленные для чиновников льготы и ограничения; систему административной юстиции и публичный контроль; целенаправленную подготовку административной элиты; юридически защищенные профсоюзные права госслужащих; многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов. Каждый из пунктов этого перечня может и должен быть развернут в программу действий. Большая часть подобных программ (например, усиление материального стимулирования и подготовка административной элиты, формирование административных судов и процедур разрешения внутренних конфликтов, введение экзаменов и системы постоянного повышения квалификации) носят долгосрочный характер, требуют вызревания многих экономических, организационных, культурных условий. Но есть и такие дела, которые, при наличии политической воли, воплощенной в конкретные законодательные и организационные решения, можно сделать достаточно быстро, а надо было сделать еще вчера. Среди таких немедленных мер выделю три.
а) Разрабатывать стратегию развития отечественной госслужбы и координировать действия по ее реализации должен соответствующий орган - федеральное Управление по делам государственной службы, которому необходимо законодательно придать высокий статус и самостоятельность, гарантировав от политического произвола. К работе в Управлении, в том числе на контрактной основе, следует привлечь самые квалифицированные кадры; это учреждение должно стать очагом модернизации госслужбы и гарантом прав служащих.
б) Столь же остра надобность в создании специального органа по борьбе с коррупцией в госаппарате. Подобного органа не найти в государственной структуре «старых» западных демократий. А вот в ряде развивающихся стран, которые переживают болезненную перестройку социальных структур, для решения проблемы широкомасштабной коррупции пришлось использовать специальные службы (например, Бюро по борьбе с коррупцией в Сингапуре или военную разведку в Южной Корее). Энергичные действия этих служб позволили в значительной мере очистить административный аппарат и повысить его эффективность.
в) Наконец, еще одна назревшая и перезревшая организационная задача: нужна кадровая ротация федерального и регионального чиновничества. В номенклатурной системе действовал отработанный механизм горизонтальных (из региона в регион) и вертикальных (из региона в центральный аппарат и обратно в регион) кадровых перемещений. Этот привычный механизм разрушен и никаким другим не заменен. В результате происходит «окукливание» региональных администраций, особенно опасное в контексте острых нерешенных проблем федеративного устройства. Нужен четкий, юридически оформленный порядок регулярных кадровых перемещений, ориентированный на заинтересованность и профессиональный рост госслужащих. Российское чиновничество должно осознавать себя единой государственной корпорацией, оно должно быть не совокупностью «команд», кучкующихся вокруг тех или иных управителей, но скрепой федеративного государства.
В заключение - несколько слов о корнях. Российская государственная идея коренится в просвещении. Всякий человек, читающий книжки по отечественной истории и заглядывающий в телевизор, убеждается: либо просвещение, либо - «дурь самодержавья». В наших национальных обстоятельствах эта оппозиция особенно наглядна, а в общем-то это универсальное правило. Ведь государство не есть что-то данное, что-то готовое; оно - произведение, творимое людьми в их общении, общее житие. Государство (полития, республика) суть дисциплина свободы, культура социального взаимодействия. А культура растет корнями вверх - она либо усложняется, либо умирает.
В конце 80-х - начале 90-х годов мы были не только свидетелями развала тоталитарных институтов, но и участниками небывалого, неожиданного общественного подъема. Действительные достижения и духовное содержание этого общественного движения показывают наличие некоторых политийных потенций в нашей расколотой и аморфной социальности, нашу возможную способность из толпы стать нацией. Откуда же взялись эти, хотя бы и малые, потенции? С чем связана не до конца утраченная способность к социальному, государственному творчеству? И духовно, и социоструктурно, и исторически такая способность связана с просвещением и образованием в широком смысле слова. Индустриализм, даже советский квазииндустриализм, требовал развития средней и высшей школы. Последняя к тому же превратилась в важнейший путь повышения номенклатурного статуса и передачи уже достигнутого статуса от отцов к детям. Но образование, наука и наукоемкая индустрия имеют логику саморазвития, которую в тесных рамках все же вынуждена была допускать коммунистическая номенклатура. Эта логика заключается в формировании малых творческих сообществ (семинаров, лабораторий, экспериментальных цехов, поисковых коллективов, клубов по интересам), создающих возможность и пространство для творческой самореализации индивидов - «интеллектуальное убежище». Именно в этом интеллектуальном измерении росла действительная оппозиция тоталитарному строю.
Система образования и наукоемкая индустрия формируют культурное социальное пространство. Во-первых, они формируют его в интенции, в идее - как «культуру свободы», умственную дисциплину, уважение к инакости, привычку к гласному обсуждению и ведению спора по определенным правилам. Во-вторых, они порождают то, что философ В.С.Библер называет «слабым взаимодействием» и «социумом свободного времени». В послесталинском советском обществе в более или менее угнетенном состоянии, маргинально и факультативно существовали несоветские формы досуга, культурного и научного общения: спортивный туризм, клубы самодеятельной песни, движение КВН, рок-движение, киноклубы, клубы научно-технического творчества, научные семинары и школы, толстые журналы и читательские конференции. Такие альтернативные формы социального взаимодействия можно назвать, если не зачатками гражданского общества, то - в русле русской традиции - элементами общественности. Высвобождение, самосознание этой первообщественности определяло действительный гуманистический смысл перестройки и демократического движения - при всей изрядной маргинальности последнего.
Компаративистские исследования по социологии модернизации, транзитологии показывают важную роль образования в преодолении маргинализации и социальной дезинтеграции. Социологические исследования в Бразилии, например, выяснили, что формальный уровень образования рабочей силы, измеряемый числом лет, проведенных в школе, и качество рабочих мест не просто взаимосвязаны - от них решающим образом зависят и масштабы бедности в стране. Сравнивая латиноамериканскую и нашу ситуацию, Т.Е.Ворожейкина особо подчеркивает в этой связи наше важное, едва ли не главное преимущество - относительно высокий образовательный уровень населения. «Наличие образования, как показывает опять-таки сравнение России с латиноамериканскими странами, расширяет горизонт человека и позволяет ему самостоятельно находить новые и часто неожиданные пути приспособления к меняющейся ситуации».
То, что для большинства населения России не существует непреодолимых препятствий в освоении новой профессии и нового рабочего места, очень важно и вселяет надежду. Но я бы хотел обратить внимание на другой, может быть, еще более важный аспект. В условиях, когда традиционные структуры и скрепы распались, традиционные ограничители не действуют, растет аномия - это социологический закон, четко сформулированный Э.Дюркгеймом. В такой ситуации социум либо гибнет, либо люди вырабатывают заново разумные формы цивилизованного общежития. В конце XX в. эта задача необходимо требует культурного диалога и диалога культур - в России тем более. Общение, требующее самодисциплины и уважения к инакости, основано может быть, как верно отметил В.С.Библер, не на детерминации извне и «из-нутра», а только на самодетерминации. Такой самодетерминации и такому общению неоткуда больше взяться, как только из «социума культуры».
Исследование обычаев административной практики выявило примечательную, не предполагавшуюся автором зависимость. Из анкет опрошенных чиновников была выделена совокупность тех, кто отмечал полезность «связей однокашников». Следует подчеркнуть, что такие связи составляют ценный «социальный капитал» (Патнэм), - причем, что особенно важно, речь идет о капитализации социальных сетей, норм и навыков кооперации, рожденных в университетской республике, в социуме культуры, то есть о капитализации культурной социальности, о культивировании цивилизма. Большая расположенность к связям однокашников отчетливо коррелируется с ориентацией на профессиональную самостоятельность (а не на мнение начальника), а с другой стороны - на законнический формализм: соблюдение официальных норм и правил.
Известный уровень образованности и известная тяга к просвещению позволяет надеяться на возможность окультуривания тех примитивных - потестарных, а не политийных - отношений зависимости, лидерства и солидарности, которые сегодня агрессивно распространяются и претендуют стать тотальными. От самоварваризации не спасают социальные институты - ей можно противопоставить только личную ответственность, нравственную дисциплину и волю к социальному взаимодействию.
Афанасьев Михаил Николаевич
¦ЫШХЭЄХЫШЧЬ Ш ЁЮЁЁШЩЁЪР  УЮЁЄФРЁЁЄТХЭЭЮЁЄ№
ЛР №030714 от 20.12.96
Подписано в печать 26.04.00
Формат 60х84 1/16. Бумага офсетная
Печать офсетная. Усл.печ.л. 19,88
Тираж 500 экз. Заказ №________

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 3)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>