стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Федеральное агентство по образованию





На правах рукописи


Кобзарь Дмитрий Александрович

СУДЕБНОЕ РАЗРЕШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ СПОРОВ О КОМПЕТЕНЦИИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Специальность 12. 00. 02 – конституционное право; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук



Научный руководитель –
доктор юридических наук,
профессор Н.А. Богданова




Москва – 2005

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение……………………………………………………………………….

Глава I. Общая характеристика конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации……………………………………
§ 1. Компетенционный спор как разновидность конституционно-правовых споров……………………………………………………………….
1. Понятие конституционно-правового спора о компетенции…………..
2. Причины конституционно-правовых споров о компетенции…………
§ 2. Структура конституционно-правовых споров о компетенции. Виды компетенционных споров………………………………………………….….
1. Структура компетенционных споров………………………………….….
2. Специфика и виды конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации………………………………………………………..
§ 3. Основные способы разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации………………………………………

Глава II. Теоретические и конституционно-правовые проблемы судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в России…………………………………………………….…
§ 1. Когнитивные основы судебного разрешения компетенционных споров…………………………………………………………………………..
1. Особенности применения логических законов при определении соответствия нижестоящих актов вышестоящим. Критерии истинности конституционно-правовых норм……………………………………………..
2. Основные логические приемы определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим…………………………………………………………...
2.1. Правила формальной логики………………………………………….….
2.2. Правила деонтической логики…………………………………………...
§ 2. Критерии конституционности правовых актов…………………………
1. Содержательные критерии конституционности нормативных актов…..
1.1. Общие конституционные принципы разграничения компетенции …..
1.2. Конституционные принципы разграничения компетенции в федеративных отношениях……………………………………………………
2. Формальные критерии конституционности нормативных актов…….….
2.1. Учет места в правовой системе (иерархии нормативных актов) и требований к их форме………………………………………………………...
2.2. Принятие акта уполномоченным субъектом …………………………...
2.3. Соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу………………………………………………………...
§ 3. Основные конституционно-правовые проблемы судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции……………
1. Проблема выбора применяемого акта. Прямое действие Конституции РФ………………………………………………………………………………
2. Правовые последствия принятия решения суда о неконституционности и незаконности нормативного акта……………….………………………….
3. Момент вступления в силу решения суда о неконституционности (незаконности) нормативного акта…………………………………………...

Глава III. Судебное разрешение отдельных видов конституционно-правовых споров о компетенции: актуальные конституционно-правовые проблемы…………………………………………………………
§ 1. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации в экономической сфере……………………………
1. Судебное разрешение споров о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ по установлению обязательных платежей……………………………………………………………………….
1.1. Понятие «законно установленные налоги и сборы» как критерий определения пределов компетенции Правительства РФ в финансовой сфере……………………………………………………………………………
1.2. Конституционно-правовая природа платы за публичные услуги……..
2. Определение судами конституционно-правовых пределов компетенции Правительства РФ……………………………………………………………..
§ 2. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт………………………………………
Принцип независимости Центрального банка Российской Федерации………………………………………………………………….
Конституционно-правовые пределы независимости Центрального банка Российской Федерации…………………………………………….
§ 3. Возможные перспективы судебного разрешения спора о новом порядке формирования высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации………………………………………………………..

Заключение……………………………………………………………………

Библиография…………………………………………………………………


5


17

18
18
26

37
37

45

50



62

63


66

77
77
83
89
92
95

99
105

105
111

113

116

117

124

128



138


142


143


144
151

155

167

168

175


187

201

208


















ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы
Установление и закрепление в качестве основ российского конституционного строя принципа разделения властей и принципа федерализма с одновременным созданием системы сдержек и противовесов и разграничением компетенции между Федерацией и субъектами в качестве необходимых условий эффективного функционирования разделенной “по горизонтали” и “по вертикали” государственной власти повлекло возникновение противоборствующих сил в системе российской власти. Конфликтность имманентно присуща принципу разделения властей, равно как и природе федеративных отношений. Вместе с тем, четкое разграничение компетенции органов власти, эффективный судебный контроль за соблюдением органами власти пределов своей компетенции в условиях демократического правового государства должны служить стимулом развития государства и его дальнейшей демократизации. “Провозглашенное Конституцией разделение властей в любом государстве может быть реальным лишь в том случае, если каждый ее орган будет иметь свою компетенцию, в пределах которой только он может принимать правовые акты”.
Компетенция органов государственной власти в России реализуется в форме издаваемых ими правовых актов, система которых образует систему российского законодательства. Судебное разрешение компетенционных споров в этой связи принимает форму судебного нормоконтроля, основной функцией которого является преодоление коллизионности в системе права. Проблемы коллизионности российского права, обеспечения иерархии в системе нормативных правовых актов в России (особенно с учетом ее федеративного устройства), роль судебного нормоконтроля при разрешении компетенционных споров – сравнительно новые вопросы как в российской юридической науке, так и практике.
Увеличение количества публично-правовых споров, связанных с обжалованием нормативных правовых актов органов власти, требует теоретического осмысления такого направления судебной деятельности, как нормоконтроль, выявления его общих принципов и механизмов, правовых и логических критериев разрешения дел, а также уяснения роли судебных решений о признании соответствующими либо несоответствующими нижестоящих актов вышестоящим в системе российского законодательства.
Проведение в России реформ федеративных отношений, развитие налогового и банковского законодательства ведет к подвижности компетенционных границ в этих сферах и, как следствие, к угрозе возникновения или к непосредственному возникновению споров о компетенции, в которых также выражен конституционно-правовой аспект, требующий осмысления.
Накопленный массив законодательства и судебной практики по компетенционным спорам является необходимой предпосылкой для проведения научных исследований в целях развития и углубления имеющихся теоретических знаний и формулирования предложений для совершенствования законодательства и повышения качества и эффективности судебного разрешения споров о компетенции.

Степень научной разработанности темы
Комплексной оценке понятия и сущности конституционно-правовых компетенционных споров посвящено сравнительно небольшое количество работ, однако некоторые из них носят фундаментальный характер, прежде всего это работы Ю.А. Тихомирова “Коллизионное право” (М., 2000) и “Теория компетенции” (М., 2001). Понятие конституционно-правовых споров и споров о компетенции как их разновидности, их место в системе юридических и политических конфликтов исследуется в работах А.С. Глуховой, А.В. Дмитриева, Е.К. Замотаевой, А.Г. Здравомыслова, И.В. Котелевской, Б.М. Лазарева, Л.В. Лазарева, Л.И. Никовской, Ж.И. Овсепян, Т.М. Пряхиной, Е.И. Степанова, Т.В. Худойкиной и других.
Как правило, внимание исследователей сосредоточено на конкретных видах компетенционных споров (споры между законодательной и исполнительной властью, споры с участием Президента РФ, споры в сфере федеративных отношений), в том числе в сравнительно-правовом аспекте, - это работы М.В. Глигич-Золотаревой, А.Н. Домрина, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, А.Н. Пилипенко, В.А. Сивицкого, В.Н. Суворова, И.А. Умновой, Г.Н. Чеботарева, А.Н. Черткова, А.Н. Шохина, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина и других.
Исследованию отдельных теоретических и конституционно-правовых проблем судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции посвящены работы С.А. Авакьяна, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.В. Гошуляка, Б.А. Едидина, В.В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.М. Колосовой, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, В.В. Маклакова, М.А. Митюкова, Н.А. Михалевой, А.В. Молотова, Т.Г. Морщаковой, В.В. Невинского, В.А. Ржевского, В.Л. Толстых, М.С. Саликова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Д.М. Щекина, Б.С. Эбзеева и других.
Особенности судебного разрешения компетенционных споров в отдельных сферах раскрываются в работах многих авторов, как ученых, так и практиков: П.Д. Баренбойма, Г.А. Гаджиева, Я.А. Гейвандова, А. Даниленкова, А.В. Демина, В.И. Еременко, И. Ильюшихина, С.Ю. Кашкина, Ю.В. Красиковой, В. Лушникова, Е.В. Тимофеева, С.Г. Пепеляева, Ю.Л. Шульженко, Д.М. Щекина и других.
Обзор работ перечисленных авторов позволяет отметить следующее.
Во-первых, конституционно-правовой спор о компетенции как таковой не был предметом отдельного научного исследования. Обычно компетенционные споры рассматриваются в сравнении с другими конституционно-правовыми спорами. Во-вторых, крайне мало работ посвящено общим подходам судебного разрешения подобных споров, критериям конституционности нормативных актов. Практически нет исследований, в которых исследуется применение логических приемов сравнения текстов актов в целях выявления соответствия либо несоответствия одного другому. В-третьих, лишь некоторые работы посвящены исследованию ставших актуальными проблем судебного разрешения компетенционных споров в финансовой сфере, связанных с реализацией соответствующих полномочий Правительства Российской Федерации, с конституционно-правовым статусом Центрального банка Российской Федерации. Становятся актуальными с точки зрения потенциальных компетенционных споров и вопросы формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с последними законодательными изменениями в этой сфере.
Таким образом, назрела необходимость восполнить пробел в теоретическом осмыслении указанных в предыдущем абзаце вопросов.

Цель и задачи исследования
Цель исследования – обоснование выделения понятия “конституционно-правовой спор о компетенции” в качестве самостоятельного вида конституционно-правовых споров, а также выделение специфических, свойственных только данному виду споров конституционно-правовых проблем, связанных с их судебным разрешением.
Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:
1) обосновать выделение конституционно-правового спора о компетенции как отдельного вида конституционно-правовых споров: выявить его отличительные признаки, изучить особенности оснований возникновения такого спора,
2) определить место судебного разрешения компетенционных споров среди других способов их разрешения, выявить и изучить особенности компетенционных споров, предопределяющие особенности их судебного разрешения,
3) выявить основные логические приемы (“технологию”) судебного разрешения компетенционных споров, обосновать их использование,
4) раскрыть содержание основных критериев разрешения конституционно-правовых споров, изучить их связь с логическими приемами судебного разрешения компетенционных споров,
5) проанализировать основные конституционно-правовые проблемы, возникающие в связи с судебным разрешением компетенционных споров: проблему прямого действия Конституции РФ с точки зрения выбора судом применяемого акта, последствия принятия решения о неконституционности (незаконности) нормативных актов, действие такого решения во времени и по кругу лиц;
6) выявить и изучить особенности судебного разрешения компетенционных споров в отдельных сферах.

Предмет исследования – основные сущностные черты конституционно-правовых споров о компетенции, предопределяющие механизм и особенности их судебного разрешения.

Объект исследования – комплекс общественных отношений, складывающихся в связи судебным разрешением конституционно-правовых споров о компетенции, теоретические положения, правовое регулирование, судебная практика по делам о разрешении споров о компетенции в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили общенаучные диалектический и вытекающие из него методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, системно-структурный метод, сравнение, моделирование, статистический метод и др.), а также частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой, структурно-функциональный) методы познания. Их применение стало необходимым условием достижения поставленной цели и позволило всесторонне, целостно и объективно изучить рассматриваемый объект.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных правоведов – специалистов в области теории права, конституционного, административного и судебно-процессуального права, а также в области философии права и логики. Общеметодологическая основа исследования представлена работами как дореволюционных авторов - это труды А.С. Алексеева, Е.В. Васьковского, В.М. Гессена, Б.А. Кистяковского, Н.И. Лазаревского, Ф. Лассаля, А. Эсмена и других, - так и современных исследователей, - С.С. Алексеева, А.А. Ивина, С.А. Иванова, В.И. Кириллова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, А.А. Старченко и других.
Анализ понятия конституционно-правового спора о компетенции и методологии их судебного разрешения производился на основе трудов исследователей в области теории права и теории конституционного права, - это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Белкина, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Д.А. Ковачева, В.О. Лучина, В.Н. Савина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Ю.А. Юдина, Л.С. Явича и других.
Основой для изучения отдельных аспектов судебного разрешения компетенционных споров послужили специальные исследования в области конституционной юстиции, финансового права, банковского права, других отраслей, среди которых стоит назвать работы П.Д. Баренбойма, А.Ю. Викулина, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В. В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Е.К. Замотаевой, Н.М. Колосовой, А.Л. Кононова, И.В. Котелевской, И.А. Кравца, Ю.В. Красиковой, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, В.В. Маклакова, Т.Г. Морщаковой, С.Г. Пепеляева, В.А. Сивицкого, Г.А. Тосуняна, Д.М. Щекина, Б.С. Эбзеева и других.

Эмпирическая основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, решениями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, отдельными решениями федеральных арбитражных судов округов.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в отечественной конституционно-правовой науке предпринята попытка комплексного анализа конституционно-правовых споров о компетенции как отдельного вида конституционно-правовых споров, выявления общих логико-правовых методов их разрешения судами, с конституционно-правовых позиций проанализирована и оценена практика судебного разрешения компетенционных споров в финансовой сфере как наиболее актуальной в настоящее время сфере возникновения и разрешения таких споров.
Отличающиеся новизной положения заключаются в следующем:
1) исследовано понятие конституционно-правового спора о компетенции с конфликтологических позиций (т.е. как разновидности юридического (конституционно-правового) конфликта); сформулировано определение конституционно-правового спора о компетенции, изучена его специфика, предложена классификация компетенционных споров, доказана необходимость изучения как имевших место, так и потенциальных компетенционных споров, могущих возникнуть в будущем;
2) исследованы особенности оснований возникновения (причин) компетенционных споров в России, предложен вариант систематизации способов разрешения таких споров с учетом особой роли и значения судебного разрешения компетенционных споров;
3) обоснована применимость законов формальной логики в процессе судебного разрешения компетенционных споров с учетом выявленных особенностей применения категорий истинности – ложности в отношении конституционно-правовых норм; выявлены особенности применения логических приемов (правил формальной и деонтической логики) в процессе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим; доказана необходимость обязательного учета статуса субъекта, издавшего оспариваемый акт, и существа регулируемых отношений (применения общеправовых разрешительного и общедозволительного принципов);
4) на базе действующего законодательства и практики Конституционного Суда РФ исследованы критерии конституционности и законности нормативных правовых актов, изучено их содержание и осуществлена их систематизация, показаны особенности их применения при разрешении судебных дел по спорам о компетенции;
5) с конституционно-правовых позиций проанализирована практика судебного рассмотрения конституционно-правовых споров о компетенции в финансово-налоговой и банковской сфере: выделен и изучен их конституционно-правовой аспект, обоснована необходимость его учета при рассмотрении, разрешении и принятии мер по предупреждению возникновения компетенционных споров в этой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовой спор о компетенции – сложное правовое явление, представляющее собой единство двух характеристик: конституционно-правовое содержание и разногласия по поводу компетенции. Будучи разновидностью конституционно-правовых споров и имея в этой связи ту же структуру, компетенционный спор обладает определенной спецификой, позволяющей выделить его в отдельный вид споров. Такая специфика проявляется в его предопределенности Конституцией, которая в то же время устанавливает основные параметры разрешения компетенционных споров, тесной связи таких споров с принципом разделения властей, понимаемым в широком смысле (разделение властей “по горизонтали”, в том числе с учетом органов, не входящих в традиционные ветви власти, и “по вертикали”), в особенностях предмета таких споров, предопределяющих особенности их судебного разрешения.
2. Элементы структуры конституционно-правовых компетенционных споров имеют выраженную специфику: обязательной стороной такого спора является орган, наделенный компетенцией Конституцией РФ, законами и иными нормативными актами, юридический (конституционно-правовой) предмет спора - компетенция соответствующего органа – отличен, как правило, от фактического (раздел сфер влияния, борьба за власть, получение финансовых выгод и пр.).
3. В целях реализации законов формальной логики в процессе судебного разрешения компетенционных споров в форме определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим применимы логические категории истинности – ложности. Однако в отношении правовых норм эти категории имеют иное содержание: критерием истинности является не адекватность реальным условиям действительности, а соответствие правовым нормам определенного уровня (не предполагающим их опровержения, т.е. обжалования и, как следствие, признания их недействительными).
4. Применение принципа деонтической непротиворечивости при разрешении компетенционных споров осуществляется с учетом специфики использования общеправовых принципов (разрешительного и общедозволительного) в отношении органов власти: право органа власти суть его обязанность, если не установлено иное.
5. Логические правила определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим создают предпосылки для применения критериев конституционности (законности) нормативных правовых актов. Указанные критерии, в свою очередь, делятся на две группы: содержательные и формальные. К первым относится адекватность отражения в содержании акта конституционных принципов, ко вторым – требования к самому акту (требование к выбору формы акта, соблюдение правил его издания и введения в действие, правомочность субъекта, его издавшего).
6. В целях обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ (применения конституционных норм судами при разрешении дел, в том числе по компетенционным спорам), а также повышения оперативности разрешения дел предлагается изменить порядок проверки конституционности подлежащего применению или примененного в конкретном деле нормативного акта: при направлении судом соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ исключить необходимость приостановления производства и предоставить право суду решить вопрос в рамках данного дела самостоятельно на основе норм Конституции РФ. При этом целесообразно информацию о подаче конкретным судом запроса о конституционности того или иного закона публиковать для всеобщего сведения (прежде всего, до сведения судов).
7. В целях соблюдения принципа равноправия предлагается ограничить полномочия Конституционного Суда РФ по определению порядка вступления в силу решения Конституционного Суда о неконституционности нормативных актов, с тем, чтобы любой признанный неконституционным акт терял юридическую силу с момента его издания. Данное правило целесообразно сочетать с предварительным конституционным контролем финансовых законопроектов.
8. Практика принятия федеральных законов, предоставляющих Правительству РФ полномочия по установлению обязательных платежей без указания их конкретных пределов и возложению соответствующих обязанностей на граждан и организации, противоречит Конституции РФ, в частности, конституционным принципам равноправия, равенства всех перед законом и судом, недопустимости ограничения конституционных прав граждан иначе, чем в форме федерального закона и в конституционно установленных целях. Принятые Конституционным Судом РФ решения по данному вопросу, в которых утверждается обратное, не препятствуют федеральному законодателю установить в законе пределы таких полномочий Правительства РФ в целях соблюдения требований Конституции РФ. В связи с этим регулирование полномочий Правительства РФ в федеральных законах должно сопровождаться установлением в этих законах четких пределов их осуществления.
9. Разногласия по поводу компетенции могут носить скрытый характер и не разрешаться в судебном порядке в силу особенностей конституционно-правового статуса органа, наделенного такой компетенцией. Ярким примером такой ситуации является неопределенность конституционно-правовых основ статуса Центрального банка РФ в части его регулятивных полномочий в отношении банковской системы – важнейшего элемента системы экономических отношений в стране. Предлагается установление правовых ограничений системы в отношении Банка России в форме внедрения “сдержек и противовесов” в систему «денежной» власти (учреждение отдельного государственного органа с контрольно-надзорными полномочиями в отношении банковской системы) с целью устранения возможных неблагоприятных экономических последствий (в виде, например, очередного банковского кризиса), а также предупреждения возникновения споров о компетенции Банка России.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что ее результатом стали выводы, которые имеют значение для восполнения пробела в науке конституционного права знанием о конституционно-правовых спорах о компетенции, судебном нормоконтроле, а также – для пополнения теоретической базы для дальнейших исследований в этой сфере. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы могут быть полезны для судебного разрешения не только компетенционных споров, но и других публично-правовых конфликтов, связанных с оценкой содержания нормативных актов.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем высказан ряд предложений прикладного характера, касающихся совершенствования качества правового закрепления компетенции органов власти, повышения эффективности деятельности граждан и организаций по судебной защите своих прав, а также – повышения качества судебного разрешения компетенционных споров.
Материалы диссертации могут быть использованы в качестве методического пособия в научно-педагогической деятельности по следующим дисциплинам: “Общая теория права”, “Конституционное право России”, “Логика (для юристов)”, “Административное право России”, “Гражданский процесс”. Они могут также найти применение в преподавании спецкурсов: “Конституционная юстиция в России”, “Процедуры судебного нормоконтроля в РФ”, “Правовые акты и коллизионное право”, “Конституционно-правовые споры”, “Теория компетенции”, “Конституционно-правовая ответственность”.
Результаты исследования могут быть полезны для нормотворческих органов при подготовке правового обеспечения административной реформы в части создания системы административных судов и реформирования системы банковского надзора в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования применялись автором при ведении семинаров по отдельным темам курсов “Конституционное право. Общая часть” и “Конституционное право России” на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.
Материалы диссертации использовались в докладах и сообщениях в ходе выступлений на конференциях, проблемных семинарах и “круглых столах”, проводимых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством антимонопольной политики и поддержки предпринимательства Российской Федерации (ныне ФАС России), Ассоциацией российских банков, а также факультетом права Государственного университета – Высшей школы экономики.
В порядке апробации автор использовал основные результаты исследования при изложении своей личной позиции в отношении конституционности изменений, внесенных в Федеральный закон от 6 декабря 1999 года № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации”, в отношении порядка избрания высших должностных лиц субъектов РФ.
Отдельные основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения сформулированы автором в двух научных статьях.

Структура диссертации включает в себя введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение, список библиографических источников.











Глава I. Общая характеристика конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации

Исследование конституционно-правовых проблем судебного разрешения компетенционных споров невозможно без установления содержания понятия «конституционно-правовой спор о компетенции», выявления его основных признаков. Многообразие компетенционных споров, их комплексная природа, в силу которых каждый такой спор представляет собой соединение правовых, экономических, политических, социальных, организационных (управленческих) и иногда даже психологических элементов, - все это предопределяет необходимость четко обозначить предмет настоящего исследования.
Основными вопросами, связанными с раскрытием содержания понятия «конституционно-правовой спор о компетенции», являются следующие:
1) поскольку конституционно-правовой компетенционный спор как таковой является видом юридических, конституционно-правовых и одновременно политических споров, необходимо определить его специфические черты, уделив особое внимание конституционно-правовым характеристикам;
2) для успешного и эффективного разрешения компетенционных споров в судебном порядке и предупреждения таких споров необходимо исследовать их причины (с учетом конституционно-правовых особенностей);
3) более глубокому пониманию, а следовательно и более эффективному разрешению таких споров способствует четкое представление об их структуре, наиболее важным элементом которой является предмет компетенционных споров и его особенности в Российской Федерации;
4) выявление основных особенностей и эффективное судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции невозможны без учета места судебного порядка среди других способов и процедур разрешения таких споров.
Целью рассмотрения всех вышеназванных вопросов является обоснование выделения понятия «конституционно-правовой спор о компетенции» в качестве самостоятельного вида конституционно-правовых споров.

§ 1. Компетенционный спор как разновидность конституционно-правовых споров

1. Понятие конституционно-правового спора о компетенции

До недавнего времени проблемам исследования юридических конфликтов вообще и конституционно-правовым спорам в частности в отечественном государствоведении не уделялось достаточного внимания. Только в последнее время появился ряд трудов, подвергающих системному анализу такое социально-правовое явление, как конституционно-правовой спор.
Понятие конституционно-правового спора о компетенции является видовым по отношению к понятию «конституционно-правовой спор (конфликт)», которое, в свою очередь, является производным от понятий «конфликт», «социальный конфликт» и «юридический конфликт».
Само понятие конфликта является сложным и многогранным, оно используется практически во всех общественных науках. Конфликт является объектом исследования и сравнительно недавно сформировавшейся комплексной науки – конфликтологии. При этом следует отметить, что если на Западе уже существует несколько научных школ и направлений, последовательно сменявших друг друга, то отечественная конфликтология ещё только развивается. Соответственно само понятие конфликта менялось, выделялись и анализировались его различные аспекты. Но наиболее распространенный подход состоит в определении конфликта через противоречие как более общее понятие и прежде всего – через социальное противоречие. Таким образом, конфликт – это проявление объективных или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве сторон.
При всем многообразии различных конфликтологических концепций, предложенных зарубежными и отечественными учеными, можно выделить основные структурные составляющие любого социального конфликта. К ним относятся:
субъекты конфликта (конфликтующие стороны – индивиды и социальные группы), их взаимоотношения между собой,
границы конфликта (пространственные и временные),
предмет (объект) конфликта (ресурсы, статус и ценности),
внешняя социальная среда.
Существует также понятие функций социального конфликта, среди которых выделяются деструктивные и конструктивные. Одной из важнейших конструктивных функций социального конфликта является выявление и разрешение социальных противоречий.
Выделение категории «юридический конфликт» сопряжено с определенными трудностями. Само название указывает на определенную связь данного социального конфликта с правом. В чем проявляется эта связь? Иными словами, какой конфликт может быть назван юридическим?
Наиболее полно правовой аспект выражен в конфликтах, которые возникают и развиваются в связи с объективно существующими противоречиями между двумя или несколькими правовыми нормами, относящимися к одному и тому же предмету, либо обусловлены различным пониманием (толкованием) субъектами права одной и той же правовой нормы. Это юридические конфликты в строгом (узком) смысле этого слова. Интересы противостоящих сторон и мотивы их поведения в таком конфликте определяются смыслом и значением правовых норм, от которых напрямую зависят действия участников. Этот конфликт начинается и заканчивается с использованием юридических средств и процедур. В значительной мере он имеет когнитивный характер.
Однако большинство конфликтов возникает вне юридической сферы и лишь впоследствии, в процессе развития, приобретает юридические признаки. Мотивация таких конфликтов изначально далека от юридической сферы и связана с экономическими, национальными, политическими и другими интересами.
Таким образом, юридическим конфликтом следует признать любой социальный конфликт, в котором спор так или иначе связан с правоотношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия.
Конституционно-правовой спор (конфликт) – разновидность юридического конфликта. Этот конфликт возникает между субъектами конституционного права на основе или в связи с реализацией конституционно-правовых норм и разрешается (либо должен разрешаться) в порядке, установленном конституционно-правовыми нормами.
Специфика данных конфликтов проявляется, прежде всего, в следующем:
особые субъекты. Это чаще всего высшие органы государственной власти;
особый предмет. Данные конфликты так или иначе связаны с принадлежностью, организацией и осуществлением государственной власти. Этим обуславливается их особая значимость в государственной и общественной жизни;
документальная форма. Конституционно-правовые конфликты чаще всего выражаются в оспаривании правовых актов, сам конфликт протекает в форме издания различными субъектами (органами) нормативных и ненормативных актов. Завершаются эти конфликты, как правило, каким-либо правовым актом: принятием закона, изменением конституции, вынесением решения конституционным (верховным) судом, подписанием публично-правового договора и др.

Основную сложность представляет разграничение конституционно-правового и политического конфликтов.
По мнению А.В. Глуховой, государственно-правовые конфликты, т.е. те, которые возникают в самой системе государственной власти, - это одна из групп политических конфликтов. При этом А.В. Глухова подчеркивает важность и необходимость именно политологического подхода к анализу таких конфликтов: «Они в основном институциализированы, но в рамках самих конфликтующих институтов постоянно идет борьба идей и мнений, меняется соотношение сил. Это связано с тем, что всякое должностное (министр) или уполномоченное (депутат) лицо или группа лиц (парламентская фракция) участвуют в конфликте не сами по себе, но как представители больших социальных групп – классов, слоев, электоральных групп и т.д. … Политические силы в публичных политических конфликтах стремятся прежде всего обозначить свои позиции вовне, мобилизовать на свою сторону как больше сочувствующих». При этом юридический конфликт не предполагает «апелляции к непосвященным»: это конфликт между субъектами права в рамках и на почве права.
А.Г. Здравомыслов выделяет два вида политических конфликтов:
между существующей властью и общественными силами, интересы которых не представлены в структуре властных органов и институтов или представлены в виде отрицания и подавления этих интересов;
внутри существующей власти. С одной стороны, каждая из групп внутри господствующего класса обладает более частными интересами и собственным видением ситуации, которое она стремится навязать всему классу и положить в основу принятия решений. С другой стороны, внутренний политический конфликт связан с внутригрупповой борьбой за распределение властных полномочий и соответствующих позиций, и вместе с тем он, как правило, сопряжен с попытками обоснования нового курса в рамках существующего политического строя или режима реализации властных полномочий.
Как отмечает Л.И. Никовская, конфликты в сфере государственного управления «возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы различных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации политико-государственной власти, овладения ведущими позициями в сфере политической власти и государственного управления. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а содержательную их ткань образует пересечение политических, юридических, организационно-административных аспектов». При этом Л.И. Никовская в качестве специфических черт конфликта в сфере государственного управления указывает на признаки, присущие юридическому конфликту (в узком смысле). «Природа конфликта в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, - отмечает она, - но «лидерство» нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно» .
Вопрос о соотношении конституционно-правового и политического конфликтов во многом имеет ту же природу и основания, что и вопрос о соотношении конституционной и политической ответственности. Дело в том, что применение мер ответственности в данной сфере, как правило, так или иначе связано с определенным (при этом юридическим) конфликтом. При этом возможны варианты: конфликт, начавшийся как политический, заканчивается применением конституционно-правовых процедур, т.е. приобретает юридический (конституционно-правовой) характер. И наоборот, конфликт, начавшийся в русле конституционного права, заканчивается применением других мер, в том числе и политических. При этом нельзя не согласиться с Л.И. Никовской в том, что конфликты в данной сфере в той или иной мере всегда имеют юридический подтекст, рано или поздно приобретают правовой характер.
Таким образом, тесная связь конституционно-правового конфликта и политического конфликта налицо. Причем они соотносятся между собой не просто как форма и содержание. Действительно, конституционное право в силу специфики предмета регулирования постоянно имеет дело с политикой, неотделимо от нее, институционализирует и регулирует политические отношения, в том числе устанавливает определенные нормы и процедуры урегулирования конфликтов в этой сфере. Поэтому провести четкую границу между политическим и правовым в данной сфере, на мой взгляд, не представляется возможным. Это вряд ли и нужно, так как в противном случае конституционное право как таковое превратится в далекую от реальности теоретическую абстракцию. Вряд ли возможна ситуация, в которой конституционно-правовой конфликт возникает сугубо в когнитивном смысле и не имеет под собой никакой политической подоплеки, т.е. его участники не преследуют никаких политических целей. Разрешаться же этот конфликт будет преимущественно правовыми средствами, т.к. право (в том числе и конституционное) само по себе носит «надполитический» характер, оно защищает интересы большинства.
С другой стороны, конституционно-правовая материя сама по себе может порождать конфликты, прежде всего, между высшими органами государственной власти. В этом случае и предмет (объект) конфликта, и способы его урегулирования будут носить конституционно-правовой характер. Однако, как правило, противоречивый характер конституционно-правовой материи субъекты конституционного права (они же субъекты политики) используют в своих личных - чаще всего политических – целях.
По мнению Г. Кельзена, политические споры – «это споры, в которых по крайней мере одна сторона основывает свои претензии или свою защиту от претензий противной стороны не на позитивном международном праве, а на других принципах или не основывает их на каких бы то ни было принципах вообще». По меткому выражению одного латиноамериканского политика, при помощи статьи в конституции невозможно предотвратить государственный переворот. В урегулировании политических конфликтов, наряду с правовыми, присутствуют и оказываются порою более эффективными и собственно политические технологии (достижение равновесия сил, заключение компромиссов, нахождение консенсуса интересов).
Весьма интересен в этом отношении опыт Бельгии. Там различаются конфликты интересов (по сути, политические конфликты) и конфликты полномочий. Чтобы не смешивать политический спор с правовым конфликтом, разработана процедура приостановления рассмотрения конфликта интересов, если по тому же вопросу на рассмотрение компетентного органа выносится конфликт полномочий. При наличии соответствующего запроса Государственный Совет может высказать мнение о наличии в конфликте интересов конфликта полномочий (ст. 32, §§ 5-7 Конституционного Закона о реформе государственных органов от 8 августа 1980 г.). Если отдел по законодательству Государственного Совета приходит к положительному выводу, то процедура рассмотрения конфликта интересов прекращается.
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «споры о компетенции по своему напряжению и накалу страстей могут выходить за пределы разногласий об объеме тех или иных полномочий. За позицией и действиями различных органов нередко обнаруживаются амбиции и узковедомственные интересы их руководителей. Подчас влияют взгляды политических лидеров и элит. Сказывается жесткое, невидимое глазу, воздействие олигархии и лоббистов. Столкновение мнений, позиций, взглядов перерастает в издание спорных или противозаконных актов, в антиконституционные решения и действия».

Конституционно-правовой спор о компетенции представляет собой разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции. Таким образом, этот вид спора сочетает в себе два элемента в неразрывном единстве: конституционно-правовой характер и компетенционные разногласия как предмет спора. Следует отметить, что некоторые компетенционные споры изначально являются конституционно-правовыми, поскольку их участниками являются субъекты конституционно-правовых отношений, и сам спор происходит в связи с нормами конституционного права. Вместе с тем, встречаются в практике – и их гораздо больше – споры, предметом которых являются вопросы компетенции, однако конституционно-правовой характер они приобретают уже в процессе разрешения, а их субъекты, изначально действовавшие как субъекты правоотношений других отраслей, начинают выступать как субъекты конституционного права.
Подавляющее большинство споров о компетенции возникает в сфере разделения властей: государственные органы в качестве структурных форм осуществления единой государственной власти обладают самостоятельностью, но с другой стороны они действуют не изолированно друг от друга. Одной из основных проблем в данном случае становится поиск меры их самостоятельных и согласованных действий. При этом существующие противоречия в системе разделения властей, ведущие к законодательному установлению процедур разрешения подобного рода конфликтов, являются одной из причин возникновения споров о компетенции уже в рамках отдельной ветви власти (например, споры о компетенции между палатами Федерального Собрания РФ, между Конституционным Судом и Верховным Судом РФ (Высшим Арбитражным Судом РФ), между федеральными органами исполнительной власти и др.).

Таким образом, в общем виде конституционно-правовой спор о компетенции – это разногласие между субъектами конституционного права по вопросам компетенции, имеющее (или приобретающее в процессе разрешения) конституционно-правовой характер. Почему же, несмотря на достаточно детальное регулирование компетенционных вопросов нормами в первую очередь конституционного права, такие споры все-таки возникают и возникают постоянно, протекая с той или иной степенью напряженности? Полный и обоснованный ответ на этот вопрос позволит найти основные пути выхода из конфликтных ситуаций, а также – что более важно – предотвратить их появление.

2. Причины конституционно-правовых споров о компетенции

Причины возникновения конституционно-правовых споров о компетенции – те условия, предпосылки, благодаря которым такие конфликты возникают. Причинам конституционно-правовых споров вообще и компетенционных споров в частности в юридической литературе не уделяется должного внимания. Авторы, как правило, ограничиваются простым перечислением.
По мнению Е.К. Замотаевой, причины конституционно-правовых споров можно разделить на две группы: 1) первичные, которые делятся на материальные (фактические) и формальные (юридические); 2) вторичные, или производные (материально-формальные). К первой группе, по ее мнению, относятся конфликты интересов участников общественных отношений на почве экономических, политических, национально-этнических, религиозных и иных социальных противоречий, а также конфликты в процессе осуществления государственными органами их полномочий, приобретающие легальную форму. Ко второй группе относятся коллизии правовых норм. При этом, замечает автор, конституционно-правовые споры часто являются следствием разногласий в отношениях, составляющих предмет других отраслей права и законодательства, и сами, в свою очередь, создают питательную среду для зарождения и развития последних.
Все это справедливо и для конституционно-правовых споров о компетенции.
Ю.А. Тихомиров выделяет две группы факторов, отрицательно влияющих на деятельность субъектов компетенции. К первой, по его мнению, относятся факторы, проявляющие себя на стадии формирования и нормативного определения компетенции. Речь идет о правовых коллизиях, ошибках, заранее заложенных противоречиях в нормативных правовых актах, устанавливающих компетенцию. Во вторую группу факторов входят те, которые «постоянно или периодически порождают нежелательное отклонение фактической деятельности субъектов от их нормативной компетенционной модели» (имеются в виду факторы экономические, политические, социальные, международные, структурные, кадровые, чрезвычайные, факторы неформального властного влияния). Любой из этих факторов может послужить предпосылкой или причиной возникновения компетенционных споров.
Однако компетенционные споры конституционно-правового характера имеют ряд специфических причин, на которых стоит заострить внимание.

1. Одной из главных особенностей конституционно-правовых компетенционных споров является их тесная связь с принципом разделения властей. При этом вопрос о сущности разделения властей, об их соотношении в рамках этой системы, о соотношении идеи разделения властей с идеей единства власти продолжает оставаться весьма и весьма спорным. Нет единства мнений и в отношении института главы государства и его места в системе разделения властей. Все эти вопросы обсуждались в России в дореволюционные времена (в частности, в трудах Б.А. Кистяковского, Н.И. Лазаревского, А.С. Алексеева, В.М. Гессена, А. Эсмена и др.). Сопоставление всех имеющихся точек зрения позволяет выделить две основные позиции, значимые для настоящего исследования:
Государственная власть разделена на три самостоятельные ветви (законодательную, исполнительную и судебную), не зависящие друг от друга и друг друга уравновешивающие таким образом, чтобы постоянно поддерживался баланс властей и ни одна из ветвей не могла узурпировать всю власть. Для нормального функционирования этой системы нужен институт (институты), который бы следил за этим равновесием. Таковым становится глава государства, а впоследствии эту функцию отчасти начинает выполнять конституционный суд. При этом считается, что такое разделение властей есть высшее и абсолютное благо, одна из фундаментальных основ демократического государства, основная гарантия прав и свобод человека, защищающая его от произвола властей. Такое понимание разделения властей воспринято действующей Конституцией РФ.
Иной подход к содержанию идеи разделения властей состоит в следующем. Власть в государстве едина, целостна, а внутри нее существует распределение функций, аналогичное разделению труда. При этом, как отмечает Б.А. Кистяковский, «можно говорить только о преимущественном сосредоточении той или иной функции у того или иного органа». К примеру, орган народного представительства, помимо принятия законов, выполняет ряд функций правительственной власти (контроль за действиями правительства). Действительно важный акт государственной власти есть всегда результат согласованной деятельности нескольких органов или нескольких учреждений государственной власти.
Конфликт как способ взаимодействия органов власти имманентен и той и другой системе. Это обусловлено тем, что в любом случае в рамках системы государственной власти существует ряд органов государства, наделенных собственной компетенцией и осуществляющих властные функции в ее рамках.
Давно известен тот факт, что власть (в том числе государственная) по своей природе всегда имеет тенденцию к расширению. Предположить, что она будет сама себя ограничивать, исходя из каких-либо нравственных начал, - это значит чрезмерно идеализировать такую власть. Поэтому в основу идеи разделения властей положен принцип самоограничения: власть, будучи разделенной (либо на ветви, либо на функции), сможет эффективно контролировать саму себя. Вопрос заключается в том, как устроить систему власти, чтобы конфликтное взаимодействие в ее рамках имело позитивный эффект и способствовало развитию демократии.
В связи с этим, сама идея разделения либо властей, либо властных функций подразумевает конфликт, и его следует рассматривать как естественное и в идеале способствующее прогрессивному развитию явление.
Возникает вопрос: какую роль при этом играет народ? Ведь именно народ является источником власти – власти, которая затем трансформируется в совокупность полномочий государственных органов. Как могут существовать конфликты во власти, источник которой един? Еще Аристотель пришел к выводу, что один и тот же субъект (народ) не может одновременно являться источником и объектом власти. Следовательно, идея о том, что народ - это источник и носитель власти в государстве, есть ни что иное, как юридическая фикция, которая, впрочем, народу очень льстит и в связи с этим весьма успешно используется политиками, особенно в период предвыборных кампаний.
С другой стороны, имеет право на существование мысль о том, что народ – действительно источник государственной власти, носитель суверенитета, и он осуществляет свою власть непосредственно или через органы государства, передавая последним функции осуществления государственной власти. Но в чем разница? Ведь существенное значение имеет то, кто власть реально осуществляет, а не кому она якобы принадлежит. В этом смысле конфликты в сфере разделения властей становятся ни чем иным, как отстаиванием корпоративных интересов внутри самой системы власти. Как отмечает Е.И. Степанов, по почти единодушному убеждению населения, власть в стране принадлежит весьма обособленной элите, на деятельность которой практически невозможно влиять.
Таким образом, в определенный исторический период может создаться ситуация, когда нормы конституционного права будут регулировать, а вернее сказать, создаваться и использоваться соответствующим образом в совершенно определенных целях: захват, удержание и дальнейшее расширение власти отдельными лицами – представителями определенных социальных групп. Роль народа, населения страны при этом будет минимальна, несмотря на достаточно глубокую правовую разработку институтов непосредственной демократии в РФ, хотя последние достаточно часто (это имеет место и в мировой практике) используются (!) для разрешения компетенционных конфликтов в этой сфере. Поэтому одной из основных задач дальнейших изменений в конституционном порядке в России должна стать задача обеспечения максимального приближения основной массы народа к управлению государством, к реальной власти. В этой связи необходима более глубокая разработка института ответственности государственной власти перед обществом.
Наряду с общепринятым понятием разделения властей, существует также понятие «вертикальное разделение властей». Речь идет о федеративном государстве (о разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Федеративным отношениям имманентно присуща конфликтность по тем же самым причинам (тенденция власти к расширению). Однако здесь существенное значение имеет не характер осуществляемой властной функции (законотворчество, управление или судебная деятельность), а ее уровень (федеральный или субъектов федерации). Поэтому процедуры разрешения конфликтов также специфичны.
Не удается избежать противоречий и в процессе реализации конституционного положения о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Органы государственной власти часто вмешиваются в деятельность органов местного самоуправления, при этом усиливается ответственность органов местного самоуправления за издание противоречащих законодательству актов.
Следует отметить, что ряд исследователей отдельных отраслей права, например, банковского права, обосновывают необходимость еще более широкого понимания принципа разделения властей. В частности, авторитетные ученые в области банковского права Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин убедительно доказывают факт наличия в нашей стране четвертой (наряду с тремя традиционными) ветви власти – «денежной власти», представленной Центральным банком Российской Федерации. Практически никто из исследователей конституционно-правового статуса Центрального банка не сомневается в том, что Банк России является органом государственной власти, при этом не входящим ни в одну из ветвей власти. «Денежная власть» Банка России носит скорее экономический характер, что не умаляет ее значимости с точки зрения влияния на общественные отношения, в том числе конституционно-правовые отношения. «Законы «денежной власти» нельзя отменить приказом или распоряжением, они заставляют с собой считаться в силу многофункциональной зависимости от происходящих экономических процессов».
Конституция России провозгласила принцип независимости Центрального банка РФ при осуществлении последним своей основной функции – защиты и обеспечения устойчивости рубля. Ряд исследователей полагает, что указанный принцип проявляется и в закрепленной в Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – ФЗ о Центральном банке) самостоятельности Банка России при осуществлении им банковского регулирования и надзора в форме, прежде всего, издания нормативных и ненормативных актов. В рамках осуществления регулятивных полномочий Центральным банком РФ последний соединяет в себе все три властные функции: законодательную, исполнительную и квазисудебную. Подобное положение вещей создает напряженную ситуацию в банковском секторе, иногда становится отчасти причиной возникновения банковских кризисов. Однако указанные конфликтные ситуации, напрямую связанные с конституционно-правовыми основами статуса Центрального банка, получившими развитие в федеральном законодательстве, не приобрели юридического характера. Споры о компетенции Центрального банка по инициативе кредитных организаций - лиц, наиболее заинтересованных в совершенствовании нормативных актов Банка России, - единичны, что, однако, не свидетельствует об отсутствии весьма серьезных проблем. Вместе с тем, соответствующее международной практике обеспечение независимости Центрального банка РФ, требуемое в соответствии с Конституцией РФ, в силу специфики статуса Банка России и его места в системе органов государственной власти РФ, также может являться причиной компетенционных споров, однако в данном случае указанные споры носят скрытый характер, протекают в форме скорее научных дискуссий или обсуждений в рамках банковского сообщества и чрезвычайно редко принимают юридическую форму. Но конституционно-правовой характер таких споров не вызывает сомнений, поскольку напрямую затрагиваются права граждан на свободное занятие предпринимательской деятельностью, свобода передвижения финансов и услуг, недопустимость ограничения прав иначе, чем на основании федерального закона и в пределах, установленных Конституцией РФ (см. § 2 Главы III).
Отдельного внимания заслуживает проблема определения места в системе разделения властей прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты и Центральной избирательной комиссии и подчиненных ей избирательных комиссий. Деятельность указанных органов входит в предмет регулирования конституционного права, однако проблема разграничения компетенции между указанными органами и органами законодательной, исполнительной или судебной власти, а также органов местного самоуправления, является предметом изучения других отраслей права – административного, финансового, уголовно-процессуального. Конституционно-правового характера такие споры (которые сами по себе весьма редки) практически не имеют во многом по причине отсутствия или малозначительности полномочий по принятию нормативных актов.
2. Конституционно-правовые споры о компетенции возникают и разрешаются на основе действующей Конституции РФ. Ещё в середине XIX века Ф. Лассаль в своей речи «О сущности конституции» отметил две основные ее особенности: во-первых, конституция – это основной закон государства, а во-вторых, она закрепляет фактическое соотношение сил в государстве. Е.В. Спекторский в своей статье «Что такое конституция» критикует точку зрения Ф. Лассаля, указывая на то, что конституция должна устанавливать определенные ограничения для власти в целях обеспечения прав и свобод, - в этом будет проявляться приоритет права над фактом.
Таким образом, конституция представляет собой весьма специфический документ, который устанавливает не только соотношение политических сил, в частности, определяя форму правления, устанавливая систему высших органов государственной власти, порядок их взаимоотношений, но и предписывает своеобразные правила политической игры, с которыми соглашается народ (который принимает конституцию, к примеру, на референдуме). Как отмечает С.А. Авакьян, «с одной стороны, абсолютно очевидно, что зачастую именно общественные катаклизмы, борьба различных сил за власть и итоги этой борьбы имеют в качестве одного из главнейших результатов появление новой конституции… . С другой стороны, конечно, никак нельзя отрицать конструктивистскую роль конституций. Ведь с появлением основного закона новые отношения, сложившиеся или складывающиеся в обществе, получают фундаментальную государственно-правовую основу». В то же время, определенная группа факторов, влияющих на содержание конституции, обусловлена политико-правовой оценкой эффективности тех или иных конкретных конституционных институтов (вопрос о форме правления, о системе высших органов государственной власти и их функциях). Все эти решения принимаются непросто, в ходе борьбы между сторонниками и противниками тех или иных форм или институтов.
Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь отмечает, что «соответствующие свойства конституции в их соотношении с социальными противоречиями современного общества могут быть представлены в следующих триединых характеристиках:
а) конституция как порождение и своего рода нормативно-правовой результат социальных противоречий современного общества;
б) конституция – юридизированная форма отражения социальных противоречий, их зеркальное (адекватно зеркальное или искаженное, находящееся в оптической системе «кривых зеркал») отражение;
в) конституция – институционная нормативно-правовая основа разрешения противоречий современного общества».
Разделение властей является принципом, в том или ином виде закрепленным практически в каждой конституции. Как отмечает Л.И. Никовская, «закрепленные в конституциях полномочия каждой из трех основных ветвей власти, а также приверженность основных политических сил общим демократическим «правилам игры» способствует сохранению общественно-политической стабильности, предохраняя как от авторитаризма и монополизации власти, так и от анархии и неуправляемости». С этим положением трудно не согласиться. Действительно, конституция как нормативный правовой акт высшей юридической силы, обладающий, как правило, высокой стабильностью, безусловно, вносит упорядочивающее начало в деятельность и взаимоотношения органов государственной власти. Их конфликты разрешаются в своей основе на базе действующей конституции. При этом необходимо учитывать во многом перспективный характер конституционного регулирования: конституция устанавливает определенные приоритеты, задает направление дальнейшего развития системы разделения властей, системы сдержек и противовесов как ее элемента в конкретном государстве.
С другой стороны, сама конституция порождает многочисленные компетенционные конфликты, и прежде всего, в сфере разделения властей. Можно выделить две группы конфликтов подобного рода:
конфликты органов государственной власти, вызванные противоречивостью, неточностью формулировок норм конституции, неопределенностями в понимании ее текста, т.е. оплошности юридико-технического характера;
конфликты, которые возникают в связи с принципиальными идеями, связанными с системой разделения властей (понимаемой в максимально широком смысле), заложенными в конституции. Речь идет о тех случаях, когда в конституции фактически закрепляется явный приоритет одной ветви власти перед другой, либо статус отдельных органов урегулирован недостаточно четко, либо слишком много отдается «на откуп» текущему законодательству. Такого рода диспропорции в конституционно-правовой сфере чреваты серьезными конфликтами. Их опасность существенно возрастает при отсутствии должных процедур разрешения подобных конфликтов.

3. Базовые параметры возникновения и разрешения компетенционных споров, заложенные Конституцией, конкретизируются в действующем законодательстве. Расплывчатость системы нормативных правовых актов, нечеткость иерархических связей, коллизионность компетенционных норм, стремление к расширительному или, наоборот, к ограничительному толкованию этих норм субъектами компетенции, низкий уровень правовой культуры в целом в стране и в частности в системе органов власти – все это создает благодатную почву для возникновения компетенционных конфликтов, которые, развиваясь, могут приобретать различные формы.
При всем многообразии причин и факторов, способствующих возникновению таких споров, можно выделить две главные движущие силы, лежащие в основе подавляющего большинства компетенционных споров конституционно-правового характера: это борьба за власть (расширение полномочий) и установление контроля над финансовыми ресурсами (потоками). Эти побудительные причины тесно связаны и в некоторых случаях неотделимы друг от друга.

Таким образом, конституционно-правовые споры о компетенции, являясь разновидностью конституционно-правовых конфликтов, имеют как общие для всех конституционно-правовых споров причины возникновения, так и специфические причины, свойственные только спорам такого вида. Налицо тесная связь компетенционных споров с принципом разделения властей, понимаемым в самом широком смысле (имеется в виду как разделение власти «по горизонтали», так и «по вертикали»). Особая роль как в возникновении, так и в разрешении таких споров принадлежит конституции государства, закрепляющей основные параметры компетенционных норм и процедуры взаимоотношений между органами власти. Побудительной причиной столкновений по вопросам компетенции является прежде всего борьба за власть, конфликт интересов, причем как правило в финансовой сфере.
При этом анализ причин возникновения компетенционных споров тесно связан с исследованием сфер и механизмов их возникновения, а также с анализом структуры таких споров.

§ 2. Структура конституционно-правовых споров о компетенции. Виды компетенционных споров

1. Структура компетенционных споров

Конституционно-правовой спор о компетенции, являясь разновидностью социального конфликта, обладает той же структурой: субъекты, границы (пространственные и временные), сфера и предмет (объект) спора, внешняя социально-правовая среда. Во многом указанные параметры определяются соответствующими параметрами самой компетенции как правового феномена.
Если сторонами конституционно-правовых споров могут выступать все субъекты конституционно-правовых отношений, то круг субъектов компетенционных конфликтов, как правило, уже. Одной из обязательных сторон конституционно-правового компетенционного спора является субъект компетенции, которая устанавливается нормами конституционного права. В большинстве случаев таковыми являются органы власти. Определяющее значение имеет то место, которое занимает тот или иной орган в системе разделения властей, и взаимоотношения органов государственной власти друг с другом, включение их в систему сдержек и противовесов. Также существенное значение в спорах о компетенции играет расстановка политических сил (скажем, партийный состав Государственной Думы, политическая позиция Президента, Правительства РФ). Она определяет возможный субъектный состав, который впоследствии может изменяться: первоначально субъектами конфликта могут быть, к примеру, Президент РФ и Государственная Дума, затем в ходе законодательного процесса в конфликт «втягивается» Совет Федерации, и т.п.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что в рамках установленных процедур субъектами компетенционных споров могут являться лица – субъекты конституционного права, не обладающие компетенцией (например, граждане, обжалующие постановление Правительства РФ в Конституционный Суд РФ по причине его издания вне рамок полномочий Правительства РФ).
Таким образом, одной из особенностей субъектного состава компетенционного конфликта является то, что круг субъектов меняется, причем чаще всего расширяется. При этом субъекты конфликта стремятся привлечь на свою сторону как можно большее число сторонников, не являющихся и по сути не могущих являться стороной этого конфликта (это избиратели). Следовательно, другая особенность компетенционных споров – в том, что стороны именно данного конфликта имеют целью найти широкую социальную поддержку своим действиям.
Для определения момента, когда субъекты компетенции оказываются втянутыми в компетенционный спор, т.е. приобретают статус стороны конституционного конфликта, необходимо определить временные границы спора.
Как отмечает В.Н. Кудрявцев, «начало конфликта определяется объективными (внешними) актами поведения, направленными против другого участника (конфликтующей стороны), при условии, что последний осознает эти акты как направленные против него и им противодействует. (…) Нет конфликта, если действует только один участник или участниками производятся только мыслительные операции. (…) Окончанием конфликта следует считать прекращение действий всех противоборствующих сторон, независимо от причины, по которой это имеет место». Очерчивание границ конфликта позволяет точнее определить его природу, суть спорных вопросов, субъектный состав. Это справедливо по отношению к юридическим конфликтам в целом, причем речь идет об открытых формах противостояния, граничащих с жесткой конфронтацией. Что касается споров о компетенции, то такая их характеристика, как временные границы, применима только в тех случаях, когда конфликт вступает в самые острые свои стадии. В принципе, временные характеристики в данном случае играют скорее вспомогательную роль. Основное значение имеет перечень вовлеченных субъектов.
Что касается пространственной характеристики конфликта, то применительно к спорам о компетенции этот аспект имеет свою специфику. Речь идет об органах государственной власти, поэтому их компетенция распространяется (в подавляющем большинстве случаев) на всю территорию государства. Данный аспект будет иметь значение в случае разрешения конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации либо между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этом случае конфликт может иметь локальный характер.

Наиболее важным элементом структуры компетенционных споров являются сфера, объект и предмет таких споров.
Сфера – наиболее общее из вышеуказанных трех понятий. Под ним подразумевается достаточно широкий круг общественных отношений, которые затрагиваются возникшим спором (фактом его возникновения и результатом его разрешения). Конституционное право в силу специфики отрасли охватывает в принципиальной части практически все сферы жизнедеятельности общества, в связи с чем возникновение компетенционных споров возможно в любой из них. Наиболее часто компетенционные споры возникают в сфере политики и экономики.
Как отмечалось, объектом социальных конфликтов являются ресурсы, статус и ценности. Что касается последних, то ценностные конфликты (к примеру, расхождения в идеологии, в определении стратегических приоритетов государства в политике, экономике, социальных отношениях) в конституционно-правовой сфере вряд ли возможны как самостоятельный вид. Обычно это лишь внешняя форма противостояния, способ привлечения сторонников, в том числе и из народных масс. Реальный же объект, на который претендуют различные субъекты компетенционных конфликтов – это ресурсы, а точнее, - контроль над ними, что обуславливает и статус соответствующих органов.
Следует отметить характерную особенность указанных элементов структуры компетенционных споров. Если сфера и объект компетенционного спора отражают скорее жизненные реалии, истинные причины конфликта, действительные движущие силы, управляющие сторонами данного конфликта, то предмет спора – компетенция – является скорее юридическим воплощением такого конфликта, результатом его формализации, приобретения им черт юридического конфликта. В связи с тем, что конституционно-правовое начало компетенционных споров выражено прежде всего в предмете, остановимся на нем подробнее.

Предметом спора о компетенции, как следует из названия, является собственно компетенция органа власти. Сущность и основные признаки компетенции как юридического явления долгое время являлись предметом пристального внимания со стороны исследователей публичного права, прежде всего административного и конституционного. Однако в настоящее время, в силу все большего размывания границ между публичным и частным правом, понятие компетенции приобретает характер общеправового института. Эта тенденция прослеживается и в работах теоретиков государства и права.
Тем не менее истоки и основное применение института компетенции - в сфере конституционного и административного права, где компетенция чаще всего понимается как свойство государственного органа, которое определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия, т.е. компетенцией государственного органа считается совокупность его государственно-властных полномочий по определенным предметам ведения, круг вопросов, которые орган вправе разрешать.
Структура и особенности властного полномочия как элемента компетенции подробно рассмотрена, в частности, в работе Ц.А. Ямпольской "Органы советского государственного управления в современный период", а также в работе Б.М. Лазарева "Компетенция органов управления". В работах этих ученых исследуются элементы компетенции с позиций теории управления, с акцентом на природу и элементы управленческой деятельности как таковой и на управленческие функции как некие "кирпичики", из которых складывается компетенция.
Особую значимость данный институт приобретает при распределении полномочий между органами власти. Однако по поводу содержания понятия "компетенция", его соотношения с понятиями "предмет ведения", "полномочие", "функция" давно ведутся споры в научной литературе. В самом российском законодательстве нет единства в употреблении терминов "компетенция", "полномочия", "предметы ведения". Указанные понятия применяются и в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, и в отношении Российской Федерации как государства и субъектов Российской Федерации. Особенно ярко бессистемность применения указанных терминов проявляется в регулировании федеративных отношений, в частности, при установлении разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
С появлением Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 (далее – Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий…") в российской правовой системе законодательно закрепилось понятия предмета ведения РФ, субъектов РФ, предмета совместного ведения, компетенции и полномочий органа государственной власти. Однако в настоящее время указанный Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах и порядке организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем определений компетенции, предметов ведения и полномочий уже не содержится.
На наш взгляд, можно согласиться с А.С. Автономовым, полагающим, что «терминологический спор о том, что размежевывается – компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер (…). Сфера деятельности юридически может быть определена только через круг установленных правовым актом полномочий и прав, а федерация (как и государство вообще) и ее субъекты всегда действуют, да и могут действовать только через свои органы». Ю.А. Тихомиров определяет компетенцию как «возложенный на законно уполномоченный субъект объем публичных дел». При этом автор выделяет следующие элементы компетенции:
а) нормативно установленные цели;
б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия;
в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение .
При этом, как отмечает автор, «обладающие полномочиями структуры и органы одновременно наделены обязанностями их осуществления. Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».
Подобный подход, на наш взгляд, наиболее полным образом отражает все сущностные черты понятия «компетенция» для целей настоящего исследования. Необходимость же четкого и единообразного употребления терминов при регулировании федеративных отношений относится скорее к требованиям юридической техники и имеет второстепенное значение для грамотного и эффективного разрешения компетенционных споров.
Таким образом, предметом компетенционных споров является компетенция органа власти (конкретного органа власти либо органов власти определенного уровня в целом – федерального, органов субъектов РФ, местного самоуправления). При этом может оспариваться как правомерность осуществления (либо неосуществления) этим органом конкретных полномочий, так и законность (конституционность) акта или его части, закрепляющих соответствующие полномочия за данным органом. Ю.А. Тихомиров выделяет следующие виды нарушений компетенции: орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленные за ним полномочия.
Таким образом, предмет (объект) спора о компетенции имеет две стороны: содержательную и формальную. С содержательной стороны спор о компетенции представляет собой конфликт интересов государственных органов в области контроля над ресурсами. С формальной точки зрения – это правовой спор о правомерности осуществления (либо неосуществления) органом соответствующих полномочий либо о законности (конституционности) акта, их закрепляющего. Следует отметить, что спор о компетенции (равно как и сам институт компетенции) имеет интегрирующий характер: он может возникнуть в любой сфере общественных отношений, где хотя бы один из субъектов наделен компетенцией. Иными словами, при разрешении любого спора, участником которого является государственный орган, неизбежно встанет вопрос о его компетенции.

Оценка начавшегося и развивающегося конституционно-правового конфликта в общественном сознании зачастую очень существенно влияет на его развитие и разрешение. Сталкиваясь в противоборстве, органы власти всегда стремятся опереться на мнение общественности, на поддержку со стороны народа. И чем больше сторонников тот или иной орган привлечет на свою сторону, тем больший политический вес будут иметь его действия. Поэтому, преследуя достаточно непопулярные цели (присвоение власти, расширение полномочий за счет других органов), соответствующему органу необходимо продемонстрировать их «демократический» характер, показать, что орган действует в интересах народа.
Кроме того, общественность вовлекается в конфликты органов власти как сторона, способная разрешить эти конфликты. Воля народа, высказанная непосредственно, не нуждается в последующем утверждении и имеет приоритет (речь идет о разрешении конфликтов органов власти путем применения институтов непосредственной демократии).
Таким образом, включение внешней социальной среды в конфликт сказывается:
на формировании целей и выработке стратегии конфликта,
на его институциализации и разрешении.
Вместе с тем, в рамках судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции эти аспекты, безусловно важные с политологической точки зрения, имеют второстепенное значение, поскольку суды, разрешая споры, должны в первую очередь руководствоваться законом, а не общественным мнением.

Итак, структура конституционно-правовых споров о компетенции обладает тем же набором элементов, что и прочие социальные конфликты. Однако эти элементы имеют определенную специфику, которая во многом предопределяет порядок разрешения и предотвращения компетенционных споров:
круг субъектов такого спора не является постоянным и имеет тенденцию к расширению (например, в случае затягивания разрешения такого спора), при этом обязательным субъектом компетенционного спора является субъект, наделенный компетенцией;
в силу конституционно-правовой природы такого спора сам факт его возникновения и результат разрешения будет иметь значение не только для правоприменительной практики, но и в ряде случаев для будущего законодательства, в связи с чем нельзя не принимать во внимание временные и территориальные параметры возникновения таких споров;
представляется необходимым применительно к конституционно-правовым спорам о компетенции конкретизировать такой элемент социальных конфликтов, как объект, отдельно выделив три составляющие: сферу возникновения конфликта, собственно его объект и предмет. При этом если первые две имеют политологический или, что чаще, экономический характер, то такой элемент, как предмет компетенционного спора скорее отражает ядро его формально-юридической «надстройки», некую основу «правил игры», на основании которых конституционно-правовой компетенционный спор может быть идентифицирован в качестве такового и эффективно разрешен.

Все перечисленные особенности структуры конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации, в первую очередь сфера, объект и предмет таких споров, являются предпосылкой выделения ряда черт этих споров, значимых с точки зрения их разрешения в судебном порядке, а также определения их видов.

2. Специфика и виды конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации

Эффективное разрешение российскими судами компетенционных споров, имеющих конституционно-правовую природу, невозможно без учета отдельных характерных особенностей таких споров. Эти особенности обусловлены в первую очередь спецификой предмета спора.
Компетенционные споры весьма разнообразны, однако прослеживается их связь, в первую очередь, с правом граждан на судебную защиту своих прав, нарушенных, как правило, в результате действия или бездействия органа власти. Зачастую такая защита приобретает характер спора о компетенции:
орган предпринял действия либо акты, которые по мнению противоположной стороны выходят за рамки его компетенции. Здесь возможны, как минимум, две ситуации: орган неверно истолковал собственную компетенцию либо орган реализовал полномочия, явно принадлежащие другому органу;
орган не предпринял действий (не принял акт), прямо ему предписанных нормами о его компетенции (такой вид спора встречается значительно реже).
Поскольку компетенция органов власти реализуется в форме правовых актов, споры о компетенции в подавляющем большинстве случаев приобретают форму оспаривания нормативных либо ненормативных актов органов власти. Это форма проявления юридического характера таких споров. При этом речь идет об обжаловании и акта, изданного конкретным органом, и акта, устанавливающего компетенцию данного органа. Как отмечает Ж.И. Овсепян, «одной из особенностей деятельности Конституционного Суда РФ является то, что он хотя крайне редко рассматривает отнесенные к его юрисдикции дела по спорам о компетенции (…), тем не менее довольно активно осуществляет разграничение компетенций, предметов ведения и полномочий в РФ в связи с осуществлением им проверок конституционности законов и иных нормативных актов государственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ…». Объясняется подобная ситуация во многом универсальностью (с точки зрения сфер применения) процедур обжалования правовых актов органов власти и, одновременно с этим, сложностью и специфичностью установленных процедур рассмотрения собственно споров о компетенции. В соответствии с частью 2 статьи 94 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 «О Конституционном Суде Российской Федерации» (глава XI «Рассмотрение дел по спорам о компетенции»), рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции Российской Федерации по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов.
Еще одна особенность споров о компетенции заключается в том, что зачастую такие споры являются составной частью других споров. Их участниками могут выступать физические и юридические лица. Например, вопрос о компетенции конкретного органа может возникнуть у суда при разрешении дела, когда судья принимает решение о применении либо неприменении конкретных нормативных актов.
Конституционно-правовая составляющая компетенционных споров имеет существенное, а иногда и определяющее значение для их разрешения в судебном порядке. В Российской Федерации отнесение компетенционных споров к конституционно-правовым осуществляется на основании норм законов и решений Конституционного Суда РФ. Если в первом случае речь идет о конституционном законодательстве и относится к спорам в сферах, которые традиционно принято считать конституционно-правовыми (например, споры в рамках федеративных отношений), то Конституционный Суд РФ в ряде своих решений часто прямо указывает, что тот или иной спор имеет конституционно-правовой характер. Таким образом, конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, в подавляющем большинстве случаев на практике сводятся к обжалованию нормативных актов органов власти – как изданных в процессе реализации компетенции, так и устанавливающих эту компетенцию. Случаи же рассмотрения споров о компетенции как таковых (в соответствующей процессуальной форме) единичны.
Представляется возможным также выделить такую особенность некоторых споров о компетенции в России, как обусловленный спецификой статуса органа государственной власти (например, Центрального банка) и его полномочий скрытый характер такого спора. Проявляется это в том, что несмотря на наличие явно конфликтной ситуации, связанной с ущемлением конституционных прав (прежде всего экономических), судебных разбирательств по данному вопросу крайне мало или не возникает вообще, что не умаляет значимости таких споров и их конституционно-правового характера. Вместе с тем, ввиду приоритета экономического содержания, правовые (в первую очередь конституционно-правовые) нормы выполняют здесь подчиненную роль.

Поиск критерия для классификации споров о компетенции сопряжен с рядом трудностей, связанных, во-первых, с большим разнообразием данных споров и по их субъектам, и по субъектам, уполномоченным их разрешать, и по сферам, в которых они возникают, и по другим обстоятельствам. В литературе широкое распространение получил подход, в соответствии с которым вопросы разрешения споров о компетенции рассматриваются в преломлении функций конкретных государственных органов, связанных с непосредственным рассмотрением и разрешением этих споров, а также сфер, в которых возникают споры о компетенции.
Поскольку большинство конституционно-правовых споров о компетенции, разрешаемых в судебном порядке, возникает в сфере разделения властей, понимаемом в данном в случае широко, целесообразно для целей настоящего исследования выделить следующие их виды:
обжалование подзаконных нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы (в том числе Конституции) с точки зрения установленной этими актами компетенции соответствующего органа (органов). Сюда относятся споры в рамках системы разделения властей «по горизонтали» и «по вертикали», а также споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Наиболее частыми в практике судов являются следующие виды дел в рамках данного вида:
обжалование постановления Правительства РФ на предмет его соответствия федеральному закону и/или Конституции РФ,
обжалование закона субъекта РФ (или акта высшего исполнительного органа субъекта РФ) на предмет его соответствия федеральному закону и/или Конституции РФ;
собственно споры о компетенции между высшими органами государственной власти Российской Федерации, между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации, между высшими органами субъектов Российской Федерации.

стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>