<< Пред. стр.

стр. 12
(общее количество: 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

совершения;
5) принуждение к совершению определенных действий;
6) издание акта управления;
7) наложение взыскания на виновных должностных лиц.
По делам, возникающим из публичных правоотношений, так-
же используются специфичные средства защиты публичных прав
и интересов.
В зависимости от характера спора заинтересованным лицом
предоставляется возможность предварительного обжалования
действий или решений публичной администрации (предвари-
тельной защиты) или полного обжалования. Для предварительно-
го обжалования незаконных действий или решений используют
такие процессуальные средства защиты права, как заявление или
жалоба. В некоторых странах, например, в Германии, данное за-
явление подается в форме искового прошения. Но по существу
смысл предварительного обжалования от этого не меняется. За-
дача суда состоит в том, чтобы установить, нарушаются ли ука-
занными действиями права заявителя, противоречит ли оспари-
ваемый акт закону. Со временем понятие предварительной защи-
ты публичных прав потеряло свою ценность. Так, в России про-
изводство по делам, возникающим из публичных правоотноше-
ний, является самостоятельным видом судопроизводства, но все-
таки данный вид судопроизводства следует относить к ускорен-
ному производству.
Проблема существования в российском гражданском процессе
производства, возникающего из публичных правоотношений,
наряду с исковым, была и остается дискуссионной темой. Одни




108
ученые полагают, что нет достаточных оснований для выделения
этого вида судопроизводства в отдельное от искового, другие,
наоборот, доказывают необходимость существования отдельного
правового регламента по делам, возникающим из публичных
правоотношений1.
Точка зрения автора не совпадает с утверждениями ни тех, ни
других, и основывается на том, что в зависимости от характера
публично-правового спора и вида испрашиваемой защиты меня-
ется и порядок производства по делам, возникающим из публич-
ных правоотношений, и задача суда. Наряду с предварительным
обжалованием существует и полное обжалование, которое отли-
чается от предварительного своим предметом, а также и средст-
вами, которые используются для защиты публичного права. Та-
ким средством будет являться иск. Юридическая конструкция
данного иска включает в себя не только требования о восстанов-
лении права, ссылаясь на его ущемление, об аннулировании неза-
конного акта или решения, но и об определении размера ущерба,
нанесенного в данном конкретном случае, определении матери-
альных прав заинтересованного лица, возложении на государст-
венный или муниципальный орган обязанности по осуществле-
нию этого права. Таким иском может являться иск лица, которо-
му отказано в назначении льготной пенсии. В судебной практике
России такие иски существуют, однако отдельный процессуаль-
ный порядок их рассмотрения и разрешения не регламентирован
законом2.


§3 Защита публичных прав посредством
административного иска

Иск как универсальное процессуальное средство защиты нару-
шенного или оспариваемого права настолько оправдал себя, что

1
См., напр.: Чечот Д.М. Проблема защиты субъективных прав и интересов в по-
рядке неисковых производств советского гражданского процесса: Автореф. дис.
… д-ра. юрид. наук. Л., 1969.
2
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3. С. 3.




109
получил признание человечества и на протяжении целых тысяче-
летий используется как универсальное процессуальное средство
защиты права.
Проблема иска, его понятие и содержание исследуются со
времен Римской империи, привлекают они внимание и современ-
ных исследователей.
Основное внимание ученых было сосредоточено на выработке
понятия иска. Формам иска достаточного внимания не уделялось.
Определение же формы иска имеет не только научное, но и прак-
тическое значение, так как реальная защита права достигается
лишь при использовании исковых форм, обеспечивающих адек-
ватную защиту субъективных прав и интересов. Еще в начале XX
века русский исследователь А.М.Кулишер, отстаивая позицию о
необходимости защиты субъективных публичных прав посредст-
вом иска, отмечал признание правового характера отношений
гражданина к государству, установление средств защиты субъек-
тивных публичных прав и, в частности, средств исковых, расши-
рение этих средств, пока пределы их не совпадут с пределами
самих этих прав, пока они не покроют всех возможных случаев
правонарушений, – такова не только логика идей, но и логика
истории1. Сущность защиты публичных прав заключается в том,
чтобы не только были признаны незаконными действия или ре-
шения, но и было восстановлено право пользоваться определен-
ными социальными благами и органы управления оказали содей-
ствие в осуществлении этого права (например, осуществление
права на образование, права на получение пенсии и т. п.).
Таким образом, в одних случаях достаточно лишь отмены не-
законно акта, в других же еще требуется восстановление публич-
ных прав. Исходя из этого, в теории была предложена форма
публичного (административного) иска.




1
Кулишер А.М. Указ. соч. С. 123.




110
На протяжении двух веков в науке ведутся дискуссии о сред-
ствах защиты публичных прав и интересов1. Толчком для совре-
менных исследований послужили радикальные изменения в гра-
жданском судопроизводстве, касающиеся производства по делам,
возникающим из публичных правоотношений, а также реформи-
рование судебно-правовой системы и реализация идеи о создании
в России административных судов. В числе дискуссионных оста-
ется и вопрос о понятии административного иска2. Г.Л.Осокина
указывает, что административный иск, в отличие от гражданско-
го, представляет собой требование о защите субъективных прав и
интересов субъектов вертикальных (публично-правовых) отно-
шений3. Но при определении административного иска как требо-
вания о защите установленного правопорядка, прав и свобод гра-
ждан, организаций и государства от административных правона-
рушений, то есть в сфере публичных отношений, прослеживается
непоследовательность позиции автора в отношении назначения
административного иска. Назначение всякого иска – защита
субъективных прав. Цель административного иска – защита пуб-
личных прав, «а не порядка как такового»4.
Правопорядок в любой стране обеспечивается администра-
тивными органами. Защита правопорядка не основная функция
суда. Суд может лишь способствовать своей деятельностью ук-
реплению правопорядка и предупреждению правонарушения.
Очевидно, что речь может идти о защите не правопорядка, а за-
конного (общественного или государственного) интереса.
М.Д.Загряцков отмечал, что нарушение не только права граждан,


1
См., напр.: Кулишер А.М. Защита субъективных публичных прав посредством
иска // Юридический вестник. 1913. Кн. IV.; Загряцков М.Д. Административная
юстиция и право жалоб // Право и жизнь. М., 1923. Кн. 4; Рязановский В.А. Един-
ство процесса. М., 1996; Туманова Л.В. Рассмотрение судами дел, возникающих
из публично-правовых отношений: Учеб.-практ. пособие. Тверь, 1992.
2
См., напр: Зайцев И. Административные иски // Рос. юстиция. 1996. № 4. С. 23–
25; Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Рос.
юстиция. 1998. № 5. С. 23–25.
3
Осокина Г.Л. Указ. соч. С. 60.
4
Рязановский В.А. Указ. соч. С. 26.




111
но и интереса может дать основание к возбуждению администра-
тивного иска1.
Не согласна с определением административного иска, данного
Г.Л.Осокиной, и Ю.А.Попова считает, что в данное определение
могут быть внесены некоторые уточнения:
а) это требование лица, чьи права, свободы предполагаются
нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов
публичной власти или их должностными лицами;
б) защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется
судом посредством проверки законности действий, решений ор-
ганов публичной власти и их должностных лиц.
в) предметом судебной защиты могут быть гражданские, зе-
мельные, пенсионные, налоговые, финансовые, избирательные, а
также другие частные и публичные права, свободы, охраняемые
законом интересы граждан и других субъектов правоотношений2.
С учетом этих уточнений Ю.А.Попова определяет администра-
тивный иск как процессуальное требование к суду, предъявлен-
ное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке за-
конности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица,
обратившегося в суд, нарушены его публично-правовые интере-
сы или субъективные права3.
Против такого подхода к понятию административного иска
следует высказать ряд возражений. Во-первых, заинтересованное
лицо обращается в суд с материально-правовым, а не процессу-
альным требованием, как помечает Ю.А.Попова. Это материаль-
но-правовое требование рассматривается в определенном процес-
суальном порядке. Процессуальное требование к суду не будет
иском. Это может быть обращение о возврате заявления, о возоб-
новлении производства по делу или его прекращении и т. д. Даже

1
Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалоб // Право и жизнь. М.,
1923. Кн. 4. С. 25.
2
Попова Ю.А. Спорные проблемы современного административного судопроиз-
водства // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций:
Материалы межд. науч.-практ. конф. / Кубан. гос. ун-т. Краснодар, 2002. С. 168.
3
Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения //
Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: Современное состояние и
перспективы развития: Сб. науч. тр. Екатеринбург, 2000. С. 441.




112
сторонники процессуально-правовой концепции иска не опреде-
ляют его как процессуальное требование1.
Во-вторых, ограничивать круг лиц, обратившихся для защиты
права или интереса, категориями лиц, приведенными в определе-
нии, не следует, поскольку даже законодатель таких ограничений
не делает (ст. 245 ГПК).
И в-третьих, при защите публичных прав недостаточно прове-
рить законность актов, решений и действий. В этом случае право
не получит защиты. Всегда требуется его еще восстановить.
Ю.А.Попова по предмету судебной защиты классифицирует
все административные иски на три группы: а) иски, возникающие
из публично-правовых отношений, где предметом судебной за-
щиты непосредственно являются публично-правовые интересы
гражданина (группы лиц); б) иски по защите субъективных прав
граждан, нарушенных изданием незаконного административного
акта, принятием должностным лицом решения, совершения ино-
го юридически значимого действия в отношении гражданина,
которыми, по его мнению, нарушены его жилищные, земельные,
гражданские, пенсионные и другие субъективные права; в) иски
по оспариванию законности привлечения граждан или должност-
ных лиц к административной ответственности в соответствии с
нормами КоАП (иски об административных правонарушениях)2.
Н.Г.Салищева и Н.Ю.Хаманева считают, что существенное
значение для определения понятия административного иска име-
ет природа судебного органа, и формулируют понятие админист-
ративного иска как обращение гражданина либо объединения
граждан (физического или юридического лица) в административ-
ный суд с требованием рассмотреть административно-правовой
спор, возникший между указанным лицом и органом (должност-
ным лицом) публичной администрации (органом государствен-
ной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, сво-
бод или охраняемого законом интереса данного лица3.

1
См.: Исаенкова О.В. Указ. соч. С. 23–29.
2
Попова Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрис-
дикции // Государство и право. 2002. № 5. С. 30–34.
3
Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина М., 2003. С. 715.




113
С данным определением также трудно согласиться, ибо для
лица, обратившего в суд, не важно, будет ли этот суд админист-
ративным или иным. Для него имеет значение, может ли данный
орган обеспечить принудительное осуществление его права.
Кроме того, практика, где существуют специальные администра-
тивные суды, например, в Германии, показывает, что админист-
ративные суды используют «собирательную» подсудность, то
есть рассматривают дела, которые не принимают к своему произ-
водству другие суды (общие, финансовые, социальные). Также во
всех развитых странах преимущество в защите публичных прав и
интересов отдается общим судам (в России это суды общей
юрисдикции), а не специальным, как полагают исследователи,
поскольку эти суды более всего ориентированы на защиту прав
граждан.
Ученые, занимающиеся исследованиями в области админист-
ративного права, предлагают и другие классификации админист-
ративных исков. И.В.Панова, поддерживая концепцию о созда-
нии в России административных судов, выделяет следующие ка-
тегории административных дел (исков):
1. Жалобные дела: споры, где хотя бы один из субъектов (сто-
рон) является орган государственной власти, местного само-
управления, должностное лицо или общественное объединение.
2. Административное судопроизводство в собственном смыс-
ле слова: а) привлечение к административной ответственности в
судебном порядке за административные правонарушения (вклю-
чая таможенные, налоговые и другие деликты); б) иски природо-
охранных, антимонопольных, таможенных, налоговых и иных
органов публичной власти к юридическим лицам, которые доб-
ровольно не выплачивают штрафные санкции по постановлениям
вышеназванных органов.
3. Административно-судебное санкционирование: а) меры ад-
министративного принуждения, налагаемые (применяемые) в
судебном порядке; б) недобровольное лечение (судебное санк-
ционирование для лечения лиц, страдающих психическими рас-
стройствами); в) меры по борьбе с безнадзорностью и правона-
рушениями несовершеннолетних (в соответствии с ФЗ «Об осно-
вах системы профилактики безнадзорности и правонарушений




114
несовершеннолетних» – процедура помещения несовершенно-
летнего лица, совершившего преступление, в специальное учеб-
но-воспитательное заведение)1.
Приведенные положения свидетельствуют о том, что сужде-
ния ученых редко увязываются с проблемами использования
процессуальных средств защиты публичных прав.
При разработке конструкции административного иска важно
другое. Какими существенными отличительными признаками
обладает данный иск? Чем административный иск отличается от
иска гражданского? Безусловно, что назначение всякого иска –
защита субъективных прав. Гражданский иск используется для
защиты частных (гражданских) прав. С помощью администра-
тивного иска обеспечивается защита публичного права и интере-
са.
Более точно административный иск следует определять как
притязание (требование) о защите субъективных публичных прав
или публично-правовых интересов.
Отграничение административного иска от гражданского осу-
ществляется в зависимости от предмета иска. Предметом адми-
нистративного иска является требование о защите публичных
прав. Исходя из этого требования, определяются процессуальные
особенности рассмотрения и разрешения административных ис-
ков (субъективный состав, особенности доказывания, специфика
судебного решения). В зависимости от характера этого же требо-
вания определяется способ (способы) защиты нарушенных или
оспариваемых публичных прав.
Существенный вклад в развитие теории административного
иска, определение его конструктивных особенностей внес
В.А.Рязановский. Им была предложена классификация админи-
стративных исков в зависимости от степени юрисдикции еще на
рубеже XIX–XX веков. В.А.Рязановский подразделял иски на
простые (нормальные) и чрезвычайные (экстраординарные). Пер-
вому виду исков соответствует полная юрисдикция, и по содер-

1
Панова И.В. Административное судопроизводство – вид судопроизводства в Рос-
сийской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2. С. 42–43.




115
жанию, и по процедуре он сходен с гражданским иском, при его
рассмотрении устанавливаются вопросы факта и права. К области
полной юрисдикции он относил споры, вытекающие из денежных
обязательств государства, налоговых правоотношений, воинской
повинности, выборов на общественные должности.
Экстраординарным административным иском или «недораз-
вившимся иском об охране субъективного публичного права» он
считал жалобы на превышение власти должностным лицом, из-
вращение им своих полномочий1. Этому виду исков соответст-
вуют ограничения юрисдикции, поскольку разрешаются только
вопросы права. Данная классификация не утратила своего значе-
ния и в наши дни, поскольку ряд административных дел рассмат-
ривается как общие (нормальные) иски, с соблюдением всех пра-
вил гражданского судопроизводства и возбуждается посредством
представления искового заявления, другие возбуждаются по за-
явлению и порядок их рассмотрения огранивается вопросами
права.
К искам с полной юрисдикцией, на основании анализа законо-
дательства и судебной практики, следует отнести дела, вытекаю-
щие из «смешанных» отношений: административных, финансо-
вых, имущественных (административные отношения экономиче-
ского содержания). Применительно к экологическим искам сюда
относятся иски о взыскании убытков, причиненных органами
власти, и о компенсации вреда окружающей среде.
К экстраординарным (чрезвычайным) искам относятся заяв-
ления на действия (бездействие) и решения, нарушающие права и
свободы граждан. К этой группе исков относят, в частности, дела
об обжаловании действий и постановлений контрольных органов,
органов власти и управления, нормативных правовых актов (гл.
24, 25 ГПК РФ).
Такой подход согласуется и с судебной практикой. Так, Пра-
вительство Российской Федерации приняло распоряжение «О
приеме на переработку ограниченного количества отработанного
ядерного топлива из Венгерской Республики» от 15 октября 2003

1
Рязановский В.А. Указ. Соч. С. 20–23.




116
года № 1483-р. Т. и М. обратились в Верховный Суд РФ с заявле-
нием о признании не соответствующим действующему законода-
тельству данного распоряжения Правительства, ссылаясь на то,
что его реализация приведет к дальнейшему обострению пробле-
мы радиационного загрязнения и нарушению прав граждан
Уральского региона на благоприятную окружающую среду и
иных неимущественных прав. Верховный Суд РФ заявление Т. и
М. удовлетворил: признал недействительным распоряжение Пра-
вительства Российской Федерации от 15 октября 1998 года №
1483-р. 1
Нормы объективного права «создают» определенные
субъективные права и обязанности. Основные права и свободы
человека и гражданина закреплены в Конституции РФ. Их
признание, соблюдение и защита – обязанность государства (ст. 2
Конституции).
В.А.Патюлин отмечал, что любая свобода, любое право, про-
возглашенные в Конституции, могут считаться с юридической
точки зрения гарантированными и фактически осуществимыми
лишь при условии, если в текущем законодательстве закреплены
правовые средства их реализации и если их нарушение дает гра-
жданину право на судебный иск или иные предусмотренные за-
коном пути восстановления нарушенного права2.
При разработке форм исковой защиты публичных прав следу-
ет учитывать ряд существенных моментов, а именно: а) значи-
мость тех или иных публичных прав; б) возможность предупреж-
дения их нарушения.
Так, через признание и соблюдение избирательных прав граж-
дане могут участвовать в управлении делами государства. По-
этому использование исковой формы защиты избирательных

<< Пред. стр.

стр. 12
(общее количество: 23)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>