ОГЛАВЛЕНИЕ


ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА


© 2002 г. Н.В. Колосов

О НЕКОТОРЫХ ГАРАНТИЯХ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления подразумевает под собой выделение местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня народовластия, организационно обособленного от государственной власти. «Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна… действовать в известных пределах автономно». Для обеспечения этой автономии и предназначены гарантии организационной самостоятельности. В последнее время все больше сторонников находит идея о том, что правовая и организационная обособленность муниципальных образований вредна для них самих. Отчасти ее можно объяснить и поддержать. Тем более на практике полной обособленности местного самоуправления и не существует. Но в то же время полная зависимость муниципальных образований в правовом и организационном плане от органов государственной власти будет противоречить действующему законодательству.
Фундаментальные основы гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления закрепляются в статье 12 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Некоторыми авторами высказывалось мнение о том, что указанная статья выпадает из общего контекста 1 главы Конституции России, так как это чисто техническая норма, место которой – в главе 8, посвященной вопросам организации местного самоуправления. С этими доводами сложно согласиться. Нельзя относить рассматриваемые положения к чисто техническим нормам. Включение статьи 12 в главу об основах конституционного строя представляется совершенно обоснованным. Подобным путем подчеркивается вся важность вопроса о местном самоуправлении.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнительно к Конституции Российской Федерации указывается на недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Но при этом «нельзя представлять дело так как будто местное самоуправление ничем не ограничено, полностью суверенно и не находится в зоне государственного контроля. На практике роль государства сводится к тому, что именно его органы создают условия и возможности реализации населением своих прав на местное самоуправление». Принцип самостоятельности не означает, «что местное самоуправление оторвано от государства и противостоит ему». Более того, «отделение местного самоуправления от государственной власти ни в коей мере не освобождает государство от создания системы гарантий его осуществления. В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. Именно задаче обеспечения служит разработка правовой основы местного самоуправления». По мнению В.И. Васильева, в указанной статье Конституции Российской Федерации речь идет лишь об организационном разграничении, функционально же органы государственной власти и местного самоуправления тесно связаны. Схожей точки зрения на связь между органами местного самоуправления и государственной власти придерживается и В.Е. Чиркин.
Однако на основе статьи 12 Конституции Российской Федерации стала складываться ненормальная ситуация. Государственные органы, ссылаясь на самостоятельность местного самоуправления и на отделение его органов от государственной власти, не оказывают помощи местному самоуправлению, бросают его на самотек, не помогают создавать экономические основы местного самоуправления, укреплять муниципальную собственность. Это приводит к тому, что местное самоуправление фактически перестает быть самостоятельным и независимым, а вышестоящие органы, как руководили, так и продолжают руководить органами, которые теперь стали лишь называться органами местного самоуправления. В данном случае совершенно обоснованным выглядит предложение С.А. Авакьяна о том, что органы государственной власти должны быть вправе координировать деятельность местного самоуправления, не подрывая его самостоятельности и не вмешиваясь в дела местного самоуправления.
В советский период в государстве существовала совершенно другая система взаимоотношений между органами власти различных уровней. В ее основе лежал принцип демократического централизма. Данный принцип сочетал в себе два начала: «централизованное руководство, осуществляемое из одного центра в масштабах всей страны, и широкое развитие демократической инициативы, самодеятельности местных органов власти и управления и их ответственность за проведение единой политической линии».
Тогда считалось, что всеобщая подотчетность и подконтрольность отнюдь не сковывает инициативу и самостоятельность местных органов, а является непременным условием их эффективной деятельности. Но уже в то время поднимался вопрос о пределах руководства вышестоящих Советов нижестоящими. Нижестоящие Советы не являлись органами вышестоящих Советов, поскольку и те и другие формировались непосредственно избирателями, а компетенция нижестоящих Советов не была производна от компетенции вышестоящих органов власти. Главным критерием для установления пределов руководства являлась полнота использования нижестоящими Советами своих прав и выполнение ими обязанностей по руководству на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством.
Также было признано, что вышестоящие Советы, осуществляя руководящее воздействие на работу нижестоящих органов власти, не могут брать на себя решение вопросов их компетенции. Такой метод руководства означал бы подмену нижестоящих Советов, подрыв их авторитета, вносил бы дезорганизацию в нормальную систему отношений. Кроме того, применительно к функциям местных Советов в качестве одного из моментов, характеризующего реализацию принципа демократического централизма отдельные авторы выделяли создание системы организационно-правовых гарантий, обеспечивающих функционирование местных Советов на началах подлинного демократизма при непосредственном участии населения, самостоятельное осуществление ими своей компетенции. В соответствии с этим были предприняты определенные шаги по изменению законодательства. Так, исполкомы Советов народных депутатов имели право отменять акты исполкомов нижестоящих Советов, но они не были правомочны, как это было ранее, приостанавливать акты нижестоящих Советов.
Из этого можно сделать вывод, что отдельные предпосылки современных гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления закладывались еще в советский период.
В последние годы в процессе становления местного самоуправления очень часто между Советами как элементом государственного управления и институтом местного самоуправления ставился знак равенства. Это приводило к воспроизводству в новой форме советского типа организации местной власти, что не всегда положительно влияло на развитие местного самоуправления. Так, в Республике Саха (Якутия) в силу высокого вектора социально- политической приверженности к советской модели и особенностей социально- экономического развития сформировалась специфическая модель организации управления на местном уровне, когда из-за отсутствия необходимого ресурсного и правового обеспечения местное самоуправление оказалось не в состоянии выполнять функции по решению вопросов местного значения, которые стали осуществляться местными органами государственной власти, что не соответствовало Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. И это проблема не только Республики Саха (Якутия). Во многих других субъектах Российской Федерации сложилась аналогичная ситуация.
Вместе с тем, следует признать, что у существовавшей системы имелась немало положительных черт, которые не утратили актуальности и в современных условиях. Наработанный опыт может быть использован в отдельных случаях и сегодня. Например, это касается контроля со стороны государственных органов в отношении органов местного самоуправления. Но чтобы не помешать развитию местного самоуправления следует четко установить границы этого контроля.
При рассмотрении вопроса о гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления необходимо остановиться на раскрытии особенностей установления структуры органов местного самоуправления. В первую очередь к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Возможно также создание и иных органов, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Статья 131 Конституции Российской Федерации указывает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население может решать эту задачу как непосредственно (например, при проведении референдума), так и через органы, которые оно избирает. Субъекты Российской Федерации не вправе обязывать население формировать органы местного самоуправления (кроме выборных). Однако это правило не всегда соблюдалось. Так, в 112 статье Устава – Основного закона Читинской области предписывалось органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Данное положение не соответствовало Конституции Российской Федерации (статьям 12 и 131), на что и было указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года. Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требовал в обязательном порядке лишь наличия выборных органов в муниципальных образованиях. Создание других органов оставлялось на усмотрение местных сообществ. Но хотя подобные действия приводят к тому, что «фактически осуществляется подмена демократических методов управления муниципальными образованиями административно-командными», в практике имели место и другие случаи нарушения права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Например, 1 октября 1996 года Законодательным собранием Ленинградской области был принят Закон «О проведении муниципальных выборов в Ленинградской области в 1996 году», где в числе других вопросов определялся порядок избрания глав муниципальных образований, в которых еще не приняты уставы и не введены должности главы муниципального образования. По этому поводу последовало обращение в суд, который совершенно верно признал недействительными указанные положения областного Закона, в силу того, что в соответствии со статьей 14 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о структуре органов местного самоуправления отнесен к компетенции муниципального образования, а не к компетенции субъекта Российской Федерации.
Понятие «структура органов местного самоуправления» можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. В узком смысле «структура органов местного самоуправления» – это система органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Такая система может иметь свои особенности в том или ином муниципальном образовании. В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления» означает внутренние подразделения местных представительных (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительных органов власти (например, отделы, департаменты, управления). По мнению А.А. Замотаева, в Конституции Российской Федерации речь идет о первом варианте. Объясняется это тем, что Конституция Российской Федерации из-за своего особого статуса содержит лишь наиболее общие, концептуальные вопросы государственного устройства, а вопрос о числе комиссий поселковой думы к таковым отнести весьма сложно. Помимо этого, исходя из пунктов 2 и 4 статьи 76 Конституции, федеральное регулирование не вправе выходить за пределы установления общих принципов организации местного самоуправления. С этой точки зрения второй вариант, предусматривающий регламентацию в Основном Законе России частных вопросов организации деятельности органов местного самоуправления, недопустим как ведущий к внутреннему противоречию в Конституции. Схожую позицию занимает и Е.А. Незнамова, которая полагает, что во втором случае структура органов местного самоуправления должна устанавливаться представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования (для исполнительных органов местного самоуправления). Следует признать, что данный подход позволяет более оперативно решать многие вопросы по структуре органов местного самоуправления. Однако это не значит, что население не может принимать участие в определении структурных подразделений представительных (или исполнительных) органов местного самоуправления. На практике такие ситуации имеют место достаточно часто (например, при принятии на референдуме устава муниципального образования, где закреплена структура представительных (исполнительных) органов местного самоуправления).
Очень часто, несмотря на прямой запрет, содержащийся в пункте 3 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на образование органов местного самоуправления и на назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, субъекты федерации в своих конституциях и законах закрепляли, что главы местной администрации назначаются государственными должностными лицами (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Коми). Хотя в региональном законодательстве встречаются и случаи предоставления более широких гарантий, чем в федеральном законодательстве. Так, в статье 36 Закона Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области» указывается на недопустимость упразднения органов местного самоуправления органами (должностными лицами) государственной власти области.
Вопрос о конституционности законоположений, допускающих возможность назначения главы муниципального образования органом государственной власти, неоднократно становился предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Это говорит о том, что под лозунгом «укрепления власти» в стране идут процессы размывания самих основ конституционного строя. И прежде всего, в тех сегментах общегосударственного организма, которые находятся на периферии общественного внимания. В первую очередь это касается местного самоуправления.
В постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», а также в определениях от 11 июня 1999 года по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», от 8 октября 1999 года по жалобе гражданина М.И. Баранова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия – Алания», от 2 ноября 2000 года по запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» Конституционный Суд Российской Федерации признал, что внесение главой республики в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также назначение главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способы формирования органов местного самоуправления и само их формирование. Отсюда также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц определять способ формирования и само формирование органов местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования.
Определение местного самоуправления в России как особого уровня публичной власти предполагает также необходимость рассмотрения проблем, касающихся вопросов местного значения. В законодательстве, в частности, в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляются предметы ведения местного самоуправления. Содержание данной статьи вызывает много нареканий. Так, из нее не становится ясным, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения. Скорейшее изменение этой ситуации крайне необходимо, поскольку сейчас органы местного самоуправления отвечают практически за все, не имея при этом фактически ничего. Справиться с возложенным объемом полномочий в отсутствие хотя бы минимально необходимого финансового обеспечения органы местного самоуправления не в состоянии. С приведенной точкой зрения сложно не согласиться. Она находит понимание и на самом высоком государственном уровне. В послании Президента России к Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год подчеркивается, что необходимо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения». Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие – требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда – и при прямой поддержке Федерации.
Определенные опасения по поводу ограничения принципа организационной самостоятельности высказывались при обсуждении предлагаемых изменений в законодательство о местном самоуправлении, касающихся отстранения от должности выборных лиц местного самоуправления. Однако вопреки этим опасениям отрешение от должности главы муниципального образования и роспуск представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации так и не получили широкого распространения. Как совершенно справедливо отмечает А.А. Сергеев, причина в том, что введение указанных мер в законодательство изначально имело скорее политическое (можно сказать даже идеологическое), но не юридическое значение. Реальные потребности практики, эффективность мер ответственности, научная обоснованность их установления не принимались во внимание при подготовке и принятии соответствующих законопроектов. Кроме того, сам механизм юридической ответственности еще весьма несовершенен и позволяет при желании без особых проблем избежать привлечения к ответственности, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Подводя итог, следует признать, что существующие гарантии местного самоуправления, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, позволяют обеспечить достаточно высокую степень организационной самостоятельности местного самоуправления, хотя отдельные из них все же требуют серьезной доработки. При этом очень важно, чтобы совершенствование законодательства в этой сфере проводилось с учетом имеющихся теоретических разработок и анализа существующей судебной практики.

? ? ? ? ?



ОГЛАВЛЕНИЕ