ОГЛАВЛЕНИЕ

Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации :
АР
К577 Кодинцев, С. А. (Сергей Алексеевич).
Административно-правовая организация бюджетно-
финансового контроля в Российской Федерации :Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. Специальность 12.00.14 - Административное
право ; Финансовое право ; Информационное право /С. А.
Кодинцев ; Науч. рук. С. А. Аникиенко. -Хабаровск,2003. -24
с.-Библиогр. : с. 23.5. ссылок

1. Кодинцев, С. А.. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации. Общая характеристика работы..
2. Кодинцев, С. А.. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации. Основное содержание работы..
3. Кодинцев, С. А.. Административно-правовая организация бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации. Библиография..

3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
Активное использование рыночных механизмов для удовлетворения общественных потребностей определяет специфику непосредственного государственного управления российской экономикой, обусловливает переход к опосредованному государственному регулированию экономических процессов. Следовательно, основными функциями государства все в большей степени становятся определение стратегии и тактики экономического развития на благо общества и контроль за их реализацией.
Финансовый контроль представляет собой систему органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины.
Финансовый контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, также имеет определенную специфику практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля.
Финансовый контроль должен осуществляться путем применения научно обоснованных методов, установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансового механизма.
Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему наблюдения наделенных контрольными функциями государственных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета.
Существовавшая ранее система контроля в ходе преобразований последних лет была разрушена, а оставшиеся ее элементы неспособны осуществлять
4
эффективный контроль. Потребовалось создание новых элементов системы финансового контроля, принципы организации, компетенция, функции и полномочия которых были бы адекватны новым политическим и экономическим условиям. Последние характеризуются такими основополагающими особенностями, связанными с глубинными изменениями политико-экономической системы российского общества, как:
- переустройство политической системы общества на основе принципа разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти, в том числе в сфере бюджетно-финансового контроля;
- построение взаимоотношении между центральными органами власти Российской Федерации и регионами на принципе федерализма, в том числе бюджетного, с соответствующим разделением финансовых и материальных ресурсов и компетенции в области контроля над ними;
- коренное преобразование отношений собственности и переход от непосредственного государственного управления к опосредованному государственному регулированию экономических процессов, что требует укрепления функции государственного финансового контроля и его диверсификации, в том числе структурной.
Важной задачей является отработка правового механизма восстановления эффективного государственного бюджетно-финансового контроля в России.
Степень разработанности проблемы. Ценный теоретический материал содержится в трудах крупных российских ученых, таких как: Аленчиков Д.И., Алешин С.М., Аникиенко С.А., Горбунова О.В., Нефедов В.П., Альский А.С, Андреев И.А.., Белобжецкий И.А.., Белуха Н.Т., Вельский К.С., Белявский Ф., Виояпин В.И., Барсукова И.В., Вознесенский Э.А., Врублевская О.В., Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Данилевский Ю.А., Журко В.Ф., Гуляева А.П., Коняев А.И., Кочерин Е.А., Крамаровский Л.М., Ленин В.И., Лончаков А.П., Лябис А.А. Максименко Г.Д., Морозов Л.Ф., Портнов В.П., Остапенко Ю.С., Погосян Н.Д., Соловьев Г.А., Химичева И.И., Черноморд П.В., Чугунов А.И., Якуненко К., Тернило В., Шохин С.О. Однако большинство проведенных исследований по проблеме носит специальный характер. Внимание ученых, главным образом, акцентируется на отдельных аспектах организации финансового контроля в Российской Федерации. В связи с этим возникает потребность в системном
5
анализе накопленного теоретического и нормативного материала и в получении на этой основе новых практических результатов.
Исследование административно-правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнонаучных методов: формально-логического, статистического, сравнительно-правового, системно-структурного, анализа и синтеза, исторического и других.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие между специально уполномоченными органами исполнительной власти по поводу организации и функционирования четкой системы бюджетного финансового контроля.
Предмет диссертационного исследования
В качестве предмета диссертационной работы определено содержание административно-правового регулирования в сфере обеспечения функционирования бюджетного финансового контроля, как обязательного и непременного элемента финансовой политики государства.
Цель диссертационного исследования заключается в методологическом и теоретическом обосновании необходимости повышения эффективности и действенности административно-правовых форм и методов, реализуемых в рамках осуществления государственно-управленческой деятельности, направленной на регулирование бюджетного финансового контроля, посредством реализации административно-принудительных мер специально уполномоченными органами государственного контроля и надзора в процессе обеспечения законности в бюджетных правоотношениях.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:
- исследование природы и сущности категории бюджетного финансового контроля как сферы правового регулирования;
- выявление специфических черт государственно-управленческой деятельности в сфере бюджетного финансового контроля, а также особенностей реализуемых в ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами федерального и регионального уровня форм и методов в сфере бюджетного финансового контроля, обусловленных сложившейся экономической ситуацией;
6
- изучение законодательной базы, направленной на регулирование отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений по поводу законности выделения и использования бюджетных средств;
- исследование системы органов государственного управления контроля и надзора за обеспечением законности использования бюджетных средств;
- определение юридической сущности процесса обеспечения государственного бюджетного финансового контроля;
- проведение анализа практической деятельности контролирующих органов в области обеспечения бюджетно-финансовой дисциплины;
- разработка и обоснование аргументированных предложений и рекомендаций по совершенствованию организации механизма государственного бюджетно-финансового контроля.
Информационную базу исследования составляют:
- нормативно-правовые акты Российской Федерации, Хабаровского края и органов местного самоуправления Хабаровского края;
- материалы судебных дел по вопросам привлечения правонарушителей к административной ответственности за нарушения бюджетно-финансового законодательства;
- публикации в Российских периодических изданиях;
- официальные данные и отдельные публикации Федеральных государственных органов по управлению имуществом, органов финансового контроля.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что диссертационная работа представляет собой специальное правовое исследование сферы государственно-управленческой деятельности в области бюджетно-финансового контроля, осуществляемой путем применения различных форм и методов государственного управления. Новизна исследования связывается с комплексным освещением основных вопросов регулирования бюджетно-финансового контроля, в частности проблем функционирования системы государственных органов бюджетно-финансового контроля, обеспечения законности в данной сфере правового регулирования, анализа функций, форм и методов, используемых специально уполномоченными субъектами управления в процессе осуществляемой деятельности.
Апробация результатов исследования
Теоретические выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, были апробированы на:
7
1) региональной межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование деятельности органов внутренних дел в современных условиях». Хабаровск, ДВЮИ МВД, 2001;
2) научно-практической конференции аспирантов и соискателей ДВЮИ ХГТУ «Организационно-правовые средства охраны общественного порядка и безопасности личности». Хабаровск, ХГТУ, 2001;
3) межрегиональной научно практической конференции «Власть и общество на востоке России: итоги десятилетия и перспективы развития». Хабаровск, ДВАГС, 2001;
4) научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ ХГТУ «Дальний восток на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы». Хабаровск, ХГТУ, 2002;
5) межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-тихоокеанского региона». Владивосток, ДВГТУ, 2001.
Теоретическая значимость работы состоит в следующем:
- в работе углубляется представление о юридической сущности правоотношений в сфере бюджетного финансового контроля на федеральном уровне, субъектов федерации и на уровне местного самоуправления;
- выявляются основные причины и особенности административных правонарушений в сфере бюджетных правоотношений, а также выделяет проблемы, связанные с административной ответственностью в этой сфере;
- уточняются функциональные обязанности органов осуществляющих бюджетно-финансовый контроль и некоторых правоохранительных органов, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями в данной сфере;
- обосновывается необходимость ужесточения мер административной ответственности в сфере бюджетных правоотношений.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе анализа исполнительно-распорядительной органов управления выявлены наиболее характерные административные правонарушения в сфере использования бюджетных средств и предложен механизм противодействия им, выработаны рекомендации к контрольно-ревизионных органов в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных проступков.
8
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства об организации бюджетно-финансового контроля, практической деятельности некоторых правоохранительных органов (судов, прокуратуры), а также в учебном процессе по дисциплинам "Финансовое право", "Административное право", "Конституционное право", "Правоохранительные органы" и другим. Большое практическое значение работа может иметь при повышении квалификации специалистов.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00. - "Юриспруденция" в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля — обязательный и непременный элемент государственного управления. Поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления.
2. Российское финансовое законодательство остро нуждается в упорядочении и кодификации достаточно большого количества правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, а так же оставляющих значительные пробелы права. В этих целях, первостепенной задачей является разработка и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле. Закон о государственном финансовом контроле должен установить главное – систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Закон должен содержать минимум строго необходимых отсылочных норм и не содержать бланкетных норм. Должно быть четко законодательно определено, какие органы финансового контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, хотя бы в общем виде, как они взаимодействуют между собой по вертикали и горизонтали.
3. В целях обеспечения эффективности функционирования системы бюджетно-финансового контроля необходимо четкое определение и правовое закрепление форм бюджетно-финансового контроля
4. Принципы организации и деятельности контрольно-бюджетных органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффектив-
9
ным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование их содержания.
5. При определении взаимоотношений счетных органов с исполнительной и законодательной ветвями власти следует иметь в виду, что главный критерий контроля - объективность, а непременным условием ее достижения является независимость, административная автономность, организационно-функциональная самостоятельность.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шесть параграфов), заключения, списка использованной литературы, Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
9
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертации, освещаются вопросы ее теоретической разработанности, методологические основы, раскрываются научная новизна и практическая значимость темы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации диссертационного исследования.
Глава первая: «Организационно-правовые основы бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации» определяет теоретические основы проведенного исследования.
В первом параграфе «Ретроспективный анализ становления института бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации» на основе историко-правового анализа было исследовано становление бюджетно-финансового контроля с целью выявления характерных условий развития и сложившихся традиций финансового контроля, какие имеют место в настоящее время.
Финансовый контроль, как самостоятельная функция государственного управления, впервые проявляется с середины 15 века, тогда возникают отдельные учреждения - присутственные места, известные впоследствии под названием приказов.
В те времена существовали своеобразные методы востребования дебиторской задолженности. Должника "...били палками в течение известного срока, каждый день - случалось, что забивали и насмерть", а также использовались своеобразные методы предотвращения неправомерного использования государственных средств, так в помещении складов прибивали к стенам кожу бывших
10
кладовщиков, допустивших недостачу. Это было бы предупреждением для вновь принятых на работу. Данная система финансового контроля без значительных изменений просуществовала вплоть до конца 17 века.
Большую роль сыграло образование Сената - органа высшего управления, перед которым стояла задача "смотреть во всем государстве расходы, и ненужные, а особливо напрасные отставить".
В указе о создании коллегии три из девяти вновь созданных распределили между собой государственные финансы: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион- коллегия. Функции последней в указе определены очень кратко: "счет всех государственных приходов и расходов".
История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с момента, когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов (Государственный контроль).
В 1858 г. был предложен проект реформы Государственного контроля. Суть его состояла в том, чтобы создать ревизионную инстанцию - Государственный контроль, который по подлинным актам и документам проверял бы как исполнителей (кассиров), так и распорядителей кредитами. Реформа предполагала сосредоточение всех государственных ресурсов в руках Министерства финансов.
Реформа принесла блестящие результаты, поставила финансовое хозяйство государства на правильную основу, привела финансы в понятное положение и содействовала уменьшению злоупотреблений
В советский период российской истории происходит фактически полное сосредоточение государственного финансового контроля в системе Наркомата, а затем Министерства финансов страны. Сразу же после революции был создан Народный комиссариат государственного контроля, получивший право финансовых ревизий. Но постепенно ревизия стала компетенцией исключительно финансового ведомства, услугами специалистов которого пользовались органы партийного, государственного и народного контроля. Позже в составе Наркомфина образовали Финансово-контрольное управление.
Во втором параграфе «Понятие государственного бюджетно-финансового контроля его роль и место в системе функций государственного управления» рассматривается бюджетно-финансовый контроль его роль и место в системе функций государственного управления.
11
В государственном управлении, как на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления, благодаря относительно мобильной и в определенной степени отлаженной системе контроля информация о фактическом состоянии объекта управления поступает, хотя и не в каждый момент, а прерывисто, не системно и, в основном, в результате реакции субъекта управления на отклонение от предполагаемого результата. Существующие условия контроля не обеспечивают возможности осуществлять постоянный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности объекта управления, а поэтому невозможно своевременно учесть и скорректировать внешние и внутренние условия его деятельности. Поэтому управленческие решения, в частности в области бюджетной и экономической политики, принимаются, исходя из такого уровня детерминированности, когда предполагается, что заранее известны их последствия и результаты. В то же время при реализации финансовых планов (исполнении бюджетов) и программ экономического и социального развития следует исходить из фактически складывающихся условий, которые всегда отличаются от заданных, с тем чтобы иметь возможность в случае необходимости корректировать командную информацию таким образом, чтобы происходило саморегулирование во всех подсистемах управления с достижением в конечном итоге необходимых запланированных результатов. При этом именно обратная связь является основным условием полного и успешного выполнения задач управления, а основным инструментом обратной связи является именно контроль.
Осуществлять обратную связь, это значит постоянно наблюдать результаты деятельности и в зависимости от этого принимать решения. Финансы дают возможность наблюдать за деятельностью как государства в целом по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью субъектов Российской Федерации, отдельных отраслей и далее, вплоть до использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов. Определенная система обратной связи через финансы на федеральном и региональном уровнях уже существует и действует, но на фоне быстро и порой противоречиво развивающихся изменений в экономической жизни страны она требует существенного совершенствования, упорядочения, структуризации и, соответственно, адекватного правового обеспечения.
Вместе с тем законодательство в области финансов в настоящее время очень объемно и дробно, наряду с большим количеством разнообразных, не
12
объединенных в едином законе норм, почти нет закрепления общих принципов действия механизма финансовой системы.
Анализ правового обеспечения государственного финансового контроля в России на федеральном и региональном уровнях в условиях выхода экономики из кризиса, частично предпринятый в настоящей работе, представляется чрезвычайно важной задачей, требующей постоянного и пристального внимания научной общественности. Рассматривая финансовые отношения, мы в абстрактной форме рассматриваем материальные экономические отношения, и таким образом финансовое право, регулируя финансовые отношения в государстве, одновременно непосредственно регулирует в определенной степени и их материальное содержание. Этим объясняется возрастающее значение и актуальность научных исследований правовой стороны всех финансовых отношений в государстве, каждого института финансового права в отдельности, где возникают все новые проблемы.
Финансовый контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, также имеет определенную специфику практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля.
Финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.
Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля - обязательный и непременный элемент государственной финансовой политики, и поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер перестройки финансового механизма. При этом государство использует финансовый механизм как важнейшее средство контроля за эффективным расходованием государственных средств.
Под бюджетным финансовым контролем, по мнению автора, следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных органов за финансово-хозяйственной деятельностью бюджетных предприятий, учреждений и организаций с целью
13
объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов, а так же резерва по снижению расходной части.
Финансовый контроль может быть представлен в виде совокупности действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением определенных форм и методов его организации. При этом следует иметь в виду, что контрольные функции в государства весьма разнообразны, причем сфера их распространения при переходе от одной формации к другой постоянно расширяется, меняются задачи контроля, его содержание, организационные формы его осуществления вследствие причин экономического, политического и социального характера.
Реалии сегодняшнего дня таковы, что государственное управление, в сфере образования и использования государственных бюджетных средств, направлено прежде всего на практическую реализацию функций государства и слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Применительно государственного управления использованием бюджетных средств конкретными бюджетополучателями, к числу государственных управленческих задач в этой сфере можно отнести: анализ конкретных ситуаций требующих государственной финансовой поддержки; выбор целей и направлений расходования бюджетных средств; прогнозирование исполнения доходной и потребности финансирования расходной части бюджета; разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта о целевом характере финансирования; обеспечение достижения максимального эффекта от использования бюджетных средств путем стимулирования бюджетополучателей; обязательный текущий контроль за расходованием бюджетных средств; обобщение и оценка результатов управления с целью принятия в последующем более оптимизированных решений (последующий контроль) по использованию бюджетных средств и по предотвращению неэффективного и нецелевого их использования.
Восстановление управляемости общественными процессами предполагает широкое применение административно-правовых методов и создание достаточно жесткой единой вертикали государственной власти. Вместе с тем эффективная управляемость формируется на демократической основе, сочетающей
14
централизацию власти с децентрализацией. Отсюда - особо важная роль для нашего многонационального и разнорегионального общества федерализма: и как формы государственного устройства, и как принципа государственного управления.
В третьем параграфе «Принципы организации бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации». Рассматриваются непосредственно принципы деятельности органов государственной власти в сфере бюджетно-финансового контроля которые являются основные положения, с помощью которых выстраивается теория и объясняются анализируемые факты. В системе государственного финансового контроля принципы выступают в своей главной ипостаси - в качестве основных и исходных положений управленческой деятельности, выработанных наукой и сформулированных государством. Они являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество, а также одновременно и собственно функционирования управляющего субъекта. Принципы объективны в своей основе и по содержанию постольку, поскольку они выражают научное знание об объективных законах и функциях управления, отвечают критериям научной истины. Однако объективность принципов в указанном смысле нельзя отождествлять с объективно существующими общественными процессами и присущими им объективными законами. Принципы государственного управления независимы от сознания и воли субъекта только в смысле адекватного отражения объективных законов, потребностей государства и общества. Познаются и формулируются они людьми с различными субъективными способностями и возможностями.
Принципы бюджетно-финансового контроля есть субъективное по форме выражение требований объективных законов и специфики общественных политических отношений.
Существенной особенностью принципов государственного управления, в том числе и в сфере бюджетного финансового контроля, является выраженность и закрепленность их в большинстве своем в правовых нормах.
Применительно к теме диссертационного исследования необходимо отметить что, в большинстве нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность контрольно-финансовых органов, в тех или иных вариациях упоминаются следующие основные принципы их деятельности: законность, системность, объективность, независимость, гласность. Иногда законодательно ут-
15
верждены все перечисленные принципы. Однако встречается и иной набор принципов.
В качестве основания типологии принципов бюджетного финансового контроля, на взгляд автора целесообразно выделить следующие группы принципов: законность, принцип коллегиальности системности и плановости
В четвертом параграфе: «Система органов государственного бюджетно-финансового контроля» автор рассматривает состав и структуру органов бюджетного контроля которые определяются государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на том или ином этапе своего развития. Разработка и осуществление совершенно новой бюджетно-налоговой, финансовой политики направлены на усиление воздействия финансовых рычагов на социально-экономические процессы в обществе. При этом остро встал вопрос о создании соответствующих финансовых институтов рыночного типа, способных эффективно претворить в жизнь эту политику. Ранее существовавшие и создаваемые новые финансовые органы стали наделяться не только широкими управленческими полномочиями, но и обширными контрольными функциями, так как контроль выступает как один из эффективных функциональных элементов управления.
Вторая  глава  насматривает  методологические  основы  бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации.
Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов государственного бюджетного финансового контроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна. Поэтому существующие пробелы функционирования элементов системы финансового контроля следует преодолеть, по нашему мнению, путем установления на федеральном уровне общих основ организации государственного бюджетного финансового контроля с учетом особенностей регионов. В Федеральном законе "О Счетной палате" от 11.01.95 г. в статье 15 предусмотрены просто ревизии и проверки, а в Налоговом кодексе закреплены камеральные и выездные налоговые проверки. Наряду с данными формами контроля в доктрине финансового права существуют и другие государственного бюджетного финансового контроля. Из этого следует, что пришло время узаконить не только ревизию, но и все формы осуществления финансового контроля: для органов казначейства и контрольно-ревизионного управления Минфина РФ, а так же контрольно-ревизионных органов исполнительной власти - ревизию; для госу-
16
дарственных органов налоговой, таможенной служб, служб по валютному и экспортному контролю - счетную проверку; для института счетных палат - счетно-аналитическую проверку; для аудиторских фирм - аудиторскую проверку. Государственный финансовый контроль в России сегодня может осуществлять и осуществляет относительно большое количество органов государственной власти, Президент, Счетная палата, контрольно-ревизионного управления Минфина РФ, Министерство РФ по налоговым сборам и т.д. Основной их задачей на современном этапе является повышение эффективности их деятельности в области государственного бюджетного финансового контроля. Так же необходимо избежать ненужного дублирования финансово - контрольной деятельности одних органов другими. Необходимо и создание общей информационной базы, на которой будет основываться финансовый контроль всеми контролирующими органами и будет являться основанием для координации их деятельности.
Таким образом, совершенствование государственного бюджетного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действию.
В настоящее время отсутствует надлежащая правовая регламентация форм последующего финансового контроля. Несмотря на это, практика контрольной деятельности требует формулирования и раскрытия данного понятия, что в условиях отсутствия правовой регламентации должно осуществляться в учебной и научно-практической литературе.
Формой финансового контроля считается все то, что относится к организационной стороне осуществления финансового контроля (этапы контрольной деятельности, документы их оформляющие, итоговые документы, выносимые по результатам контрольной деятельности).
Контроль, который осуществляется не в качестве специальной контрольной деятельности, например, контроль главных бухгалтеров или текущий контроль органов федерального казначейства, не имеет специальной организаци-
17
онной формы и итогового акта, так как осуществляется в рамках основной деятельности указанных органов и должностных лиц.
Контроль, осуществляемый специализированными контрольными органами, имеет специальную организационную форму, осуществляется посредством различных форм финансового контроля. К таким органам относятся; Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ, налоговые органы, таможенные органы, органы налоговой полиции, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации, аудиторские организации, ревизионные комиссии (ревизоры) акционерных обществ и других субъектов частного права. Контроль, осуществляемый этими органами, в основном представляет собой последующий финансовый контроль.
В законодательстве отсутствует определение понятия «форма финансового контроля». Законодательство не содержит и единого перечня форм финансового контроля. Как правило, в акте, регламентирующим деятельность какого-либо контрольного органа или определяющем его компетенцию, используются такие понятия, как ревизия и проверка. Указом Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 года № 1095 предусмотрено проведение контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок.
В конечном счете специфика задач контрольных органов проявляется в особенностях форм осуществления контрольных мероприятий и статусе акта, либо документа его заменяющего, отражающего результаты контрольного мероприятия.
Огромная путаница даже в названиях форм осуществления финансового контроля способна ввести в заблуждение любого работника контрольных органов.
Сейчас настало время узаконить не только ревизию, но и все формы осуществления финансового контроля: для органов казначейства и контрольно-ревизионного управления Минфина РФ, а также контрольно-ревизионных органов исполнительной власти - ревизию, для государственных органов налоговой, таможенной служб, служб по валютному и экспортному контролю - счетную проверку, для института счетных палат - счетно-аналитическую проверку, для аудиторских фирм - аудиторскую проверку.
18
Квинтэссенцией любой из вышеперечисленных форм финансового контроля является статус акта, отражающего результаты проведения соответствующей формы финансового контроля. Если налоговые органы по своему акту уполномочены осуществить доначисления налогов в бюджет и акт ревизии является основанием для ведения следственной деятельности, то акт счетно-аналитической проверки не носит «репрессивный характер», по нему нельзя проводить изъятия даже по незаконным финансово-хозяйственным операциям. Эти особенности статуса акта важно не только четко сформулировать, но и отразить в соответствующей законодательной базе.
По существу общая информационная база, на которой основывается финансовый контроль всеми контролирующими органами, является веским основанием для координации их деятельности. Дело не только в том, что в отсутствие координации возможны многократные отвлечения сил контролирующих органов и объектов контроля, в том, что имея различные задачи, контрольные органы на основе одних и тех же исходных данных, с позиций одних и тех же принципов контроля (эффективность, законность, тотальность) могут сделать разные выводы, которые с разных позиций призваны исключать корни финансовых нарушений. С другой стороны, обеспечить тотальный контроль разрозненными силами попросту невозможно. Только скоординированные действия всех контрольных органов способны добиться этих целей.
И, наконец, надо иметь в виду новые возможности современных информационных систем, поскольку совершенствование системы информации на базе электронной техники окажет влияние на те или иные формы и методы финансового контроля.
Итак, «предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций. Это позволяет предупредить нарушение действующего финансового законодательства и выявить еще на стадии прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, пресечь попытки нерационального использования средств». Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.
Текущий контроль проводится в короткие промежутки времени - в процессе совершения хозяйственных и финансовых операций. Опираясь на данные
19
первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера. «Текущий контроль называют иначе оперативным. Он ежедневно осуществляется финансовыми службами для предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения и расходования денежных средств, выполнения предприятиями, организациями, учреждениями обязательств перед бюджетом. ...текущий контроль позволяет предотвратить совершение финансовых правонарушений, а также предупреждать возможные потери на фоне быстро меняющейся хозяйственной ситуации».
По мнению многих ученых, «последующий контроль является неотъемлемой частью внешнего контроля. Он сводится к проверке финансово-хозяйственных операций за истекший период на предмет законности и целесообразности произведенных расходов, полноты и своевременности поступления предусмотренных бюджетом средств». На наш взгляд, главным критерием последующего контроля выступают именно объем и глубина охвата контролем различных сторон хозяйственной и финансовой деятельности проверяемой организации, что и предполагает его подразделение на ревизию, тематическую проверку, обследование, счетную проверку отчетности и т.д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.
Практическое осуществление вышеизложенных форм финансово-экономического контроля, исходя из особенностей их содержания, а также характера объекта и предмета контроля, проводится с использованием нескольких основных методов, при этом под методами контроля понимаются «конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контроля: проверка или ревизия, характерными чертами которой являются взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации; участие в ее проведении специалистов, способных квалифицированно разбираться в специфике деятельности организации; максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и
20
экономической целесообразности хозяйственных и финансовых операций. Комплексную проверку проводят как правило специальные органы финансового контроля. Если подобные вопросы рассматриваются в рамках контрольных мероприятий счетной палаты, то такие проверки имеют характер системных проверок. Главная особенность системной проверки состоит в том, что проверке подлежит выполнение не отдельных предписаний и решений, а функционирование и целесообразность всей системы в целом - действий и решений как конечных пользователей государственных финансов, так и распорядителей бюджетных средств.
Во втором параграфе: рассматриваются вопросы финансовой безопасности Российской Федерации
Финансовая безопасность обусловливается, в частности, способностью его органов (институтов власти):
обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства, платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;
нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;
предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу;
преодолевать разногласия между органами управления на разных уровнях по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
привлекать и использовать наиболее оптимально для экономики страны средства иностранных заимствований;
предотвращать и пресекать финансовые нарушения.
Угрозы финансовой безопасности России (факторы, которые могут препятствовать реализации национальных финансово-экономических интересов) подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние угрозы порождаются в основном неэффективной системой государственного финансового контроля (ГФК), низкой способностью финансовой системы обеспечивать воспроизводство, обслуживать государственный долг, неадекватной финансово-экономической политикой, нестабильностью и низкой эффективностью многих финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения, в том числе государственного регулирования финансовых рынков, и др.
21
Среди основных причин возникновения внешних угроз финансовой безопасности России, по нашему мнению, следует выделить такие, как стремительное развитие процесса транснационализации экономических связей, интеграция национальных финансовых рынков; относительное ослабление регулирования мировых финансовых рынков; расширение мировой финансовой системы за счет вхождения в мировую экономику развивающихся стран; высокая степень концентрации финансовых ресурсов как на макроэкономическом, так и на глобальном уровне; рост интенсивности финансовых трансакций, глубокая взаимозависимость финансовых рынков; многообразие и динамизм финансовых инструментов; беспрецедентное взаимопроникновение внутренней и внешней политики государств; чрезмерная зависимость национальных экономик (в частности, бюджетного сектора) от иностранного краткосрочного спекулятивного капитала, делающая их финансовые системы чрезвычайно уязвимыми, и т.д.
В таких условиях проблему финансовой безопасности России трудно переоценить. Особую же роль в решении данной проблемы, как представляется, должна играть действенная система ГФК.
По нашему мнению, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:
определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России);
разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;
характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);
установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую систему;
разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз;
определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;
разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные), барьерных (пороговых) значений; методики их определения, классификации и оценки, а
22
также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;
формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;
организацию адекватной системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым зонам.
Очевидно, что успешному решению проблемы финансовой безопасности государства во многом способствует эффективный ГФК. Как функция управления государственными финансовыми потоками ГФК должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т.д.
В заключении отмечается, что деятельность органов финансового контроля регламентируется юридическими нормами, закрепленными в законах и подзаконных актах. Юридические нормы, по которым строится и действует бюджетно-налоговая система государства и местных органов самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, определены в бюджетном праве как основном институте финансового права.
Автор придерживается точки зрения, трактующей финансовый контроль как синтез практического опыта и знаний таких дисциплин, как бухгалтерский учет, финансы, анализ хозяйственной деятельности. Такую трактовку трудно отрицать, а поэтому финансовый контроль вполне правомерно рассматривать как межотраслевую многофункциональную дисциплину. Это означает, что финансовый контроль базируется на основах бухгалтерского, финансового, социально-экономического, правового анализа. Следовательно, под финансово-экономическим контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ РАБОТЫ:
23
1. Вопросы расследования незаконного получения кредита // Совершенствование деятельности органов внутренних дел в современных условиях: Сборник научных трудов по материалам региональной межвузовской научно-практической конференции МВД РФ. Часть 1. - Хабаровск: Изд-во ДВЮИ МВД РФ, 2001.-0,2 п.л.
2. Организационно-правовые принципы осуществления бюджетно-финансового контроля в Российской Федерации // Дальний Восток России на рубеже тысячелетий:  Политико-правовые проблемы. Материалы научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ. 14-19 января 2002 г. Выпуск 2. - Хабаровск: Изд-во Хабар, гос. техн. ун-та, 2002. - 0,6 п.л.
3. Роль и место государственного финансового контроля в системе функций государственного управления // Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: Политико-правовые проблемы. Материалы научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ. 14-19 января 2002 г. Выпуск 2. - Хабаровск: Изд-во Хабар, гос. техн. ун-та, 2002. - 0,5 п.л.
4. Исторический анализ становления института бюджетно-финансового контроля в России // Власть и общество на Востоке России итоги десятилетия и перспективы развития   Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Хабаровск: Издательство ДВАГС, 2001. - 0,3 п.л.
5. О необходимости укрепления бюджетно-финансового контроля // Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. -Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2001. - 0,25 п.л.



ОГЛАВЛЕНИЕ