ОГЛАВЛЕНИЕ


Конституционно-договорные основы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации

Автор

Т.П. Колпакова - соискатель кафедры политологии Казанского государственного университета им. В. И. Ульянова-Ленина

"Журнал российского права", 2001, N 6



Конституционно-договорные основы
международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации

В федеративном государстве актуальным является вопрос об участии субъектов
федерации в международных и внешнеэкономических отношениях.
В соответствии с Конституцией Республики Татарстан, принятой 6 ноября
1992 года и пока не приведенной в соответствие с федеральной Конституцией,
Республика Татарстан является суверенным государством и субъектом международного
права, "вступает в отношения с другими государствами, заключает международные
договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами,
участвует в деятельности международных организаций", а "границы между Республикой
Татарстан и другими государствами устанавливаются и изменяются по соглашению
сторон"*(1). Аналогичные нормы содержались или содержатся в конституциях Республики
Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики
Северная Осетия - Алания.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000
года*(2), признав вышеуказанные положения конституций субъектов Федерации
утратившими силу ввиду их несоответствия Конституции Российской Федерации,
могло, казалось бы, положить конец дискуссиям о роли и статусе субъектов Российской
Федерации в международных отношениях. Как верно отметил В. Пустогаров, "субъектами
международного права становятся не в силу какого-либо соглашения, заявления
или решения, а в силу своего международно-правового статуса"*(3).
В то же время Определением Конституционного Суда "не затрагивается право
республик в соответствии со статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации
осуществлять международные и внешнеэкономические связи, при условии, что такие
связи не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного
государства, предусмотренные статьей 71 Конституции, и что их координация
определяется федеральным законом".
Таким образом, вынесение Конституционным Судом Российской Федерации Определения
от 27 июня 2000 года не снимает с повестки дня необходимости разработки четкой
нормативно-правовой базы разграничения полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов в части осуществления международных
и внешнеэкономических связей.
Ключевым положением в этой области на сегодняшний день является закрепленная
пунктом "о" ст.72 Конституции Российской Федерации норма о том, что координация
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации,
а также выполнение международных договоров Российской Федерации находятся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения в области международных и внешнеэкономических
связей субъекты Российской Федерации могут осуществлять собственное правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов,
как это предусмотрено п.4 ст.76 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон, устанавливающий общий порядок координации международных
и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, был принят 4
января 1999 года*(4).
Закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации" определил, что под международными и внешнеэкономическими
связями субъектов Российской Федерации понимаются осуществляемые в торгово-экономической,
научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях
связи с иностранными партнерами (п.2 ст.1 Закона).
Подобное толкование международных и внешнеэкономических связей не позволяет
четко очертить те сферы общественных отношений, в рамках которых субъекты
Российской Федерации могут самостоятельно осуществлять свою международную
деятельность.
Во-первых, Закон не разделяет понятия "международные связи" и "внешнеэкономические
связи". Можно только предположить, что к внешнеэкономическим относятся торгово-экономические
связи с иностранными государствами, а к международным - связи, осуществляемые
в научно-технической, экологической, гуманитарной и культурной областях.
Во-вторых, расширительное толкование позволяет включить в категорию "иных
областей" вопросы политического, военно-технического и дипломатического характера,
что противоречило бы Конституции Российской Федерации.
К числу недостатков действующего законодательства следует отнести также
косвенный характер устанавливаемых запретов. Возвращаясь к Определению Конституционного
Суда от 27 июня 2000 года, хотелось бы еще раз отметить, что республикам предоставляется
право на осуществление международных и внешнеэкономических связей при условии,
что они не затрагивают полномочия и прерогативы Российской Федерации, предусмотренные
пунктами "к", "л", "м", "н" ст.71 Конституции Российской Федерации, а именно:
внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации, международные
договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;
внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
оборону и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи
и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества,
производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
определение статуса и защиту государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального
шельфа Российской Федерации.
Таким образом, принимая во внимание Определение Конституционного Суда,
можно сделать вывод, что субъекты Российской Федерации не имеют права на осуществление
международных и внешнеэкономических связей, если они каким-либо образом затрагивают
вышеперечисленные вопросы.
Кроме того, признавая право субъектов Российской Федерации на открытие
своих представительств на территории иностранных государств в целях реализации
соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, Закон
"О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации" прямо указывает, что такие представительства не обладают статусом
дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские
или дипломатические функции. В данном случае косвенно устанавливается запрет
на осуществление субъектами Российской Федерации международных связей политического
характера.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"*(5)
предусматривает, что "международный договор Российской Федерации, затрагивающий
вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается
по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта
Российской Федерации" (п.1 ст.4 Закона). Таким образом, конституционное закрепление
международных договоров как исключительной компетенции федеральных органов
власти не препятствует участию органов власти субъектов Федерации в подготовке
к заключению международных договоров Российской Федерации.
При этом серьезные затруднения вызывает вопрос о возможности и пределах
участия субъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических
отношениях Российской Федерации, а также о возможности и пределах самостоятельного
осуществления международных и внешнеэкономических связей.
Помимо вопроса о создании представительств субъектов Российской Федерации
за рубежом, нормами Закона "О координации международных и внешнеэкономических
связей субъектов Российской Федерации" урегулированы еще два аспекта осуществления
субъектами Федерации таких связей: это, во-первых, круг иностранных партнеров,
с которыми субъекты Российской Федерации обладают правом осуществлять международные
и внешнеэкономические связи, и, во-вторых, порядок ведения переговоров и заключения
соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.
Субъекты Российской Федерации могут осуществлять связи с субъектами иностранных
федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных
государств и международными организациями в рамках органов, специально созданных
для этих целей. Что касается международных и внешнеэкономических связей с
органами государственной власти иностранных государств, то такие связи могут
осуществляться субъектами Федерации только с согласия Правительства Российской
Федерации*(6).
Предоставляя, с одной стороны, органам государственной власти субъектов
Российской Федерации право на ведение переговоров и заключение соглашений
об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, Закон, с другой
стороны, устанавливает строго регламентированную процедуру согласования практически
любых действий субъекта Федерации в этой области с федеральными властями.
Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным закрепить на
уровне федерального законодательства определения таких понятий, как "международные
связи" и "внешнеэкономические связи", разграничить понятия международных и
внешнеэкономических связей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
а также исчерпывающим образом обозначить те сферы международной деятельности,
в которых субъекты Федерации обладают правами на осуществление самостоятельных
действий.
Говоря о необходимости совершенствования законодательного регулирования
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации,
нельзя не отметить, что законодательные определения таких понятий, как "предмет
ведения", "компетенция органа государственной власти", "полномочия органа
государственной власти", были введены лишь в середине 1999 г. с принятием
Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(7).
Отличительной особенностью Закона является то, что в нем была "подвергнута
серьезному преобразованию сама концепция договорного регулирования"*(8). Если
раньше договоры о разграничении полномочий между федеральным Правительством
и органами государственной власти субъектов Федерации рассматривались последними
как документы, имеющие чуть ли не высшую юридическую силу, то Закон "О принципах
и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации", во-первых, ввел нормативное определение понятий "договор" и "соглашение"
и, во-вторых, однозначно определил систему и иерархию нормативных актов в
Российской Федерации.
Итак, в соответствии с Законом договор между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской
Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий - это правовая форма
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Федерации и ее субъектов.
Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления
части полномочий - правовая форма передачи федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг
другу осуществления части своих полномочий.
Сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предметами
соглашения, в частности, могут быть передача осуществления части полномочий;
условия и порядок передачи осуществления части полномочий; материально-финансовая
основа передачи осуществления части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества
при исполнении положений соглашения.
В настоящее время соглашения о разграничении полномочий в области международных
и внешнеэкономических связей заключены Правительством Российской Федерации
с органами исполнительной власти десяти субъектов Российской Федерации.
Все без исключения соглашения построены на принципах разделения совместной
компетенции и исключительной компетенции субъектов Федерации.
Такой подход, особенно в свете нового законодательного регулирования,
представляется не совсем логичным, поскольку координация международных и внешнеэкономических
связей уже отнесена к сфере совместного ведения Конституцией Российской Федерации,
а компетенция федеральных органов власти в этой области определена рядом федеральных
законов.
Кроме того, Законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплены
принципы разграничения предметов ведения и полномочий. Хотелось бы обратить
особое внимание на наиболее существенные.
Во-первых, это принцип конституционности как основополагающий принцип
законодательной системы Российской Федерации; во-вторых, принцип верховенства
Конституции Российской Федерации и федеральных законов; в-третьих, принцип
обеспеченности ресурсами.
Принимая во внимание вышеперечисленные принципы и нормы законодательства,
попробуем охарактеризовать действующие на сегодняшний день соглашения о разграничении
полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в области международных и внешнеэкономических
связей.
Как уже отмечалось, все соглашения построены на принципах разграничения
полномочий.
К совместному ведению соглашения, как правило, относят защиту экономических
интересов субъектов Федерации, предприятий, организаций и граждан субъектов
Федерации за рубежом. Такие нормы содержатся в соглашениях с правительствами
Республики Татарстан, Республики Башкортостан и Республики Бурятия. При этом
п.2 ст.6 Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности"*(9) обеспечение экономической безопасности, защита экономического
суверенитета и экономических интересов Российской Федерации, экономических
интересов субъектов Российской Федерации и российских лиц отнесены к исключительному
ведению Российской Федерации.
Установление количественных ограничений на экспорт продукции (соглашения
с Правительством Республики Татарстан, Правительством Свердловской области,
губернатором Пермской области), установление торгово-экономического режима
в отношениях с иностранными государствами, международными торгово-экономическими
и валютно-финансовыми организациями, регулирование платежно-расчетных отношений
с иностранными государствами (соглашения с правительствами Республики Татарстан
и Республики Башкортостан), тарифное (экспортные пошлины) регулирование внешнеэкономической
деятельности в отношении товаров и услуг, производимых исключительно на территории
соответствующего субъекта Российской Федерации (соглашения с Правительством
Республики Башкортостан, Правительством Республики Бурятия), также отнесено
соглашениями к сфере совместного ведения. Однако в соответствии с п.3 ст.6
Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"
государственное регулирование внешнеторговой деятельности, включая финансовое,
валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, относится
к исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, ст.15 упомянутого
федерального закона установлено, что экспорт из Российской Федерации осуществляется
без количественных ограничений. Последние могут вводиться только в исключительных
случаях, только Правительством Российской Федерации и только в целях обеспечения
национальной безопасности Российской Федерации, выполнения ее международных
обязательств с учетом состояния на внутреннем товарном рынке или защиты внутреннего
товарного рынка страны.
Таким образом, упомянутые положения соглашений о разграничении полномочий
в области международных и внешнеэкономических связей противоречат нормам Федерального
закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Руководствуясь
принципом верховенства федеральных законов, следует сделать вывод о несостоятельности
вышеперечисленных соглашений в части отнесения ряда вопросов к сфере совместного
ведения федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"
определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности (ст.7 Закона).
Более того, ст.9 Закона посвящена вопросам координации внешнеторговой деятельности
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Такая координация
осуществляется путем разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной
власти, на который Правительством РФ непосредственно возложены координация
и регулирование внешнеторговой деятельности (в настоящее время таким органом
является Министерство экономического развития и торговли РФ), по согласованию
с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В частности, имеется в виду заключение международных договоров РФ, непосредственно
затрагивающих внешнеторговые интересы ее субъектов, а также взаимный обмен
информацией между ними в этой области.
В соответствии со ст.7 Федерального закона "О государственном регулировании
внешнеторговой деятельности" к предметам совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов относится координация внешнеторговой деятельности субъектов
Российской Федерации, формирование и реализация региональных и межрегиональных
программ внешнеторговой деятельности. Аналогичные положения содержатся в соглашениях
с Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области,
Правительством Сахалинской области, Администрацией Нижегородской области,
губернатором Пермской области, Администрацией Алтайского края.
Также к совместному ведению Федеральный закон относит получение иностранных
кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов Российской Федерации, их
использование во внешнеторговой деятельности и погашение. В данном случае
особый интерес представляет тот факт, что соглашения, подписанные после вступления
в силу Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности" (соглашения с Правительством Оренбургской области, Правительством
Свердловской области, Администрацией Сахалинской области, губернатором Пермской
области и Администрацией Алтайского края), относят этот вопрос к сфере совместного
ведения, а ранее заключенные соглашения (с правительствами Республики Татарстан,
Республики Башкортостан, Республики Саха (Якутия) и Республики Бурятия) -
к сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Последний
подход представляется более целесообразным с точки зрения повышения самостоятельности
субъектов Федерации и их ответственности за принимаемые решения на региональном
уровне. В частности, Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон "Об иностранных
инвестициях в Российской Федерации" предусматривают возможность предоставления
дополнительных по отношению к федеральным льгот и гарантий субъектам Федерации
за счет средств собственных бюджетов. В русле бюджетного законодательства
находится и требование о том, что средства для предоставления гарантий в отношении
иностранных кредитов должны быть предусмотрены отдельной строкой в бюджете
субъекта Российской Федерации.
По-видимому, отнесение вопроса получения иностранных кредитов за счет
бюджетных доходов субъектов Российской Федерации к сфере совместного ведения
объясняется требованием Федерального закона "О государственном регулировании
внешнеторговой деятельности" к субъектам Российской Федерации, бюджеты которых
дотируются из федерального бюджета, согласовывать величину кредита с Правительством
Российской Федерации (п.3 ст.7 Закона). В таком случае представляется целесообразным
дифференцировать порядок получения иностранных кредитов за счет бюджетных
доходов дотационных регионов и регионов-"доноров".
Что касается координации деятельности субъектов Российской Федерации,
касающейся создания и функционирования свободных экономических зон, регулирования
приграничной торговли, то к сфере совместного ведения этот вопрос отнесен
как федеральным законом, так и соглашениями с Правительством Республики Башкортостан,
Правительством Оренбургской области, Правительством Свердловской области,
Администрацией Сахалинской области и губернатором Пермской области. К исключительному
ведению субъектов Российской Федерации создание свободных экономических зон
отнесено соглашениями с правительствами Республики Татарстан, Республики Саха
(Якутия) и Республики Бурятия. Несмотря на имеющийся опыт создания свободных
экономических зон в субъектах Российской Федерации (в частности, СЭЗ "Алабуга"
на территории Республики Татарстан), их эффективная деятельность, даже в условиях
отсутствия федерального закона, регламентирующего условия и порядок функционирования
свободных экономических зон, представляется маловероятной. Это объясняется
тем, что в рамках действующего налогового законодательства основным преимуществом
создания свободных экономических зон на территории субъектов Федерации может
стать предоставление налоговых льгот, в первую очередь, за счет средств федерального
бюджета, а это уже компетенция федерального центра.
Что касается исключительных полномочий субъектов Российской Федерации,
то соглашения о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических
связей содержат положения, аналогичные нормам федерального законодательства.
В подавляющем большинстве соглашений имеются положения о разработке и
проведении политики привлечения иностранных инвестиций на территории субъектов
Федерации, относящие этот вопрос к компетенции самих субъектов Федерации.
Учитывая нормы Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской
Федерации"*(10), устанавливающие общий порядок и условия привлечения иностранных
инвестиций в Российскую Федерацию, а также положения ст.17 Закона, в соответствии
с которой субъекты Федерации обладают правом предоставления дополнительных
по отношению к федеральным льгот и гарантий иностранным инвесторам, этот вопрос
скорее следует отнести к сфере совместного ведения.
Отличительной особенностью соглашений с Правительством Республики Татарстан
и Правительством Республики Бурятия является включение в текст соглашений
норм, касающихся лицензирования инвестиций, соответственно, Республики Татарстан
и Республики Бурятия за рубежом, отнесенных к сфере совместного ведения федеральных
и региональных органов государственной власти, а также формирования валютных
фондов Республики Татарстан и Республики Бурятия, что отнесено этими соглашениями
к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
Соглашение с Администрацией Сахалинской области является единственным,
в котором нашел отражение вопрос о заключении "отдельных договоров между Сторонами,
в которых предусматриваются условия и порядок определения общего объема произведенной
иностранными и российскими инвесторами продукции и передачи принадлежащей
Сахалинской области доли этой продукции, а также платы за пользование инвесторами
недрами и землей (бонус, роялти) в области", что объясняется более широким
распространением практики заключения соглашений о разделе продукции в этом
регионе.
Действительно важными направлениями развития федеративных отношений в
сфере международных и внешнеэкономических связей на современном этапе является,
во-первых, более четкое разграничение компетенции центра и регионов и, во-вторых,
выработка механизма реализации субъектами Федерации своих полномочий в этой
сфере деятельности.
Общепринятая мировая практика исходит из прерогативы полномочий федеральных
органов власти при осуществлении международных связей, под которыми понимаются,
в первую очередь, связи политического характера.
Иное дело внешнеэкономические связи. Необходимость максимального расширения
участия субъектов Российской Федерации во внешнеэкономических отношениях не
вызывает сомнений, так как она обусловлена объективными, прежде всего экономическими
процессами. При этом вполне естественно, что передача органам власти субъектов
Федерации дополнительных полномочий должна быть обусловлена принятием регионами
определенных обязательств.
Законодательно закрепленная ответственность регионов, в свою очередь,
будет являться гарантией прав и интересов участников внешнеэкономической деятельности
на соответствующей территории. Последние при этом могут обладать различными
правами и нести различные обязанности - это будет зависеть от избранного экономического
курса и возможностей конкретного региона.
Видимо, поначалу не все пойдет гладко. Так, уже сегодня в субъектах Российской
Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, отмечается, по словам Полномочного
представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе
Петра Латышева, "обвальное сокращение инвестиций", и "виноваты в этом местные
законодательные акты"*(11).
Однако только изменения в обозначенном выше направлении могут привести
к созданию основ для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции
в части внешнеэкономической деятельности, поскольку регион, использующий неэффективные
принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного
населения и капитала.

Т.П. Колпакова,
соискатель кафедры политологии
Казанского государственного университета им. В. И. Ульянова-Ленина

"Журнал российского права", N 6, июнь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Конституция Республики Татарстан. Ст.60-62.
*(2) Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу
группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции
Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия
- Алания и Республики Татарстан от 27 июня 2000 года // Российская газета.
2000. 25 июля.
*(3) Пустогаров В. Провозгласить - не значит стать: российский федерализм
и международное право // Российская Федерация сегодня. 1998. N 3. С.20.
*(4) Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических
связей субъектов Российской Федерации" от 4 января 1999 года N 4-ФЗ // Российская
газета. 1999. 6 янв.
*(5) Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации"
от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ // Российская газета. 1995. 21 июля.
*(6) По вопросу, касающемуся принятия Правительством РФ решений о согласии
на осуществление субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей
с органами государственной власти иностранных государств, см.: Постановление
Правительства РФ от 1 февраля 2000 года N 91 // Российская газета. 2000. 10
февр.
*(7) Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня
1999 года N 119-ФЗ // Российская газета. 1999. 30 июня.
*(8) Лексин И. Договорное регулирование федеративных отношений: новая
правовая ситуация // Законодательство и экономика. 1999. N 12. С.5.
*(9) Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности" от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ (в редакции федеральных законов
от 8 июля 1997 года N 96-ФЗ, от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ) // Российская
газета. 1995. 25 окт.; 1997. 12 июля;1999. 17 февр.
*(10) Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"
от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.
*(11) Уральские законы противоречат федеральным // Независимая газета.
2000. 26 сент.




ОГЛАВЛЕНИЕ