<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Особняком стоят «споры о компетенции» между высшими судебными органами: с одной стороны Конституционным Судом РФ, с другой – Высшим Арбитражным или Верховным Судом РФ. Данные «споры» не являются спорами о компетенции в судебно-процессуальном смысле, их предметом является вопрос о подведомственности того или иного дела конституционно-правового характера тому или иному суду. Однако окончательной инстанцией, их разрешающей, становится Конституционный Суд Российской Федерации (более подробно об этом – см. главу II).
Таким образом, конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, чаще всего представляют собой оспаривание нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, в том числе Конституции РФ. Конституционно-правовые аспекты судебного разрешения этих споров ярче всего проявляются в делах о правомерности актов Правительства РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, а также в делах о соответствии актов органов государственной власти субъектов РФ федеральным законам или Конституции РФ (фактически это споры о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами субъектов РФ). Не менее значимы в конституционно-правовом смысле и споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Рассмотрение же компетенционных конфликтов в рамках процессуальной формы разрешения спора о компетенции чрезвычайно редко, в связи с чем данные дела представляют интерес как прецеденты, однако осуществление каких-либо обобщений вряд ли уместно.

§ 3. Основные способы разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в Российской Федерации

Следует отметить, что понятия «разрешение конфликта» и «прекращение конфликта» не идентичны. Второе шире первого, т.к. зачастую различного рода конфликты подавляются (в том числе и путем ликвидации (прекращения деятельности) одной из противоборствующих сторон; в конституционном праве - это, к примеру, роспуск Государственной Думы), но это не означает, что конфликт исчерпан, что он реально прекратился. Он лишь «загнан вглубь». Противоречия при этом сохранились, а стороны будут пытаться найти способ их разрешить.
Весьма многообразные формы разрешения юридических конфликтов в целом можно объединить в несколько групп:
разрешение конфликта в результате действий участников (участника) конфликта,
разрешение конфликта при участии третьей стороны, не являющейся участником конфликта, которое не имеет решающего значения,
разрешение конфликта по воле третьей стороны (арбитраж).

В спорах о компетенции в качестве третьей стороны (п. 2 и 3) могут выступать:
народ (например, он может принять участие в разрешении спора между органами законодательной власти и президентом на референдуме по вопросу принятия новой конституции). В этом случае реализация институтов непосредственной демократии будет выступать формой разрешения конституционно-правовых споров о компетенции и такой элемент структуры компетенционных споров, как внешняя социально-правовая среда, будет иметь определяющее значение. Возможно также участие общественных организаций либо некоммерческих ассоциаций в разрешении таких споров (например, взаимодействие Ассоциации российских банков с Центральным банком в процессе разработки последним нормативных актов в сфере банковского регулирования);
Президент РФ (например, использование Президентом РФ согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ);
судебные органы, прежде всего Конституционный Суд РФ, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ.
Согласно ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.
Референдум как форма непосредственной демократии играет особую роль в разрешении конституционно-правовых конфликтов в сфере разделения властей. Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации», референдум Российской Федерации – всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. В обязательном порядке на референдум выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает соответствующее решение. Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Таким образом, институт референдума должен быть (и является) последней и окончательной инстанцией при разрешении конституционно-правовых конфликтов. При этом сами эти конфликты, по идее, должны носить фундаментальный, основополагающий характер (именно в таком качестве референдум используется за рубежом, яркий пример – Франция) либо они уже перешли в такую стадию, в которой реальным становится применение силы.
Что касается выборов, то, как отмечает В.В. Смирнов, «в процедуре выборов нет ни одного этапа, который бы не играл существенную роль в том, будут ли выборы служить цели согласования интересов и оптимизации конфликтов, или же, наоборот, вести к усилению социально-политической напряженности». Характеризуя институт выборов в рамках рассматриваемых проблем, следует выделить следующие общие моменты:
само исследование данного института базируется в основном на политологических знаниях, конституционное право здесь явно выполняет прикладную функцию, выборы – это скорее форма разрешения политического конфликта,
исходя из предыдущей посылки, особое значение приобретают уровень, субъекты и способы регулирования процесса выборов как средства борьбы в конфликте, а также регулирование сроков полномочий выборных органов
наконец, институт выборов выступает как форма разрешения конфликтов в системе разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали (пример последнего - изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», инициированное субъектами РФ, относительно сроков полномочий глав администраций).
Данная форма закреплена в Конституции РФ. К примеру, в соответствии со ст. 111 и ст. 117 Конституции РФ Президент вправе в определенных случаях распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. В этом случае волеизъявление народа на выборах покажет, на чьей он стороне, поддерживает ли он Президента либо состав Государственной Думы будет примерно тем же. В своем постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П Конституционный Суд дал толкование части 4 статьи 111 Конституции (о трехкратном отклонении Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства), где указал, что конституционно-правовой способ разрешения возникшего между Президентом РФ и Государственной Думой разногласия «с использованием механизма свободных выборов соответствует основам конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства». Комментируя данное постановление, Б.А. Страшун отмечает, что «цель толкуемого положения Конституции Конституционный Суд усматривает в том, чтобы в условиях разделения властей … не допустить их противоборства», и «окончательное решение проблемы передается избирательному корпусу». «Государственная Дума, - утверждает Б.А. Страшун, - не должна пугаться роспуска, если она уверена в том, что выражает мнение большинства избирателей…».
Другие институты непосредственной демократии, будучи консультативными, могут эффективно использоваться в качестве средства предупреждения конфликтов в конституционно-правовой сфере.
Таким образом, использование институтов непосредственной демократии в процессе разрешения конфликтов в сфере разделения властей является весьма действенным и эффективным. Однако, в данном случае юридический (конституционно-правовой) аспект отходит на второй план, на первом месте – политика. И это необходимо учитывать при решении вопроса о том, расширять ли сферу применения данных институтов.

Роль Президента РФ в разрешении конституционно-правовых конфликтов в сфере разделения властей обусловлена спецификой его правового статуса, его местом в системе разделения властей в России. Как отмечает В.Н. Суворов, «на Президента РФ возложена очень важная функция в системе органов государственной власти: он в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти… Он может выступать в качестве как бы «арбитра» в системе государственной власти, в определенной степени в рамках Конституции даже координатором деятельности государственных органов, помогая разрешению противоречий между ними, согласованию их работы. Это прежде всего относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации».
Анализируя роль Президента РФ в разрешении конфликтов в сфере разделения властей, следует заметить, что Президент никогда не выступает как независимая сторона, незаинтересованная в исходе конфликта. В этом смысле его трудно назвать арбитром. Просто в одних случаях Президент и юридической, и с фактической (политической) точек зрения является стороной конфликта (скажем, в законодательном процессе), а в других с юридической точки зрения он независим, а с политической – прямо заинтересован в исходе конфликта (например, формирование Правительства, обеспечение исполнения федерального законодательства в субъектах РФ). При этом данные полномочия Президента развиваются и усиливаются, причем делается это не без помощи остальных высших государственных органов РФ. Скажем, Конституционный Суд вынес ряд постановлений о толковании отдельных статей Конституции РФ явно в пользу Президента, изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» федеральными законами от 29.07.2000 № 106-ФЗ, а также от 11.12.2004 № 159-ФЗ, предоставили Президенту ряд существенных полномочий в отношении субъектов РФ.
В целом, как представляется, при рассмотрении конфликтов в сфере разделения властей в эти же рамки нужно включать и Президента РФ. Это означает, что последний должен рассматриваться не как сторона, обладающая полномочиями по разрешению соответствующих конфликтов и принимающая окончательное решение в них, а как сторона конфликта с собственными интересами и собственными возможностями влияния на его исход. Из этого следует, что в рамках конфликтного взаимодействия Президент РФ не стоит над другими ветвями власти, не выполняет роль арбитра, а активно участвует в этих конфликтах, преследуя собственный интерес. В этом смысле положения Конституции о том, что Президент является ее гарантом, - это не более чем оправдание перекоса властных функций в пользу Президента в глазах народа, а также определенная нравственная корректировка его действий. Ведь конструкция ответственности Президента, прописанная в Конституции, практически не реализуема, что подчеркивается в трудах многих ученых и подтверждается опытом. Как отмечает Л.А. Окуньков, «в России у разработчиков Конституции 1993 г. стремление было одно: установить такую президентскую власть, которая бы в полном объеме контролировала правительство, его формирование и отставку, т. е. наделить его всеми полномочиями по руководству государством (от определения основных направлений внутренней политики и руководства внешней политикой государства до издания указов нормативного и административно-распорядительного значения, необходимых для реализации своего политического курса). Примирительная (третейская) роль Президента РФ занимала в 90-е годы далеко не первое место в приоритетах его деятельности и еще ждет своего воплощения в жизнь».
Таким образом, Президент РФ занимает особое положение в системе разделения властей. Он участвует в конфликтах власти как сторона (субъект), при этом находясь в заранее выигрышном положении. Фактически он стоит над ветвями власти и координирует их деятельность (получается: разделение властей при «руководящей и направляющей роли» Президента). Такая схема была закреплена в Конституции (неудивительно поэтому, что большинство постановлений Конституционного Суда по толкованию конституционных норм носит пропрезидентский характер). В этой связи все большую остроту приобретает проблема перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием. Желательным, как показывают опросы депутатов Государственной Думы, является расширение полномочий Федерального Собрания, усиление ответственности Правительства перед парламентом.
Следует заметить, что оценка участия Президента в разрешении конституционно-правовых споров о компетенции в России невозможна без учета современных политических реалий и уровня влияния Президента на регулирование прежде всего политических отношений. Влияние юридических, а конкретно – конституционно-правовых начал – носит скорее подчиненный характер.

Участие федеральных органов государственной власти в целом в регулировании федеративных отношений в конфликтных ситуациях в форме федерального вмешательства также имеет существенное значение при разрешении конфликтных ситуаций между федерацией и субъектами. Однако данный институт служит скорее гарантией целостности федерации в целом, чем средством разрешения конкретных компетенционных споров.
Определенная роль в разрешении компетенционных споров принадлежит и некоторым федеральным органам исполнительной власти. Например, в полномочия Федеральной регистрационной службы (ранее Минюста России) входят функции по регистрации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Федеральный антимонопольный орган наделен в соответствии с Законом РФ от 22.03.1991 № 948-1 (с посл. изм. и доп.) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» правом выносить соответствующим органам предписания об отмене их актов (в том числе нормативных), если последние нарушают требования о недопущении ограничения конкуренции. Однако в подобного рода компетенционных конфликтах конституционно-правовой аспект выражен в меньшей степени.
В настоящее время в судебном порядке рассматривается большое число видов конституционно-правовых споров. Судебному порядку разрешения компетенционных споров принадлежит особая роль. Не вызывает сомнений, что «характерной тенденцией последнего времени стало законодательное расширение пределов полномочий судебных органов за счет включения в их юрисдикцию разрешения всевозможных конфликтных ситуаций, возникающих во взаимоотношениях различных ветвей власти, при нарушении интересов Российской Федерации и ее субъектов, осуществлении административного управления».
Компетенционные споры рассматриваются в порядке конституционного, административного и гражданского судопроизводства. Наиболее значительная роль в разрешении конституционно-правовых споров о компетенции в России принадлежит Конституционному Суду РФ.
Основная проблема в данном отношении – это проблема разграничения компетенции судов общей юрисдикции, арбитражных судов и Конституционного Суда РФ. Она до сих пор остается дискуссионной.
Конституционный Суд РФ, согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации», разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, а также дела о соответствии Конституции РФ определенных нормативных актов. Решения Конституционного Суда РФ по этим вопросам окончательны, обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации всеми субъектами права. В то же время суды общей юрисдикции (как, впрочем, и арбитражные суды), согласно действующему законодательству и правовым позициям Конституционного Суда РФ, вправе признавать тот или иной акт не соответствующим акту более высокой юридической силы, как правило, федеральному закону (т.е. его недействительность), что, однако, не влечет отмену этого акта (утрату им юридической силы), т.к. отмена акта – прерогатива органа, который его принял. Такая абсурдная на первый взгляд ситуация достаточно обстоятельно обосновывается в научной литературе ( в том числе и дореволюционной) и существует в действующем законодательстве. Подробнее об этом – в главе II.
Конституционный Суд РФ является органом, рассматривающим исключительно вопросы права. Это ставит его вне системы разделения властей, поскольку Конституционный Суд является независимым органом, который с чисто юридической точки зрения не заинтересован в исходе конфликта. В этом смысле он является «арбитром», разбирающим споры как в рамках «горизонтального» разделения властей, так и «вертикального». При этом, несмотря на провозглашение принципа «Конституционный Суд – вне политики», Конституционный Суд постоянно втягивается в решение чисто политических вопросов, в том числе и связанных с разделением властей. В качестве примера можно привести многочисленные попытки Государственной Думы с помощью Конституционного Суда (его полномочий по толкованию статей Конституции) ограничить компетенцию Президента (в частности, в отношении исполнительно власти). Следует заметить, что, хотя Конституционный Суд формально независим, решает вопросы права, он основывает свои решения на действующей Конституции РФ, которая устанавливает достаточно широкие полномочия Президента РФ. Следовательно, и сами решения Конституционного Суда будут приняты, в основном, в пользу Президента.
Таким образом, конституционно-правовые конфликты в сфере разделения властей рассматриваются в порядке конституционного и гражданского судопроизводства в Конституционном Суде РФ, а также в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вместе с тем, порядок обжалования нормативных актов в порядке, отличном от конституционного судопроизводства, неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который внес существенные коррективы в распределение полномочий по обжалованию нормативных актов между судами.
К иным способам разрешения конституционно-правовых споров о компетенции относятся переговорные процессы и заключение публично-правовых договоров, создание различного рода временных органов по рассмотрению споров, периодические консультации и совещания, встречи за круглым столом, использование других согласительных процедур.
Следует отметить, что все эти процедуры имеют незначительный юридический (конституционно-правовой) аспект. Важно, чтобы все эти процедуры были закреплены в законодательстве, где указывались бы субъекты, порядок и формы проведения соответствующих процедур, формы закрепления и юридические последствия результатов.
Использование неюридических (политических) средств урегулирования конфликтов в сфере разделения властей является неизбежным и необходимым, т.к. сами нормы конституционного права в чистом виде, без использования других механизмов, не способны обеспечить мирное разрешение спора. Только когда в результате политических средств (переговоров, например) конфликт будет помещен в конституционно-правовое русло, результат будет стабильным и будет способствовать более прогрессивному развитию общественных и в первую очередь конституционно-правовых отношений.

Таким образом, существует множество форм разрешения конфликтов в сфере разделения властей. Каждая имеет свои преимущества и недостатки, при этом обладая определенной спецификой. Какой форме отдать предпочтение – это вопрос преимущественно политический. Тем не менее, следует отметить, что у каждой из этих форм есть свой позитивный потенциал, который должен быть надлежащим образом закреплен в законодательстве и эффективно использован. Трудно в этой связи не согласиться с мнением Е.К. Замотаевой о необходимости развития нового направления в системе науки конституционного права – конституционной конфликтологии.
Судебные процедуры при разрешении конституционно-правовых споров о компетенции играют особую роль. Для них характерна предельная «юридизация» спора, проявляющаяся в регулировании статуса субъектов, управомоченных обращаться в соответствующий суд, в порядке оценки доказательств, в обязательности решения суда для спорящих сторон. В случае наличия конституционно-правового характера спора, такой же характер приобретает и, как минимум, решение такого суда. Большинство споров о компетенции разрешается в порядке судебного нормоконтроля. Кроме того, разрешение судами конституционно-правовых споров о компетенции теснейшим образом вплетается в развитие и регулирование политических отношений, что придает определенную специфику таким спорам, решениям, вынесенным в результате их урегулирования, и последствиям принятия этих решений.
Конституционно-правовой характер компетенционных споров является предпосылкой возникновения в ходе судебного их разрешения и последствий принятия судами решений по ним ряда теоретических и конституционно-правовых проблем: выбор полномочного суда для рассмотрения соответствующего спора, что связано с определением соотношения понятий «законность» и «конституционность», порядок принятия решения (критерии конституционности актов) и ряд других.

* * *
В заключение – несколько основных выводов.

1. Конституционно-правовой спор о компетенции – это разногласие между субъектами конституционного права по вопросам компетенции, имеющее (или приобретающее в процессе разрешения) конституционно-правовой характер. Конституционно-правовые споры о компетенции, являясь разновидностью конституционно-правовых конфликтов, имеют как общие для всех конституционно-правовых споров причины возникновения, так и специфические, свойственные только спорам такого вида, причины.
2. Тесная связь компетенционных споров с принципом разделения властей, понимаемым в широком смысле (имеется в виду как разделение власти «по горизонтали», так и «по вертикали»), предопределяет наличие особой роли как в возникновении, так и в разрешении таких споров конституции государства. Вместе с тем побудительной причиной столкновений по вопросам компетенции является прежде всего борьба за власть, конфликт интересов, причем как правило в финансовой сфере.
3. Элементы структуры конституционно-правовых споров о компетенции имеют определенную специфику: субъект или субъекты спора наделены установленной конституционно-правовыми нормами компетенцией, возникновение и разрешение этого спора имеет, как правило, общегосударственное значение, юридический (конституционно-правовой) предмет спора - компетенция соответствующего органа - отличен от фактического (раздел сфер влияния, борьба за власть), является юридическим воплощением истинного предмета спора.
4. Конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, чаще всего сводятся к оспариванию нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, в том числе Конституции РФ. Рассмотрение же компетенционных конфликтов в рамках процессуальной формы разрешения спора о компетенции чрезвычайно редко.
5. Судебное разрешение компетенционных споров занимает особое место в системе способов разрешения таких споров наряду с использованием институтов непосредственной демократии, деятельностью Президента РФ, использованием иных процедур. Это обусловлено ярко выраженным юридическим характером процедуры разрешения споров, обязательным характером решений, принимаемых судами. В большинстве случаев в силу специфики предмета спора их разрешение принимает форму судебного нормоконтроля.
Глава II. Теоретические и конституционно-правовые проблемы судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в России

Как указывалось выше, конституционно-правовой спор о компетенции в Российской Федерации выражается в обжаловании правовых актов органов власти. Юридическое содержание конституционно-правовых споров о компетенции выражается в фактическом сопоставлении судом правовых норм (текстов нормативных актов, содержащих компетенционные нормы) на предмет определения соответствия одних другим (нижестоящих норм вышестоящим), например, определение соответствия постановления Правительства РФ или закона субъекта РФ федеральному закону и/или Конституции РФ.
Конституционное право, являясь ведущей отраслью российского законодательства, устанавливает основные параметры судебного разрешения компетенционных споров. Вместе с тем, сама правоприменительная деятельность в ходе разрешения таких споров регламентируется не только правовыми нормами, но и законами логики, однако с предопределенной указанными правовыми нормами спецификой. В настоящем исследовании предпринята попытка вывести и систематизировать основные логические приемы, лежащие в основе познавательной (когнитивной) деятельности суда и используемые при разрешении судами дел об определении соответствия нижестоящих актов вышестоящим, выделив и обосновав их конституционно-правовую «окраску».
Другой важной проблемой как в теоретической плоскости, так и с практической точки зрения, является выделение критериев конституционности нормативных актов. Существенную роль в этом плане играют Конституция РФ, практика Конституционного Суда РФ по абстрактному и казуальному толкованию ее норм, а также правовые презумпции и принципы права (в том числе международного), применяемые в процессе разрешения судами конституционно-правовых компетенционных споров. Следует отметить, что в широком смысле критерии конституционности (законности) правовых актов включают в себя как логические приемы определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, что предопределяет выявление смысла сравниваемых актов и определение логических отношений между ними, так и уяснение чисто правовых аспектов такого соотношения (юридическая сила рассматриваемых актов, способ закрепления компетенции спорящих органов и т.п.). Указанные элементы находятся в неразрывном единстве и влияют друг на друга, что будет показано ниже.
Указанные проблемы во многом носят межотраслевой характер и затрагивают вопросы теории и философии права, конституционного права, а также логики. Вместе с тем, «узловые точки» этих проблем предопределены именно конституционным правом. Успешное их решение позволит более продуманно структурировать конституционно-правовую материю, а также дать необходимый инструментарий юристам-практикам, сталкивающимся с компетенционными спорами.
Помимо вышеназванных проблем, затрагивающих сущность разрешения судами конституционно-правовых споров, содержание самого этого процесса, существует еще ряд вопросов процессуального характера, неоднозначное решение которых имеет место как в судебной практике, так и в научной литературе: это проблема выбора применяемого акта (Конституции РФ или нижестоящих актов) при разрешении судами компетенционных споров, а также ряд конституционно-правовых проблем, связанных с последствиями принятия судами решений о неконституционности (незаконности) нормативных актов.

§ 1. Когнитивные основы судебного разрешения компетенционных споров

Как отмечает Д.А. Ковачев, конституционное право в своем развитии подвергается следующим объективным закономерностям:
1) обусловленность «экономическим базисом», отражение основополагающих экономических отношений в обществе;
2) общие закономерности процессов и систем управления в человеческих организациях, т.е. «общие (кибернетические) принципы управления, к которым относятся, например, принцип соответствия субъекта управления объекту управления, иерархия между звеньями системы, принцип прямой и обратной связи, соответствие меры информации и эффективности управления»;
3) закономерности, на основе которых строится структура правовых явлений, т.е. закономерности самой правовой материи, в частности: право или поведение, предусмотренное (требуемое) в диспозиции правовой нормы является юридически используемым, то есть реально возможным только в том случае если данная норма имеет гипотезу, и (или) является юридически обязательным, если правовая норма имеет санкцию.
Возникновение, развитие и разрешение (в первую очередь судебное) конституционно-правовых споров о компетенции подчинено тем же объективным закономерностям, что и конституционное право в целом, поскольку в значительной степени является частью конституционно-правовой материи. При этом если первая из выделенных Д.А. Ковачевым закономерностей имеет значение скорее для научного исследования причин, факторов возникновения и разрешения таких споров, то вторая и третья имеют скорее научно-практический смысл и выражаются, на наш взгляд, в следующем.
Как справедливо отметил С.А. Иванов, «в соответствии с иерархическим принципом построения системы нормативных правовых актов Российской Федерации каждый нормативный правовой акт не может содержать нормативных предписаний, противоречащих нормативным предписаниям акта большей юридической силы. Обнаруженные в тексте подзаконного нормативного правового акта противоречия с законом являются грубым нарушением законности, за которое следует привлекать к адекватным мерам юридической ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Такие нарушения приводят к разрыву установленных в Конституции Российской Федерации и других законах иерархических связей. Нарушение требований непротиворечивости подзаконного нормативного правового акта закону приводит к деформации всей правовой системы Российской Федерации и тогда право перестает быть единым, целостным и эффективным регулятором общественных отношений».
Деятельность судов по разрешению компетенционных споров сводится, в конечном счете, к обеспечению соответствия нижестоящих актов вышестоящим, что само по себе означает, в частности, восстановление и поддержание «иерархии между звеньями системы» правовых актов. Любая система должна строиться на формально-логических законах, исключающих такую противоречивость (взаимоисключение) отдельных ее элементов (звеньев), которая ставила бы под сомнение факт существования системы в принципе. Следовательно, в основе системы правовых актов, являющихся, в том числе, элементом компетенционных споров, лежат законы формальной логики.
Специфика структуры правовой нормы, предопределяющая реальную возможность ее применения и обеспечения государственным принуждением, является предпосылкой наличия в вышеназванной системе дополнительных логического принципа (закона) ее организации, помимо законов формальной логики, - это принцип деонтической непротиворечивости.
Как отмечалось выше, установление соответствия нижестоящих правовых актов вышестоящим в процессе правоприменения (в первую очередь судебного) имеет исключительно важное, ключевое значение для справедливого разрешения судебных дел. Такое установление носит логико-юридический характер, что выражается в регулировании основных критериев соответствия правовыми нормами, при этом основное значение здесь имеют конституционно-правовые нормы, и непосредственном использовании правоприменителями законов логики при исследовании смысла и содержания правовых норм, их взаимосвязи и соотношения с реальным и должным поведением субъектов права, которое также происходит в рамках, установленным конституционным законодательством. Обе стороны данного процесса (логическая и юридическая) находятся в состоянии единства формы, которой соответствует юридическая сторона, и содержания (логическая сторона).
Таким образом, установление соответствия нижестоящих правовых актов вышестоящим находится в некоей определенной правовыми нормами системе координат и производится в соответствии с законами логики (формальной и деонтической).

1. Особенности применения логических законов при определении соответствия нижестоящих актов вышестоящим. Критерии истинности конституционно-правовых норм

Процесс определения соответствия нижестоящих правовых актов вышестоящим актам подчинен основным законам формальной логики: закон тождества, закон непротиворечия, закон исключенного третьего и закон достаточного основания, однако применение этих законов логики в правовой сфере (в том числе в рамках рассмотрения компетенционных споров) весьма специфично.
Суть закона тождества сводится к следующему: всякая мысль в процессе рассуждения должна быть тождественна самой себе. Отождествление различных понятий представляет собой логическую ошибку – подмену понятий.
Применительно к определению соответствия нижестоящих актов вышестоящим данный закон выражается в том, что в случае, если нижестоящий акт регулирует тот же предмет, что и вышестоящий, то трактовка этого предмета (дефиниция, раскрытие смысла) должна быть идентичной той трактовке, которую дает этому предмету вышестоящий акт. Например, понятие «налог», установленное Конституцией РФ и Налоговым Кодексом РФ, не может быть подменено другими понятиями, типа «сбор, плата» и пр., на уровне подзаконных актов либо законов субъектов РФ. Однако применение закона тождества отдельно от других невозможно, поскольку неизбежно связано с выявлением смысла рассматриваемых актов и их сопоставлением друг с другом.
Наиболее важное значение для определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим имеют закон непротиворечия и закон исключенного третьего. Их суть заключается в следующем: два несовместимых друг с другом суждения (т.е. противоположных или противоречащих) не могут быть одновременно истинными; по крайней мере одно их них необходимо ложно, при этом два противоречащих суждения не могут быть одновременно ложными, одно из их необходимо истинно.
Следует отметить, что сама применимость логических категорий «истинность-ложность» к правовым нормам является дискуссионной.
По мнению Г.А. Жилина, в рамках гражданского процесса «объективная истина не всегда достижима, и существует лишь презумпция истинности решения, если были соблюдены все предусмотренные законом правила об исследовании юридических фактов, имеющих значение для дела, и оценке представленных сторонами доказательств». Как отмечает А.А. Мохов, «во-первых, знание о чем-либо не является раз и навсегда заданным, оно не объективно, а субъективно; во-вторых, способ получения знания судом (посредством привлечения в процесс сведущих лиц) также свидетельствует о субъективном знании. Поэтому словосочетание «объективная истина» порочно и ненаучно: истина относительна, субъективна и конкретна».
С другой стороны, по мнению ряда исследователей категории истинности - ложности применимы не ко всем формам мышления. Для целей логической аргументации все суждения можно разделить на две группы: описательные и оценочные суждения. «Описание и оценка, - отмечает А.А. Ивин, - являются выражением двух противоположных отношений мысли к действительности: истинностного, когда отправным пунктом в сопоставлении высказывания с объектом служит объект, а высказывание выступает как его описание и характеризуется в истинностных терминах, и ценностного, когда исходным является высказывание, выступающее как стандарт или проект, которому должен соответствовать объект, и если последний отвечает требованиям, предъявленным к нему высказыванием, он считается позитивно ценным (хорошим)». По мнению А.А. Ивина, «только описательные суждения могут быть истинными или ложными; все иные высказывания, не претендующие на описание реальности, стоят вне категории истины… Нормы представляют собой частный случай ценностного отношения между мыслью и действительностью, т.е. является частным случаем оценок».
По мнению отдельных авторов, нормы права выступают в качестве своеобразного логико-языкового феномена, который фиксирует не то, что есть, а то, что должно быть. Вместе с тем, по мнению В.О. Лучина, «нет оснований для того резкого разведения сущего и должного. Смысл, цель нормы – не только в отображении социальной действительности, но и в изменении, приведении ее в соответствие с нормой». Как утверждает В.О. Лучин, «правовая норма – это модальное суждение о должном, которое по своему содержанию есть веление, основанное на дескриптивных характеристиках, и представляет собой эквивалент действий различных социальных сил, их экономических, политических и иных интересов. Вместе с тем, нельзя не учитывать различие между оценочной, дескриптивной и прескриптивной функциями языковых выражений. Поэтому наделение норм права такими свойствами логической категории суждения, как истинность или ложность, не адекватно ее реальным свойствам».
Следует отметить, что вышеприведенная характеристика всех правовых норм как исключительно оценочных суждений, к которым не применимы категории «истинности – ложности», представляется все же излишне категоричной и не отвечает целям правового регулирования общественных отношений. Попытаемся это доказать.
Во-первых, как отмечал еще М. Хайдеггер, «всякое оценивание, даже когда оценка позитивна, есть субъективация. Оно предоставляет сущему не быть, а, на правах объекта оценивания, всего лишь – считаться. Когда «бога» в конце концов объявляют «высшей ценностью», то это - принижение божественного существа. Мышление в ценностях здесь и во всем остальном – высшее святотатство, какое только возможно по отношению к бытию.(…) Это значит: из-за оценки чего-либо как ценности оцениваемое начинает существовать просто как предмет человеческой оценки». Вместе с тем, человек не может существовать без оценок. Человек «просто не должен стремиться субъективировать все подряд, иначе «истина бытия» перестанет ощущаться им и он окажется в зыбком мире собственной рефлексии и фантазии… Проблема не в исключении одного их этих двух противоположно направленных движений мысли, а в их уравновешивании, в таком сочетании объективации и субъективации мира, которое требуется исторически конкретными условиями человеческого существования».
Во-вторых, большинство суждений содержит и описание, и оценку либо, будучи рассматриваемо с разных позиций, может быть одновременно признано как описанием, так и оценкой.
В-третьих, категории «истинность – ложность» тесно связаны с категориями «противоположность» и «противоречие» (антиподом которых является категория «соответствие»). Сравнивание норм двух нормативных актов – вышестоящего и нижестоящего – как двух оценочных суждений, касающихся одного и того же предмета, исключающее применимость категорий «истинность – ложность», а следовательно, их исследование на предмет соответствия друг другу, поставит судью в крайне затруднительное положение, поскольку вынужден будет выяснять их логическую обоснованность либо относительную ценность. Поясним на конкретном примере.
Согласно Конституции Российской Федерации компетенция Правительства РФ устанавливается самой Конституцией, федеральными законами (в широком смысле), указами Президента Российской Федерации. Порядок деятельности Правительства РФ устанавливается Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Как следует из Конституции, предполагается, что вышеназванные нормативные акты, регламентирующие деятельность Правительства и устанавливающие пределы его компетенции, находятся в строгой иерархии. Вместе с тем, нормы Конституции РФ о соблюдении иерархичности при создании нормативных актов носят характер не описания, а предписания, что само по себе предполагает возможное отсутствие подобной иерархии в действительности, в связи с чем законодательно устанавливается механизм обеспечения такой иерархии, прежде всего судебный.
Если рассмотреть обращение заявителя в Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ с целью признания нормативного акта Правительства РФ не соответствующим закону и обращение заявителя в Конституционный Суд РФ с целью признания нормативного акта Правительства РФ неконституционным с логико-философских позиций, то по сути первое представляет собой первичное действие по субъективации неких объективных норм (в данном случае норм федерального закона) при произведении оценки, т.е. сопоставлении «объекта» - существующего акта Правительства РФ – некоей идее («высказыванию»), на основании которой и происходит оценка, – нормам федерального закона, а второе включает в субъективируемую сферу более отдаленные «идеи» – нормы Конституции РФ, воспринимаемые в первом случае (при оценке соответствия федеральному закону) в качестве некоей объективной данности, не учитываемой и не подлежащей. Такая ситуация находит свое выражение в существующей в правоприменительной практике презумпции действительности нормативного акта («Акт государственного органа является действительным, соответствующим вышестоящим актам, пока не будет доказано обратное в установленном порядке»).
Подобная «стадийность» в процессе отстаивания собственных прав отвечает интересам заявителей: сначала обжаловать акт Правительства РФ на предмет соответствия закону, если не получится, - в Конституционный Суд РФ. Вместе с тем, с практической точки зрения нельзя не предполагать (а существующая практика показывает, что так это и случается), что Правительство РФ, защищая собственный акт, само обратится в Конституционный Суд с тем, чтобы, доказав соответствие своего акта Конституции, «опрокинуть» решения судов общей юрисдикции или арбитражных судов. Получится ситуация, когда акт Правительства РФ соответствует Конституции РФ, при этом не соответствует федеральному закону, а сам этот федеральный закон Конституции формально соответствует, поскольку обратное не установлено. Если воспринимать нормы всех указанных актов как нормы-предписания (с точки зрения логики это оценочные высказывания), то такая ситуация возможна, поскольку позиции, с которых производится оценка, различны, что допускается.
Таким образом, если некая идея, заключенная в акте Правительства РФ и посвященная некоему предмету, является обоснованной в свете той оценки, которую дает этому предмету федеральный закон, то этот акт признается соответствующим такому федеральному закону. При этом допускается предположение, что сам федеральный закон дает оценку нормам Конституции РФ, поскольку принят на ее основе и должен ей соответствовать. Вместе с тем, изначальное невключение норм Конституции в круг «идей», на основании которых производится оценка, подрывает принцип прямого действия Конституции. Более подробно об этом – см. § 3 настоящей Главы.
Если проанализировать логические связи в правовых позициях Конституционного Суда РФ, можно заметить, что последний, разрешая дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Правительства РФ, актов субъектов Российской Федерации, далеко не всегда в своих выводах базируется на Конституции РФ как некоей аксиоме, презюмируемой истинной. Зачастую в качестве такого логического абсолюта вместо Конституции РФ выступают нормы федеральных законов (например, Налогового кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ).
Очевидно, что подобное положение вещей несовместимо с провозглашенным Конституцией РФ равенством прав граждан, а также принципом единообразного применения закона.

На наш взгляд, правовые нормы (в частности, нормы о компетенции) не являются в чистом виде ни описанием, ни оценкой, а содержат в себе элементы и того, и другого. Поэтому суды, определяя соответствие нижестоящих актов вышестоящим в ходе разрешения конкретных споров, не могут руководствоваться ни категориями истинности – ложности в плане адекватного отражения существующей действительности, поскольку правовые нормы во многом предписывают то, какой эта действительность должна быть, а не описывают реальное положение дел, ни категориями относительной ценности, так как в этом случае критерии принятия решения сугубо субъективны и любое судебное решение может или будет считаться «истинным» и справедливым.
А.А. Ивин выделяет в качестве одной из функций языка его «декларативность», т.е. «изменение мира словом», например, выражение «назначаю вас председателем» фактически меняет существовавшее до его произнесения положение вещей. При этом декларации не описывают существующее положение дел и, в отличие от норм, не направлены на то, чтобы кто-либо в будущем создал предписываемое положение вещей. По мнению А.А. Ивина, декларации не являются истинными или ложными, но, подобно нормам, могут быть обоснованными или необоснованными. Следует заметить, что большинство компетенционных норм относятся к подобного рода «декларациям», поскольку фиксируют некое правовое положение, и факт их утверждения (принятия) меняет существующую действительность. Вместе с тем, в этом плане трудно согласиться с характеристиками деклараций, указанных А.А. Ивиным.
С момента принятия правовые нормы, особенно содержащиеся в Конституции и федеральных законах, формируют реальность, которая, однако, не носит объективно-материального характера. В рамках этой созданной реальности указанные правовые нормы носят характер именно описания, некоей установленной данности, к которым применимы категории истинности-ложности, однако указанные категории – специфического, «субъективного» характера, применяются в условиях «здесь и сейчас», точнее, в тех пространственно-временных пределах, которые имеются у акта, эти нормы установившего.
В этих условиях представляется необходимым выявить предопределенные конституционными нормами критерии истинности правовых актов с учетом вышеуказанных особенностей логической природы правовых норм.

Принимая во внимание преимущественно прескриптивный характер правовых норм, такой общепринятый критерий истинности, как соответствие (адекватность) реальным условиям действительности, практически неприменим. Вместе с тем, для достижения целей правового регулирования и с учетом соблюдения принципа формальной определенности права в конституционном законодательстве существует ряд норм (правил), имеющих прямое отношение к категории истинности. К таковым относятся правовые аксиомы, правовые презумпции, правовые фикции.
Аксиома – это некое исходное положение научной теории, принимаемое как истинное в силу очевидности. Соответственно правовая аксиома – это базовое положение, принцип или норма, принимаемые как истинные в силу очевидности либо очевидной ценности. Подобные явления С.С. Алексеев называет предосновами позитивного права, выражающими требования и идеалы, основанные на природных, естественных условиях жизнедеятельности людей.
Для целей настоящего исследования представляется обоснованным дополнить указанные характеристики правовой аксиомы следующим: правовая аксиома – это базовое положение права, принимаемое истинным в силу не только очевидности и (или) очевидной ценности, но и не имеющее (либо не предполагающее) правового механизма его опровержения. Примером такой аксиомы является положение статьи 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Другим примером правовой аксиомы является закрепление в статье 16 Конституции РФ приоритета положений главы 1 Конституции перед всеми остальными положениями Конституции РФ. Поскольку сама Конституция не содержит правового механизма обеспечения соответствия положений Конституции РФ основам конституционного строя (главе 1), эти положения a priori являются соответствующими главе 1, а следовательно, должны соответствующим образом толковаться.
Таким образом, изначально и неопровержимо истинными (правовыми аксиомами) являются правовые положения, закрепленные, как правило, в нормативных актах высшей юридической силы, прежде всего Конституции РФ, которые не предполагают механизма опровержения.
Иную природу имеет правовая презумпция. Обобщая существующие трактовки понятия «правовая презумпция», Д.М. Щекин дает следующее ее определение: «Правовая презумпция – это прямо или косвенно закрепленное в законодательстве и детерминированное целями правового регулирования обязательное суждение, имеющее вероятностную природу, о наличии или отсутствии одного юридического факта при наличии другого юридического факта».
Правовая презумпция тесно связана с процессом правоприменения, в котором выделяются три стадии:
выявление фактических обстоятельств дела;
определение юридической основы дела;
принятие решения по делу.
Вышеуказанная трактовка правовой презумпции подразумевает ее применимость только на первой стадии правоприменения. Однако при установлении юридической основы дела происходит познание подлежащих применению норм, уяснение их смысла и иерархии, при которых возникает предположение о соответствии нижестоящих норм вышестоящим. В этом смысле уместно говорить о презумпции конституционности и законности нормативных актов, что подразумевает изначальное презумптивное предположение о соответствии проверяемых в судебном процессе актов вышестоящим актам, пока не будет доказано обратное. В Постановлении от 30.11.1992 № 9-П Конституционный Суд РФ сформулировал основной смысл этой презумпции: «Любой акт государственного органа считается конституционным, пока в предписанном Конституцией или законом порядке не установлено обратное». На презумпцию конституционности актов судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев сделал ссылку в своем Особом мнении по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 августа 1995 года № 2-П). Презумпцию конституционности правовых актов упоминали и судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев и Н.В. Витрук. Таким образом, следует различать понятия правовой презумпции в узком (предположение о факте) и широком (предположение не только о фактах, но и нормативных основаниях возникновения правоотношения) смыслах.
С точки зрения истинности выделяются правовые презумпции опровержимые и неопровержимые. К первым относятся презумпции, в отношении которых закон допускает возможность опровержения (например, презумпция невиновности). Ко вторым относятся презумпции, опровержение которых не допускается, что, по сути, делает их весьма схожими с правовыми аксиомами.
Презумпция законности (конституционности) правового акта относится к опровержимым презумпциям, в связи с чем ее истинность является проблематичной, т.е. должна быть установлена либо опровергнута в данном судебном процессе. Вместе с тем, будучи презумпцией, она до вынесения окончательного решения в таком процессе, продолжает действовать, иными словами, иметь свойства истинности.
Правовая фикция – это правовое явление, при котором очевидно ложное положение обсуждается или принимается как истинное в силу прямого указания в законе, причем таким ложным положением может быть как факт (обстоятельство), так и какое-либо отношение (например, фикция гражданства для целей налогообложения).
В конституционно-правовой практике примером такой фикции является пограничный сбор, установленный ст. 11.1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19.07.1997, ставший предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. По мнению Н.В. Витрука, эта норма, провозглашающая установление федерального сбора за пограничное оформление, не устанавливает его существенных элементов, что является обязательным конституционным требованием в отношении нормы закона об установлении федерального сбора. Из этого Н.В. Витрук делает вывод, что данная норма закона с конституционно-правовых позиций есть фикция, т.е. законом признано существующим то, чего на самом деле не существует, и такая норма не может быть признана соответствующей (или не противоречащей) Конституции РФ. При этом слова «на самом деле не существует», употребленные указанным судьей Конституционного Суда РФ, в данном случае подразумевают отсутствие истины в смысле, изложенном выше, т.е. отсутствие отражения положений, содержащихся в Конституции РФ, иными словами, слова «на самом деле не существует» означают не отсутствие такого в действительности (реальности), а несоответствие положениям и смыслу Конституции РФ. Таким образом, существование в законе или подзаконном акте правовой фикции, недопустимой с точки зрения Конституции РФ, фактически означает несоответствие такого акта Конституции РФ.
Отличие между правовой фикцией и правовой презумпцией заключается в том, что первая объявляет явно несуществующее (т.е. неустановленное либо установленное в противоположном смысле) существующим, т.е. объявляет «ложь» «истиной», а вторая допускает определенную степень вероятности соответствия (действительности), или истинности факта либо отношения. Вместе с тем, с практической точки зрения правовая фикция, в зависимости, от юридической силы акта, в котором она содержится, может выступать в роли правовой аксиомы либо опровержимой презумпции.

Таким образом, определение соответствия нижестоящих актов вышестоящим базируется на их сопоставлении с целью выявления их истинности. Под истиной в данном случае понимается содержание норм, представляющих собой правовые аксиомы, т.е. правовые положения, не предполагающие возможности их опровержения в данных условиях данным уполномоченным субъектом (судьей). Единственной задачей в данных условиях является установление истинности нижестоящего акта в свете смысла и содержания вышестоящего акта, если последний представляет собой правовую аксиому. С учетом специфики понятия истинности особенным образом должны применяться и иные логические приемы сопоставления смыслов текстов.

2. Основные логические приемы определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим

2.1. Правила формальной логики

Определение соответствия нижестоящих актов вышестоящим базируется на выявлении смысла этих актов, точнее, их сопоставляемых норм, установлении сходства этого смысла, а также поиска конкретных форм логических отношений между такими нормами с точки зрения логических значений истинности – ложности. Законы формальной логики, в частности, связанные с отношениями между суждениями, при определении соответствия нижестоящих актов вышестоящим применимы в том случае, если вышестоящий акт презюмируется в данных условиях истинным. Если в процессе сопоставления актов путем совершения логических операций будет выявлена ложность нижестоящего, то он будет признан не соответствующим вышестоящему. Следует подчеркнуть, что применение законов формальной логики в данном случае возможно и уместно только в том случае, если сопоставляемые правовые нормы представляют собой утверждение либо отрицание чего-либо (принадлежности какого-либо признака).
Применение формально-логических законов в процессе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим имеет стадийность: определение сравнимости норм, установление совместимости, в случае выявления несовместимости – определение вида несовместимости (противоположность или противоречие) и, наконец, выявление ложных суждений (норм). Рассмотрим эти стадии подробнее.

С логической точки зрения нормы права чаще всего представляют собой суждения, имеющие субъект и предикат. Суждения являются сравнимыми в случае наличия общего субъекта и/или предиката.
Как следует из Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», все существующие нормативные акты в Российской Федерации являются сравнимыми с Конституцией Российской Федерации в силу основополагающего, базового характера последней для регулирования всех без исключения общественных отношений в государстве.
Сравнимость между собой актов, нижестоящих по отношению к Конституции, должна определяться правоприменителями или иными заинтересованными лицами в каждом конкретном случае. Довольно часто встречаются ситуации, когда акты обладают совершенно не пересекающимся содержанием. В этом случае определить их соответствие друг другу не представляется возможным.

Среди сравнимых суждений различают совместимые и несовместимые суждения. В логике существует три вида совместимости: эквивалентность (полная совместимость), частичная совместимость (субконтрарность) и подчинение.
Применительно к определению соответствия нижестоящих актов вышестоящим это будет означать:
при эквивалентности: нижестоящий акт фактически воспроизводит вышестоящий – в форме дублирования или раскрытия содержания (например, дефиниции);
при субконтрарности: исполнение нижестоящего акта, посвященного тому же предмету, что и вышестоящий, не исключает и (или) не затрагивает выполнение вышестоящего;
при подчинении: нижестоящий акт описывает или раскрывает более конкретную ситуацию в рамках смысла вышестоящего акта, в то время как вышестоящий акт регулирует общие вопросы.
Следует отметить, что отношение между актами в такой форме эквивалентности как дублирование не есть показатель качества законодательства. По справедливому замечанию А.Н. Черткова, «соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству нельзя толковать как текстуальное соответствие. Ведь наивысшей формой текстуального соответствия является дублирование, которое, без сомнения, является существенным недостатком ряда законов субъектов Федерации».
Все совместимые суждения могут быть одновременно истинными, из чего следует, что во всех вышеприведенных случаях нижестоящий акт должен быть признан соответствующим вышестоящему. Можно заметить, что в случае отношений субконтрарности более близким по смыслу будет выражение «не противоречащим».
Как отмечают отдельные исследователи, существует разница между понятиями «соответствует» и «не противоречит»: «Если сопоставить обе эти юридические формулы ("не должны противоречить" и "должны соответствовать"), то можно заметить, что первая ("не должны противоречить") направлена, главным образом, на установление иерархических зависимостей между соотносимыми видами нормативных правовых актов, а вторая ("должны соответствовать закону") на закрепление, главным образом, оснований и рамок издания для конкретных нормативных правовых актов меньшей юридической силы, на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы в целом».
Несовместимыми являются суждения, которые не могут быть одновременно истинными (т.е. присутствует одновременно отрицание и утверждение). В логике подобная несовместимость может быть обнаружена и выявлена только в том случае, если речь идет:
о том же самом,
в отношении одного и того же предмета,
взятом в то же самое время
в том же самом отношении.
Применительно к сопоставляемым правовым нормам, например, компетенционным, указанные требования могут быть выражены следующим образом:
данные правовые нормы должны быть посвящены одному и тому же предмету, достаточно конкретному для того, чтобы сравнение по смыслу было возможным, например, конституционные нормы о свободе предпринимательской деятельности и постановление Правительства РФ, связанное с регулированием предпринимательской деятельности в определенной сфере;
нормы обоих актов должны быть посвящены принадлежности либо отсутствию одних и тех же полномочий конкретному органу;
время и территория действия, равно как и круг лиц, к которым обращены соответствующие акты, должны хотя бы частично совпадать.
Таким образом, если наличие определенных полномочий у определенного органа в одном из этих актов утверждается, а в другом – отрицается, то эти два акта в логическом смысле несовместимы, один из этих актов является ложным, а следовательно, несоответствующим другому.
Существует два основных вида несовместимости: противоположность и противоречие.
Противоположными являются общеутвердительные и общеотрицательные суждения. Применительно к компетенционным нормам общеутвердительным суждениям будут соответствовать нормы, которые содержат указание на то, что все до единого вопросы в рамках данной сферы регулируются данным органом, и только им; соответственно, в роли общеотрицательных суждений выступают нормы с обратным вышеуказанному содержанием. Одновременно истинными эти суждения быть не могут, однако могут быть одновременно ложными. С точки зрения исследуемой темы это имеет значение в том случае, если некий вышестоящий акт презюмируется в рамках данного процесса «истинным», однако фактически представляет собой опровержимую презумпцию, т.е. может быть в дальнейшем в рамках уже другого процесса быть признан «ложным» (например, это ситуация, когда судья суда общей юрисдикции в процессе рассмотрения публично-правового спора приходит к выводу о несоответствии подлежащего применению в данном деле федерального закона Конституции РФ).
Противоречащими (контрадикторными) являются следующие две группы суждений: общеутвердительные и частноотрицательные суждения, общеотрицательные и частноутвердительные суждения. Подобная ситуация будет иметь место, например, в следующем случае: частноотрицательное суждение «Некоторые акты Правительства РФ могут не соответствовать федеральным законам» противоречит общеутвердительному суждению «Акты Правительства РФ должны соответствовать федеральным законам и указам Президента РФ». Другой пример: общеотрицательное суждение «Ни один субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное уголовно-правовое регулирование» противоречит частноутвердительному суждению «Республика Башкортостан развивает собственное уголовно-правовое законодательство». Противоречащие суждения не могут одновременно являться ни истинными, ни ложными: одно из них необходимо ложно, т.е. не соответствует второму (истинному).

Таким образом, если сопоставляемые в процессе определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим нормы этих актов представляют собой утвердительные либо отрицательные суждения, то суд, рассматривая данное дело, должен будет сначала установить сравнимость этих норм, т.е. убедиться в том, что они касаются компетенции одного и того же органа в рамках одной и той же группы вопросов, при этом пространственно-временные рамки и круг лиц, на которых распространяются указанные нормы, хотя бы частично совпадают. Затем суд определяет, насколько совместимы указанные акты. Поскольку в рамках одного процесса проверяется соответствие нижестоящего акта вышестоящему, то последний презюмируется истинным. Следовательно, задача суда сводится к определению логической связи этих актов и (или) сравнению их по логическим значениям истинности – ложности. Если связка соответствует отношениям несовместимости (противоположности или противоречию), то данный нижестоящий акт признается не соответствующим вышестоящему.
Основная проблема для суда при применении этих правил сводится главным образом к установлению совместимости норм сравниваемых актов, для чего судья неизбежно вынужден прибегнуть к разным видам толкования этих актов, что во многом носит субъективный характер и может быть систематизировано лишь частично. Вместе с тем, изложенный подход позволяет в определенной степени формализовать процедуру доказывания по компетенционным спорам.




2.2. Правила деонтической логики

Как отмечалось выше, логические приемы, основанные на законах формальной логики, применимы, если сопоставляемые правовые нормы представляются собой утвердительные либо отрицательные суждения, что в принципе характерно для компетенционных норм. Однако весьма часто правовые нормы (в том числе компетенционные нормы) представляют собой суждения с деонтической модальностью, т.е. выражающие предписания в форме запрета, обязывания или разрешения. Соответственно логические правила, вытекающие из требования деонтической непротиворечивости, также могут быть применены.
Следует отметить, что «обязанность» (О) и «запрещение» (F) являются сильными деонтическими характеристиками и могут быть выражены одна через другую:
О(d) ? F(ud),
т.е. обязанность совершения одного действия (d) означает запрет совершения обратного действия (ud). Важно отметить, что указанные предписания (обязанность и запрет) в данном случае исчерпывают все возможные варианты поведения, третьего - не дано.
«Разрешение» является слабой деонтической характеристикой суждения и включает в себя широкий спектр возможностей, дифференцирующихся в зависимости от статуса субъекта (общедозволительный и разрешительный принципы). «Разрешение» может быть выражено через две другие характеристики («обязывание» и «запрет») следующим образом:
P(d) ?uO(d) ^ uF(d),
т.е. разрешение выполнить действие (d) означает, что выполнение (d) не обязательно и не запрещено.
Однако представляется, что подобная логическая трактовка «разрешения» находится в рамках такого правового принципа, как общедозволительный принцип: «Разрешено все, что прямо не запрещено». Указанный принцип распространяется на субъектов частного права, конкретизируется в ряде статей Конституции РФ (ст. 34, ч. 4. ст. 29, ст. 45) и неприменим в отношении публичноправовых субъектов, в первую очередь, государственных органов, которые должны в своей деятельности руководствоваться другим – разрешительным принципом: «Разрешено только то, что прямо предусмотрено законом». Как пишет Ю.А. Тихомиров, «правильно было отмечено учеными-юристами: такой /общедозволительный/ принцип не подходит для регулирования деятельности в сфере управления, где должен применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации».
Компетенционные нормы, сформулированные как «разрешение», не подразумевают, что выполнение соответствующих действий «не обязательно и не запрещено». Права государственных органов суть их обязанности, реализация их полномочий должна осуществляться в обязательном порядке, вне зависимости от усмотрения самих органов, в рамках и в порядке, установленном законом. Подтверждением данного положения является наличие компетенционных споров, связанных с неисполнением конкретных полномочий (бездействием), принадлежащих данному государственному органу (особенно если такие полномочия принадлежат ему исключительно). Следовательно, «разрешение» как характеристика правовой нормы применительно к субъектам публичного права может быть приравнена к «обязыванию» (запрету не совершать соответствующее действие или запрету совершать обратное действие):
P(d) ? O(d) U F(ud).

Таким образом, с учетом вышесказанного, применительно к определению соответствия нижестоящих актов вышестоящим, если установлено, что оба они регулируют один и тот же предмет (d), либо один из них касается одного предмета (d), а другой – обратного (ud), то нижестоящий акт должен быть признан не соответствующим вышестоящему, если:
этим актом установлена обязанность выполнения действия, а вышестоящий акт содержит обязанность выполнения обратного действия (O(d) ^ O(ud));
этим актом установлен запрет выполнения действия, а вышестоящий акт содержит запрет выполнения обратного действия (F(d) ^ F(ud));
этим актом установлена обязанность выполнения действия, а вышестоящий акт содержит запрет на его выполнение или наоборот (O(d) ^ F(d)).

В случае, если нормы хотя бы одного из анализируемых актов имеют «разрешительную» деонтическую характеристику, их сравнение связано с определенными трудностями. Нижестоящий акт должен быть признан не соответствующим вышестоящему, если:
этим актом разрешается совершение действия, а вышестоящий акт обязывает совершать обратное (P(d) ^ O(ud);
этим актом установлена обязанность совершения действия, а вышестоящий акт разрешает совершать обратное (O(d) ^ P(ud))
этим актом установлен запрет совершения действия, разрешение совершения которого установлено вышестоящим актом (F(d) ^ P (d)), или наоборот.
Вышеуказанные правила справедливы и могут быть применены как в рамках общедозволительного, так и разрешительного принципов.

Вместе с тем, в определенных случаях определение соответствия при наличии разрешительной характеристики у норм будет различным в зависимости от того, о каких субъектах идет речь. В том случае, если рассматриваемые нормы (акты) непосредственно устанавливают компетенцию государственных органов (разрешение = обязанность), то правила определения соответствия будут следующие. Нижестоящий акт должен быть признан не соответствующим вышестоящему, если этим актом разрешено совершение действий, а вышестоящий акт разрешает совершать обратное (P(d) ^ P(ud)). Отметим, что в случае, если речь идет о содержании норм, которые находятся в рамках общедозволительного принципа, то акты, находящиеся в вышеуказанном соотношении, будут формально соответствовать друг другу (если точнее – не противоречить).
С другой стороны, ситуация, когда нижестоящий акт устанавливает обязанность совершения действия, а вышестоящий разрешает его совершение (O(d) ^ P(d)), должна быть оценена различно в зависимости от того, какой из вышеназванных двух принципов здесь применим:
- если общедозволительный, то нижестоящий акт неправомерно ограничивает права субъектов, установленных вышестоящим актом, а потому ему не соответствует;
- если разрешительный (разрешение = обязанность), то – соответствует.
Аналогично должна оцениваться ситуация, когда нижестоящий акт устанавливает запрет совершения действия, в то время как вышестоящий разрешает совершать обратное (F(d) ^ P(ud)), либо когда нижестоящий акт разрешает совершать действие, а вышестоящий запрещает совершать обратное (P(d) ^ F(ud)).
Как отмечалось выше, компетенционные споры сводятся к проверке соответствия нижестоящих актов вышестоящим в двух аспектах:
полномочность органа по принятию правовых актов;
содержание самих актов (в этом случае полномочность органа по их принятию не ставится под сомнение).
Соответственно в первом случае полностью применим разрешительный принцип (разрешение = обязанность) и вытекающие из него вышеприведенные правила оценки соответствия. Во втором же случае необходимо учитывать само содержание рассматриваемых актов.
Как видно, применение правил деонтической логики (принципа деонтической непротиворечивости) усложняется мягкостью разрешительной характеристики правовых норм как таковой. Отсутствие четкого конституционно-правового закрепления и условий применения общедозволительного и разрешительного правовых принципов создает дополнительные трудности при разрешении компетенционных споров. Кроме того, часто бывает сложно путем толкования установить, является ли то или иное действие или полномочие «обратным» исследуемому. Следует иметь в виду и разнообразие обжалуемых актов в рамках таких споров, и несовершенство юридической техники этих актов. Вместе с тем, применение общего подхода к разрешению подобного рода споров, изложенного выше, позволит более эффективно обеспечивать единство судебной практики.

Необходимо отметить, что применение приведенных выше логических правил (формальной и деонтической логики) определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим очевидно тесно сопряжено с проблемой противоречивости применяемого судами законодательства, в том числе норм Конституции РФ, неоднократно обсуждавшейся в научной литературе.
Другой не менее сложной проблемой, во многом связанной с первой и вытекающей из нее, является проблема правильного выбора конституционной нормы, применимой к рассматриваемому вопросу. Соответствие или несоответствие определенной норме Основного Закона, по мнению А.А. Белкина, не всегда может быть критерием конституционности акта текущего законодательства. «Необходимо учитывать действие всех конституционных норм, а следовательно, и проблему противоречивости решать с позиций всего Основного Закона, его социально-политического смысла». По мнению В.О. Лучина, это справедливо лишь в рамках статьи 16 Конституции РФ, провозглашающей приоритет основ конституционного строя перед другими ее положениями. «Во всех остальных случаях, - отмечает В.О. Лучин, - подобное предложение способно привести к субъективизму и разрушению конституционной законности. С таким подходом можно «отступиться» от любой конституционной нормы, потому что другая норма, якобы, не нарушена. В силу системности конституционных норм, их внутренней согласованности не допустимо положение, когда противоречие одной конституционной норме снималось бы, компенсировалось на основе субъективного усмотрения соответствием другой норме либо общему социально-политическому смыслу».
На наш взгляд, «системность и внутренняя согласованность» конституционных норм – это не реальность, а скорее правовая фикция, имеющая несомненную ценность. Вряд ли в каком-либо решении Конституционного Суда РФ будет присутствовать аргументация, подобная вышеуказанной (отступление от одной нормы, потому что другая не нарушена). Конституционный Суд РФ как раз исходит из того, что конституционные нормы внутренне связаны между собой и друг другу не противоречат и друг друга не исключают, в противном случае подрывался бы принцип верховенства всех без исключения конституционных норм, их высшей юридической силы. Однако это отнюдь не означает «святости» текста Конституции и необходимости игнорировать действительно имеющие место противоречия в ней. Конституция РФ нуждается в улучшениях, однако это – вопрос другого уровня. В плоскости судебного разрешения компетенционных споров, происходящего «здесь и сейчас», конституционный текст должен восприниматься как целостный и непротиворечивый и соответственно толковаться.

Таким образом, логическая составляющая процесса определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим в ходе разрешения судами компетенционных споров является воплощением общих кибернетических закономерностей, которым подвергается вся конституционно-правовая материя, и может быть сведена к правилам формальной и деонтической логики. При этом первые основаны на применении к сравниваемым правовым нормам категорий «истинность – ложность», а вторые имеют более «юридический» характер и связаны с конкретным регулированием поведения людей – обязывание, разрешение и запрет. Эти логические приемы применяются в процессе детального исследования смысла сравниваемых актов и их толкования.
Следует заметить, что применение категорий «истинность – ложность» к конституционно-правовым нормам является возможным в связи с особым пониманием «истины» в данном случае: под ней понимается не соответствие (адекватное отражение) реальной действительности, а само содержание отдельных правовых норм (прежде всего конституционных), опровержение которых не мыслимо или не допустимо в данных условиях.
Применение правил деонтической логики обусловлено особенностями правовой материи как таковой: присутствием в правовой норме гипотезы, диспозиции и санкции, а также правообязывающим характером большинства правовых норм. Вместе с тем применение в процессе судебного разрешения компетенционных споров принципа деонтической непротиворечивости осложняется его тесной связью с общеправовыми принципами: общедозволительным и разрешительным. Отсутствие детального конституционно-правового закрепления указанных принципов лишь усугубляет ситуацию.
Вместе с тем, систематизация указанных логических приемов позволит более эффективно и обоснованно выстраивать конституционно-правовое регулирование разрешения компетенционных споров.

§ 2. Критерии конституционности правовых актов

Как отмечалось выше, Конституция РФ в силу своего верховенства, высшей юридической силы и основополагающего, базового характера для всех без исключения общественных отношений, регулируемых правом, обладает качеством логической совместимости со всеми нормативными правовыми актами в Российской Федерации (это вытекает из самой Конституции (статья 15). Вместе с тем ряд норм Конституции (особенно это относится к главам 1 и 2 Конституции РФ) носит настолько общий, принципиальный характер (это дало некоторым исследователям возможность усомниться в наличии у таких положений Конституции РФ свойств нормативности), что определение соответствия сопряжено с необходимостью широкого толкования этих норм, построения логических смысловых цепочек, итогом которых было бы такое же принципиальное положение, которое должно быть уже по смыслу близко (сравнимо) с соответствующим конституционным положением. Основной проблемой в этом весьма творческом процессе является вопрос о критериях конституционности правовых актов, иными словами, о правилах выявления конституционно-правового смысла норм отраслевого законодательства.
Проблема выявления критериев, на основании которых тот или иной акт может быть признан не соответствующим Конституции, приобретает все большую остроту. Многие не только теоретики, но практики, особенно судьи, отмечают, что «отсутствуют какие-либо единообразные критерии сопоставления нормативного материала в целях проверки его соответствия содержанию нормативных правовых актов более высокого уровня, в частности, Конституции Российской Федерации».
По мнению Ю.П. Лифшица, «конституционным нормативным актом» можно считать «акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей».
Ю.А. Тихомиров выделяет «семь критериев соответствия правовых актов Конституции РФ:
а) отражение конституционных идей и принципов;
б) правильное использование конституционных понятий и терминов;
в) принятие акта правомочным субъектом;
г) учет места акта в правовой системе и требований к его форме;
д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу;
е) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции;
ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм».

Все указанные критерии конституционности можно условно разделить на две группы: содержательные и формальные. К первым относятся критерии, связанные с исследованием содержания оцениваемых с точки зрения их конституционности актов, сравнением их с конституционными нормами, сопоставлением смысла этих актов с буквальным («буква») и подразумеваемым («дух») смыслом конституционных норм, заложенных в них идей и принципов. Формальные критерии, как следует из наименования, относятся больше к формальным моментам, которые менее субъективны, а потому легче фиксируются. К ним относятся критерии, связанные с субъектом, принявшим акт, формой самого акта, его местом в иерархии нормативных актов, порядком его принятия и вступления в силу, а также его действием во времени, пространстве и по кругу лиц (в большинстве случаев речь идет о действии во времени).
Рассмотрим их более подробно.





1. Содержательные критерии конституционности нормативных актов

К содержательным критериям относятся степень и правильность (адекватность) отражения конституционных принципов и идей в исследуемых актах. Именно этот критерий ложится в основу большинства решений Конституционного Суда РФ, связанных с проверкой конституционности нормативных правовых актов.
Конституционный принцип, по определению Д.А. Ковачева, - это «объективно существующая политическая или кибернетическая реальность, а также закономерность самой правовой материи, которая нашла выражение в определенной системе конституционных институтов, направленной на обеспечение свободного действия этой закономерности… Конституционный принцип реален, когда конституция отражает и закрепляет объективно существующую политическую или кибернетическую закономерность, а также закономерность самой правовой материи и когда этот принцип в действительности претворяется в жизнь». Г.А. Гаджиев отмечает, что «конституционные принципы не изобретаются людьми, они ими обнаруживаются, как и всякие объективно существующие законы, - естественные, экономические».
Одной из важнейших особенностей конституционных принципов заключается в том, что их содержание и пределы применения выявляются единственным уполномоченным на это органом – Конституционным Судом РФ - путем толкования конституционных норм, которые могут как прямо закреплять отдельные принципы (например, принцип свободы экономической деятельности), так и подразумевать их (например, принцип справедливости). Отсутствие конкретного содержания этих принципов в самих нормах Конституции позволяет гибко их применять к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни. В этом смысле деятельность Конституционного Суда РФ является исключительно важной, поскольку формализует и конкретизирует конституционные принципы применительно к конкретным жизненным ситуациям, придает им «реальность» и официальный характер. Как отмечает Г.А. Гаджиев, «государство, которое радикально меняет свои представления о содержании конституционных принципов и, что гораздо опаснее, старается приспособить их к текущей политической ситуации, не может считаться сильным. Сильным является государство которое стабильно функционирует в соответствии с запретами, велениями, требованиями, составляющими содержание демократических конституционных принципов».
Признавая позитивный характер активной деятельности Конституционного Суда РФ как таковой по наполнению конкретным содержанием абстрактных конституционных принципов, необходимо, на мой взгляд, отметить, что некоторые вышеприведенные суждения небесспорны.
Во-первых, объективность конституционных принципов представляется достаточно условной. Это связано, прежде всего, с тем, что Конституция РФ, устанавливая основы конституционного строя, не фиксирует объективную реальность, а скорее предписывает то, какой она должна быть. Некоторые из поставленных таким образом в Конституции РФ целей не являются достижимыми в принципе (например, принцип правового государства, закрепленный в статье 1 Конституции РФ представляет собой всего лишь цель, ориентир, идеальный образец, которому должны соответствовать правовые отношения в российском обществе). В этом смысле примененное к конституционным принципам понятие «объективные» по своему смыслу весьма близко к категории истинности в отношении правовых норм (см. раздел 1 § 1 настоящей главы).
Во-вторых, конституционные ценности (в логическом смысле – правовые аксиомы), воплощенные в конституционных принципах, являясь отражением ценностей общественных, в определенной мере противостоят и ограничивают друг друга, например, принцип социального государства и принцип неприкосновенности собственности при разрешении вопросов, связанных с налогообложением. Их сбалансированность – вопрос скорее политический, чем конституционно-правовой, потому что Конституция РФ не предусматривает приоритетов в системе основных прав и свобод человека. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с которым осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц (часть 3 статьи 17 Конституции РФ), в данном случае вряд ли применим, поскольку «очерченная данным принципом мера правовой регуляции применима лишь к ситуациям, когда речь идет об использовании одного и того же права разными лицами. Исходя из принципа формального равенства, мы можем сказать, что право на жизнь одного человека не должно нарушать право на жизнь другого человека, право на участие в управлении делами государства одного гражданина не должно нарушать аналогичное право другого гражданина и т.д. Когда же говорят о том, что право на свободу слова одного человека не должно нарушать право на достоинство другого человека, то проблема переносится в иную плоскость: речь идет не об определении пределов осуществления прав, а о запрете злоупотребления правом в рамках уже заданных пределов реализации этих прав».
В-третьих, выявление конкретного содержания конституционных принципов, в том числе отдача приоритета тому или иному принципу в вышеприведенной ситуации, зависит от усмотрения судей Конституционного Суда РФ, практически бесконтрольных в своей деятельности (ведь решения Конституционного Суда РФ в пределах Российской Федерации обжаловать нельзя). Объективно «пропрезидентский» характер Конституции РФ и во многом связанное с этим неадекватное ее толкование Конституционным Судом РФ ставят под сомнение «стабильность функционирования государства на основе конституционных принципов» и недопущение их «приспособления к текущей политической ситуации».
Вместе с тем, уже сформировалась достаточно значительная практика Конституционного Суда РФ, позволяющая выявить правовые позиции последнего в отношении содержания целого ряда конституционных принципов.

1.1. Общие конституционные принципы разграничения компетенции

Анализируя роль конституционных принципов в деятельности Конституционного Суда РФ, в частности, в определении принципов правового регулирования рыночной экономики, Г.А. Гаджиев выделяет три группы принципов правового регулирования экономических отношений:
общие принципы права, к которым относятся принципы справедливости, соразмерности при ограничении прав, принцип юридической безопасности и принцип добросовестности и недопустимости злоупотребления субъективными правами;
общие конституционные принципы рыночной экономики (принципы правового государства, демократии, разделения властей, равенства перед законом и судом, социальной рыночной экономики);
специальные принципы рыночной экономики.

Анализ практики Конституционного Суда РФ показывает, что наиболее важными принципами, лежащими в основе решений Конституционного Суда РФ при разрешении им компетенционных споров, являются:
принцип соразмерности ограничения основных прав, а также соразмерности мер ответственности совершенному правонарушению;
принцип определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы;
принцип юридической безопасности.
Конституционный принцип соразмерности ограничения основных прав по сути устанавливает пределы вмешательства публичного вмешательства в частноправовую сферу, определяет соотношение общественного и личного интересов. «Цель вводимых ограничений основных экономических прав должна быть действительно публичной и важной, а способы ее достижения должны иметь минимально ограничительный характер, - таково основное содержание данного принципа», - отмечает Г.А. Гаджиев.
Принцип недопустимости чрезмерных ограничений конституционных прав наиболее часто лежит в основе аргументации Конституционного Суда РФ при разрешении споров в сфере налогообложения, особенно в части погашения недоимок и взимания штрафов. В соответствии с данным принципом налогообложение не должно быть несоразмерным, т.е. таким, чтобы оно могло парализовать реализацию гражданами конституционных прав, основные права и свободы гарантируются гражданам Конституцией РФ без каких-либо условностей фискального характера. Ни Правительство Российской Федерации, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.
Принцип соразмерности также распространяется на порядок определения мер ответственности в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, степени его общественной опасности, а также на пределы мер федерального воздействия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и пределы вмешательства государства в решение вопросов местного значения. Вместе с тем, ввиду умозрительного характера применения данного принципа в части определения пределов вмешательства государства практику Конституционного Суда РФ трудно назвать последовательной. Особенно ярко это проявилось при разрешении споров, связанных с компетенцией Правительства РФ: в определенных случаях Конституционный Суд РФ допускает возможность установления Правительством РФ «фискальных сборов», не предусмотренных налоговым законодательством, а также размеров страховых платежей по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (см. § 1 Главы III).
Принцип определенности правовой нормы раскрывается Конституционным Судом РФ следующим образом: «Неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свободы, может привести к произволу и, следовательно, нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации».
Принцип точности и определенности правовой нормы весьма часто встречается в аргументации Конституционного Суда РФ, когда речь идет о компетенции Правительства РФ: «Принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации – реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную».
Этот же принцип лег в основу решения Конституционного Суда РФ относительно компетенции Центральной избирательной комиссии РФ.
Требование определенности правовой нормы распространяется также и на законы субъектов Российской Федерации.
Обращает на себя внимание особенность применения данного принципа: в подавляющем большинстве случаев он касается финансовой сферы, установления обязательных платежей в бюджет.
Принцип юридической безопасности (юридической определенности) – один из важнейших принципов, применяемых Судом Европейского Союза. Это широкая концепция, стержнем которой является предсказуемость. Содержание этого принципа выражено в Определении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2005 года № 128-О: «Основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону – исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правоотношений». Причем данные требования обращены как к федеральному законодателю, так и к законодателям субъектов Российской Федерации.
В отношении законов о налогах, устанавливающих новые налоги или ухудшающих положение налогоплательщиков, Конституция РФ устанавливает принцип запрета введения обратной силы, раскрытый в решениях Конституционного Суда РФ.




1.2. Конституционные принципы разграничения компетенции в федеративных отношениях

Конституционные принципы российского федерализма, закрепленные в Конституции (в частности, в ст. 5, ч.3 ст. 11, главе 3 Конституции РФ) получили развитие и были наполнены содержанием в целом ряде решений Конституционного Суда РФ.
Конституционный Суд РФ сформировал правовые позиции по следующим основным вопросам в сфере федеративных отношений:
государственный суверенитет Российской Федерации и проблема суверенитета субъектов Российской Федерации (Конституционный Суд РФ установил недопустимость наличия государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации, а сама Федерация имеет конституционный, а не договорный характер);
принцип равноправия субъектов Российской Федерации (равноправие субъектов Российской Федерации подразумевает установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации, при этом правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития);
принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, включая организацию судебной системы (принципы организации государственной власти на федеральном уровне распространяются и на организацию власти в субъектах Федерации, что должен обеспечивать федеральный законодатель, при этом закон субъекта не может регулировать вопросы судоустройства);
разграничение государственной собственности между Федерацией и субъектами.
Основополагающим принципом, имеющим значение для судебного разрешения конституционно-правовых компетенционных споров в сфере федеративных отношений, является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные принципы (равноправие субъектов Федерации, единство системы государственной власти и другие) призваны конкретизировать условия, порядок, формы и процедуры разграничения компетенции между уровнями власти. Наибольшую сложность вызывает сфера совместной компетенции Федерации и субъектов РФ, в которой и возникает наибольшее число споров.
Применительно к данной сфере, исходя из правовых позиций Конституционного Суда РФ, необходимо обозначить следующие основные принципы (подходы) разграничения компетенции между Федерацией и субъектами для целей судебного разрешения компетенционных споров:
1) принцип верховенства федерального закона в рамках компетенции Федерации и совместной компетенции Федерации и субъектов РФ:
- субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами;
- в отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения субъект РФ может осуществить опережающее правовое регулирование с приведением впоследствии (в случае принятия соответствующего федерального закона) своих актов в соответствие с федеральным законом;
- субъект РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам, отнесенным статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Это относится и к случаям, когда законодатель субъекта РФ откладывает введение в действие акта, принятого им по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции Российской Федерации, до издания соответствующего федерального закона;
- субъект не вправе расширять предоставленные им федеральным законом полномочия, а также в отсутствие прямого указания на то федерального закона самостоятельно на основе собственного решения делегировать реализацию этих полномочий или их части другим органам власти;
2) принцип независимости субъекта Российской Федерации при осуществлении им правового регулирования в пределах исключительного ведения субъектов РФ, в частности:
- решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ;
- законодатель субъекта РФ вправе установить собственное правовое регулирование, определяющее порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъект,
- субъект вправе самостоятельно установить компетенцию своих органов государственной власти на основе правила, вытекающего из статьи 77 Конституции РФ, не затрагивающую конституционные основы и прерогативу федерального законодателя (включая наделение полномочиями конституционные (уставные) суды вне юрисдикционных полномочий судов, установленных Конституцией РФ и федеральными законами);
- субъекты РФ имеют право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- республики в составе РФ вправе самостоятельно определить свое территориальное устройство;
- в части установления порядка регистрации устава муниципального образования (в том числе определения того, какой государственный орган ее осуществляет) субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование.

Практика Конституционного Суда РФ по разрешению споров в сфере федеративных отношений свидетельствует о развитии (особенно после 2000 года) положительной тенденции приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Договорная практика разграничения компетенции между Федерацией и субъектами Российской Федерации, равно как и конституционное законодательство субъектов Российской Федерации (особенно республик) представляли собой угрозу территориальной целостности Российской Федерации и во многом грубо противоречили Конституции РФ. В силу преимущественно политических причин, а также в результате принятия ряда федеральных законов в этой сфере (главным из которых был Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», утративший силу в связи с включением основных его положений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также принятия ряда решений Конституционного Суда РФ по вышеуказанным кардинальным вопросам обозначили серьезные положительные сдвиги в рамках этой проблемы.
Вместе с тем, можно выявить и другую тенденцию, прослеживаемую как в текущем федеральном законодательстве, так и в решениях Конституционного Суда РФ: это постепенное перераспределение («вымывание») полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, а иногда и исключительного ведения субъектов РФ в пользу Федерации. По мнению Ю.А. Юдина, в ряде своих решений по разграничению компетенции в сфере совместного ведения Конституционный Суд РФ использовал доктрину «оккупированного законодательного поля», изначально сформулированную Верховным судом США. Согласно этой доктрине, основанной на принципе верховенства федерального права, закрепленного статьей VI Конституции США, если Конгресс в принятом им законе прямо выразил свое намерение (или такое намерение подразумевается) исчерпывающим образом урегулировать какой-либо вопрос, то это означает, что он занял все законодательное поле по данному вопросу, не оставив места для законодательного регулирования штату. В частности, в Постановлении от 30 ноября 1995 года Суд установил, что Федеральному Собранию надлежит «урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий». Иными словами, Федеральному Собранию предлагается принять по существу исчерпывающий закон по данному вопросу, который не оставит места для соответствующего правового регулирования субъектов Федерации.
В другом своем решении Конституционный Суд РФ установил общий принцип: если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.
В нарушение ряда правовых позиций Конституционного Суда РФ федеральный законодатель регламентирует порядок проведения выборов законодательных (представительных) органов субъектов РФ (Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), вносит изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» (см. § 3 Главы III), принимает Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», в соответствии с которым полномочия по регистрации уставов муниципальных образований принадлежат федеральным органам, и др.
Как справедливо отметил А.Н. Чертков, «федеральные законы в сфере совместного ведения не всегда должны содержать детальное регулирование, чтобы позволить субъектам Федерации учитывать свои особенности… В свою очередь законы субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики… Умаляя самостоятельность законодательных органов субъектов Федерации, ограничивая их возможности осуществлять регулирование в сфере совместного ведения излишне детальной регламентацией соответствующих вопросов на федеральном уровне, федеральный законодатель в определенной мере снижает эффективность самого федерального законодательства, затрудняет контроль за соответствием ему законодательства субъектов Федерации».
Указанные тенденции в законодательстве и практике Конституционного Суда РФ во многом являются продолжением изменений в политике, общих тенденций к централизации власти, существующих в России с 2000 года. И, признавая важную роль судов, прежде всего Конституционного Суда РФ, в регулировании федеративных отношений, следует все же подчеркнуть, что решающая роль в разрешении спорных ситуаций между Федерацией и субъектами РФ должна принадлежать политическим, экономическим и социальным методам, ведь, как отметил Ю.А. Юдин, вмешательство Конституционного Суда Югославии и регулярная констатация им нарушения республиками, входившими в состав Югославии, Конституции, не смогло остановить распад страны.

2. Формальные критерии конституционности нормативных актов

2.1. Учет места в правовой системе (иерархии нормативных актов) и требований к их форме

Смысл данного критерия состоит в конституционном закреплении презумпции, согласно которой нижестоящий акт по содержанию должен соответствовать вышестоящему. Из этого вытекает необходимость первоочередного выявления места акта в иерархии нормативных актов. Конституция РФ устанавливает основные параметры иерархии нормативных актов (ч. 1 ст. 15, ст. 76, ч. 2 ст. 85, ст. 90, ст. 115, ч. 2 ст. 120, ст. 125, п. 1 и п. 2 Заключительных и переходных положений).
Однако Конституция РФ далеко не во всех случаях однозначно определяет, какой акт является ниже- или вышестоящим по отношению к данному (например, неясно, как соотносятся постановление Правительства Российской Федерации и закон субъекта Российской Федерации).
Следует отметить, что учет места в правовой системе (иерархии нормативных актов) как критерий конституционности во многом связан с проблемой разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ и другими судами в части осуществления нормоконтроля. Практика Конституционного Суда РФ в этом отношении свидетельствует о том, что наметилась общая тенденция к расширению полномочий Конституционного Суда РФ и перераспределению судебно-нормоконтрольной компетенции в пользу Конституционного Суда РФ. Как следует из ряда решений Конституционного Суда РФ, он является единственным судом, уполномоченным решать споры об обжаловании:
1) конституций и уставов субъектов Российской Федерации;
2) нормативных актов Правительства Российской Федерации, изданных в силу прямого предписания федерального закона, применение которых неразрывно связано с применением данного федерального закона.
Кроме того, согласно пункту 3.2. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 4 апреля 2002 года № 8-П, «в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 3 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» окончательное установление соответствия актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законом осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации», на что обратил внимания судья Н.В. Витрук с своем Особом мнении к данному Постановлению. Следует отметить, что упомянутые статьи Конституции и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не содержат подобных положений.
Тесно связанным с рассматриваемым является такой критерий конституционности, как аналогичность положений обжалуемого нормативного акта положениям, уже признанным неконституционными (статья 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
В определенных случаях иерархия нормативных актов, установленная Конституцией РФ, сама по себе становится критерием конституционности. Например, указ Президента РФ, признанный не соответствующим федеральному закону, уже фактически противоречит статье 90 Конституции РФ, согласно которой указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ. Либо закон субъекта Российской Федерации, принятый в сфере совместного ведения, признанный противоречащим соответствующему федеральному закону, также противоречит Конституции (часть 5 статьи 76). Вместе с тем, как отметил М.А. Митюков, «возобновив свое функционирование в середине 90-х гг., Конституционный Суд, вероятно, опасался, что не справится с «валом» дел, и поэтому фактически отказался от проверки нормативных актов на соответствие конституционным нормам-принципам, обеспечивающим иерархию этих актов (статьи 76 (части 3 и 5), 90 (часть 3), 115 (часть 1)».
Ю.А. Тихомиров в качестве критерия конституционности нормативных актов указывает на необходимость их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, получившим соответствующее ратификационное закрепление в системе законодательства. Ранее Конституционный Суд РФ указал на обязанность судов оценивать подлежащий применению закон с точки зрения его соответствия принципам и нормам международного права. Следует отметить в этой связи, что Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», в котором разъяснил порядок применения общепризнанных принципов и норм международного права при разрешении конкретных дел.
Распространение такой практики с учетом преюдициального характера решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции (что само по себе проблематично, поскольку Конституционный Суд РФ установил, что решения суда общей юрисдикции имеют для Конституционного Суда преюдициальное значение только в вопросах установления фактических обстоятельств) превратит процедуру проверки конституционности таких актов в формальность, однако с учетом различных последствий признания судом акта незаконным и признания его неконституционным будет иметь существенное значение. Фактически такое положение вещей дезавуирует тезис Конституционного Суда РФ о том, что он является «окончательной инстанцией», разрешающей конституционно-правовые споры о компетенции между Правительством РФ и Федеральным Собранием. Единственным выходом для органа, чей акт уже был признан незаконным (например, Правительства РФ), является настаивание на необходимости его применения в силу соответствия его Конституции РФ и вопреки решению общего или арбитражного суда.

Рассматриваемый критерий конституционности правовых актов (учет их места в правовой системе) подразумевает правильный выбор в точном соответствии с конституционными требованиями уровня регулирования того или иного вопроса (выбор вида нормативного акта). Нарушение этого принципа приводит к тому, что вопрос, который, к примеру, должен быть урегулирован на уровне федерального закона, разрешается в актах Президента или Правительства РФ либо в законе субъекта РФ.
Следует отметить, что проблема «чрезмерного развития «указного права»», столь активно обсуждавшаяся в научной литературе, уже утратила свою актуальность во многом по причинам политическим: приход к власти Президента В.В. Путина, результаты выборов депутатов Государственной Думы привели к тому, что противостояние между законодательной и исполнительной властью на федеральном уровне в том виде, в котором оно существовало при Президенте Б.Н. Ельцине, когда принимаемые последним указы фактически подменяли собой законы, уже изжило себя. Президентские законодательные инициативы все легче и быстрее превращаются в действующие законы, ввиду чего политическая значимость указов упала. Большую актуальность приобретает проблема разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ, все чаще находящая отражение в решениях Верховного и Высшего Арбитражного Судов, а с недавнего времени практически исключительно – в решениях Конституционного Суда РФ. Более подробное – см. § 1 главы III.
Что же касается проблемы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения обеспечения правильности выбора уровня, на котором должен быть урегулирован тот или иной вопрос, то достаточно активное развитие законодательства в части регулирования федеративных отношений также определенным образом сместило акценты в судебном разрешении споров между указанными органами. Нельзя не отметить наметившуюся тенденцию сокращения общего количества судебных разбирательств по вопросам разграничения компетенции между федеральными органами и органами субъектов РФ, а в свете вступивших в силу изменений к Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» (см. Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ) касательно порядка избрания высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации все реже возникающие разногласия между субъектами Российской Федерации и федеральными органами разрешаются преимущественно политическим, а не юридическим путем. Более подробно – см. § 3 Главы III.
Особое место в свете рассматриваемой проблемы принадлежит актам органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, в соответствии со статьей 15 Конституции РФ любые правовые акты (по смыслу данной статьи – в том числе и акты органов местного самоуправления) не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Согласно ч. 2 статьи 15 Конституции РФ органы местного самоуправления должны соблюдать Конституцию РФ и законы. Предметом компетенционных споров, разрешаемых в судебном порядке, становится вторжение органов государственной власти (как правило, органов субъектов РФ) в область компетенции органов местного самоуправления. Конституционно-правовой характер выявляется лишь в ряде таких споров, которые затрагивают сами основы взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением.

Требования соблюдения формы акта в большей степени относятся к критериям законности подзаконных нормативных актов, чем к критериям конституционности, поскольку связаны с необходимостью государственной регистрации нормативных актов, подписанием их уполномоченными лицами и прочее. Конституционно-правовой аспект таких требований выражен слабо или не выражен вовсе. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений установил ряд правил сравнения федеральных законов – актов одного уровня. В частности, Конституционный Суд РФ признал неконституционным установление иерархии между актами одного уровня – федеральными законами, поскольку, по его мнению, это противоречит статье 76 Конституции РФ. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на недопустимость регулирования в федеральном законе о федеральном бюджете иных вопросов, кроме относящихся к государственным доходам и расходам, в частности, вопросов компетенции Счетной палаты РФ, службы судебных приставов.

2.2. Принятие акта уполномоченным субъектом

Данный критерий тесно связан с предыдущим, их содержания во многом пересекаются. Применение данного критерия наиболее четко выявляет связь компетенционных споров с процессом определения соответствия нижестоящих вышестоящим, в том числе Конституции РФ. В данном случае речь идет как о том, вправе ли был данный конкретный орган принимать обсуждаемый акт (что прямым образом повлияет на его действительность), так и о том, актом какого уровня должен быть урегулирован данный вопрос. Например, аргументация заявителя, обжалующего акт Правительства РФ, может базироваться на том, что Правительство РФ прямо не уполномочено (либо ему прямо запрещено) принимать соответствующие акты, либо на том, что соответствующий вопрос должен быть урегулирован на уровне закона. Возможны и «смешанные» ситуации: например, Правительство РФ принимает нормативный акт по вопросу, по которому оно уполномочено принимать акты, однако из содержания акта следует, что подобные нормы должны содержаться в акте более высокого уровня.
Другая проблема заключается в определении статуса акта, наделившего данный субъект обсуждаемыми полномочиями, например, если указанный акт не имеет в рамках данного процесса характера правовой аксиомы, т.е. предполагает его опровержение (т.е. обжалование либо саму возможность усомниться в его соответствии Конституции РФ). Данная проблема тесно связана с вышеупомянутой презумпцией законности (конституционности) правовых актов, в силу которой правовой акт считается законным (конституционным), пока не установлено иное. Как отмечает Д.М. Щекин, «презумпция законности правового акта вытекает из принципа правового государства и обязанности всех органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц соблюдать действующее законодательство (ст. 1, 15 Конституции РФ)».
Данный критерий также тесно связан с такой конституционно-правовой проблемой, как проблема делегированного правотворчества. Речь идет о ситуациях, когда конституционные нормы предписывают определенному органу издать нормативные акты, регулирующие данный вопрос, либо устанавливают вид акта, который должен его регламентировать (например, федеральный закон). Допустимо ли будет в такой ситуации, если указанный орган или акт «делегирует» право регулирования данного вопроса на нижестоящий уровень? Причем на практике ситуация иногда доходит до абсурда, когда орган уровнем ниже «делегирует» данный вопрос еще ниже, что нивелирует значимость и смысл конституционной нормы (например, федеральным законом Правительству РФ предписывается принятие ряда актов, регулирующих какой-либо вопрос, а Правительство РФ, в свою очередь, поручает каким-либо министерствам принять соответствующие акты). В отношении подобных ситуаций Конституционный Суд РФ установил принцип, в соответствии с которым «прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реализация полномочий, предусмотренных данным федеральным законом, обязывает именно этот орган или уровень власти предоставленные полномочия реализовать». С другой стороны, в актах более высокой юридической силы нельзя предусмотреть абсолютно все вопросы, связанные с регулированием той или иной сферы, - это привело бы к ненужному «раздуванию» их объема и неудобству в применении. Поэтому рассмотрение вопроса об обоснованности делегирования определенных полномочий на нижестоящие уровни нужно рассматривать в зависимости от каждого конкретного случая. Существенную роль в этом процессе играют конституционные принципы.
Другой не менее важной конституционно-правовой проблемой, связанной с делегированным правотворчеством, стала проблема судебной защиты прав граждан и юридических лиц при реализации Правительством РФ полномочий (в форме издания последним нормативных правовых актов) в силу прямого предписания федерального закона по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе. Данный вопрос получил разрешение в ряде решений Конституционного Суда РФ, ознаменовавшими завершение затяжного конституционно-правового конфликта, связанного с компетенцией Правительства РФ, в ходе которого одни и те же акты Правительства РФ становились предметом рассмотрения и в Верховном Суде РФ, и в Конституционном Суде РФ (см. § 1 Главы III).

2.3. Соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ проверяет конституционность нормативных актов с точки зрения их содержания и с точки зрения процедуры их принятия. Следует отметить, что российское конституционное законодательство допускает определение процедуры принятия некоторых нормативных актов большей юридической силы актами меньшей юридической силы. Например, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением последней, фактически устанавливает процедуру принятия федеральных законов, которые по силе и значимости стоят выше постановлений Государственной Думы. Другой пример: федеральным законом установлена процедура внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
Следует отметить, что подобный критерий в качестве критерия конституционности применяется достаточно редко, поскольку детальные промежуточные результаты процесса принятия федеральных законов или законов субъектов РФ (с ходом и итогами голосования в рамках каждого из чтений) практически недоступны большинству заявителей, уполномоченных обращаться в Конституционный Суд РФ. То же самое касается и процедуры принятия актов Президента и Правительства РФ. Единственная сфера в этом случае для возможных злоупотреблений – процедура опубликования и введения в действие.
Конституционный Суд РФ в ряде своих решений установил принцип, в соответствии с которым непринятие необходимых правовых актов является нарушением конституционных прав. Такая ситуация может возникнуть, когда закон вступает в силу и начинает действовать без принятия правовых актов, отсылка к которым содержится в основном законе.
Что касается процедуры введения в действия законов субъектов Российской Федерации, то в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в Определении от 10 марта 2005 года № 71-О, содержащееся в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регулирование, согласно которому нормативные акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (пункт 5 статьи 8), не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов. Установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов.

Таким образом, рассмотренные выше критерии конституционности нормативных актов представляют собой правила определения соответствия Конституции РФ нормативных актов и по сути дополняют изложенные в предыдущем параграфе логические приемы простого сопоставления содержания норм Конституции РФ и проверяемого на соответствие ей акта. Критерии конституционности нормативных актов можно разделить на две группы: содержательные и формальные. К первым относится адекватность отражения в текущем законодательстве конституционных принципов, при этом применительно к компетенционным спорам содержание этих принципов имеет свои особенности. К формальным критериям относятся критерии, связанные с местом рассматриваемого акта в правовой системе (конституционно обоснованный выбор вида акта для регулирования данного вида общественных отношений), объемом полномочий субъекта, его принявшего, соблюдением им требований к форме акта, порядку его принятия и введения в действие. Следует отметить, что критерии законности правовых актов (включая законы субъектов Российской Федерации) практически аналогичны критериям конституционности, поэтому не рассматриваются отдельно.
Критерии конституционности нормативных актов – это ядро, основа судебного разрешения конституционно-правовых споров вообще и компетенционных споров в частности. Поскольку подавляющее большинство компетенционных споров основано на обжаловании соответствующих нормативных актов, суд, разрешающий такой спор, так или иначе должен будет исследовать конституционность рассматриваемых актов.
Как было показано, критерии конституционности выводятся из содержания Конституции Российской Федерации, в определенной мере конкретизируемой отраслевым законодательством (прежде всего конституционным), и выявляются в практике Конституционного Суда РФ. Наибольшее значение имеют содержательные критерии конституционности, поскольку они тесным образом связаны с проявлением и воплощением в текущем законодательстве конституционных принципов. Выявление содержания этих конституционных принципов и обоснованное и продуманное их применение в сочетании с другими принципами связано с большим количеством проблем правового, политического и экономического характера. Нахождение баланса конституционных ценностей, отвечающее принципу справедливости и правового государства, – одна из важнейших задач Конституционного Суда, которая выполняется им не всегда последовательно, о чем свидетельствуют, в первую очередь, особые мнения судей Конституционного Суда РФ к «знаковым» решениям последнего.
Вместе с тем, критерии конституционности нормативных актов должны иметь место не только в деятельности Конституционного Суда и даже не только судебных органов вообще. Умение определять конституционность либо неконституционность того или иного акта важно для каждого правоприменителя, более того, являясь частью правовой культуры, оно важно для каждого человека и гражданина. Знание и выявление конституционных принципов организации жизни общества, углубление и уточнение их содержания, а также их непрерывное развитие – залог эффективного развития правовой системы, государства и общества в целом.

§ 3. Основные конституционно-правовые проблемы судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции

Помимо рассмотренных выше содержательных проблем, в рамках судебного разрешения конституционно-правовых споров о компетенции существует еще ряд процессуальных вопросов конституционно-правового характера, связанных, в первую очередь, с правом граждан на судебную защиту своих конституционных прав и свобод, а также с некоторыми проблемами разграничения полномочий между судами в области нормоконтроля. К таким вопросам относятся следующие:
1) Конституция РФ имеет верховенство и прямое действие на всей территории России, что означает обязательность ее применения всеми судами Российской Федерации. Кроме того, в случае выявления в процессе рассмотрения дела несоответствия нормативного акта, подлежащего применению, нормативному акту более высокой юридической силы, суд принимает решение в соответствии с актом более высокой юридической силы. Вместе с тем, проверка конституционности нормативных актов – прерогатива Конституционного Суда РФ. Какими же актами должен руководствоваться суд при разрешении компетенционных споров? Вправе ли он непосредственно применять Конституцию РФ?
2) Законодательство о Конституционном Суде РФ, судебная практика не содержат однозначного ответа о статусе актов, признанных неконституционными и незаконными, с точки зрения защиты нарушенных конституционных прав и свобод граждан. Каковы правовые последствия принятия решения суда о неконституционности или незаконности нормативного акта?
3) С проблемой восстановления нарушенных конституционных прав связан и проблема статуса решения суда о неконституционности (незаконности) нормативного акта и его действия во времени и по кругу лиц.
Указанные вопросы далеко не исчерпывают всей конституционно-правовой проблематики, связанной с судебным разрешением конституционно-правовых споров о компетенции. Вместе с тем, данные проблемы получили неоднозначное решение как в правоприменительной практике, так и в научной литературе, что подтверждает их актуальность и значимость.

1. Проблема выбора применяемого акта. Прямое действие Конституции РФ

В теории административного права правовые акты, не отвечающие требованиям законности, принято называть дефектными. В зависимости от серьезности допущенных нарушений дефектные правовые акты делятся на ничтожные и оспоримые.
Ничтожные акты государственного управления – это акты, которые не порождают прав и обязанностей, на возникновение которых они направлены. Ничтожные акты не подлежат исполнению. Оспоримыми актами государственного управления называются такие акты, которые при обязательности их исполнения могут быть оспорены в судебном или административном порядке. Оспаривание такого акта не лишает их юридической силы. Для того чтобы оспоренный акт был лишен силы, требуется особое решение компетентного судебного или административного органа – об отмене несовершенного акта.
Вместе с тем, различны ситуации, когда несовершенный акт в рамках одного судебного процесса является его предметом, т.е. в судебном порядке проверяется его законность или конституционность, и когда этот же акт выступает в роли регулятора отношений, являющихся предметом судебного процесса, т.е. данный акт должен или может быть применен. Второй случай выявляет проблему обеспечения прямого действия Конституции РФ (иными словами, прямого применения судами Конституции РФ), поскольку в силу части 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Вместе с тем, в соответствии с Конституцией РФ уполномоченным органом по проверке конституционности нормативных правовых актов является Конституционный Суд Российской Федерации.
Противостояние между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ началось с момента принятия Пленумом Верховного Суда РФ Постановления от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Своеобразным ответом на это Постановление стало Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации (далее Постановление КС РФ от 16 июня 1998 года № 19-П), которым на суды была возложена обязанность приостанавливать производство и обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ в каждом случае, когда суд общей юрисдикции или арбитражный суд придут к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта Федерации, подлежащего применению в данном деле. Указанные постановления вызвали неоднозначную реакцию как самих судей, других правоприменителей, так и ученых. Дальнейшая практика как Верховного, так и Конституционного Судов РФ не сгладила, а только обострила эти противоречия: позиция Конституционного Суда РФ, изложенная им в Постановлении от 16 июня 1998 года № 19-П, была им развита в целом ряде решений (см., например, Постановление от 11 апреля 2000 года № 6-П, Постановление от 18 июля 2003 года № 13-П, Постановление от 27 января 2004 года № 1-П). Верховный Суд РФ также «не остается в долгу» и продолжает ориентировать суды на применение его Постановления от 31 октября 1995 года № 8 (см. абзац второй пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении»; абзац третий пункта 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»).
Как справедливо отметил Д.М. Щекин, «презумпция конституционности закона помогает решить важную правовую проблему. С одной стороны, конкретное дело должно быть разрешено правоприменителем исходя из принципа законности, который не допускает применение нормы закона, если она противоречит Конституции РФ, но, с другой стороны, должно быть обеспечено единство правоприменения нормативных актов высшей юридической силы. Приостановление дела до решения вопроса о конституционности соответствующей нормы не всегда возможно из-за необходимости оперативного ведения конкретного дела. Поэтому необходим определенный компромисс между требованием единства правоприменительной практики и правом правоприменителя самостоятельно оценивать законность нормативных актов, применяемых в конкретном деле».
Возможный вариант такого компромисса предложил Г.А. Гаджиев: «Если суд общей юрисдикции, применяя федеральный закон, столкнется с явным противоречием Конституции РФ, то, руководствуясь ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 Конституции, он может прибегнуть в этой исключительной ситуации, имея в виду необходимость оперативного разрешения дела, к правилу о прямом действии конституционных норм» (курсив мой – Д.К.). Иными словами, суд должен обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ только в том случае, если он имеет сомнения в том, противоречит ли данный акт Конституции РФ, и для правильного разрешения дела (а фактически для решения вопроса о том, применять ли суду данный акт или нет) суду необходимо компетентное официальное общеобязательное мнение по этому вопросу. В то же время, не будучи применен в конкретном деле по причине своего «явного противоречия Конституции», данный акт, не будет, однако, признан не соответствующим Конституции РФ в установленном порядке, будет продолжать действовать, возможно, нарушая права и свободы граждан. Кроме того, не исключена ситуация, когда другим судьей в другом процессе этот же нормативный акт будет признан не противоречащим Конституции РФ и успешно применен при разрешении конкретного дела. Подобная ситуация нарушает принцип равноправия граждан, а также принцип равенства перед законом и судом. В определенной степени именно эту проблему решал Конституционный Суд, когда во избежание разноречивого казуального толкования конституционных норм (в отношении одного и того же акта) обязал суды во всех случаях обращаться в Конституционный Суд с соответствующим запросом.
Интересен в этом отношении опыт США. Верховный суд США последовательно и настойчиво старается оставаться в стороне от любых вопросов, которые могут быть разрешены политическими средствами. В целом, Верховный суд США исходит из презумпции конституционности актов федеральных властей и органов власти штатов. И только при наличии «грубого» нарушения Конституции и невозможности устранения противоречий в законе посредством толкования его норм Верховный суд США приводит в действие механизм конституционного надзора. При этом как федеральные суды, так и суды штатов наделены правом отказа от применения правовых актов, противоречащих конституции в том виде, как она истолкована судами. Но в отличие от федеральных судов суды штатов осуществляют конституционный надзор на основе двух конституций – федерации и штата. Нередко они отказывают в применении собственным конституциям, следуя «высшему праву страны». Эта практика основывается на ст. VI Конституции США, которая обязывает судей применять Конституцию, законы и договоры США, «какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов».
Следует отметить, что проверка конституционности закона в рамках конкретного дела и прямое применение Конституции РФ в конкретном деле – это разные (в том числе и в процессуальном плане) процедуры. Если в первом случае вывод о конституционности либо неконституционности акта будет являться основным результатом судебного процесса, то во втором – промежуточным. Другой особенностью рассматриваемой проблемы является ее ярко выраженный субъективный характер: все зависит от усмотрения суда (конкретного судьи). Формально, на основании вынесенного письменного решения зачастую бывает крайне трудно выяснить, пришел ли судья к выводу о противоречии закона, подлежащего применению в конкретном деле, Конституции РФ или нет. Ведь в силу статьи 15 Конституции РФ последняя может быть прямо применена не только в случае противоречия ей подлежащего применению нормативного акта. Вместе с тем, особенности конституционных норм, их основополагающий, принципиальный характер не предполагают их постоянного прямого применения, эти нормы «не рассчитаны на регулирование отношений, складывающихся в рамках иных отраслей права… в противном случае зачем вообще требуется отраслевое законодательство?». Тем не менее, обращение с запросом в Конституционный Суд РФ так или иначе остается «на совести» судьи.
Определенным выходом из ситуации является принцип, неоднократно нашедший отражение в решениях Конституционного Суда РФ, - принцип независимости суда в части выбора подлежащей применению правовой нормы. Конституционный Суд РФ неоднократно отказывал заявителям в вынесении решения в случае, если выяснялось, что заявитель настаивает на том, чтобы в его деле была применена та или иная норма отраслевого законодательства, на том основании, что это – прерогатива суда. Из этого следует, что только суд может определить, подлежит ли применению в конкретном деле данный закон или нет.
Таким образом, исходя из вышесказанного, можно предложить для суда следующий подход. При разрешении конкретного дела, например, по обжалованию нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы (до Конституции), суд должен воспринимать акт, на предмет соответствия которому проверяется обжалуемый акт (закон), как конституционный (презумпция конституционности нормативных актов). Если на основании исследованных доказательств, других материалов дела суд приходит к выводу, что логически вытекающее из указанных материалов решение по своему смыслу явно противоречит конституционным нормам, что подразумевает возможную дефектность презюмируемого конституционным закона, то в этом случае суд должен оценить степень (очевидность) такой «дефектности». Если она очевидна настолько, что предположить вынесение соответствующего решения Конституционным Судом РФ можно с высокой долей вероятности, то суд, руководствуясь статьей 15 Конституции РФ и статьей 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», должен вынести решение в соответствии с актом более высокой юридической силы, в том числе Конституцией РФ, с одновременным обращением в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, подлежавшего, по мнению суда, применению, но фактически не примененного. Следует заметить, что статья 101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не требует обязательного приостановления рассмотрения дела. В случае, если же все-таки Конституционный Суд придет к выводу о соответствии данного закона Конституции РФ, то в случае необходимости (если для защиты прав граждан требовалось бы применение данного закона), уже вынесенное судом решение на основе норм Конституции должно быть пересмотрено. В такой ситуации достигается оперативность рассмотрения споров и в то же время из правовой системы исключаются нормы, противоречащие Конституции РФ. При этом целесообразно информацию о подаче конкретным судом запроса о конституционности того или иного закона публиковать для всеобщего сведения (прежде всего, до сведения судов) с тем, чтобы остальные суды избегали применения данного закона, а в случаях, когда это невозможно, принимали решения на основании норм более высокой юридической силы, в том числе Конституции РФ, до вынесения Конституционным Судом РФ окончательного решения по данному вопросу.
Подобный подход уже частично нашел отражение в практике Конституционного Суда РФ: «Из статьи 120 Конституции Российской Федерации вытекает, что суд общей юрисдикции при рассмотрении конкретного дела, в котором подлежит применению конституция или устав субъекта Российской Федерации, придя к выводу об их противоречии федеральному закону и руководствуясь статьей 76 Конституции Российской Федерации, вправе разрешить дело в соответствии с федеральным законом. При этом он должен обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положений учредительного акта субъекта Российской Федерации в связи с противоречием федеральному закону в целях признания их недействительными» (курсив мой – Д.К.).

2. Правовые последствия принятия решения суда о неконституционности и незаконности нормативного акта

Статьей 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в редакции ФКЗ от 15.12.2001 № 4-ФКЗ) предусмотрено, в частности, что после опубликования решения Конституционного Суда РФ Президент, Правительство РФ или высшее должностное лицо субъекта Федерации не позднее, чем через два месяца отменяют признанный неконституционным соответствующий нормативный акт; законодательный (представительный) орган субъекта Федерации в течение шести месяцев отменяет признанный неконституционным закон субъекта Федерации; федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие договор, признанный полностью неконституционным, не позднее двух месяцев прекращают его действие.
По мнению Л.В. Лазарева, «эти положения можно понять так, что до принятия названными органами и должностными лицами соответствующего решения признанный неконституционным нормативный акт, договор считается не отменными, сохраняющим юридическую силу. Однако такое понимание противоречило бы прежде всего ч.6 статьи 125 Конституции РФ, согласно которой акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу». Более того, данное положение противоречит не только самим нормам Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (статье 79), предусматривающим, что его решения действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами, но и правовым позициям самого Конституционного Суда РФ, выраженным им в определении от 15 мая 2001 года № 98-О и фактически преодоленным принятием Федерального конституционного закона от 15.12.2001 № 4-ФКЗ.
По мнению О.В. Брежнева, последующая отмена признанных неконституционными актов является действием «юридически бессмысленным и даже вредным, ибо, во-первых, ставит под сомнение непосредственное действие состоявшегося решения Конституционного Суда, во-вторых, порождает неопределенность в отношении того, с какого момента утратило силу соответствующее нормативное положение (с момента провозглашения решения Конституционного Суда или издания органом государственной власти нормативного акта об отмене неконституционного положения), в-третьих, чисто психологически, вопреки закону, создает у правоприменителя некую иллюзию «рекомендательности» решений Конституционного Суда, реализация которых может восприниматься как зависящая целиком от усмотрения государственных органов, осуществляющих полномочия в области нормотворчества».
Каковы же причины внесения законодателем таких правил в статью 80 закона? По мнению Л.В. Лазарева, это всего лишь «информационное оформление» уже состоявшегося факта отмены нормативного акта, признанного неконституционным. О.В. Брежнев считает, что такие правила были введены в целях соотнесения «процессуального порядка исполнения решений Конституционного Суда с мерами конституционно-правовой ответственности, применяемыми к органам государственной власти субъектов Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 29 июля 2000 года».
Вместе с тем, возникает вопрос: за что будут применяться меры ответственности? В чем именно должно заключаться исполнение решения Конституционного Суда, признавшего нормативный акт неконституционным, с учетом того, что даже если возникает пробел в правовом регулировании, применяется непосредственно Конституция РФ? В чем общественная опасность, как могут возникнуть «массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности государства и его обороноспособности, единству правового и экономического пространства России», если неконституционные нормы, которые могли повлечь такие ужасные последствия, уже изъяты из правового поля в силу части 6 статьи 125 Конституции РФ? Представляется, что применение предусмотренных данным Федеральным законом мер не будет отвечать принципу соразмерности, истолкованному именно в этом аспекте Конституционным Судом РФ в Постановлении от 4 апреля 2002 года № 8-П. Гораздо более важными являются положения статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что все аналогичные, основанные или воспроизводящие признанные неконституционными положения других актов должны быть отменены по решению соответствующих судов, поскольку признание неконституционным нормативного акта является лишь основанием для таких действий, а не его осуществлением. В этом смысле активные действия уполномоченных органов по изъятию положений, аналогичных неконституционным, из правовой материи должны быть совершены в установленные сроки. Кроме того, более целесообразным представляется установление гарантий, предупреждающих возможность принятия субъектами Федерации актов, воспроизводящих содержание актов, признанных неконституционными.
Следует отметить также, что статья 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» не учитывает ситуации, при которой может возникнуть «необходимость внесения изменений и дополнений в нормативный акт, являвшийся предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, когда его положения признаны конституционными, но в том их конституционно-правовом смысле, который выявлен судом в принятом решении и является общеобязательным, исключающим иное их истолкование в правоприменительной практике и при принятии законодательных решений», равно как и необходимость внесения изменений и дополнений в другие акты, основанные на являвшимся предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
Что же касается актов, признанным судами общей юрисдикции или арбитражными судами незаконными, то вопрос об их юридической силе благодаря целому ряду решений Конституционного Суда вызывает споры. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, признание нормативных актов в судебном порядке незаконными лишь превращает их в «недействующие» и «не подлежащие применению», но никак не «утратившими юридическую силу» (т.е. потерявшими ее с момента вступления в силу решения суда) или «недействительными» (т.е. утратившими юридическую силу с момента издания, иными словами, никогда ее не имевшими), поскольку последнее в силу статьи 125 Конституции РФ возможно только в порядке конституционного судопроизводства и только в результате признания этих актов неконституционными. Такая позиция частично основана на известном тезисе о том, что правоприменительные органы (суды) не вправе подменять собой правотворческие органы, в чью компетенцию входит создание, изменение и отмена правовых норм. Исключение составляют только органы конституционной юстиции, по решению которых акты утрачивают силу (что фактически равносильно их отмене).
На первый взгляд, подобное положение вещей кажется искусственным и лишено смысла, поскольку, как справедливо отметила Е.К. Замотаева, фактические последствия признания акта как неконституционным, так и незаконным одинаковы. Вместе с тем, это не совсем так. Дело в том, что признание в судебном порядке актов незаконными не препятствует обращению в Конституционный Суд с целью проверки указанных актов на предмет соответствия их Конституции РФ и, вопреки решениям судебных органов, применению. В случае, если Конституционный Суд РФ примет решение о том, что акт все-таки соответствует Конституции РФ и подлежит применению, неизбежно встанет вопрос о статусе данного акта в период времени между принятием решения судом общей юрисдикции (арбитражным судом) и моментом вступления в силу соответствующего решения Конституционного Суда, ведь последний не вправе отменять сами решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые сохраняют свою силу, запрещая применение данного акта, и фактически подтверждают несоответствие конституционного акта федеральному закону. Логично предположить, что Конституционный Суд, признавая соответствие данного акта Конституции РФ, фактически подтверждает то, что имело место и до разбирательства в Конституционном Суде РФ, из чего следует, что акт не только подлежит, но и подлежал применению, вопреки решению общего или арбитражного суда.

3. Момент вступления в силу решения суда о неконституционности (незаконности) нормативного акта

Момент вступления в силу решения Конституционного Суда РФ о неконституционности нормативного акта фактически подразумевает ответ на вопрос о моменте утраты силы данным нормативным актом. Конституционный Суд РФ поступает в этом отношении следующим образом: либо он просто констатирует неконституционность нормативного акта без указания на момент, с которого данный акт утрачивает силу, либо решение Конституционного Суда содержит указание на сроки его вступления в силу (в силу пункта 12 части 1 статьи 75 и статьи 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ последний вправе устанавливать порядок вступления решения суда в силу, порядок, сроки и особенности его исполнения).
Рассмотрим обе ситуации.
В случае, когда нормативный акт просто объявлен неконституционным, возможны два варианта ответа на вопрос о моменте утраты силы данным актом:
1) данный акт утрачивает силу с момента вступления в силу соответствующего решения Конституционного Суда; из этого следует, что до этого момента акт юридическую силу имел, действовал и порождал права и обязанности, - такая позиция преобладает в арбитражной практике;
2) данный акт утрачивает силу с момента его фактического вступления в противоречие с Конституцией РФ (т.е. с момента его издания), из чего следует, что решение Конституционного Суда РФ фактически распространяется на отношения, имевшие место до его вынесения.
Данная проблема возникла во многом благодаря самому Конституционному Суду РФ, который в Определении от 4 мая 2000 года № 101-О указал, что «положения частей первой и третьей статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающие вступление в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу немедленно после провозглашения, сами по себе не определяют момент наступления правовых последствий признания акта неконституционным, в том числе тот момент, с которого подлежит восстановлению нарушенное неконституционной нормой право. В зависимости от характера регулируемых правоотношений это может по-разному решаться законодателем, Конституционным Судом Российской Федерации, либо – при отсутствии специального регулирования или решения Конституционного Суда Российской Федерации – другими судами на основе непосредственного применения конституционных норм, что вытекает из части четвертой статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
На наш взгляд, признанные неконституционными акты утрачивают силу с момента их издания, т.е. они как бы ее и не имели, если Конституционный Суд РФ в своем решении специально не отразит иное. Это подтверждается абзацем первым пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации: «Решения Конституционного Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа…». Думается, что под последними Конституционный Суд подразумевал решения, признанные неконституционными.
Вместе с тем, ввиду того, что признаваемые неконституционными акты зачастую обеспечивали значительные доходы бюджета, Конституционный Суд РФ, пользуясь предоставленной ему Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» возможностью, устанавливает сроки утраты силы законов, признанных неконституционными, в будущем. Таким образом на практике возникает коллизия конституционно значимых ценностей, тесно связанная, как отмечалось выше, с принципом соразмерности ограничения конституционных прав и свобод. С одной стороны, на основании неконституционной нормы граждане и юридические лица выплачивали налог, пополняя бюджет, что фактически означало неправомерное изъятие их собственности, с другой стороны, наполнившийся таким образом бюджет обслуживает социальные потребности государства, обеспечивая выполнение принципа социального государства. В конечном итоге разрешение подобной коллизии восходит к трактовке принципа справедливости и приоритета демократических ценностей в государстве.
«В судебной практике, - пишет В.Ф. Яковлев, - вырисовывается проблема огромного значения, связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет – как его доходную часть, так и расходную… Стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены… Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет – это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств». Эту позицию опровергает В.В. Витрянский: «Получается, что участники имущественного оборота могут требовать взыскания с государства только тех средств, которые выделены по бюджету. Выходит, что государство в лице его органов, разрабатывая и принимая бюджет, ежегодно само определяет пределы своей ответственности. А между тем эти пределы ответственности государства установлены законом (статья 16 ГК РФ)».
Как отмечает Г.А. Гаджиев, подобные ситуации встречаются не только в России, но и в странах с более стабильной экономикой. Например, Конституционный Суд ФРГ признал неконституционным закон об НДС, принятый за четыре года до решения Конституционного Суда. Суд установил, однако, что в результате государство должно было бы вернуть налог, который соизмерим с двумя годовыми бюджетами. Поскольку для всех была очевидна невозможность такого шага ввиду его чрезвычайной радикальности, Конституционный Суд ФРГ счет возможным отказаться от признания закона ничтожным и постановил о его недействительности в будущем.
В качестве обоснования применения такого подхода в российской практике Г.А. Гаджиев выделяет два обстоятельства:
1) если закон объявлен недействительным на будущее, то все налогоплательщики окажутся в равном положении (как занимающие активную позицию по защите своих прав, так и пассивную). При этом предлагается подход, существующий в практике ФРГ: признанный неконституционным закон утрачивает силу для заявителя – с момента принятия этого закона, а для всех остальных – с момента вступления в силу решения Конституционного Суда (принцип трофея);
2) выбор в пользу признания налогового закона недействительным на будущее обосновывается с позиции преемственности источников бюджетных средств. Если признанный не соответствующим Конституции закон о налоге обеспечивал значительную долю доходов бюджета, то объявление его ничтожным чревато большими социальными последствиями.
Признавая достаточно паллиативный характер «принципа трофея», который сам по себе должен стимулировать налогоплательщиков к защите своих конституционных прав, и социальную значимость второго обстоятельства, все же представляется, что обе ситуации нарушают принцип равноправия, равенства всех перед законом и судом, а также принцип справедливости, ставя в неравное положение лиц, уже внесших неконституционный налог в бюджет, и лиц, которые имеют право на основании судебного решения получить эти суммы обратно, а также лиц, которые его уже никогда не заплатят. Денежные средства первых оказываются безвозвратно и безвозмездно изъятыми.
Трудно не согласиться с мнением Г.А. Гаджиева, что «в случаях, когда коллизия правовых норм приводит к коллизии реализуемых на их основе конституционных прав, обязанность по устранению возникающего противоречия лежит также на законодательных и исполнительных органах, которые должны своевременно обеспечивать необходимое правовое регулирование и исполнение нормативных предписаний, с тем чтобы не порождать необоснованные ограничения чьих-либо конституционных прав и свобод. Неисполнение же этих обязанностей является основанием для привлечения к установленной законом ответственности».
Определенным выходом из ситуации, на наш взгляд, было бы сочетание «принципа трофея» с предложенным еще в 1994 году Ю.А. Тихомировым введением предварительного конституционного контроля – в отношении финансовых законов, особенно затрагивающих полномочия Правительства РФ и органов субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание тот факт, что в соответствии с Конституцией РФ такие законопроекты должны рассматриваться Государственной Думой при обязательном наличии заключения Правительства РФ, а также подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, было бы целесообразно на стадии передачи такого законопроекта Президенту РФ подвергнуть его процедуре предварительного конституционного контроля, который мог бы осуществить Конституционный Суд РФ во избежание дальнейших споров, для чего, безусловно, потребуется внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ». В этом случае резко снижается вероятность признания такого закона неконституционным, а в случае, если это все-таки произойдет (например, в результате придания ему в правоприменительной практике смысла, расходящегося с его конституционно-правовым смыслом), то вполне допустимо применение «принципа трофея» в этом случае.

Необходимо отметить, что в системе судов общей юрисдикции сложилась практика признания актов незаконными как с момента их издания, так и с момента принятия соответствующего судебного решения, причем суды более склонны признавать акты незаконными с момента их издания. Арбитражные же суды склонны были принимать решения о признании актов незаконными с момента принятия решения. Данные позиции нашли отражение в новых процессуальных кодексах и разъяснениях высших судов в связи с вступлением их в силу.
Как указывается в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года № 2, «в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени… В случае признания нормативного акта не действующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это должно быть обосновано в мотивировочной части». Следует отметить, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной им в Определении от 12 мая 2005 года № 244-О, суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный акт, утратившим в силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Вместе с тем, как указывается в пункте 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 августа 2004 года № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», «согласно части 4 статьи 195 АПК РФ решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (часть 5 статьи 195 Кодекса). Поэтому арбитражный суд не может признавать этот акт не действующим с момента его принятия».
Трудно в этой связи не согласиться с мнением А.Л. Буркова: «Необходимость аннулирования незаконной нормы права вытекает из нормативного акта. В связи с тем, что нормативный акт содержит правила поведения рассчитанные на неоднократное применение, а круг лиц, на которых распространяется нормативный акт, не определен, права граждан могут нарушаться неоднократно, круг пострадавших лиц не ограничивается тем (теми), кто обратился в суд. Распространение действия незаконного нормативного акта на отношения, возникшие до признания его незаконным в судебном порядке, соответственно на лиц, не являющимися участниками судебного разбирательства, противоречит конституционному принципу "все равны перед законом и судом" (ст. 19). Если пойти от противного и предположить, что суд вправе признать нормативный акт не соответствующим закону только с момента вступления в силу решения суда, то неизбежно напрашивается вывод, что один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда».
* * *
В заключение – несколько основных выводов и предложений.
1. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции основано на применении логических законов (правила формальной логики и деонтической логики) в рамках, устанавливаемых нормами конституционного права. Это обусловлено влиянием на судебное разрешение компетенционных споров тех же общих закономерностей управления и закономерностей самой правовой материи, что и на конституционное право в целом.
2. Категория истинности применима к конституционно-правовым нормам, в том числе правовым нормам о компетенции органов власти, однако обладает спецификой: критерием истинности является не адекватность реальным условиям действительности, а соответствие правовым нормам определенного уровня (не предполагающим их опровержения, или обжалования).
3. Основные логические приемы определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим сводятся к двум группам правил: правила формальной логики (принцип формальной непротиворечивости) и правила деонтической логики (принцип деонтической непротиворечивости). Первые применяются с учетом специфики применения категории истинности, вторые – с учетом общеправовых разрешительного и общедозволительного принципов.
4. Выведение основных логических приемов определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, их систематизация и выявление их особенностей позволяет обобщить основные способы претворения правовых норм в жизнь (в форме разрешения компетенционных споров), очертить предпосылки применения правовых критериев конституционности и законности нормативных актов, а также подготовить фундамент для дальнейшей модернизации правил разрешения компетенционных споров в судебном порядке.
5. Критерии конституционности нормативных актов делятся на две группы: содержательные и формальные. К первым относится должное и адекватное отражение конституционных принципов в содержании нормативных актов, ко вторым – критерии, связанные с формальной стороной нормативных актов: их место в правовой системе, соблюдение правил их издания и введения в действие, правомочность субъекта, издавшего. При этом критерии законности правовых актов аналогичны критериям конституционности.
6. Среди конституционных принципов, которые воплощают конституционные ценности и, вместе с тем, определяют содержание компетенции органов власти, возможны коллизии. При этом содержание конституционных принципов и адекватность их отражения в нормативных актах определяет исключительно Конституционный Суд РФ и делает это практически бесконтрольно и не всегда последовательно. Кроме того, практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о постоянном расширении Судом своих полномочий. В этой связи целесообразным представляется внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в частности, установление возможности пересмотра решений Конституционного Суда (хотя бы им самим).
7. Чрезмерное расширение полномочий Конституционного Суда за счет передачи ему все большего количества дел от судов общей юрисдикции и арбитражных судов в связи с возникновением вопросов о конституционности применяемых судами нормативных актов при разрешении компетенционных споров не способствует эффективной защите конституционных прав и свобод. Предлагается изменить порядок направления запросов в Конституционный Суд о конституционности подлежащего применению или примененного в конкретном деле нормативного акта: исключить необходимость приостановления производства и предоставить право суду общей юрисдикции или арбитражному суду решить вопрос самостоятельно на основе норм Конституции РФ.
8. Требуется более четкое и более детальное законодательное регулирование правовых последствий признания актов незаконными и неконституционными, а также установление процедуры внесения изменений и дополнений в случае придания акту обязательного конституционно-правового смысла, отличного от существующего, при признании акта в целом конституционным и установление гарантий непринятия (автоматического признания недействительными) уполномоченным органом актов, воспроизводящих нормы, признанные неконституционными.
9. В целях соблюдения принципа равноправия предлагается ограничить полномочия Конституционного Суда РФ по определению порядка вступления в силу решения Конституционного Суда о неконституционности нормативных актов, с тем, чтобы любой признанный неконституционным акт терял юридическую силу с момента его издания. Данное правило целесообразно сочетать с предварительным конституционным контролем финансовых законов, который предлагается ввести.












<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>