стр. 1
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>


Комментарий к бюджетному законодательству Российской Федерации

Автор

Т.В. Конюхова, - старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ

Редакционная коллегия

Ю.А. Тихомиров (главный редактор), Е. Г. Азарова, Т.В. Апарова, М.Я. Булошников И.М. Кузнецова, Г.С. Шапкина

Рецензенты

В.С. Пронина, - доктор юридических наук, профессор Б.Б. Хангельдыев, - доктор юридических наук, профессор

Ответственный редактор:

М.И. Пискотин, - доктор юридических наук, профессор

М.: Юридический дом "Юстицинформ", журнал "Право и экономика" N 23-24, 1996)



При использовании настоящего комментария следует учитывать, что некоторые
нормативные акты, на основе которых он написан, с 1 января 2000 года утратили
силу в связи с применением нового Бюджетного кодекса РФ

Вводная часть
Раздел I. Конституция России и современная структура бюджетного
законодательства
1. Конституция о разграничении полномочий и предметов ведения
2. Правовое регулирование бюджетной системы
Раздел II. Федеральные акты бюджетного законодательства
Глава I. Бюджетное устройство и бюджетный процесс Российской
Федерации
1. Общие положения
Комментарии к статьям 1-6 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
2. Основы бюджетного устройства
Комментарии к статьям 7-14 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
3. Основы бюджетного процесса
Комментарии к статьям 15-19 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
4. Федеральный бюджет
Комментарии к статьям 20-25 Закона РСФСР "Об основах бюджет-
ного процесса в РСФСР
Глава II. Бюджетные права и права по формированию внебюджетных
фондов субъектов Российской Федерации. Субвенции
1. Комментарий к Закону Российской Федерации от 15 апреля
1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию
и использованию внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления
2. Комментарий к Закону Российской Федерации от 15 июля 1992 г.
"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации,
краям, областям, автономной области, автономным округам,
городам Москве и Санкт-Петербургу
Глава III. Бюджетная классификация (Комментарий к Закону РФ
"О бюджетной классификации Российской Федерации")
1. Понятие и состав бюджетной классификации
2. Бюджетная классификация доходов бюджетов Российской
Федерации
3. Виды классификаций расходов бюджетов Российской Федерации
4. О применении Закона Российской Федерации о бюджетной
классификации
Раздел III. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации и их
бюджетное законодательство
Глава I. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации
Глава II. Акты бюджетного законодательства субъектов Российской
Федерации

Вводная часть

На данном этапе исторического развития нашего государства детальное правовое
регулирование (в форме законов) финансовых отношений - весьма важная задача.
Нет оснований полагать, что внедрение рыночных отношений умаляет роль
государственно-правового регулирования общественных отношений в финансовой
деятельности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления.
С появлением многообразных форм и методов правового регулирования финансовых
отношений, нацеленных на стимулирование и развитие рыночных отношений, возникла
необходимость выделения из финансового права таких подотраслей как бюджетное,
налоговое, страховое и банковское право.
Совокупность юридических норм, определяющих бюджетное устройство государства,
субъектов Федерации, местного самоуправления, регулирующих отношения, которые
возникают при формировании и распределении бюджетных средств между бюджетами
разного уровня, порядок их расходования и исполнения бюджета, является бюджетным
правом и представляет один из основных институтов (разделов) финансового права.
Среди доходных источников государства, наряду с неналоговыми источниками
доходов бюджета, можно назвать налоги и сборы. Они составляют важную часть
доходов бюджета (примерно четыре пятых).
На основании этого и исходя из того, что для большинства юристов бюджетное
право лишь подотрасль финансового права, <1> журнал "Право и экономика" предоставляет
читателям возможность ознакомиться с Комментарием к бюджетному законодательству.
В Комментарии приведено значительное количество актов российского бюджетного
законодательства. Даны пояснения как к отдельным статьям этих актов или к
их разделам, так и к актам в целом. Раскрываются причины нарушений действующего
законодательства.
Конституция Российской Федерации - юридическая база всего российского
законодательства. В первом разделе Комментария "Конституция России и современная
структура бюджетного законодательства" раскрываются основополагающие нормы
бюджетного законодательства, установленные Конституцией Российской Федерации,
дана краткая характеристика современной структуры российского бюджетного законодательства.
Первая глава второго раздела "Федеральные акты бюджетного законодательства"
представлена комментариями ко всем статьям основного акта бюджетного законодательства
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября
1991 г.
Вторая глава второго раздела дает пояснения к разделам Закона Российской
Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" от 15 апреля 1993 г. и к Закону Российской Федерации о субвенциях
субъектам Российской Федерации.
Третья глава второго раздела содержит комментарий недавно принятого Закона
Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации". Ранее
нормы о бюджетной классификации были исключительно ведомственные.
Третий раздел "Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и
их бюджетное законодательство" знакомит с общими нормами, предусмотренными
конституциями республик, и уставами краев, областей, а также с особенностями
бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.
Во второй главе третьего раздела комментируются специальные акты бюджетного
законодательства субъектов Российской Федерации.
В приложения к Комментарию вынесен ряд актов в целом или извлечения из
актов как федерального бюджетного законодательства, так и субъектов Российской
Федерации.
Правовое регулирование бюджетных отношений как одного из видов финансовых
отношений затрагивают интересы населения. Поэтому информация о современном
российском бюджетном законодательстве будет полезна не только для специалистов,
но и для широкого круга граждан Российской Федерации. Это тем более необходимо,
поскольку сегодня в Государственной Думе имеются два варианта закона Российской
Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. <2>

Раздел I.
Конституция России и современная
структура бюджетного законодательства

Бюджетное законодательство - это совокупность актов, включающих бюджетно-правовые
нормы, регулирующие отношения между представительными и исполнительными органами
государственной власти Российской Федерации и представительными и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, между последними и органами местного
самоуправления по поводу составления, рассмотрения и исполнения бюджетов.
Российское бюджетное законодательство - один из ведущих разделов финансового
законодательства России, включает в себя акты двух уровней:
- акты Российской Федерации,
- акты субъектов Российской Федерации.

1. Конституция о разграничении полномочий
и предметов ведения

Конституция Российской Федерации определяет полномочия представительных
и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (ст.
71) и предметы совместного ведения (ст. 72) этих органов Российской Федерации
и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (ст. 132), в
том числе в области финансов. К полномочиям органов Российской Федерации отнесен
ряд вопросов, связанных с осуществлением общегосударственных функций (например,
финансовое, кредитное регулирование). По указанным вопросам органы государственной
власти Российской Федерации принимают законодательные и иные нормативные акты.
Кроме того, к группе отношений, регулируемых федеральными актами, относятся
отношения, возникающие при осуществлении федеральными органами полномочий
по управлению собственно (на своем уровне) российскими федеральными финансами
(федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального
развития).
В новой Конституции Российской Федерации нашли отражение принципы бюджетного
законодательства и бюджетного устройства, определенные Законом Российской
Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"
от 10 октября 1991 г.
Принцип полноты заключается в том, что на каждом уровне формирования
бюджета формирование его доходной части осуществляется с учетом всех предусмотренных
законодательством источников.
Принцип реальности действует как необходимое условие принятия решений
с учетом фактически имеющихся доходных источников. Достаточно вспомнить принятие
решения об индексации пенсий без учета наличия фактических средств как в Пенсионном
фонде, так и в бюджете, а также Закона о ветеранах.
Финансирование средств, предусмотренных Федеральным законом "О ветеранах",
на основании Закона Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год"
(ст. 56) на отдельные мероприятия возложено на субъекты Российской Федерации
за счет ассигнований из Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,
а не получающих их за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Расходы
в части оплаты проезда на железнодорожном, воздушном, водном или междугороднем
автомобильном транспорте ветеранам из числа военнослужащих и некоторым другим
категориям граждан производятся за счет федерального бюджета.
Гласность как принцип деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления применяется на всех стадиях бюджетного процесса: составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.
Принцип самостоятельности бюджетов получает свое дальнейшее развитие.
Расширяется доходная база субъектов Российской Федерации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации сохраняет свое
значение, главным образом, в осуществлении бюджетного регулирования, отнесенного
к ведению Российской Федерации по отношению к субъектам Российской Федерации,
к ведению субъектов Российской Федерации - по отношению к нижестоящим бюджетам.
Как видно, в Конституции Российской Федерации придается важное значение
бюджетному законодательству. Подробный Комментарий к Конституции Российской
Федерации недавно вышел из печати. <3>
Президент Российской Федерации, как установлено Конституцией, определяет
основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), вносит
законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные
законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении
в стране (ст. 84) и по вопросам бюджетного законодательства. Послания Президента
Российской Федерации могут заслушиваться на совместном заседании Палат Федерального
Собрания. <4>
Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает
и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его
исполнение, представляет отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114
Конституции).
Конституцией Российской Федерации (ст. 106) предусмотрена обязательная
стадия в законотворческом процессе - рассмотрение в Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации законов по вопросам: федерального бюджета, федеральных
налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования,
денежной эмиссии.
Постановлением Конституционного суда Российской Федерации "По делу о
толковании статьи 106 Конституции Российской Федерации" от 23 марта 1995 г.
установлено, что рассмотрение указанных федеральных законов в Совете Федерации
должно начаться не позднее 14-дневного срока после его передачи в Совет Федерации.
<5>
В новой Конституции Российской Федерации введено понятие "финансовое
регулирование". Впервые этот термин применен в федеративных договорах, заключенных
между Российской Федерацией и ее субъектами.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод, что финансовое регулирование
охватывает все сферы деятельности государства. Важнейшие его моменты закреплены
конституционно.
Статья 8 Конституции Российской Федерации не допускает установления препятствий
для свободного перемещения финансовых средств на территории Российской Федерации.
Статья 74 Конституции Российской Федерации конкретизирует условия обеспечения
единства экономического пространства. На территории Российской Федерации не
допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным
законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Поскольку, согласно
Конституции федеральные законы принимаются только Федеральным Собранием Российской
Федерации, то этой статьей ограничена компетенция федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления.
Единство денежной системы обеспечивается признанием рубля в качестве
законного денежного средства и Центрального банка Российской Федерации - единственным
эмиссионным центром (ст. 75 Конституции). Введение и эмиссия других денег
в Российской Федерации не допускается.
Закон Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации"
в редакции от 26 апреля 1995 г. <6> является приоритетным законом в области
регулирования денежного обращения в стране.
Статья 41 Конституции Российской Федерации среди источников финансирования
охраны здоровья и медицинской помощи гражданам предусматривает средства бюджетов.
Статья 43 Конституции Российской Федерации гарантирует бесплатное основное
общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальном
образовательном учреждениях и на предприятиях, а на конкурсной основе и высшее
образование. Естественно, что финансирование ассигнований на указанные цели
производится, в основном, из бюджетов.
Впервые в Конституции Российской Федерации введена статья (ст. 124) о
финансировании судов. Оно осуществляется исключительно из федерального бюджета,
что является одной из гарантий независимости судей от органов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства Российской Федерации (ст. 104 Конституции).
К предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти
Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов относятся
общие принципы налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции).
С целью разработки предложений для Президента Российской Федерации, проведения
экспертизы проектов договоров, координации деятельности органов была образована
Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
утверждено Положение о ней. <7>

2. Правовое регулирование бюджетной системы

Состояние федерального бюджетного законодательства характеризуется тем,
что на федеральном уровне приняты законы, акты Федерального Собрания Российской
Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации,
ведомственные нормативные акты: Минфина России, Госналогслужбы России, ГТК
России, инструкции и инструктивные письма Центрального банка Российской Федерации.

Базовые акты раздела "Бюджетное законодательство" российского финансового
законодательства:

- Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
в РСФСР" от 10 октября 1991 г.;
- Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию
и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной
области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г.;
- Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской
Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам
Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г.;
- Закон Российской Федерации "О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г.
На бюджетное законодательство оказывают влияние нормы конституционного,
а также административного права.
Назначение бюджетного законодательства определяется той главной ролью,
которую имеют бюджеты в финансовых ресурсах страны. В бюджетах соответствующего
уровня аккумулируются средства Федерации, субъектов Федерации, а также местного
самоуправления. Особенность бюджетного законодательства в ежегодном принятии
Закона о бюджете на год.
Бюджетное законодательство также регулирует отношения между органами
Российской Федерации, органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов.
Бюджет как звено финансовой системы представляет форму образования и
расходования средств для обеспечения функций органов государственной власти
и органов местного самоуправления. На практике термин "бюджет" может рассматриваться
как экономическая категория (как система денежных отношений бюджетных фондов
различного уровня), в материальном смысле (как централизованный денежный фонд)
и как основной план, утвержденный законом.
Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и юридических
нормах совокупность бюджетов в государстве.
Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы,
принципы ее построения.
Регламентированная законом деятельность органов власти и органов местного
самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов
составляет бюджетный процесс. Под исполнением бюджета понимается обеспечение
доходов и расходов бюджета.
Российское бюджетное законодательство регулирует два направления совершенствования
бюджетных отношений.
Первое направление - регулирование бюджетных правоотношений, в которых
Российская Федерация выступает как представитель Российского государства,
что адекватно полномочиям, отнесенным к исключительному ведению Российской
Федерации.
Так, Законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <8> закреплены
полномочия Российской Федерации и урегулирована самостоятельность органов
местного самоуправления и расширены их бюджетные права.
Бюджетные права Российской Федерации разбиваются на две группы: на права
как федеративного государства и на права в отношении федерального бюджета.
Второе направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства
субъектов Федерации, принятие ими новых актов: решений, постановлений по регулированию
бюджетных правоотношений.
Бюджетные права органов субъектов Российской Федерации разбиваются на
три группы:
по отношению к Федерации;
к собственному бюджету;
к местным бюджетам.
Кроме того, не следует забывать об актах местного самоуправления, которые
хотя и не являются законодательными актами, но являются актами, регулирующими
финансовую деятельность местного самоуправления.
Перед бюджетным законодательством жизнь выдвигает необходимость конкретизации
и повышения точности регулирования бюджетных правоотношений. Возможно это
приведет к огромному объему нормативного законодательного материала.
По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права подразделяются
на нормы материальные и процессуальные. Объектами бюджетных правоотношений
являются бюджет, бюджетные средства бюджетных учреждений и организаций, государственные
внебюджетные средства, бюджетный процесс, причем на каждом уровне звена бюджетной
системы осуществляется правовое регулирование.
Субъектами бюджетных правоотношений являются представительные и исполнительные
органы государственной власти Российской Федерации, представительные и исполнительные
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные
и исполнительные органы местного самоуправления, а также некоторые предприятия
и организации.
Для всех субъектов бюджетных правоотношений характерно следующее: каждый
из них либо принимает участие в распределении доходов или расходов между бюджетами,
либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса,
либо является получателем денежных средств в форме бюджетного финансирования
или бюджетной ссуды. Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений одновременно
обладают несколькими названными признаками. Вместе с тем субъектами бюджетных
отношений не являются граждане, ибо они не участвуют в бюджетном процессе.
Бюджетное право не регулирует отношения, непосредственно связанные с
мобилизацией денежных средств в бюджет. Регламентация их осуществляется другими
институтами финансового права, в частности, институтом государственных доходов
(в том числе налоговым правом). Эти институты теснейшим образом связаны с
бюджетным правом, являясь институтами финансового права. Бюджетные правоотношения
в отличие от других финансовых правоотношений имеют одну особенность: определенный,
ограниченный срок действия. Как правило, бюджетные правоотношения действуют
лишь в течение определенного срока в пределах одного бюджетного года.
Правовое регулирование общественных отношений по поводу поступления тех
или иных видов налогов и сборов (т.е. их зачисления) в конкретное звено бюджетной
системы Российской Федерации относится к бюджетному и к налоговому законодательству.
Сегодня ставится вопрос о необходимости проведения бюджетной реформы
<9> на началах бюджетного федерализма. Она должна укрепить доходную базу субъектов
Российской Федерации и бюджетов местного самоуправления при доминирующей роли
федерального бюджета, упростить и усовершенствовать систему бюджетного регулирования.
Первым шагом в реформе бюджетной системы стала радикальная переработка
в 1996 году Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской
Федерации. Фактически этот Закон должен быть обновлен и по существу явится
Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации должен закрепить:

- равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти;
- основные положения федеральной финансовой и налоговой политики России,
принципы построения бюджетной системы, деятельности органов государственной
власти всех уровней по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению
бюджетов; основы бюджетного регулирования.

Что касается органов местного самоуправления, то действие межбюджетного
регулирования местных бюджетов следует также закрепить в законодательном порядке
для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории
Российской Федерации. <10>
В последнее время применяется новый термин "межбюджетные" отношения <11>
для обозначения бюджетных правоотношений между различными уровнями бюджетной
системы Российской Федерации в связи с их самостоятельностью.
Отношения материального характера между бюджетами разного уровня существовали
и ранее. Особенно наглядно это проявлялось при передаче предприятий, зданий
и сооружений из одного подчинения в другое. Согласно действовавшему тогда
законодательству указанная передача производилась безвозмездно. Однако между
бюджетами различных уровней велись расчеты. <12>
Бюджетная политика - эффективный инструмент регулирования экономических
пропорций при формировании бюджетов. Важнейшая задача бюджетной политики -
обеспечить социальную стабильность, создать условия роста уровня жизни населения.
Ежегодно принимаемые законы о бюджетах способствуют стабилизации производства
и формированию условий для роста экономического потенциала на основе снижения
уровня инфляции, осуществлению структурной перестройки, концентрации финансовых

стр. 1
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>