<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


Глава III. Судебное разрешение отдельных видов конституционно-правовых споров о компетенции: актуальные конституционно-правовые проблемы

Как отмечалось выше, сферы возникновения конституционно-правовых споров о компетенции весьма различны, однако так или иначе связаны с принципом разделения властей, причем как «по горизонтали» (т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властью), так и «по вертикали» (т.е. между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации). Наиболее важная роль в разрешении таких споров в России, особенно с участием высших органов государственной власти, принадлежит Конституционному Суду РФ.
Ввиду того, что компетенционные споры – неотъемлемая часть системы разделения властей, можно выделить определенные тенденции в развитии этой конфликтной составляющей российской власти.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, текст которой свидетельствовал о серьезном, если не сказать «чрезмерном», усилении власти Президента РФ в частности и исполнительной власти вообще в противовес власти законодательной. Противостояние между Президентом РФ и Федеральным Собранием было достаточно напряженным и неоднократно выливалось в компетенционные споры, разрешавшиеся Конституционным Судом РФ, в том числе те два единственных спора, разрешенных в установленной Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» процедуре для споров о компетенции как таковых: это Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» и Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 года № 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Активно применялось также для целей разрешения по сути компетенционных споров и полномочие Конституционного Суда РФ по толкованию Конституции Российской Федерации, причем практически во всех случаях Конституционный Суд РФ выносил решения в пользу Президента РФ. В ряде своих решений, расширительно толкуя статью 80 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ установил также и общие рамки полномочий Президента РФ, определив, что единственным их ограничителем является принцип разделения властей, а также требование о соответствии указов Президента федеральным законам и Конституции РФ. Подобное положение вещей вызывало бурную критику в многочисленных публикациях и научной литературе, звучали предложения о перераспределении полномочий между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ, однако они так и остались нереализованными.
Споры между Федерацией и субъектами Российской Федерации до 2000 года возникали в практике Конституционного Суда РФ, однако вопросы, которые решал Конституционный Суд РФ, не носили системного характера, а сами такие дела были относительно редки. Во многом это объяснялось политическими причинами: нежеланием федеральной власти затрагивать эту весьма чувствительную сферу в условиях общей нестабильности в стране.
С приходом к власти Президента В.В. Путина акценты в конституционно-правовых спорах о компетенции сместились. Увеличилось количество споров в сфере финансово-налоговых отношений, регулярно затрагивавших компетенцию Правительства РФ и превращавшихся по сути в споры о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.
В 1998 году в России произошел системный экономический кризис, одно из центральных мест в котором занял Банк России, что способствовало усилению внимания представителей конституционно-правовой науки к его статусу, месту в системе разделения властей. Помимо этого появляется практика Конституционного Суда РФ в отношении компетенции Центрального банка Российской Федерации. Банковский кризис лета 2004 года сделал еще более актуальной проблему определения конституционно-правового статуса Банка России, заставил вновь переоценить позицию федерального законодателя в отношении Банка России в свете конституционных положений о нем.
Активизировалась и деятельность Конституционного Суда РФ в сфере федеративных отношений: в течение одного только 2000-го года Конституционный Суд РФ принимает целый ряд принципиальных решений в отношении федеративных отношений, признав огромное количество норм конституций и уставов субъектов РФ противоречащими Конституции РФ, что способствовало восстановлению конституционно-правового пространства России. Вместе с тем, кардинальная реформа организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, начавшаяся под эгидой усиления борьбы с терроризмом после событий в Беслане, по мнению целого ряда исследователей, противоречит действующей Конституции РФ и нарушает самый принцип федерализма.
В настоящей главе исследуются отдельные актуальные конституционно-правовые проблемы судебного разрешения компетенционных споров в России, а также перспектив судебных разбирательств в отношении некоторых потенциальных конституционно-правовых споров:
1) если в период середины – конца 90-х годов компетенционные споры конституционно-правового характера имели скорее политическую подоплеку и ставили целью перераспределение полномочий от Президента РФ в пользу законодательной власти, то с начала 2000-х годов главным в компетенционных спорах становится финансовый аспект. В этой связи представляется необходимым рассмотреть конституционно-правовые особенности разрешения споров между Правительством РФ и Федеральным Собранием в сфере регулирования экономических отношений;
2) основная инфраструктурная роль в развитии экономических отношений принадлежит банковской системе ввиду ее главной функции – эффективного перераспределения финансовых средств в экономике. Обеспечение скорейшего развития и расширения банковского сектора в России, повышения его надежности и эффективности, исключение банковских кризисов и повышение доверия населения к отечественным банкам – одна из самых приоритетных задач, стоящих в настоящее время перед российским государством. В этой связи основы конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации как монопольного регулятора банковской системы в стране в свете существующего и потенциального судебного контроля приобретают важное значение;
3) президентские инициативы по внесению изменений в порядок формирования высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации, нашедшие отражение в принятом федеральном законе, вызывают серьезную озабоченность как в научных юридических кругах, так и среди политологов, экономистов и социологов. Высказываются мнения об искажении конституционных ценностей, негласном изменении Конституции РФ, отказе от принципа федерализма. В настоящей главе сделана попытка с помощью исследованных в Главе II логических правил и критериев конституционности нормативных актов оценить конституционность внесенных поправок, перспективы разбирательства спора в отношении нового порядка избрания глав регионов в Конституционном Суде РФ.




§ 1. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации в экономической сфере

Одной из разновидностей конституционно-правовых споров о компетенции является спор, изначально возникающий в сфере других отраслей права, например, финансового, а затем в процессе разрешения приобретающий конституционно-правовой характер в силу того, что при его решении затрагиваются конституционные права, свободы и обязанности граждан, а само разрешение такого сбора на основе норм действующего законодательства невозможно без выявления их конституционно-правового смысла.
Любому органу власти свойственно стремление к расширению собственной компетенции (как правило, путем расширительного толкования соответствующих правовых норм, ее устанавливающих), распространению ее на смежные области. Особенно ярко это проявляется в финансово-экономической сфере. Распространенной стала практика установления Правительством РФ на вполне законном основании (в силу прямого отсылочного предписания федерального закона) отдельных платежей, когда ставка, размеры, база, порядок уплаты, другие элементы обложения содержатся в нормативном акте Правительства РФ. В других случаях Правительство РФ собственными актами устанавливает определенные условия осуществления предпринимательской деятельности (в виде неправомерного ценового регулирования, введения «квазилицензирования», установления других инструментов регулирования товарных и финансовых рынков). Достаточно часто подобные правительственные акты становятся предметом судебных разбирательств, в ходе которых регулярно возникает целый блок вопросов, лежащих в сфере конституционного права, в первую очередь связанных с конституционным принципом соразмерности ограничения прав и свобод и осуществлением такого ограничения исключительно в форме федерального закона и в конституционно установленных целях.
1. Судебное разрешение споров о компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ по установлению обязательных платежей

В соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Основным вопросом, имеющим значение для применения отраслевого законодательства, а также определения пределов компетенции Правительства РФ по установлению обязательных платежей, является вопрос о правовой природе того или иного платежа, в частности, о конституционно-правовом смысле понятий «налог» и сбор». Данный вопрос, как следует из ряда решений Конституционного Суда РФ, имеет конституционно-правовой характер.
С другой стороны, правильное определение правовой природы конкретного платежа не дает окончательного ответа на вопрос о конституционно-правовых пределах компетенции Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти по установлению таких платежей. Не менее важной конституционно-правовой проблемой является разграничение правотворческой компетенции Федерального Собрания РФ (на федеральном уровне) и Правительства РФ в части порядка установления таких платежей: какие именно элементы структуры платежа и порядка его уплаты должны устанавливаться законом, а какие могут быть отнесены к компетенции органов исполнительной власти с тем, чтобы подобное распределение полномочий между указанными органами соответствовало Конституции РФ.



1.1. Понятие «законно установленные налоги и сборы» как критерий определения пределов компетенции Правительства РФ в финансовой сфере

До введения в действия части первой Налогового кодекса РФ, в которой появилось понятие налога, в целом ряде своих решений Конституционный Суд РФ определил основные подходы к разрешению вопроса о понятии законно установленного налога и сформулировал его критерии:
налоговый платеж представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности; данный платеж поступает в специальный бюджетный фонд;
законно установленный налог – это налог, установленный актом представительного органа (законом или актом представительного органа местного самоуправления) в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными федеральным законом. При этом в законе должны быть определены (прямо перечислены) все существенные элементы налогового обязательства, а сам закон о налоге должен быть введен в действие в соответствии с нормами, закрепленными в Конституции РФ и федеральных законах.
В ч. 1 статьи 8 части первой Налогового кодекса РФ, вступившей в силу с 1 января 1999 года, впервые появилось понятие налога, в котором, в основном, нашли отражение вышеуказанные правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Гораздо больше сложностей вызывает ситуация, когда актом Правительства РФ установлен платеж, имеющий признаки налога, но именуемый «сбором», «платой» и т.п., в отсутствие федерального закона, подробно регламентирующего порядок взимания такого платежа, ведь в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 31.07.1998 № 147-ФЗ «О введение в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации», нормативные правовые акты Правительства РФ, принятые по вопросам, которые согласно части первой Налогового кодекса РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов. Кроме того, как следует из формулировок отдельных решений Конституционного Суда РФ, как отмечалось выше, в некоторых случаях Конституционный Суд РФ негласно стоит на страже интересов прежде всего бюджета, а не плательщиков, и старается не допустить ситуации, при которой бюджет лишится источника регулярного финансирования .
Если в отношении определения критериев платежей, относящихся к налогам, законодатель и Конституционный Суд РФ были более или менее последовательны, то определение понятия «сбор» вызывало и вызывает большие сложности. Связано это с целым рядом обстоятельств.
В соответствии со статьей 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Вместе с тем, ч. 3 статьи 75 Конституции говорит о том, что федеральным законом устанавливается система налогов, взимаемых в федеральный бюджет (сборы не указаны), и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 статьи 8 Налогового кодекса РФ под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Особым видом сбора является государственная пошлина. В части 3 статьи 17 Налогового кодекса РФ сказано, что при установлении сборов определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам.
Особую остроту проблема разграничения налога и сбора приобрела при разрешении различными судами споров о природе патентных пошлин и платы за загрязнение окружающей среды. Уникальность споров об этих платежах заключается в том, что одни и те же нормативные акты Правительства РФ, устанавливающие соответствующие платежи, стали предметом рассмотрения в двух судах: Верховном Суде РФ и Конституционном Суде РФ. Причем если Верховный Суд РФ, относя вышеуказанные платежи к налоговым, признавал упомянутые Постановления Правительства РФ незаконными, то Конституционный Суд РФ, идя навстречу Правительству РФ, признавал их, вопреки вступившим в законную силу решениям Верховного Суда, соответствующим Конституции РФ и подлежащим применению.
По мнению Конституционного Суда, патентные пошлины можно признать сбором в смысле ч. 2 ст. 8 Налогового кодекса РФ ввиду следующих обстоятельств:
их индивидуально возмездного характера,
зависимости их размера от размера затрат публичной власти на совершение действий, связанных с правовой охраной промышленной собственности,
указания патентных пошлин в числе неналоговых доходов бюджета.
Исходя из природы патентной пошлины как сбора, Конституционный Суд признал соответствующей Конституции РФ практику, согласно которой законодатель, установив «субъектов (плательщиков), в общей форме – объект обложения и облагаемую базу» в федеральном законе, предоставил Правительству РФ определить все остальные элементы обложения данным сбором.
Решения Конституционного Суда по данному вопросу, которые фактически поставили точку в этом споре, подверглись резкой критике в научных статьях, в которых рассматривались как чисто экономические последствия подобных решений (дестимулирование изобретательства), так и правовые аспекты.
Постановление Правительства РФ от 28.12.1992 № 632 о плате за загрязнение окружающей среды, признанное Верховным Судом РФ незаконным, Конституционный Суд РФ также признал конституционным и, вопреки решениям Верховного Суда РФ, подлежащим применению по следующим основаниям:
если федеральным законом Правительству РФ предоставлено право определять параметры обязательных платежей, такую практику, по мнению Конституционного Суда РФ, следует признать соответствующей Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ;
упоминание отдельных параметров платы за загрязнение окружающей природной среды в федеральных законах (например, о бюджете на соответствующий год или о бюджетной классификации) подразумевает, что «взимание этой платы допускается федеральным законодателем». «Признание данного Постановления Правительства Российской Федерации противоречащим федеральному закону и недействующим означало бы одновременно и отмену соответствующего платежа, который предусмотрен действующими законодательными нормами, что недопустимо»;
ввиду индивидуальной возмездности и компенсационного характера плату за загрязнение следует признать не налогом, а «фискальным сбором».
Следует отметить, что большинство исследователей в области финансового права склонны считать плату за загрязнение окружающей среды налогом. Федеральный закон, который должен был бы разъяснить ситуацию и поставить точку в спорах, до сих пор не принят.
В процессе разбирательства по делу о патентных пошлинах и о плате за загрязнение окружающей среды, выделяя существенные элементы сбора, Конституционный Суд, несмотря на то, что опирался на ряд собственных решений по такого же рода вопросам, фактически отошел от принятых ранее решений. Положения, аналогичные содержащимся в статье 33 Патентного закона РФ, предоставившей Правительству РФ право регулировать вопросы, связанные с установлением патентных пошлин, ранее содержались в ст. 11.1 Федерального закона «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19.07.1997 г. Эти положения стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 11.11.1997 № 16-П признал не противоречащим Конституции РФ факт установления сбора в таком законе, противоречащими Конституции РФ положения указанной статьи об установлении Правительством РФ размеров сбора, плательщиков и лиц, освобожденных от его уплаты, не противоречащим Конституции РФ положение об установлении Правительством РФ порядка уплаты такого сбора.
Следует отметить, что в этом же Постановлении Конституционного Суда сформулирован важнейший конституционный принцип разграничения компетенции между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ в части установления обязательных платежей (установления последних исключительно законом): «Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке».
Несмотря на это, Конституционный Суд признал конституционным установление порядка взимания сбора Правительством РФ (на что обращает внимание судья Н.В. Витрук в своем особом мнении по данному Постановлению), а в решении по делу о патентных пошлинах пошел еще дальше, признав конституционность установления Правительством РФ большинства элементов сбора, включая размер. Удивительно, что при этом Конституционный Суд РФ опирался в основном не на нормы Конституции РФ, а на часть 3 статьи 17 Налогового кодекса РФ, фактически расширительно ее толкуя. Более того, Конституционный Суд РФ пресек новую попытку изобретателей добиться справедливости в деле об обжаловании утвержденных в очередной раз Правительством РФ изменений в Положение о патентных пошлинах: несмотря на то, что заявитель, следуя логике самого же Конституционного Суда РФ, потребовал проверки конституционности уже статьи 33 Патентного закона РФ, предоставляющей Правительству РФ возможность устанавливать и изменять размеры патентных пошлин, которая не была до этого непосредственным предметом рассмотрения, опираясь при этом на рассмотренный выше принцип юридической безопасности, Конституционный Суд РФ указал, что данный вопрос уже был (!) предметом рассмотрения Конституционного Суда, и по нему уже вынесено окончательное решение. Тем самым Конституционный Суд РФ проигнорировал собственную же позицию по поводу принципа ясности, определенности и недвусмысленности правовой нормы, предоставляющей полномочия Правительству с точки зрения неустановления в законе пределов этих полномочий, а также принципа запрета обратной силы для актов о налогах и сборах, мотивируя это тем, что патентная пошлина – это платеж неналогового характера.
Вышеприведенная позиция представляется небезупречной с конституционно-правовой точки зрения.
Одно из существенных различий налогов и сборов Конституционный Суд РФ видит в том, что уплата пошлины связана со свободой плательщика выбирать вариант своего поведения: он может отказаться от определенных притязаний и тогда не будет обременен платежом, для налогов же такая возможность нехарактерна. Трудно не согласиться в этом плане с С.Г. Пепеляевым, утверждающим, что свободы выбора нет, «когда выбирать приходится между благоприятными и негативными последствиями, когда выбор предопределен условиями деятельности лица – экономическими, социальными, правовыми… «Выдавливание» индивида посредством непосильных фискальных платежей из сферы имущественных отношений приводит к нарушению его права на труд… Пошлина является фискальным барьеров доступности основных прав».
Исследование характерных черт сборов как платежей налогового характера является предметом скорее финансово-правовой науки. В этой связи, не углубляясь в детали финансово-правового характера, необходимо подчеркнуть, что конституционно-правовой режим законного изъятия собственности в пользу государства, коим наряду с налогом является и сбор, должен соответствовать положениям Конституции о пределах и форме ограничения прав граждан (статья 55 Конституции РФ).
Для оценки же конституционно-правовых пределов вмешательства Правительства РФ в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов необходимо обратиться к конституционно-правовому сущности третьего вида платежей в пользу государства – плате за публично-правовые услуги, оказываемые государственными структурами, и разграничить ее с обязательными налоговыми платежами (налогами и сборами).

1.2. Конституционно-правовая природа платы за публичные услуги

В соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к неналоговым доходам бюджета относятся, в частности:
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями,
иные (наряду с поступлениями в результате применения мер ответственности) суммы принудительного изъятия,
иные неналоговые доходы.
Как следует из Бюджетного кодекса РФ, указанные виды доходов зачисляются в бюджет «в соответствии с законодательством Российской Федерации». Следует отметить, что последнюю формулировку Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, равно как и исполнительные органы субъектов РФ склонны трактовать как законную возможность собственными актами устанавливать порядок взимания обязательных платежей, которые становятся «неналоговыми доходами» бюджетов разных уровней.
Следует отметить, что сами неналоговые платежи весьма неоднородны и, по мнению отдельных авторов, обладают признаками обязательных платежей (сборов).
Как отмечают Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев, «в целом нарушения конституционных норм в данном случае можно свести к двум вариантам. В первом органами власти и управления различных уровней с нарушением определенной им законом компетенции устанавливаются платежи, являющиеся по сути фискальными, но «загримированные» под гражданско-правовые. Второй вариант нарушения – своего рода зеркальное отражение первого. В этом случае платежам, изначально имеющим гражданско-правовую природу, незаконно придаются «фискальные черты»».
Практическая значимость вопроса о правовой идентификации сборов и неналоговых платежей обусловлена тем, что выбор отраслевого законодательства, применимого к отношениям по исчислению и уплате обязательных платежей, определяется их правовой природой, т.е. законодательство о налогах и сборах к неналоговым платежам не применяется. Как следует из абзаца третьего пункта 5 статьи 3 Налогового кодекса РФ, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом. Указанные положения вытекают и из содержания ст. 57 Конституции РФ.
В качестве критерия, позволяющего отделить гражданско-правовую плату за публично-правовые услуги, от обязательных платежей налогового характера, известный специалист в области налогового права Е.В. Тимофеев предлагает так называемый «тест предписанности» (в иностранном праве именуемый «obligation test»).
Суть данного «теста» заключается в следующем. Для того, чтобы определить природу платежа, взимаемого государственным органом, необходимо установить природу возникающих отношений.
Если правовым актом на государственный орган возложена обязанность по осуществлению в пользу заявителей определенных действий, но не предоставлено право определения условий (в том числе размера и порядка внесения платы за такие действия), при которых эти действия будут осуществляться, то в данном случае имеют место публично-правовые (налоговые) отношения. Финансирование осуществления функций в рамках таких отношений должно осуществляться за счет бюджета, что подразумевает указание таких платежей в составе доходов бюджета.
Если же правовой акт, определяющий статус государственного органа, не содержит требований об обязательном осуществлении данным органом (или подведомственными ему организациями) определенных действий в пользу заявителя при соблюдении последним необходимых условий, то возникающие права и обязанности при такой деятельности возникают у государственного органа по его воле и в его интересах. Интересно отметить, что по мнению Е.В. Тимофеева в строгом смысле к таким отношениям применима ст. 426 Гражданского кодекса РФ о публичном договоре, в силу которой отказ от предоставления таких услуг (при наличии возможности) не допускается, а цена должна быть одинаковой для всех потребителей.
Следует отметить, что при очевидных удобствах и простоте данный подход имеет ряд существенных недостатков.
Во-первых, обязанность по заключению публичных договоров в силу статьи 426 Гражданского кодекса РФ лежит все-таки на коммерческих организациях, а не на публично-правовых образованиях. Кроме того, в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Во-вторых, в силу общеправового разрешительного принципа, действующего в отношении государственных органов («Разрешено только то, что прямо предусмотрено законом»), те «права», которые закреплены за государственными органами, по сути являются их обязанностями, поскольку их реализация подразумевает выполнение функций государства, которое не может быть предметом чьего-либо усмотрения. Как отметил Г.А. Гаджиев, «коммерциализация деятельности органов государства, оказывающих услуги, допустима лишь в пределах, проистекающих из конституционного принципа правового государства. Еще Карл Маркс отмечал опасность ситуаций, когда чиновник рассматривает исполняемую им государственную функцию как свою собственность».
В-третьих, такие признаки, как отсутствие возможности отказать в выполнении определенных действий, установление государственным органом определенной платы в целях возмещения известных затрат при выполнении последним таких действий формально отвечают признакам сбора как налогового платежа в том смысле, который придает ему Конституционный Суд РФ (см. выше).
Исходя из этого, остается неясным, каковы конституционно-правовые пределы компетенции Правительства РФ: когда Правительство РФ и иные органы исполнительной власти вправе законным образом самостоятельно установить обязанность внесения платежей за свои действия, а когда такие действия будут незаконны (неконституционны).
Представляется более обоснованным следующий подход. Если государственное регулирование определенного рынка товаров или услуг таково, что на нем узаконена монополия публично-правовых образований как единственных игроков на таком рынке (как правило, продавцов), то цены на таком рынке должны устанавливаться в порядке и пределах, определенных федеральным законом. Если же публично-правовые образования действуют на рынке в условиях конкуренции, то они вправе самостоятельно определять стоимость своих услуг: соотношение спроса и предложения на таком рынке вынудит их считаться с интересами потребителей.
Таким образом, при решении вопроса о применимости налогового законодательства при разрешении споров о компетенции Правительства РФ по установлению тех или иных платежей, необходимо определить их правовую природу: относятся ли такие платежи к налоговым или имеют гражданско-правовую природу.
Если граждане и юридические лица с одной стороны и публично-правовые образования (государственные органы и учреждения) с другой стороны действуют как равные субъекты и свободно вступают в правовые отношения, т.е. могут в том числе и отказаться от вступления в такие отношения без прямых негативных последствий (санкции, штрафы, лишение или неполучение прав), при этом правовые притязания граждан и юридических лиц направлены на объекты (материальные или нематериальные блага), которые они могут получить, а не на те, которые полагаются им на основании закона в любом случае, то в этой ситуации речь идет о гражданско-правовых отношениях. С позиций экономики указанные субъекты действуют на условно свободном рынке, и их действия продиктованы экономическими причинами. Соответственно ценовые параметры устанавливаются в основном не на основе публично-правового усмотрения, а в результате соотношения спроса и предложения.
Если же речь идет о приобретении неких материальных или нематериальных благ или доступа к таким благам (что составляет содержание субъективных конституционных прав), и отказать в котором государство – напрямую в лице своих органов или опосредованно (через учреждения) – не может в силу закона, то платежи за такие блага (услуги) являются принудительными и имеют публично-правовую природу.

2. Определение судами конституционно-правовых пределов компетенции Правительства РФ

Пользуясь полномочиями, предоставленными Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (в частности, ст. 15), а также рядом федеральных законов, Правительство РФ регулярно принимает нормативные акты, которые становятся предметом судебного рассмотрения. В практике Верховного Суда РФ появилось значительное число дел, связанных с обжалованием нормативных актов Правительства РФ на предмет их соответствия федеральному закону. В ряде случаев Верховный Суд РФ выносил решения в пользу заявителей, признавая акты Правительства РФ незаконными.
Несмотря на то, что подобные указанным решения Верховного Суда РФ можно назвать скорее единичными, чем проявлением закономерности, после вынесения Верховным Судом РФ ряда решений о незаконности Постановлений Правительства РФ о патентных пошлинах и о плате за загрязнение окружающей среды (см. выше), Правительство РФ, пользуясь предоставленным ему конституционным полномочием, обращалось в Конституционный Суд с требованием о подтверждении конституционности его актов и, вопреки решениям Верховного Суда РФ, о признании их подлежащими применению. Конституционный Суд РФ, как отмечено выше, поддержал Правительство РФ, что не помешало Верховному Суду РФ все-таки принять еще одно решение в отношении платы за загрязнение окружающей среды в пользу заявителя.
В итоге в целях пресечения практики обжалования нормативных актов Правительства РФ и защиты от «чересчур юридически подкованных граждан» (по выражению представителя Правительства РФ в Конституционном Суде РФ) Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с требованием признать неконституционными статьи Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ), допускающими саму возможность проверки нормативных актов Правительства РФ судами общей юрисдикции, поскольку, по мнению Правительства РФ, обжалование актов Правительства РФ, изданных по прямому предписанию федерального закона, фактически ставит вопрос о компетенции Правительства РФ с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения полномочий между федеральными органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, что является предметом рассмотрения исключительно Конституционного Суда РФ.
Конституционный Суд по итогам рассмотрения данного дела вынес Постановление от 27 января 2004 года № 1-П, которым признал не противоречащими положения ряда соответствующих статей ГПК РФ, наделяющих Верховный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, не противоречащими Конституции РФ, поскольку «эти положения – по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования – не предполагают разрешение Верховным Судом Российской Федерации дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом». Из указанного Постановления следует, что Верховный Суд РФ не вправе рассматривать нормативные акты Правительства РФ на предмет их соответствия федеральному закону, если указанные акты были изданы по прямому указанию федерального закона, а сам закон не содержит конкретного регулирования данного вопроса. В этом случае возможно только рассмотрение конституционности такого акта в части его соответствия установленному Конституцией РФ разграничению компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. В иных случаях, т.е. когда вопрос о конституционности оспариваемых нормативных актов Правительства РФ не ставится, их проверка может быть осуществлена Верховным Судом РФ в порядке производства по делам о признании таких актов противоречащими федеральному закону, что фактически означает презумпцию конституционности подлежащего применению в таком деле федерального закона.
Следует отметить, что обоснование данного вывода Конституционного Суда РФ, содержащееся в указанном Постановлении, достаточно противоречиво.
Как отмечает в своем Особом мнении по данному Постановлению судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов, «изменяя, по сути, компетенцию Верховного Суда РФ в части нормативного контроля за правомерностью постановлений Правительства РФ и фактически изымая из нее в свою пользу ряд случаев, когда такая проверка возможна только с порядке конституционного судопроизводства Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не дает ясного и однозначного разрешения этой компетенции. В разных местах мотивировочной части Постановления она представлена в описательно-оценочных категориях и не совпадающих по объему и содержанию формулировках». По мнению А.Л. Кононова, данным Постановлением Конституционный Суд РФ:
1) фактически ограничил право граждан и организаций на судебную защиту, поскольку последние не являются управомоченными субъектами обращения в Конституционный Суд по вопросу обжалования актов Правительства РФ;
2) в отсутствие какого-либо обоснования вывел любую проверку законности акта Правительства РФ на уровень конституционного спора о компетенции, находящегося в юрисдикции Конституционного Суда, что дает возможность Правительству РФ увести любое постановление из-под контроля Верховного Суда по формальным основаниям, придав ему внешний вид делегированного правотворчества;
3) исключил возможность оценки в судебном порядке значительного числа актов, не отнесенных к компетенции Конституционного Суда, с точки зрения их соответствия конституционным принципам, поскольку из мотивировочной части следует, что оценка на предмет конституционности – прерогатива Конституционного Суда.
К указанному можно добавить следующее. Конституционный Суд РФ утверждает, что Верховный Суд РФ вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ, «лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны…». Вместе с тем, в пункте 3 мотивировочной части Конституционный Суд РФ, раскрывая понятие «конституционность», указывает на то, что в силу статьи 115 Конституции РФ акты Правительства РФ не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным законам и указам Президента РФ. Получается, что в каждом случае, когда речь идет о соответствии акта Правительства РФ федеральному закону, можно тут же говорить о том, что в данном случае речь идет о соответствии данного акта Конституции РФ (а именно, ее статье 115). В этом смысле любое дело об обжаловании нормативного акта Правительства РФ должно рассматриваться Конституционным Судом РФ.
Кроме того, в рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд фактически установил новые правила принятия заявлений к своему рассмотрению. В частности, он установил возможность признания допустимыми запрос суда в связи с рассматриваемым им конкретным делом и жалобу гражданина не только в отношении закона, подлежащего применению или примененного в конкретном деле, но и нормативного акта Правительства РФ, изданного в соответствии с данным законом, что не предусмотрено Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Одной из особенностей рассматриваемого Постановления Конституционного Суда является «воздержание» Конституционного Суда от рассмотрения конституционности ГПК РФ с точки зрения формы акта, устанавливающего полномочия Верховного Суда РФ, поскольку вынесение Конституционным Судом РФ решения по этому вопросу фактически означало бы признание неконституционными большого числа статей федеральных законов (включая ГПК РФ), устанавливающих полномочия судов общей юрисдикции, что не отвечает, по мнению Конституционного Суда РФ, целям конституционного регулирования. Следует отметить, что подобное положение, содержащееся в резолютивной части решения, превратилось уже в некую тенденцию, связанную со стремлением Конституционного Суда РФ избежать вовлечения в решение не столько правовых, сколько политических задач.
Вместе с тем, практика применения Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П, развивается довольно интенсивно. В случае обжалования актов Правительства РФ Конституционный Суд стал ориентировать заявителей на указание связи с соответствующим федеральным законом, во исполнение которого принят акт Правительства, а также на неразрывное единство этих актов в процессе применения. Отсутствие таких сведений в жалобах становится основанием для отказа в их принятии. Верховный Суд РФ стал отказывать в принятии заявлений об обжаловании нормативных актов Правительства РФ, если усматривал, что данный акт издан Правительством РФ в силу указания в федеральном законе (вне зависимости от того, указывалось ли на это в самом заявлении или суд устанавливал это сам). Всё это лишний раз подтверждает мысль судьи А.Л. Кононова об ограничении Постановлением от 27 января 2004 года № 1-П права граждан на судебную защиту.
Примером позитивной практики применения указанного Постановления Конституционного Суда РФ, как представляется, можно считать дело по проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания РФ и Постановления Правительства РФ от 17.07.2001 № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов». В соответствии с указанным пунктом статьи 87 Кодекса торгового мореплавания РФ, морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации; негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Правительством РФ; перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством РФ. Обжалуемое Постановление Правительства РФ было принято во исполнение полномочия, возложенного на него указанной статьей КТМ РФ, в связи с чем жалоба была признана Конституционным Судом РФ допустимой. Следует отметить, что данное Постановление Правительства РФ было предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ, который счел его соответствующим федеральному закону (КТМ РФ) и не нарушающим права и законные интересы заявителей.
Конституционный Суд РФ признал обжалуемые положения КТМ РФ и Постановление Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ как нарушающими принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 года № 7-П). В своем Особом мнении по указанному Постановлению судья А.Л. Кононов, не подвергая сомнению общий вывод Конституционного Суда РФ, не согласился с аргументацией, посчитав, что обжалуемые положения нарушают целый ряд других статей Конституции РФ, относящихся к свободе предпринимательской деятельности, а также возможности ограничения прав и свобод только на уровне федерального закона в конституционно установленных целях.
Принцип ясности, недвусмысленности и определенности правовой нормы при определении полномочий Правительства РФ в целях осуществления последним регулирования определенной сферы экономики лег в основу и решения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В соответствии с данным принципом Конституционный Суд РФ признал неконституционной статью 5 указанного Федерального закона, которая предоставляла Правительству РФ неопределенные по объему полномочия (см. п. 3.2. мотивировочной части).
Вместе с тем, Конституционный Суд РФ признал конституционным предусмотренное названным Федеральным законом установление Правительством РФ размеров и структуры страховых тарифов, что, по мнению заявителей и судьи А.Л. Кононова (см. Особое мнение), представляет собой установление Правительством РФ обязательного платежа в публичных целях, имеющего налоговую природу. Как отметил судья А.Л. Кононов в своем особом мнении, фактически подобные действия законодателя (и Правительства РФ) представляют собой возложение бремени осуществления функций государства (в частности, социальных) на частных лиц: «Вряд ли можно найти конституционное обоснование того, почему государство считает себя вправе обязывать одно частное лицо отчуждать свою собственность, чтобы обеспечивать прибыль другого и навязывать услуги в принудительном порядке». Более того, состав страхового платежа, устанавливаемого Правительством РФ в соответствии с указанным Федеральным законом, «входит еще и трехпроцентный сбор со всех выплат, который предназначен в специальные резервные фонды для гарантий и компенсационных выплат на цели, которые должны были бы финансироваться государством из собственного бюджета и которые не имеют уже никакого отношения к страхованию и личному риску владельца транспортного средства».
Аналогичным образом Верховный Суд РФ разрешил вопрос о правовой природе не предусмотренной федеральным законом платы за путевку (лицензию) на право изъятия из среды обитания охотничьих животных, установленную Постановлением Совета Министров – Правительством Российской Федерации от 26 июля 1993 года № 728 «О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации», которая по сути является обязательным документом, свидетельствующим о заключении между пользователем животным миром и гражданином договора возмездного оказания охотничьим хозяйством услуг гражданам на использование ими объектов животного мира. По мнению Верховного Суда РФ, поскольку данная плата идет на покрытие расходов пользователя животного мира (охотничьего хозяйства), она не имеет природы сбора и не требует установления в форме федерального закона.
В определенной степени знаковым является и вывод Верховного Суда РФ в отношении сбора за маркировку специальными марками табака и табачных изделий, установленного Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1999 года № 648, согласно которому подтверждением возмездности этого сбора (а следовательно, его неналоговой природы) является тот факт, что он включается плательщиками этого сбора в себестоимость производимой ими продукции. При этом Верховный Суд не учел, что благодаря этому фактическими плательщиками этого сбора становятся покупатели (потребители).
Таким образом, существующая практика Конституционного Суда РФ ориентирует потенциальных заявителей на следующее:
1) если цель заявителя – лишение нормативного акта Правительства РФ юридической силы с момента его издания, он должен найти соответствующий Федеральный закон, который предусмотрел издание данного нормативного акта, и доказать, что применение данного Федерального закона в конкретном деле (в котором участвует данный заявитель) невозможно в отрыве от принятого на его основании акта Правительства РФ, после чего обратиться в Конституционный Суд РФ и доказать неопределенность нормы, делегирующей Правительству РФ соответствующие полномочия (неоднозначность толкования, позволяющая Правительству РФ осуществлять регулирование произвольным образом);
2) в случае, если вышеприведенное невозможно, остается только возможность обращения в Верховный Суд РФ (Высший Арбитражный Суд РФ) с целью признания указанного акта незаконным. При этом, как это ни абсурдно, придется доказать отсутствие связи между обжалуемым актом Правительства РФ и каким-либо федеральным законом, иными словами, самостоятельный (возможно, опережающий) характер нормативного акта Правительства РФ.
Указанные проблемы, по идее, должны быть решены в Федеральном конституционном законе о судах общей юрисдикции, который должен определить порядок и основания обжалования нормативных актов Правительства РФ на предмет их соответствия федеральному закону.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие основные выводы и предложения:
1. Уплата законно установленных налогов и сборов является конституционной обязанностью каждого, как следует из статьи 57 Конституции Российской Федерации. Такая уплата полностью коррелирует с неприкосновенностью частной собственности, также гарантируемой Конституцией (часть 3 статьи 35).
Компетенция Правительства РФ в части регулирования экономических процессов, проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики является элементом его конституционно-правового статуса. При этом Правительство РФ играет ключевую роль при реализации задач, связанных с наполнением бюджета. Именно Правительство России несет основную нагрузку ответственности за выполнение социальных задач, стоящих перед государством, равно как и за выполнение внешних финансовых обязательств. Располагая установленными Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» правовыми средствами, Правительство РФ обладает возможностью оперативного реагирования на возникающие проблемы финансового характера, однако меры, принимаемые им, связанные с установлением обязательных платежей, должны совершаться в рамках, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
В этом смысле основная роль принадлежит статье 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека (в том числе неприкосновенность собственности) могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Принимая во внимание расплывчатость установленных в указанной статье целей, ради которых права могут быть ограничены, представляется более весомой гарантией защиты прав человека установленная форма, в которой эти права могут быть ограничены – исключительно федеральный закон. Из этого следует по меньшей мере два вывода:
Правительство Российской Федерации не вправе собственным актом по собственному усмотрению допускать или предписывать изъятие собственности у граждан или юридических лиц даже «в целях защиты конституционного строя», «прав и законных интересов других лиц»;
принятие федерального закона, формально предоставляющего право Правительству РФ принимать такие акты, в этом смысле не соответствует Конституции Российской Федерации, конституционному принципу ясности, определенности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку реализация такого закона потенциально может привести к нарушению прав человека правительственным актом.

2. Действующее конституционное и налоговое законодательство, равно как и существующая судебная практика, прежде всего Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, как правило, не подвергает сомнению тот факт, что все существенные параметры платежа, являющегося по своей природе (а не только по формальным признакам) налогом, должны быть установлены федеральным законом (если шире – представительным органом). Делегирование полномочий по установлению отдельных элементов налогообложения исполнительным органам (прежде всего Правительству РФ) является недопустимым и противоречит Конституции РФ.
Буквальное толкование статей Конституции РФ, регулирующих обложение сборами, подразумевает равный конституционно-правовой режим их взимания с режимом взимания налогов. Обращение Конституционного Суда РФ к формулировкам Налогового кодекса РФ и их широкая трактовка, в результате которой практика делегирования полномочий по установлению элементов сборов Правительству РФ была признана конституционной, на наш взгляд, противоречит статье 55 и статье 125 Конституции РФ. Все элементы сборов как платежей, от которых невозможно уклониться без существенных негативных правовых последствий, должны быть установлены федеральным законом. Сложная процедура принятия закона является большей гарантией обоснованности и продуманности введения таких платежей, чем гораздо более быстрая процедура принятия (и изменения) постановления Правительства РФ. Вместе с тем, представляется допустимым подход, при котором федеральный закон устанавливает не конкретную ставку платежа, а пределы, в рамках которых Правительство РФ принимает решения, руководствуясь меняющейся конъюнктурой того или иного рынка (например, так устанавливаются платежи за пользование недрами (см. ст. 43 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (в редакции от 22.08.2004) «О недрах»)).
Установление платы за совершение услуг гражданско-правового характера Правительством РФ самостоятельно допустимо на рынках, где подобные услуги возможно приобрести у других участников рынка, действующих наравне с публично-правовыми образованиями в условиях конкуренции.
Осуществление Правительством РФ ценового (тарифного) регулирования, в том числе в форме установления согласно статье 424 Гражданского кодекса РФ обязательных правил заключения договоров либо введения обязательных элементов заключения договоров, отказаться от которых в силу экономических или юридических причин граждане не могут, должно осуществляться в рамках, установленных федеральным законом.

3. В настоящее время конституционно-правовое регулирование компетенции Правительства Российской Федерации в части установления обязательных платежей, а также других форм регулирования экономических отношений, равно как и судебная практика настолько противоречивы и запутаны, что дают практически равные возможности в случае судебного обжалования актов Правительства РФ как представителям Правительства, так и заявителям. Нельзя не заметить, что при столкновении таких практически равнозначимых государственных функций, как защита прав граждан (в первую очередь социальных) и обеспечение неприкосновенности собственности, огромное значение приобретают политические, а не правовые факторы. Вместе с тем, внятное и четкое конституционно-правовое регулирование статуса Правительства РФ и основ реализации бюджетной и налоговой политики сможет поспособствовать снижению значения таких факторов в деятельности судов.



§ 2. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт

Как отмечалось выше, конституционно-правовые споры о компетенции неразрывно связаны с реализацией принципа разделения властей, одной из составных частей которого (понимаемого в широком смысле) является «денежная власть», представленная Центральным банком Российской Федерации. Вместе с тем специфика конституционно-правового статуса Банка России, обусловлавливающая его место в системе органов государственной власти, предопределяет и особенности связанных с ним компетенционных споров. Неопределенность правового регулирования пределов компетенции Центрального банка РФ, его взаимоотношений с высшими органами государственной власти, при этом практически монопольное положение Центрального банка РФ в регулировании деятельности кредитных организаций, - все это порождает массу дискуссий в научной среде и определенный ряд практических проблем в повседневной деятельности кредитных организаций.
Вместе с тем, в конституционно-правовой науке Центральному банку Российской Федерации и проблемам, связанным с его статусом и компетенцией в конституционно-правовом плане, уделяется, на наш взгляд, недостаточно внимания, что не слишком сочетается с его ролью в регулировании экономических отношений в стране. Банковская система – это «кровеносные сосуды» всей экономики, чрезвычайно чувствительные к любым непродуманным (в первую очередь, политическим) действиям со стороны власти. Поэтому крайне важны правильное понимание и учет в нормотворческой и правоприменительной деятельности конституционно-правовых основ статуса Центрального банка РФ, заложенных Конституцией РФ.
Главным принципом, лежащим в основе статуса Центрального банка РФ, является его независимость, проявляющаяся как во взаимоотношениях Центрального банка с Президентом, Федеральным Собранием и Правительством РФ, так и в особенностях осуществления Банком России его контрольно-регулятивных полномочий в отношении кредитных организаций. Законодательно установлены определенные гарантии независимости Центрального Банка РФ, в том числе право Банка России на обращение с исками в суды (см. ст. 6 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в настоящее время действует в редакции Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ. Далее – ФЗ о Центральном банке РФ). Следует отметить, что практика судебного разрешения споров между Центральным банком и вышеупомянутыми органами по вопросам компетенции Банка России практически отсутствует, равно как и единичны случаи обжалования нормативных актов Центрального банка РФ кредитными организациями. Вместе с тем, однако, это не свидетельствует об отсутствии проблем, в том числе конституционно-правового характера, связанных с компетенцией Центрального банка РФ.

1. Принцип независимости Центрального банка Российской Федерации

Основы конституционно-правового статуса Центрального банка РФ заложены в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Конституцией РФ также предусмотрен порядок назначения и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ ( п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103). Помимо этого, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Согласно статьям 8, 34 и 74 Конституции РФ не допускается установление каких-либо препятствий для осуществления перемещения финансовых средств и для занятия соответствующей предпринимательской деятельностью, кроме как в пределах, установленных федеральным законом. На основании ст. 76 Конституции РФ по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Ограничение прав федеральным законом допускается в той мере, в которой это указано в статье 55 Конституции РФ.
Основной вопрос, связанный со конституционно-правовым статусом Центрального банка РФ и вызванный разнородностью, а иногда и противоположностью его функций, - это вопрос о его правовой природе. Учеными-юристами высказывались различные точки зрения по данному вопросу, однако большинство сходится в том, что в силу формулировки статьи 75 Конституции РФ Центральный банк является органом государственной власти, однако органом с особым местом в системе разделения властей и особым статусом, поскольку помимо чисто властных функций Центральный банк занимается экономическими отношениями, распоряжается своим имуществом, являющимся, однако, федеральной собственностью.
Независимость Центрального банка РФ при осуществлении им функций, установленных Конституцией РФ, является основой, главным принципом его конституционно-правового статуса. Выражается это в отсутствии подчиненности Центрального Банка РФ каким-либо органам государственной власти.
Следует отметить, что за рубежом уже давно прослеживается тенденция обеспечения максимально возможной независимости главного денежного регулятора от исполнительной власти, поскольку именно такой статус обеспечивает должное управление кредитно-финансовой системой в целях снижения темпов инфляции. Установленная в Конституции РФ функция защиты и обеспечения устойчивости рубля, равно как и монопольное право независимого осуществления денежной эмиссии предполагает независимость принятия таких решений от сиюминутной политической воли. Если бы эмиссионная функция была поставлена под контроль исполнительной власти, существовала бы высокая вероятность использования «печатного станка» для обеспечения тактических политических интересов в ущерб стратегическим экономическим.
Независимость Центрального банка проявляется в следующих аспектах:
институциональная независимость определяется его положением в системе органов государственной власти;
функциональная независимость указывает на степень свободы принятия решений по вопросам своей компетенции;
имущественная независимость означает степень самостоятельности в процессе владения, пользования и распоряжения своим имуществом;
инструментальная независимость означает степень самостоятельности в проведении активных и пассивных операций и использовании инструментов и методов денежно-кредитной политики;
бюджетная независимость выражается в степени свободы в распоряжении вверенными бюджетными средствами;
финансовая независимость означает свободу определять собственный бюджет;
кадровая независимость определяется порядком формирования кадрового состава.
Институциональная и функциональная независимость проявляется во взаимодействии с другими органами государственной власти и, согласно требованиям Конституции РФ, должна обеспечиваться, в первую очередь, организационно-правовыми средствами. Порядок взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти (прежде всего, с Государственной Думой ФС РФ, Президентом РФ, Правительством РФ) установлен нормами Конституции РФ и ФЗ о Центральном банке.
В соответствии со ст. 5 ФЗ о Центральном банке последний подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Содержание понятия «подотчетность», хотя и исключающего «независимость» с филологической точки зрения, подразумевает наличие определенных кадровых полномочий у нижней палаты российского парламента, а также обязанность представления информации в виде отчетов и справок Центральным банком в Государственную Думу. ФЗ о Центральном банке не содержит положений, устанавливающих регулятивные полномочия Государственной Думы в отношении Центрального банка.
Согласно ст. 12 ФЗ о Центральном банке Совет Федерации, наряду с Государственной Думой, направляет представителей в Национальный банковский совет – коллегиальный орган Банка России. Отдельные исследователи полагают, что само наличие такого органа, как Национальный банковский совет, противоречит конституционному принципу независимости Центрального банка, поскольку, во-первых, она противоречит абзацу 2 статьи 1 ФЗ о Центральном банке (ранее эти положения содержались в статье 5 закона), согласно которому свои функции Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, а во-вторых, не соответствует международной практике обеспечения независимости центральных банков от органов власти (см. ст. 108 Договора о Европейском Сообществе).
В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ имеет полномочия взаимодействовать с другими органами государственной власти, к коим относится и Центральный банк. Он представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности. На основании ст. 80 Конституции РФ Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и может, согласно ст. 85 Конституции РФ, использовать согласительные процедуры в случае возникновения разногласий. Президент РФ также направляет своих представителей в Национальный банковский совет (ст. 12 ФЗ о Центральном банке), согласует с Председателем Банка России представителей в Совет директоров Центрального банка (ст.15), рассматривает годовой отчет Центрального банка (ст. 25) и информацию, предоставленную Центральным банком (ст. 5), предварительно рассматривает проект единой денежно-кредитной политики, разрабатываемой совместно Правительством РФ и Центральным банком (ст. 45).
Нельзя не заметить, что влияние Президента на деятельность Центрального банка носит скорее политический, чем правовой характер, что было особенно заметно в процессе урегулирования банковского кризиса, возникшего летом 2004 года. Основной правовой рычаг воздействия на деятельность Центрального банка у Президента – это возможность внесения в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который будет рассмотрен в первоочередном порядке. Нормативных актов самого Президента, посвященных деятельности Центрального банка, чрезвычайно мало и носят они, в основном, временный характер и действуют до принятия соответствующих федеральных законов.
Одной из важнейших задач Президента РФ является обеспечение взаимодействия Центрального банка и Правительства РФ. Центральный банк имеет возможность обращаться к Президенту РФ в случае, к примеру, если его компетенция нарушается Правительством РФ.
ФЗ о Центральном банке устанавливает необходимость совместной деятельности Центрального банка и Правительства РФ при разработке экономической политики Правительства, единой денежно-кредитной политики, для чего представители Центрального банка участвуют в заседаниях Правительства и наоборот. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Следует отметить, что ФЗ о Центральном банке не содержит конкретного разграничения полномочий указанных органов. Однако это и вряд ли возможно, поскольку широкий спектр вопросов, возникающих при разработке экономической политики, не предполагает возможности установления точного перечня полномочий каждого из них. Практика применения указанного закона не выявила каких-либо жестко конфликтных ситуаций между Правительством и Центральным банком, требовавших вмешательства третьей стороны (Президента или соответствующего суда). Вместе с тем, представляется целесообразным законодательное закрепление статуса заключений Центрального банка по вопросам денежно-кредитной политики и процедуры выработки согласованной позиции в случае возникновения непримиримых противоречий в позициях Правительства и Центрального банка.
Таким образом, основные параметры независимости Центрального банка РФ, установленные Конституцией РФ, получили дальнейшее развитие в текущем законодательстве, прежде всего, в ФЗ о Центральном банке. Защита и обеспечение устойчивости рубля как основная функция Центрального банка осуществляется последним самостоятельно, однако при этом на Центральный банк возлагаются обязанность взаимодействовать с другими органами государственной власти, прежде всего Правительством РФ и Государственной Думой, в рамках осуществления единой кредитно-денежной политики.
Конституционно-правовое оформление разграничения компетенции между указанными органами основано на сочетании указанных двух принципов: независимости принятия Центральным банком решений в рамках осуществления его основной функции и необходимости взаимодействовать, сотрудничать с другими органами государственной власти в целях взвешенного и обоснованного осуществления экономической политики. В этом смысле некоторое, пусть небезупречное, но все же действенное взаимное «сдерживание» между конституционно самостоятельными ветвями власти – прежде всего исполнительной и «денежной» - осуществляется, его эффективность подтверждает отсутствие неразрешимых разногласий между Правительством РФ и Центральным банком РФ, равно как и отсутствие судебных споров по этим поводам. Нельзя не заметить, что при этом уделяется внимание зарубежному опыту.
Сам факт наличия разногласий, носящий, как можно заметить, постоянный характер (особенно ярко это видно в процессе разработки мер по противодействию инфляционным процессам), является нормальным явлением в сфере разделения властей. Основная роль Президента РФ в данном случае – задать конструктивное направление этим спорам с целью достижения позитивного результата.
Вместе с тем, полномочия Центрального банка РФ по банковскому регулированию и надзору, неразрывно связанные с его функцией по защите и обеспечению устойчивости рубля, осуществляются практически без какого-либо взаимодействия с органами исполнительной власти РФ. С чисто юридической точки зрения формально противоречия между конституционными нормами о независимости Центрального банка при осуществлении им основной своей функции, а следовательно, и функции банковского регулирования и надзора, нет. Как отмечает А.В. Ланцова, «издание Банком России нормативно-правовых и индивидуально-правовых актов…, по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля».
Однако, по мнению ряда исследователей, одной из причин широкомасштабного экономического кризиса 1998 г. в России заключалась в «монопольном выполнении Банком России основных функций по управлению банковской системой страны». Подобное правовое положение Центрального банка РФ дает последнему возможность практически совершать действия либо бездействовать в целях минимизации собственных издержек для повышения управляемости банковской системой (например, не принимать мер для оказания помощи пострадавшим в результате кризиса банкам с целью уменьшения их общего количества и, следовательно, повышения управляемости банковской системой). Данное положение вещей заставляет оценить с конституционно-правовых позиций, как минимум, проблему о защите права на свободное занятие предпринимательской деятельностью и свободное перемещение финансов и услуг. В этой связи одним из главных вопросов становится вопрос о конституционно установленных пределах независимости Центрального Банка РФ при осуществлении последним полномочий по банковскому регулированию и надзору.

Конституционно-правовые пределы независимости Центрального банка Российской Федерации

Ряд исследователей полагает, что нормы ФЗ о Центральном банке противоречат Конституции РФ, установленному ею принципу независимости Центрального банка. Ставится под сомнение даже возможность регулирования полномочий Банка России федеральным законом. По мнению С.Ю. Кашкина, «поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ Центральный банк обладает целевой и функциональной автономиями и соответственно независим от других органов государственной власти при осуществлении своей основной функции, все решения, необходимые для защиты и обеспечения устойчивости рубля, должны принимать Центральным банком РФ независимо, и ограничивать при помощи федерального закона возможность применения действий и мер, необходимых для осуществления основной конституционной функции Центрального банка, недопустимо. Это противоречит положениям ч. 2 ст. 75 Конституции РФ». В качестве примера автор приводит ситуацию, в настоящее время урегулированную статьей 8 ФЗ о Центральном банке: «Банк России не вправе участвовать в уставных капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами». Отсюда можно вывести мысль, что если Банку России понадобиться для укрепления рубля приобретение участия в уставных капиталах кредитных организаций, то он, будучи лишенным права законодательной инициативы, будет вынужден апеллировать к другим субъектам с тем, чтобы они с такой инициативой обратились в Государственную Думу, что потребует существенных организационных и временных затрат.
Определенная угроза, по мнению В.И. Лафитского, содержится и в статье 2 указанного Федерального закона, поскольку в случае ее изменения на Центральный банк может быть возложена обязанность отвечать по долгам государства, что неизбежно повлечет необходимость дополнительной эмиссии, введения в оборот ничем не обеспеченной денежной массы. В качестве другого примера можно привести статью 22 ФЗ о Центральном банке, в соответствии с которой Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
Прежняя редакция статьи 87 закона о Центральном банке предусматривала даже возможность ликвидации Центрального банка на основании федерального закона, что вызывало вполне справедливые нарекания со стороны большинства исследователей статуса Банка России. Указанная статья чуть не стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, однако в связи с принятием новой редакции закона заявление было отозвано. В настоящее время ликвидация Центрального банка возможна только на основании закона о поправке к Конституции РФ.
Вряд ли кто-либо будет возражать против того, что для эффективного управления банковской системой необходим сильный и независимый Центральный банк, который не должен находиться в рамках какой-либо из ветвей власти. Это подтверждает и международный опыт. Вместе с тем, как представляется, провозглашенный Конституцией РФ принцип независимости Центрального банка РФ при осуществлении его функций не носит абсолютного характера. Это предопределяется целым рядом как экономических (содержательных), так и юридических (формальных) факторов.
Во-первых, за разработку основных направлений и осуществление экономической политики государства ответственно прежде всего Правительство РФ, которое реализует указанные полномочия совместно с Центральным банком. Во-вторых, деятельность Центрального банка неизбежно должна быть направлена на важнейшие государственные законодательно закрепленные цели и урегулирована на уровне федерального закона, что само по себе, вопреки вышеприведенным мнениям, не является нарушением конституционного принципа независимости Центрального банка. Конституцией РФ предусмотрено, что по вопросам ведения Российской Федерации издаются федеральные конституционные и федеральные законы. Принятый и действующий федеральный закон презюмируется конституционным до тех пор, пока его неконституционность не будет подтверждена в установленном Конституцией РФ и законом порядке. Следовательно, единственным правовым институтом, который мог бы обеспечить соблюдение принципов конституционно-правового статуса Центрального банка с точки зрения их адекватного отражения в федеральном законодательстве, является Конституционный Суд Российской Федерации.
Однако Центральный банк РФ не наделен полномочием обращаться в Конституционный Суд РФ с целью проверки конституционности федеральных законов. Будучи лишен еще и права законодательной инициативы, в этом плане Банк России практически лишен прямых правовых рычагов воздействия на законодательную власть. Единственным полномочием, позволяющим хоть как-то влиять на содержание законов, относящихся к выполнению функций Центральным банком, является обязанность направления проектов соответствующих федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на заключение в Банк России (см. ст. 7 ФЗ о Центральном банке). Вместе с тем, указанный федеральный закон не устанавливает статуса таких заключений и последствия выдачи отрицательных заключений для дальнейшего продвижения проекта акта.
Необходимо подчеркнуть, что с учетом специфики установленной законом компетенции Центрального Банка наивно было бы предполагать, что Центральный банк самостоятельно будет инициировать и убедительно доказывать необходимость ограничения собственных полномочий. Такие действия противоречили бы «инстинкту самосохранения власти». Принимая во внимание историческую и экономическую обусловленность необходимости обеспечения независимости центральных банков, все же следует отметить, что международная практика регулирования статуса центральных банков содержит различные формы ее ограничения: например, необходимость в определенных случаях консультирования с органами исполнительной власти (Финляндия, Швейцария, Япония), учет нахождения в Европейской системе центральных банков (Германия, Испания). Во всех случаях правовой формой установления ограничения независимости центральных банков как раз провозглашен закон, при этом установлено требование соответствия такого закона конституции.
Как справедливо отметил В.С. Черников, Конституция РФ не устанавливает основных параметров системы управления банками, отсутствует также и закон по данному вопросу, «цели по регулированию банковской деятельности к основным функциям Центрального банка Конституцией не отнесены, и следование им не является причиной «независимости» главного банка страны». Вместе с тем, в ряде своих решений, посвященных Банку России, разрешая по сути споры о регулятивных полномочиях Центрального банка и отстаивая его независимость от других органов государственной власти и подчинение его только закону, Конституционный Суд Российской Федерации:
1) подтвердил конституционность наличия у Банка России исключительных прав и обязанностей по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования;
2) подтвердил конституционность права Банка России отзывать лицензии у кредитных организаций, минуя судебный порядок,
3) запретил антимонопольным органам направлять Центральному банку обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения требований о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
Одним из важнейших полномочий, закрепленных законодателем за Центральным банком, является возможность издания Банком России по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами (включая фактически и регулирование его собственной деятельности), издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Следует подчеркнуть, что в отношении кредитных организаций Банк России уполномочен осуществлять постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, в том числе актов самого Банка России. Иными словами, отсутствует какой-либо механизм «сдержек и противовесов» в отношении и/или внутри «денежной власти», который, с одной стороны, обеспечивал бы проведение самостоятельной денежно-кредитной политики, а с другой стороны, не позволял бы использовать эти функции в ущерб интересам общества и государства.
Как отмечалось выше (см. Главу I), эта «денежная власть» обладает экономической природой, в связи с чем выявление конституционно-правовых пределов компетенции Центрального банка РФ во взаимосвязи с конституционным закреплением системы экономических прав становится чрезвычайно важно.

Правовую основу определения пределов регулятивных (нормотворческих) полномочий Центрального банка РФ составляют нормы Конституции РФ, закладывающие основы конституционного статуса Банка России, и нормы федеральных законов, прежде всего, ФЗ о Центральном банке.
В соответствии с указанным федеральным законом Центральный банк обладает внушительным набором дискреционных полномочий в сфере банковского регулирования и надзора:
установление правил осуществления расчетов в РФ, проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
принятие решений о государственной регистрации кредитных организаций, выдача лицензий кредитным организациям на осуществление банковских операций, приостановление их действия и их отзыв;
осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
осуществление регистрации эмиссии ценных бумаг кредитных организаций.
По всем указанным вопросам, согласно статье 7 ФЗ о Центральном банке, Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом Центральный банк может контролировать их исполнение только лишь кредитными организациями. Контрольных полномочий в отношении других лиц по исполнению актов Банка России у последнего нет. Согласно указанной статье нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Основные особенности нормотворческой деятельности Банка России во многом обусловлены как особенностями конституционно-правового статуса Центрального банка РФ, так и самим содержанием ФЗ о Центральном банке. Следует отметить, что буквальный смысл приведенной выше статьи 7 ФЗ о Центральном банке таков, что нормативные акты Центрального банка обязательны и для Президента, и для Правительства, и для других органов государственной власти, что само по себе обуславливает зависимость издаваемых ими актов от нормативных актов Центрального банка. Данное положение, как представляется, является скорее нарушением требований юридической техники, чем продуманной позицией законодателя. В противном случае это нарушает иерархию нормативных актов, установленную Конституцией РФ. Представляется необходимым закрепление в федеральном законе о Центральном банке нормы, содержащей четкое указание на место нормативных актов Банка России в системе нормативных актов (это может быть также и федеральный закон о нормативных актах). Кроме того, необходимо подчеркнуть, что гарантией соблюдения данной нормы являются только контрольные полномочия Банка России в отношении кредитных организаций. Обеспечение соблюдения остальными органами и организациями актов Банка России является только косвенным или опосредованным.
Наиболее важной в отношении установления пределов нормотворческой компетенции Банка России представляется норма, содержащаяся в статье 58 ФЗ о Центральном банке, в соответствии с которой Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитной организации и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц. Банк России не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами.
Однако, как известно, «строгость законов в России компенсируется необязательностью их исполнения», в связи с чем возникает вопрос о гарантиях соблюдения Банком России законодательных ограничений при выполнении им своих нормотворческих функций с точки зрения защиты прав кредитных организаций. В качестве таких гарантий защиты прав банков выступают:
необходимость государственной регистрации нормативных актов Банка России,
возможность судебного их обжалования.
Других закрепленных в законе возможностей для кредитных организаций для отстаивания своих прав при взаимодействии с регулятором, в силу вышеупомянутого отсутствия каких-либо организационных «противовесов», нет.
Необходимость регистрации своих нормативных актов вызывает недовольство в Центральном банке и, по большому счету, рассматривается им как не более чем лишнее препятствие, поскольку «работникам Минюста РФ не всегда легко бывает вникать в тонкости регулирования банковской деятельности», однако, как выясняется, преодолимое в связи с работой Центрального банка и Минюста «в тесном контакте». Кроме того, вошло в довольно устойчивую традицию издание Центральным банком различного рода документов фактически нормативного характера, не поименованных в статье 7 ФЗ о Центральном банке (например, «указания оперативного характера», «официальные разъяснения», «методические рекомендации»), не нуждающихся формально в государственной регистрации, однако активно применяющихся в отношении банков территориальными учреждениями Банка России в качестве обязательных. Данный статус таких документов (их формально рекомендательный характер) может затруднить и их судебное обжалование.
Анализ судебной практики по вопросам, связанным с компетенцией Банка России (по вопросам обжалования нормативных актов Банка России), показывает, что судебных дел по данным вопросам крайне мало, случаи же возбуждения их по инициативе кредитных организаций вообще единичны. Обусловлено это целым рядом причин самого разного характера (политического, экономического, юридического, социологического, психологического). Остановимся на причинах юридического характера:
запутанность и подчас противоречивость актов Центрального банка, низкий уровень их юридической техники (прежде всего, невыдержанность и непоследовательность в употреблении терминологии), являющейся во многом следствием невысокого качества федерального банковского законодательства, ведут к существенным трудностям в применении этих норм самими банками, а в то же время дают «простор для маневра» Банку России;
наличие существенных контрольных полномочий Центрального банка по проверке соблюдения его собственных актов вынуждает кредитные организации воздерживаться от любых прямых конфликтных ситуаций во взаимоотношениях с регулятором. Вместе с тем, зачастую нормы актов Центрального банка настолько специфичны, что представляется крайне затруднительным найти иное заинтересованное в их изменении или отмене лицо, чем кредитная организация;
достаточно высокая вероятность разрешения спора в пользу Центрального банка в связи с отнесением федеральным законом исключительно к его компетенции решения целого ряда вопросов, в том числе в принципиальной части (что косвенно подтверждают приведенные выше решения Конституционного Суда, а также ряд решений Верховного Суда).

Фактически в рамках управления банковской системой страны Центральный банк соединяет в себе три властные функции: нормотворческую, исполнительную и квазисудебная. В этой связи представляются обоснованными предложения Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина о необходимости распространения принципа разделения властей в качестве методологического и на систему «денежной власти». По их мнению, осуществлять управление банковской системой России должны несколько самостоятельных органов. Действие этих органов будет распространяться исключительно на кредитные организации (банковскую систему), и таким образом они будут сдерживать и уравновешивать друг друга. Указанные авторы предлагают разделить функцию издания нормативных актов по вопросам банковского регулирования и функцию надзора за банковской деятельностью с правом применения санкций к нарушителям банковского законодательства. Стоит отметить, что в мировой практике такой принцип полисубъектности в управлении банковской системой успешно реализован.
Такое разделение «денежной власти» вполне будет формально соответствовать Конституции РФ и установленному ею принципу независимости Центрального банка при принятии им решений: согласно статье 75 Конституции РФ Центральный банк осуществляет независимо от других органов государственной власти «защиту и обеспечение устойчивости рубля», а не защиту и обеспечение устойчивости банковской системы, которые, наряду с Центральным банком и, безусловно, в тесном взаимодействии с ним, могут осуществлять другие специальные государственные органы либо организации. Следует отметить, что определенные шаги по внедрению принципа полисубъектности в систему управления банковским сектором уже предприняты. В соответствии с Федеральным законом от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» учреждено Агентство по страхованию вкладов, являющееся государственной корпорацией, основной функцией которого является обеспечение функционирования системы страхования вкладов.

Подводя итог, необходимо отметить следующее.
Конституция Российской Федерации, устанавливая систему экономических прав, прежде всего право на свободное занятие предпринимательской деятельностью и принцип свободного передвижения финансов и услуг, не регулирует основные параметры банковской системы России. Вместе с тем, Конституция РФ устанавливает основы правового статуса Банка России. Важнейшим конституционно-правовым принципом, лежащим в основе правового статуса Центрального банка РФ, является принцип его независимости при осуществлении им его полномочий, связанных с денежной эмиссией, защитой и обеспечением устойчивости рубля, а также банковским регулированием и надзором.
Указанный принцип не носит абсолютного характера: нормами Конституции РФ и федеральных законов о банках установлены определенные ограничения, однако согласно нормам ФЗ о Центральном банке они распространяются в основном на полномочия Центрального банка, связанные с осуществлением единой кредитно-денежной политики. Банковское регулирование и надзор осуществляются Центральным банком во всех аспектах (установление правил, контроль за их исполнением кредитными организациями и применение санкций за неисполнение) практически бесконтрольно. Единственными установленными формами контроля за нормативными актами Центрального банка является необходимость их государственной регистрации, что является определенной гарантией обеспечения их соответствия действующему законодательству на стадии их разработки, и возможность судебного обжалования указанных актов.
Вместе с тем, специфический характер и сложность нормативных актов Центрального банка, их достаточно большое количество не позволяют должным образом реализовывать контроль со стороны регистрирующих органов за их законностью. Усугубляет ситуацию отсутствие развитой судебной практики по обжалованию нормативных актов Центрального банка, связанное с нежеланием кредитных организаций – лиц, наиболее заинтересованных в повышении качества актов Банка России, - провоцировать возникновение конфликтных ситуаций с регулятором. Подобное нежелание обусловлено крайне противоречивым характером банковского законодательства, изобилием оценочных понятий, и, как следствие, возможностью неоднозначного толкования либо толкования не в пользу конкретной кредитной организации самим Центральным банком, который, как отмечалось, обладает широкими полномочиями по применению санкций, вплоть до лишения лицензии. Кроме того, в деятельности кредитных организаций существенное значение имеет репутационный риск. Факт предъявления многочисленных претензий со стороны Банка России вне зависимости от их обоснованности может крайне отрицательно, а иногда и непоправимо сказаться на бизнесе банка.
Следует отметить, что формально подобное положение вещей соответствует Конституции РФ ввиду особого положения банков как субъектов гражданского оборота, выполнения ими некоторых публичных функций (связанных, например, с валютным контролем, учетом налогоплательщиков). В этой связи нельзя не признать наличие пробела в Конституции РФ в части регулирования правовых основ банковской системы и установления четких пределов независимости Банка России в части банковского регулирования и надзора. Вместе с тем, как представляется, можно считать допустимым, исходя из стратегических экономических интересов России и необходимости развития банковского сектора, внести соответствующие изменения в действующее законодательство, связанных с внедрением принципа полисубъектности управления банковским сектором, установлением процедур контроля за соответствием нормативных актов Банка России действующему законодательству (в том числе путем учреждения соответствующего государственного органа, в чьи полномочия это будет входить) и повышением роли ассоциаций кредитных организаций, формулирующих мнение банковского сообщества.





§ 3. Возможные перспективы судебного разрешения спора о новом порядке формирования высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации

Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ был внесен ряд существенных, по выражению М. Глигич-Золотаревой, «тектонических» изменений в Федеральный закон от 06.12.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 184-ФЗ).
Основные положения указанного Федерального закона, вызвавшие бурную дискуссию еще на этапе внесения Президентом РФ законопроекта в Государственную Думу, следующие (ст. ст. 5, 18-20, 29.1):
1) высшее должностное лицо субъекта не избирается населением соответствующего субъекта РФ, а «наделяется полномочиями» постановлением законодательного органа субъекта Федерации;
2) кандидатуру для такого «наделения полномочиями» высшего должностного лица субъекта РФ представляет Президент РФ исключительно по своему усмотрению; в случае непринятия решения о наделении полномочиями или отклонении кандидатуры Президент проводит консультации с законодательным органом; самостоятельно назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ; в случае троекратного непринятия решения о наделении полномочиями или отклонения кандидатуры, представленной Президентом, последний вправе распустить законодательный орган субъекта РФ, данное решение оформляется указом;
3) Президент РФ управомочен принимать решения об отрешении либо неотрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае выражения ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, а также имеет право досрочно освободить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в случае «утраты доверия Президентом РФ, ненадлежащего исполнения своих обязанностей».

Предметом указанной дискуссии была конституционность этих положений. Рассмотрим основные аргументы, разбив их по приведенным выше позициям.
1. Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края, «Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган государственной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно… Органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные… Законодательное Собрание (Алтайского края) превращено в своеобразную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах». По мнению Конституционного Суда РФ, подобное положение вещей нарушает и часть 2 статьи 95 Конституции РФ, поскольку получается, что оба представителя субъекта РФ в Совете Федерации фактически избираются одним и тем же органом.
Некоторые ученые полагают, что замена прямых выборов глав регионов на выборы, осуществляемые законодательными органами субъектов, сама по себе не влечет нарушения избирательных прав граждан, установленных в статьи 32 Конституции РФ. В этом случае само право остается, изменяется лишь его объем. Вместе с тем, другие исследователи убеждены, что налицо явное неконституционное нарушение избирательных прав граждан, отстранение их от осуществления власти в стране, поскольку в силу статьи 3 Конституции РФ прямые выборы – единственный конституционно возможный способ формирования законодательных и исполнительных органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.
Следует отметить, что в ряде зарубежных стран законодательные органы субъектов федерации формируют свои высшие исполнительные органы, включая избрание главы исполнительной власти (Германия, Индия, Канада).
На наш взгляд, необходимо иметь в виду, что вышеуказанное Постановление Конституционного Суда РФ было им принято в период, когда отсутствовал федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Федерации, принятие которого предусмотрено частью 1 статьи 77 Конституции РФ, и Конституционный Суд РФ был вынужден заполнять этот пробел. В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Данная формулировка, по сути, определяет уровень власти, на котором должен решаться вопрос о формировании органов государственной власти, но не устанавливает конкретного субъекта, управомоченного его решать. В связи с этим образование органов государственной власти может осуществлять как население субъекта как непосредственно, так и через уже созданные органы государственной власти. Выбор одной из этих альтернатив и установление ее в качестве обязательной вряд ли может само по себе рассматриваться как нарушение Конституции РФ.
В подтверждение этого можно привести следующий аргумент: упомянутая статья 11 находится в главе 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», которым в силу части 2 статьи 16 Конституции РФ не могут противоречить все остальные положения Конституции РФ, а следовательно, должны толковаться как им соответствующие. Вместе с тем, в части 2 статьи 66 указано, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта. В отношении конституций республик такого требования не установлено, равно как и не установлена возможность принятия уставов в соответствующих субъектах непосредственно народом (например, на референдуме). Тем не менее, такое положение статьи 66 Конституции РФ должно рассматриваться как соответствующее ее статье 11. С другой стороны, статья 77 Конституции РФ предусматривает принятие федерального закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов, иными словами, в таком законе должны были найти отражение те принципы формирования федеральных органов власти, которые должны были воспринять субъекты Федерации, а вместо этого данный закон установил весьма конкретный порядок их формирования.
Ввиду существующих географических, экономических, социально-демографических различий между субъектами Российской Федерации, сопоставимых с различиями между странами в мировом масштабе, представляется более обоснованным предоставление субъектам Российской Федерации права самим устанавливать порядок формирования их высших исполнительных органов в их конституциях и уставах.

2. Следует отметить, что во многом критика формирования («наделения полномочиями») высшего исполнительного органа субъекта Федерации законодательным органом была основана скорее не на осуждении самого факта выборов глав регионов законодательными собраниями, а на порядке выставления кандидатур. Выбор конкретного лица в качестве кандидатуры для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, равно как и кандидатуры для назначения временно исполняющим обязанности высшего должностного лица субъекта осуществляется по усмотрению исключительно Президента РФ. Проведение предусмотренных Федеральным законом консультаций с законодательными органами при отклонении кандидатуры или непринятии решения в ее отношении в течение установленного законом срока вряд ли можно назвать гарантией учета мнения законодательного органа, поскольку от его согласия мало что зависит: Президент его просто распустит.
При этом все решения в отношении самого высшего должностного лица субъекта РФ тоже принимает Президент, даже в случае выражения ему недоверия законодательным органом. Кроме того, установление в Федеральном законе такого основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, как ненадлежащее (видимо, в том числе с точки зрения Президента) исполнение своих обязанностей, а также утрата доверия Президентом ставит это «избранное» высшее должностное лицо в полную зависимость от благосклонности Президента.
Как отметила М. Глигич-Золотарева, «практика представления главой государства кандидатов на должность губернаторов в законодательный орган власти субъекта федерации для их утверждения не имеет распространения».
Наличие усмотрения одного Президента в порядке выставления кандидатур для занятия должности высшего должностного лица субъекта Федерации нарушает пассивное избирательное право граждан, установленное статьей 32 Конституции РФ. «Право быть избранным потому и именуется правом, что его использование не ставится в зависимость ни от какого постороннего усмотрения, а реализуется только на основе самостоятельного волеизъявления гражданина в порядке, установленном законом». Как отмечает А. Автономов, предусмотренное статьей 77 Конституции РФ единство системы исполнительной власти «не предполагает, что всех непосредственно назначают… Система формируется на основании закона, но самими субъектами Федерации… Важно, чтобы сохранялась система разделения властей… Способ же разделения, система сдержек и противовесов может быть разной».
Интересно отметить, как оценивают реформу власти политологи и экономисты. По мнению вице-президента фонда ИНДЕМ М. Краснова, построенная модель власти «потребует чисто бюрократических отношений: ожидание приказа, невнимание к его сути, пассивность и нежелание искать нестандартные решения. В целом это не только не приведет к большей эффективности борьбы с терроризмом, но, наоборот, только ее снизит. На самом деле федерализм вовсе не означает отсутствие ответственности у нижестоящих звеньев… Человек, который встроен в эту вертикаль, всегда будет представлять наверх, то есть президенту, все в хорошем свете. Его мотивация заключается в том, чтобы казаться хорошим чиновником, наместником, эмиссаром президента. Это будет плодить обман, который мы видели и в советское время, - приписки и так далее». Профессор экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова В. Тамбовцев уверен, что «выбранный жителями региона губернатор, … стремясь к повторному избранию, неизбежно буде как-то отзываться на требования избирателей, т.е. повышать их благосостояние. Назначенный губернатор, продолжение работы которого будет зависеть от мнения вышестоящего руководства, также будет стараться, - но не столько улучшить ситуацию в регионе, сколько произвести впечатление о ее улучшении… Усилия и затраты на создание впечатлений придется вычесть из благосостояния жителей региона… Следовательно проводимая реформа будет иметь одним из своих последствий сокращение и так не слишком значительного благосостояния населения».
Более того, такое прямое вмешательство Президента в деятельность главы региона, «наделенного полномочиями» законодательным органом, которому в этой связи посчастливилось не быть распущенным, неизбежно повлияет и на качество заботы самих депутатов законодательных органов об интересах непосредственно избравших их граждан.

Итак, вступившие в силу изменения в Федеральный закон № 184-ФЗ, которыми устанавливается ряд новых полномочий Президента РФ в отношении высших должностных лиц субъектов РФ и их законодательных органов, вызывают серьезные сомнения в их соответствии Конституции РФ. На момент написания настоящего исследования в Конституционный Суд РФ уже подана жалоба на предмет проверки соответствия указанного акта Конституции РФ.
Попытаемся оценить с точки зрения рассмотренных в Главе II логических правил определения соответствия и критериев конституционности нормативных актов на предмет соответствия Конституции РФ следующие положения указанного Федерального закона:
1) наделение полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ;
2) представление кандидатур для наделения вышеуказанными полномочиями Президентом РФ в сочетании с правом роспуска законодательного органа субъекта РФ, а также правом досрочного освобождения высшего должностного лица субъекта от должности по причине утраты доверия Президентом РФ.

1. В целях применения законов формальной логики необходимо конституционные формулировки и формулировки закона привести «к общему знаменателю», сделать их совместимыми.
Конституция РФ оперирует такими понятиями, как самостоятельность субъекта РФ в установлении системы (образовании) органов государственной власти (законодательных и исполнительных) (статьи 11, 73, 77 Конституции РФ). Пределами такой самостоятельности, по Конституции РФ, являются:
основы конституционного строя РФ, в которых содержатся принципы народовластия, федеративного устройства, приоритета конституционных норм;
общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом (необходимо обратить внимание, что по буквальному смыслу части 1 статьи 77 Конституции имеются в виду не сам и не весь соответствующий федеральный закон, а именно общие принципы, которые он устанавливает, при этом в силу статьи 72 Конституции РФ установление таких общих принципов – предмет совместного ведения);
принцип единства системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Соответственно в отношении федерального закона, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, Конституция РФ устанавливает следующие требования:
приоритет основ конституционного строя РФ, содержащихся в них конституционных принципов;
недопустимость вторжения в компетенцию субъектов РФ по предметам их исключительного ведения в силу части 6 статьи 76 Конституции РФ.
Полномочия Президента РФ, указанные в Конституции РФ, имеют в данном случае с точки зрения толкования данных норм второстепенный смысл и значение в силу приоритета основ конституционного строя РФ.
Указанный федеральный закон должен был развить, наполнить содержанием конституционные принципы организации законодательных и исполнительных органов применительно к организации государственной власти в субъектах РФ. Вместо этого Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ установил зависимость субъектов РФ, точнее, их законодательных и исполнительных органов при принятии решений об организации государственной власти (формировании соответствующих органов), помимо указанного, еще и от воли Президента РФ, причем без установления ее пределов, что не вытекает из соответствующих конституционных норм. Таким образом, налицо отрицание определенных признаков у объекта в Конституции РФ и их наличие в Федеральном законе, что с точки зрения формальной логики образует противоречие.
Указанный Федеральный закон нарушает и принцип деонтической непротиворечивости. Установленный в нем порядок «наделения полномочиями» высших должностных лиц субъектов Федерации подразумевает запрет иных способов формирования этих органов, в том числе фактический запрет избирать глав регионов на прямых выборах, равно как и запрет субъекту РФ самостоятельно определить данный порядок в своем законодательстве. Вместе с тем, как указывалось, Конституция РФ допускает самостоятельность субъектов РФ в определении порядка формирования органов законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ, не говоря уже о самостоятельности в собственно формировании самих органов.

2. Как указывалось выше, одним из основных критериев конституционности нормативного акта является адекватное отражение в нем конституционных принципов.
Во-первых, деятельность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ должна быть подчинена закону, а не лично Президенту. Ведь Президент РФ фактически может освободить от должности главу региона и в том случае, когда он выполняет федеральное законодательство. В этом смысле полномочия Президента РФ, установленные в Федеральном законе от 11.12.2004 № 159-ФЗ, сформулированы таким образом, что допускают произвол в их реализации. Это нарушает принцип ясности, недвусмысленности и определенности правовой нормы, а следовательно, принцип равенства граждан перед законом и судом, установленный статьей 19 Конституции РФ.
Во-вторых, новый порядок «наделения полномочиями» глав регионов не соответствует принципу соразмерности ограничения конституционных прав граждан. Никто не спорит с тем, что избирательные права граждан данным Федеральным законом ограничены, поскольку последние лишены права избирать глав регионов и быть избранными главами регионов. В соответствии с частью 2 статьи 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В силу части 3 этой же статьи это возможно только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как показано выше, оборона страны и безопасность государства скорее пострадают, чем будут защищены, равно как и некоторые из основ конституционного строя. Ни одно основание части 3 статьи 55, как представляется, не может быть применено для объяснения такого ограничения избирательных прав граждан (если, конечно, не понимать под «другими лицами», чьи права и законные интересы надо защитить, Президента РФ).
Вряд ли можно назвать соразмерной меру «ответственности» высших должностных лиц субъектов РФ - в виде досрочного освобождения от полномочий - за «утрату доверия Президентом РФ» или законодательного органа – в виде роспуска – за отклонение президентской кандидатуры.
В-третьих, как указывается в уже процитированном Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 № 2-П, «Конституция Российской Федерации не содержит указаний в отношении права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов Российской Федерации в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции и законодательству Российской Федерации. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, другие правовые механизмы».
Следовательно, вмешательство Президента РФ в деятельность законодательных и исполнительных органов субъектов РФ путем роспуска или досрочного освобождения от должности соответственно допустимо в рамках реализации механизма обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству по предметам совместного ведения. Следует отметить, что данный механизм, предусмотренный Федеральным законом № 184-ФЗ, претерпел изменения: если согласно закону от 29.07.2000 № 106-ФЗ для роспуска законодательного органа в случае издания им актов, противоречащих федеральным законам, что установлено решением соответствующего суда, и неисполнения данного решения суда путем внесения изменений в свои акты или их отмены требовалось принятие федерального закона о роспуске такого органа, то в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ, достаточно одного указа Президента РФ. Роспуск же законодательного органа субъекта РФ только на том основании, что он отказался утвердить кандидатуру, внесенную Президентом РФ, совершенно не вписывается в этот сформулированный выше принцип.
Кроме того, нарушается также и принцип самостоятельности субъекта РФ в рамках его исключительных полномочий. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 года № 7-П, провозглашая принцип народовластия, Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации, это – предмет их уставов либо избирательных законов.

Итак, несмотря на все отмеченные недостатки и несоответствие ряда его положений Конституции РФ, Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ вступил в силу и действует. К концу лета 2005 года в установленном в нем порядке были избраны 27 глав регионов (в подавляющем большинстве своем ими стали бывшие законно избранные региональные лидеры). Появление этого закона вполне вписывается в набирающую обороты тенденцию централизации власти в России.
Стремительное развитие центробежных сил и сепаратизма в середине девяностых годов ХХ века, выразившееся в распространенном игнорировании и прямом нарушении субъектами РФ федеральной Конституции и законов, придании определяющего значения договорам между Федерацией и субъектами РФ, устанавливавшими исключительный статус последних, - все это создавало угрозу территориальной целостности России, разрушало ее конституционно-правовое пространство. Понятно, что при смене политического курса, возникшей при приходе к власти Президента В.В. Путина, появилась политическая возможность обеспечения приведения регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Вместе с тем, складывается впечатление, что федеральная власть в отношении субъектов РФ впала в другую крайность: от принципа «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» до практически полного лишения самостоятельности. Однако в рамках действующей Конституции РФ подобные действия недопустимы, поскольку Конституция РФ требует достижения баланса интересов между Федерацией и субъектами.
Остается надеяться, что Конституционный Суд РФ, основной функцией которого является защита Конституции РФ, даст должную оценку обсуждаемым положениям Федерального закона от 11.12.2004 № 159-ФЗ и сориентирует федерального законодателя на поиск компромиссных вариантов.
В заключение хотелось бы привести слова судьи Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеева: «Излишне ревностное отношение к прерогативам государственного суверенитета как в международном сообществе, так и в рамках отдельного государства является проявлением опасной для человека и его прав тенденции. Ортодоксальная приверженность к абсолютизации суверенитета, культ независимости и верховенства государства также способствует формированию тоталитарного государственного мышления и тоталитарной политической системы, исключающей свободу и реальные права личности».
* * *
Основные выводы и предложения:
1. Вне зависимости от сферы, в которой разворачивается компетенционный конфликт, основные подходы и способы судебного его разрешения остаются едиными. К ним относятся основные логические приемы определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, а также применение критериев конституционности нормативных актов, главным из которых является адекватное отражение конституционных принципов, обеспечение баланса конституционных ценностей.
2. Изучение способов и процедур судебного разрешения компетенционных споров, уже имевших место в действительности, позволяет оценить и «конфликтогенность» конституционно-правового статуса отдельных органов государственной власти (Центрального банка РФ) в рамках системы разделения властей и в отсутствие наработанной судебной практики по вопросам их компетенции, что весьма важно для предупреждения возникновения таких споров.
3. Правовое регулирование отношений, связанных с установлением обязательных платежей и возложением соответствующих обязанностей на физических и юридических лиц, равно как и судебная практика по таким вопросам должны основываться на конституционных принципах точности и определенности правовой нормы и соразмерности ограничения конституционных прав и свобод. В части платежей налогового характера должно существовать жесткое требование установления их исключительно в форме закона.
4. Система сдержек и противовесов, основное назначение которой – обеспечение эффективного функционирования системы разделения властей, должна распространять свое действие и на нетрадиционных участников этой системы, в частности, «денежную власть», олицетворяемую Центральным банком Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Банка России требует уточнения, в том числе в связи с возможным учреждением отдельного органа, которому будут переданы контрольно-надзорные функции в отношении банковской системы и расширением полномочий саморегулируемых организаций.
5. Проведение реформы федеративных отношений в России, вне зависимости от причин ее осуществления, целей и задач, которые перед ней стоят, не должно отступать от конституционных принципов федерализма, установленных Конституцией РФ и конкретизированных Конституционным Судом РФ. Происходящие в противовес сепаратистским тенденциям середины 90-х годов ХХ века процессы централизации должны находиться в конституционно-правовом поле и укреплять его, а не ломать или игнорировать. Вместе с тем, с сожалением приходится констатировать, что решение проблем в федеративных отношениях в подавляющем большинстве случаев находится не в правовом поле. Нормы конституционного права лишь фиксируют и оформляют политические по сути решения.
















ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В диссертации предпринята попытка системного анализа проблем, связанных с судебным разрешением конституционно-правовых споров о компетенции. В ходе исследования автор пришел к следующим основным выводам.
Конституционно-правовой спор о компетенции – это разногласие между субъектами конституционного права по вопросам компетенции, имеющее (или приобретающее в процессе разрешения) конституционно-правовой характер. Конституционно-правовые споры о компетенции, являясь разновидностью конституционно-правовых конфликтов, имеют как общие для всех конституционно-правовых споров причины возникновения, так и специфические, свойственные только спорам такого вида, причины:
1) их тесная связь с системой разделения властей: во многом компетенционные споры в рамках этой системы являются продолжением или конкретным воплощением ее внутренней изначально ей присущей конфликтности. Конкретные сферы таких конфликтов расширяются по мере «включения» в систему разделения властей, с одной стороны, принципа разграничения компетенции между федерацией и субъектами федерации, с другой стороны, органов государственной власти, не входящих ни в одну из традиционных ветвей власти (Центральный банк Российской Федерации, прокуратура, Центральная избирательная комиссия РФ и др.). Компетенционные споры – неизбежное следствие эффективного функционирования системы сдержек и противовесов. Важно организовать правовое регулирование, компетенционный «режим», а следовательно, и процесс судебного разрешения таких споров так, чтобы подобные конфликты приносили исключительно позитивный результат;
2) особая роль как в возникновении, так и в разрешении компетенционных споров конституции государства, обусловленная свойствами конституции как таковой;
3) наконец, извечная борьба за власть, конфликт интересов, причем, как правило, в финансовой сфере, стремление установить контроль над ресурсами. Эта причина возникновения большинства публично-правовых конфликтов в целом наиболее ярко выражена именно в компетенционных спорах.
Элементы структуры конституционно-правовых споров о компетенции имеют определенную специфику: субъект или субъекты спора наделены установленной конституционно-правовыми нормами компетенцией, юридический (конституционно-правовой) предмет спора - компетенция соответствующего органа - отличен от фактического (раздел сфер влияния, борьба за власть).
Конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, чаще всего сводятся к оспариванию нормативных актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, в том числе Конституции РФ. Рассмотрение же компетенционных конфликтов в рамках процессуальной формы разрешения спора о компетенции чрезвычайно редко. В этой связи судебное разрешение компетенционных споров занимает особое место в системе способов разрешения таких споров наряду с использованием институтов непосредственной демократии, деятельностью Президента РФ, использованием иных процедур. Это обусловлено ярко выраженным юридическим характером процедуры разрешения споров, свойством обязательности у решений, принимаемых судами.
Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции, выражающихся в обжаловании правовых актов на предмет их соответствия актам более высокой юридической силы, базируется на одних и тех же принципах и подходах вне зависимости от сферы возникновения таких компетенционных споров, что обусловлено, во-первых, влиянием на судебное разрешение компетенционных споров общих закономерностей управленческой деятельности и закономерностей развития самой конституционно-правовой материи, а во-вторых, наличием общих черт у всех компетенционных споров, а также верховенством Конституции РФ в отношении всех нормативных актов в России. К таким общим подходам относится применение логических законов (правил формальной логики и деонтической логики) в рамках, устанавливаемых нормами конституционного права, а также критериев конституционности (законности) нормативных актов, выводимых из содержания Конституции РФ и конкретизируемых в практике Конституционного Суда РФ.
Однако применение законов формальной логики в отношении правовых норм ставится отдельными исследователями под сомнение ввиду проблематичности применения категорий истинности – ложности в их классическом смысле к правовым нормам. Вместе с тем, в диссертации доказана применимость категории истинности к конституционно-правовым нормам, в том числе правовым нормам о компетенции органов власти, однако применение этой категории обладает спецификой: критерием истинности является не адекватность реальным условиям действительности, а соответствие правовым нормам определенного уровня (не предполагающим их опровержения, т.е. обжалования с последующим признанием недействительными).
Именно на таком понимании истинности базируется применение основных логических приемов определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, которые сводятся к двум группам правил: правила формальной логики (принцип формальной непротиворечивости) и правила деонтической логики (принцип деонтической непротиворечивости). Первые применяются с учетом специфики категории истинности. Вторые – с учетом общеправовых разрешительного и общедозволительного принципов и особенностей их применения в отношении органов власти (право органа власти есть его обязанность, если в самом акте прямо не предусмотрено иное), поскольку выводы о соответствии либо несоответствии нижестоящего акта вышестоящему будут различны в зависимости от статуса субъекта и существа отношений, составляющих предмет компетенции.
Выведение основных логических приемов определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим, их систематизация и выявление их особенностей позволяет обобщить основные способы претворения правовых норм в жизнь (в форме разрешения компетенционных споров), очертить предпосылки применения правовых критериев конституционности и законности нормативных актов, а также подготовить фундамент для дальнейшей модернизации правил разрешения компетенционных споров в судебном порядке.
Применение в процессе судебного разрешения компетенционных споров критериев конституционности (законности) нормативных актов представляет собой содержательную сторону процесса определения соответствия нижестоящих актов вышестоящим.
Критерии конституционности нормативных актов делятся на две группы: содержательные и формальные. К первым относится должное и адекватное отражение конституционных принципов в содержании нормативных актов, ко вторым – критерии, связанные с формальной стороной нормативных актов: их место в правовой системе, соблюдение правил их издания и введения в действие, правомочность субъекта, издавшего. При этом критерии законности правовых актов аналогичны критериям конституционности.
В соответствии с законодательством и правовыми позициями Конституционного Суда РФ единственным органом, уполномоченным давать официальную и общеобязательную оценку адекватности отражения в нормативных актах конституционных принципов, является Конституционный Суд РФ. Практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о том, что последний постоянно расширяет собственные полномочия, нарушая принцип «Никто не может быть судьей в собственном деле». Особенно это распространено в случаях, когда в рамках рассматриваемого дела конституционные принципы «сталкиваются», образуя коллизию. В этой связи целесообразным представляется внесение изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», в частности, установление возможности пересмотра решений Конституционного Суда. При этом при разработке указанных изменений целесообразно учесть, что чрезмерное расширение полномочий Конституционного Суда за счет передачи ему все большего количества дел от судов общей юрисдикции и арбитражных судов в связи с возникновением вопросов о конституционности применяемых судами нормативных актов при разрешении компетенционных споров не способствует эффективной защите конституционных прав и свобод.
Предлагается в этой связи изменить порядок проверки конституционности подлежащего применению или примененного в конкретном деле нормативного акта: при направлении судом соответствующего запроса в Конституционный Суд РФ исключить необходимость приостановления производства и предоставить право суду решить вопрос самостоятельно на основе норм Конституции РФ.
Автор также пришел к выводу, что требуется более четкое и детальное законодательное регулирование правовых последствий признания актов незаконными и неконституционными, а также установление процедуры внесения изменений и дополнений в случае придания акту обязательного конституционно-правового смысла, отличного от существующего, при признании акта в целом конституционным и установление гарантий непринятия (автоматического признания недействительными) уполномоченным органом актов, воспроизводящих нормы, признанные неконституционными.
В целях соблюдения принципа равноправия предлагается ограничить полномочия Конституционного Суда РФ по определению порядка вступления в силу решения Конституционного Суда о неконституционности нормативных актов с тем, чтобы любой признанный неконституционным акт терял юридическую силу с момента его издания. Данное правило целесообразно сочетать с установлением предварительного конституционного контроля финансовых законопроектов, предполагающих установление обязательных платежей.
Судебная практика по разрешению конституционно-правовых споров о компетенции между Правительством РФ и Федеральным Собранием по установлению обязательных платежей свидетельствует о непоследовательности Конституционного Суда РФ. Его правовые позиции в отношении отдельных видов платежей явно налогового характера, но установленных на уровне акта Правительства РФ, вызывают недоумение, однако суды общей юрисдикции и арбитражные суды начали руководствоваться этими решениями Конституционного Суда РФ, что требует внесения изменений в действующее законодательство с тем, чтобы конституционные принципы, связанные с фискальными обязанностями граждан, были соблюдены. Правовое регулирование отношений, связанных с установлением обязательных платежей и возложением соответствующих обязанностей на физических и юридических лиц, равно как и судебная практика по таким вопросам должны основываться на конституционных принципах точности и определенности правовой нормы и соразмерности ограничения конституционных прав и свобод. В части платежей налогового характера должно существовать жесткое требование установления их исключительно в форме закона.
Существующие в Конституции РФ пробелы и неопределенность в отношении регулирования конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, который в соответствии с действующим законодательством является монопольным регулятором банковской системы – наиболее важной и наиболее чувствительной к любым непродуманным действиям части экономической системы российского государства, создают опасность возникновения как собственно споров о компетенции Банка России, так и новых банковских кризисов, вызванных отсутствием у Банка России конституционных «сдержек и противовесов». В настоящей работе предлагается создать независимый от Банка России государственный орган с целью передачи ему контрольно-надзорных функций в отношении банковской системы, а также расширить полномочия саморегулируемых организаций, представляющих интересы банковского сообщества.
Автором предпринята попытка оценить конституционность отдельных мер федеративной реформы в отношении нового (уже действующего) порядка избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на основе приемов и методов, выведенных и описанных в диссертации. По нашему мнению, проведение реформы федеративных отношений в России, вне зависимости от причин ее осуществления, целей и задач, которые перед ней стоят, не должно отступать от конституционных принципов федерализма, установленных Конституцией РФ и конкретизированных Конституционным Судом РФ.
Следует отметить, что набирающий обороты процесс глобализации, усиление влияния международного сообщества на внутренние политические и правовые процессы в России, расширение и укрепление международных связей России, ее участие в целом ряде авторитетных межгосударственных объединений – все это ориентирует на все больший учет международного аспекта в исследовании конституционно-правовых проблем, связанных с компетенцией органов власти. Можно с уверенностью утверждать, что соответствие внутренних нормативных правовых актов России общепризнанным принципам и нормам международного права станет в ближайшем будущем одним из важнейших критериев их конституционности и сможет лечь в основу судебных решений. В этой связи одним из перспективных направлений дальнейших теоретических исследований является изучение методов и процедур разрешения публично-правовых компетенционных споров в сравнительно-правовом аспекте, причем как в судебном порядке, так и при использовании альтернативных способов.
Автор выражает надежду, что проведенное исследование будет способствовать дальнейшему углублению и расширению конституционно-правовых знаний о процедурах судебного нормоконтроля и о компетенции органов власти, а также будет полезным и воспринятым в практической деятельности судей, других должностных лиц, органов власти различных уровней, а также граждан и организаций.











БИБЛИОГРАФИЯ

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года).
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447, 2004. № 24. Ст. 2334.
Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. (в ред. от 23 июня 2004 г.) «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921, 2004. № 27. Ст. 2710.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1, 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2698.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 1 июня 2005 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012, 2004. № 31. Ст. 3216.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301, 2004. № 31. Ст. 3233.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532, 2004. № 31. Ст. 3230.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1, 2004. № 44. Ст. 4266.
Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. I // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 2004. № 31. Ст. 3231; Ч. II // СЗ РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340.
Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. (в ред. от 21 июля 2005 г.) «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492, 2004. № 31. Ст. 3233.
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. (в редакции от 18 июля 2005 г. ) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. (в ред. от 7 марта 2005 года) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР.1991. № 16. Ст. 499; СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3969.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. (с изм., в ред. от 15 июля 2005 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472, 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2700.
Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // РГ. 1993. 12 мая; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изм., в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005, 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 17, 25.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (в ред. от 11 декабря 2004 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // РГ. 2002. 15 июня, 2004. 15 дек.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. (в ред. от 30 сентября 2002 г.) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895, 2002. № 40. Ст. 3929.

Судебная практика (основные решения)

Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 21 декабря 1993 г. № 11, 25 октября 1996 г. № 10, 25 мая 2000 г. № 19, 24 апреля 2002 г. № 8) «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» // Сборник постановлений Пленума ВС РФ. 1961–1996. М., 1997.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // БВС. 1996. № 1.
Постановление Конституционного Суда РФ № 10-П от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 6/8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // БВС. 1996. № 9.
Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П от 24 июня 1997 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 74 и ст. 90 Конституции Республики Хакасия // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.
Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 6 апреля 1998 г. по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.
Постановление Конституционного Суда РФ № 17-П от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 19-П от 16 июня 1998 г. по делу толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
Постановление Конституционного Суда РФ № 17-П от 1 декабря 1999 г. по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.
Постановление Конституционного Суда РФ № 6-П от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.
Постановление Конституционного Суда РФ № 8-П от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.
Постановление Конституционного Суда РФ № 13-П от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
Постановление Конституционного Суда РФ № 1-П от 27 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.
Постановление Конституционного Суда РФ № 4-П от 25 февраля 2004 г. по делу о проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч. 1 ст. 259 ГПК РФ // РГ. 2004. 3 мар.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // РГ. 25.01.2003.
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ № 80 от 13 августа 2004 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» // Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.

Авторефераты, монографии, книги, комментарии, сборники

Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000.
Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. М., 2004.
Верещагин А.Н. Судебное правотворчество в России. Сравнительно-правовые аспекты. М., 2004.
Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000.
Драма российского закона (серия «Конфликт закона и общества»). М., 1996.
Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 1995.
Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.
Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998.
Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (История и современность). М., 2000.
Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995–2000). В 2 т. / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001.
Интерес в публичном и частном праве. М., 2002.
Исполнение решений конституционных судов: Сб. докладов. М., 2003.
Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.
Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.А. Викут. М., 2003.
Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1997.
Конституции республик в составе Российской Федерации / Под ред. Н.А. Михалевой. М., 1995.
Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999.
Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.
Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999.
Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. М., 2004.
Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999.
Кузнецов В.Ф. Правовой механизм принудительного исполнения судебных актов и постановлений других органов. М., 2003.
Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002.
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002.
Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: Монография. М., 2003.
Михалева Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. М., 1996.
Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003.
Овсепян Ж.И. Из опыта РФ по разрешению конституционных споров о компетенции / Конституционное правосудие: вопросы теории и практики. Ереван, 2000.
Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д, 1992.
Процедуры преодоления конфликтов в экономике. М., 2003.
Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В. Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами: проблемы и перспективы. М., 2001.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001.
Судебная практика как источник права. М., 2000.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.: Известия. 1995–1997. Вып. 1–3.
Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.
Худойкина Т.В. Юридический конфликт: динамика, структура, разрешение. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996.
Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2000.
Юридическая конфликтология / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1995.
Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

Учебники, курсы лекций, учебные,
учебно (научно)-практические и справочные пособия

Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: Учеб. пособие по спецкурсу «Конституционное правосудие». В 3-х ч. Ч. II / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 2004.
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997.
Жеребин В.С. Правовая конфликтология: Курс лекций. Ч. 1. Владимир, 1998.

<< Пред. стр.

стр. 3
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>