<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики.
Послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 1996
году" <13> поставило задачу полного подавления инфляции, осуществления жесткой
экономии в расходовании бюджетных средств, социальной и инвестиционной ориентации
бюджета.
Программа Правительства Российской Федерации "Реформа и развитие экономики
в 1995-1997 годах" <14> дает основательную оценку пройденного и формирует
задачи для перехода от инфляционного прошлого к инвестиционному будущему,
т.е. к стабилизации экономики.
С большими трудностями проходило исполнение бюджета 1995 года, введено
поквартальное распределение расходов, с трудом погашаются субъектами Российской
Федерации бюджетные ссуды, пока не выполняется инвестиционная программа (1
рубль бюджета на 4 рубля частных вложений), медленно расходятся государственные
ценные бумаги. <15>
Также сложно проходит исполнение федерального бюджета и в 1996 году.
Антиинфляционная концепция федерального бюджета затрагивает интересы всего
населения России (в особенности граждан, хранящих свои сбережения в долларах).
Это свидетельствует о признаках выздоровления. Однако, возможно, последует
банкротство многих предприятий и организаций. <16>
Постановлением Правительства Российской Федерации "О мерах по реализации
послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности
государственной власти в России" и о Программе Правительства Российской Федерации
"Реформы и развитие экономики в 1995-1997 годах" от 31 марта 1995 г. отмечалось,
что низкая степень исполнения федерального бюджета не позволила улучшить финансовое
положение страны и увеличила размер внутреннего и внешнего государственного
долга. Правительством Российской Федерации принимаются меры к улучшению положения
дел.
В 1995 году в г. Москве проведена межрегиональная конференция <17> глав
исполнительной власти и руководителей финансово-бюджетных органов субъектов
Федерации и городов, научной общественности, представителей органов местного
самоуправления, иностранных экспертов, специалистов в области финансов и управления.
В процессе демократизации общества выработаны единые нормативы распределения
поступлений от основных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Федерации, определена формула расходования фонда финансовой поддержки
регионов. В 1995 году главной задачей было отладить механизм бюджетных взаимоотношений,
выработать принципы финансовой политики, которые с одной стороны отвечали
бы требованиям рыночной экономики, а с другой - принципам федерализма.
В основе этого лежит введенная в 1994 году система регионального выравнивания
вместо ранее существовавшей системы регулирования "сверху" доходов территорий
и жесткой регламентации их расходов по каждой статье. Законодательно определенная
часть аккумулируемых на федеральном уровне общегосударственных доходных источников
образует единый трансфертный фонд поддержки территорий субъектов Российской
Федерации и размер предоставления финансовых средств из федерального бюджета
субъектам определяется по единому для всех принципу (так называемой формуле).
Между тем в 1994-1995 гг. выявились как достоинство, так и недостатки трансфертной
системы, которые необходимо устранить.
Законы Российской Федерации о федеральном бюджете на соответствующий
год являются важными законодательными актами бюджетного законодательства,
определяющими развитие экономики на год. И прежде чем прокомментировать нормативные
акты бюджетного законодательства, хотелось бы немного остановиться на них.

Законом "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 г. <18>
утверждены:
- федеральный бюджет по доходам и расходам на 1996 год,
- предельный размер дефицита федерального бюджета;

направлены
на покрытие дефицита федерального бюджета источники внутреннего и внешнего
финансирования;

определены:
- предельные размеры внешних заимствований и государственных кредитов,
предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам и странам СНГ,
- верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации,
в пределах которого Правительству Российской Федерации разрешена эмиссия ценных
бумаг,
- предел государственного внешнего долга,
- источники доходов федерального бюджета на 1996 год.
В федеральном бюджете учтены доходы ряда целевых бюджетных фондов.

Особенность Закона о федеральном бюджете на 1996 год в том, что в нем
предусмотрены долговременные нормы. Так, на три года (1996-1998 гг.) установлены
отчисления от ряда федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Расходы федерального бюджета утверждены по разделам новой функциональной
бюджетной классификации; определены пропорции дополнительных доходов федерального
бюджета, получаемых сверх сумм, установленных законом, направляемых на финансирование
расходов.
С целью сокращения встречных потоков расчетов приняты нормы о зачете
в определенных случаях сумм, причитающихся субъектам Российской Федерации.
Правительству Российской Федерации разрешено в случаях нарушения отдельными
субъектами Российской Федерации установленного порядка зачисления налогов
и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции:
- приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных
программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов
Российской Федерации, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам,
субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;
- прекращать выдачу лицензий на экспорт; приостанавливать поставку продукции,
поступающей централизованно из государственных ресурсов; регулировать с учетом
объемов незаконно осуществляемых в бюджетах субъектов Российской Федерации
налогов и иных доходов федерального бюджета размеры предоставляемых им кредитных
ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Центрального банка Российской
Федерации.
Названным законом регулируется целый ряд других бюджетных отношений.


Раздел II.

Федеральные акты
бюджетного законодательства

Глава 1.
Бюджетное устройство
и бюджетный процесс Российской Федерации

Основной (первичный) акт бюджетного законодательства Российской Федерации
- Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"
от 10 октября 1991 г. <19> Он определил понятия бюджета, бюджетной системы,
бюджетного процесса, закрепил принципы и основы бюджетного устройства в Российской
Федерации, а также установил порядок составления, рассмотрения, утверждения
бюджетов Российской Федерации, контроля за их исполнением и порядок внесения
изменений в налоговое законодательство, в основном действующий до сегодняшнего
дня.
В течение сравнительно небольшого отрезка времени действия этого закона
существенно изменилось все российское законодательство, что привело к отмене
многих норм и терминов, применяемых в указанном законе. Несмотря на неоднократное
внесение изменений и дополнений <20> редакция этого закона подлежит полному
обновлению. <21>
Изменилось название нашего государства, наименование его бюджета, наименование
представительных и исполнительных органов государства и местного самоуправления,
не выдержаны сроки составления и рассмотрения бюджета, что влечет необходимость
кардинальной переработки Закона.

1. Общие положения
комментарии к статьям 1-6 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

1. Бюджет сегодня - это форма образования и расходования денежных средств
для обеспечения функций государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Согласно Конституции Российской Федерации республиканский бюджет РСФСР именуется
теперь федеральным бюджетом Российской Федерации.
2. Бюджетная система Российской Федерации, как и во всех федеративных
государствах, состоит из трех звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов
Федерации и местные бюджеты. Она включает в себя средства федерального бюджета
Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Отсутствие указания на бюджетную систему в Конституции Российской Федерации
не означает, что она объективно не существует. Известно, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти, между тем,
на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов разных форм
собственности. Так, федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации
являются собственностью государственной (соответственно собственностью Российской
Федерации и каждого субъекта), а местные бюджеты являются объектом муниципальной
собственности.
3. Бюджетное устройство определяется государственным административно-территориальным
устройством. Юридические акты, определяющие компетенцию органов власти, обычно
включают и нормы, регулирующие бюджетное устройство. Как уже указывалось ранее
(см. главу 1), Конституция Российской Федерации оказала существенное влияние
на бюджетное устройство и его принципы единства, полноты, реальности, гласности
и самостоятельности всех бюджетов. Это касается и структуры бюджетной системы,
о чем будет сказано ниже.
4. Комментируемый закон закрепил основные положения бюджетного процесса
как деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению
и исполнению бюджетов, которая регламентируется федеральными законодательными
актами, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными
актами местного самоуправления. На основании Конституции Российской Федерации
изменена форма утверждения бюджета некоторыми субъектами Российской Федерации.
В настоящее время в связи с представлением права представительным органам
государственной власти всех субъектов Российской Федерации принимать законы,
в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных
округах, бюджеты утверждаются соответствующими законами, а не решениями, как
было раньше.
Неотъемлемой частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование,
заключающееся в том, что из доходов вышестоящих бюджетов передаются бюджетам
нижестоящим денежные средства с целью сбалансирования доходов и расходов бюджета
каждого уровня.
На Правительство Российской Федерации и исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность составления
консолидированных бюджетов соответствующего уровня. Консолидированный бюджет
это совокупность бюджетов, а именно бюджета соответствующего уровня и консолидированных
бюджетов нижестоящего уровня, т.е. в зависимости от уровня органов власти,
предусмотренных Конституцией страны.
В Российской Федерации консолидированный бюджет - это свод бюджетов нижестоящих
территориальных уровней и бюджета соответствующего образования, используемый
для расчетов и анализов. Так, например, консолидированный бюджет районов,
(или равнозначного муниципального образования), республиканских городов республик
в составе Российской Федерации и республиканский бюджет республики в составе
Российской Федерации составляют консолидированный бюджет республики в составе
Российской Федерации, иначе называемый бюджет Республики в составе Российской
Федерации.
Республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, областной
бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты
краев, областные бюджеты областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга,
местные бюджеты и федеральный бюджет Российской Федерации составляют бюджетную
систему Российской Федерации.
Бюджетный год - является периодом продолжительностью в 12 месяцев, на
который рассчитан бюджет. В Российской Федерации в настоящее время бюджетный
год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января, ранее - с 1919
г. по 1931 г. - с 1 октября по 30 сентября следующего года. В зависимости
от исторических традиций финансовый год может начинаться в различные сроки,
например, в Италии - с 1 января, в Великобритании, - с 1 апреля, в Норвегии,
Швеции - с 1 июля, в США - с 1 октября.
От бюджетного года отличается бюджетный период. Бюджетный период - это
срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. Бюджетные периоды
могут быть годовыми (обычно), квартальными, полугодовыми и даже на несколько
лет. В дореволюционной России бюджетный период составлял год, после Октябрьской
революции составлялся полугодовой бюджет, годовой и даже квартальный. В отдельных
странах местные бюджеты утверждаются на два года с годовой разбивкой.
Существенным сроком для завершения расчетов является счетный период,
т.е. период, в течение которого завершаются операции прошлого года. Ранее
в России он составлял год и 2 месяца, а теперь год и один месяц. Однако не
все субъекты Российской Федерации установили этот срок, о чем будет указано
позже.
5. Закон определил, что бюджетно-финансовая политика России включает
налоговую политику. Она увязывается с бюджетно-финансовой, налоговой политикой
республик, национально-государственных и административно-территориальных образований,
а также с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой Российской Федерации.
В рамках межгосударственных договоров и соглашений Российская Федерация
принимает на себя обязательства по согласованию бюджетно-финансовой политики
с зарубежными государствами и международными организациями.
6. Нормы Закона о порядке выделения средств СССР фактически утратили
силу.

Примечание.
Комментарии к статьям раздела I указанного закона, как и сами статьи
этого раздела, носят общий характер. В дальнейшем комментарии к статьям последующих
разделов будут несколько детализированы.

2. Основы бюджетного устройства
комментарии к статьям 7-14 Закона РСФСР
"Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"

7. Под бюджетным устройством обычно понимается организация и принципы
построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями,
оно определяется государственным и административно-территориальным устройством.
Бюджетное устройство в Российской Федерации определяется ее федеративным устройством,
наличием системы местного самоуправления.
В РСФСР вначале составлялся государственный бюджет РСФСР. В связи с переходом
к новой экономической политике в 20 гг. в РСФСР, как и во всей стране, были
введены местные бюджеты. В то время бюджеты АССР <22>, краев, областей, округов,
районов и сел считались местными бюджетами и они не включались в Государственный
бюджет до 1938 года, когда был создан единый Государственный бюджет СССР.
С 1991 г. в Российской Федерации принималась бюджетная система, а с 1994 г.
Федеральным Собранием утверждается лишь федеральный бюджет Российской Федерации.
Теперь все уровни бюджетов самостоятельны, хотя и составляют бюджетную систему
Российской Федерации.
8. Единство бюджетной системы, как и ранее, должно обеспечиваться единой
правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, единством форм
бюджетной документации, представлением необходимой статистической информации
с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов
и бюджетов территорий, согласованными принципами бюджетного процесса и денежной
системы.
9. Самостоятельность бюджетов всех уровней осуществляется через использование
собственных доходных источников и возможностью определять направления использования
средств. Самостоятельность бюджетов обеспечивается и Конституцией Российской
Федерации, которая относит федеральный бюджет к ведению Российской Федерации,
следовательно, бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к их ведению.
Но при этом не следует забывать, что согласно ст. 71 Конституции Российской
Федерации финансовое регулирование относится к ведению Российской Федерации.
10. Собственные источники доходов бюджета и право определять направления
их использования обеспечивают самостоятельность бюджетов и оказывают решающее
влияние на определение бюджетных прав органов власти соответствующего уровня.
К источникам доходов бюджета относится три вида доходов: закрепленные законом
доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления от регулирующих
доходных источников; дополнительные источники, устанавливаемые органами субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления.
Закрепление доходных источников за бюджетом определенного уровня производится
прежде всего федеральным законодательством. Так, например, Законом Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" <23> определены
налоги и сборы федеральные, субъектов Российской Федерации и местные. В частности,
доходными источниками субъектов Российской Федерации являются: налог на имущество
предприятий, лесной доход и плата за воду, забираемую промышленными предприятиями
из водохозяйственных систем.
Регулирующим источником доходов бюджета называется такой вид налога или
неналогового поступления в бюджет, от которого могут быть произведены отчисления
в бюджет нижестоящего уровня на предстоящий финансовый год. В Законе Российской
Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 19) перечислены
налоги, отнесенные к регулирующим источникам доходов бюджета. Это подоходный
налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий и организаций. Отчисления
от них и становятся источниками доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Между тем, на практике средств отчислений от федеральных налогов не хватает
для сбалансирования бюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому часть
федеральных налогов полностью зачисляется в местный бюджет, например, налог
с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, государственная
пошлина (кроме дел арбитражных судов), и по существу они являются регулирующими
доходными источниками.
С целью сбалансирования бюджетов нижестоящего уровня многие регулирующие
источники и отчисления от них ежегодно меняются. Так, Законом Российской Федерации
"О федеральном бюджете на 1994 год" от 1 июля 1994 г. <24> были установлены
источники доходов федерального бюджета и предельный размер федеральных налогов
(или ставки), поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, в частности,
определена ставка налога на прибыль, зачисляемого в 1994 г. в федеральный
бюджет, в размере 13 процентов (ст. 6 Закона); налог на прибыль в бюджеты
субъектов Российской Федерации могли быть зачислены в 1994 г. в размере не
более 22 процентов, в 1995 году частично этот порядок изменен. <25>
Обращается внимание на то, что нельзя смешивать вопрос о праве на введение
дополнительных налогов и сборов с вопросом о дополнительных источниках доходов
бюджетов, поскольку последними могут быть налоговые поступления, неналоговые
поступления, предусмотренные законодательством.
Доходы бюджетов - это денежные средства, поступающие в бюджет соответствующего
уровня. Правовым основанием для формирования доходов бюджета является не только
налоговое законодательство Российской Федерации, но и ст. 9 комментируемого
закона.
Под капитальными доходами бюджетов подразумеваются доходы от продажи
основных фондов, государственных резервов и запасов, земли, целевые перечисления
средств на строительство зданий и сооружений для бюджетных организаций и учреждений,
на покупку оборудования, а также гранты (кроме грантов, выделяемых на различные
исследования). Под грантами понимаются средства, безвозмездно перечисляемые
иностранными государствами или международными организациями для поддержки
бюджета или на иные цели, связанные с осуществлением функций государства.
Текущими доходами бюджета могут быть налоговые и неналоговые доходы.
К налоговым доходам относятся как сами налоги, (обязательные, безвозмездные,
безвозвратные платежи в пользу бюджета), так и штрафы и пени, уплаченные за
нарушение налогового законодательства. Под неналоговыми доходами обычно понимаются
доходы от использования имущества, дивиденды по акциям и иным ценным бумагам,
штрафы, взимание которых не связано с налоговым законодательством, а также
доходы от продажи излишнего имущества, конфискованных товаров, подарки от
негосударственных учреждений, предприятий, организаций и физических лиц и
другое.
11. Произведенное Законом деление бюджетов каждого уровня на бюджет развития
и бюджет текущих расходов имеет юридические последствия. Согласно статье 13
Закона Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в Российской Федерации" при наличии дефицита бюджета первоочередному
финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.
Ранее расходы бюджетов производились, в основном, на цели развития промышленности,
сельского хозяйства, других отраслей народного хозяйства, а также на обеспечение
социально-культурной сферы, на оборону страны и государственное управление.
Финансирование осуществлялось только безвозвратно, безвозмездно, на определенные
цели.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" расходы
федерального бюджета утверждены по следующим разделам функциональной классификации:
- государственное управление;
- международная деятельность;
- национальная оборона;
- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
- федеральная судебная система;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология,
картография и геодезия;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;
- предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных
бедствий;
- образование;
- культура и искусство;
- средства массовой информации;
- здравоохранение и физическая культура;
- социальная политика;
- обслуживание государственного долга;
- пополнение государственных запасов и резервов;
- прочие расходы;
- расходы целевых бюджетных фондов.
Утверждено распределение ассигнований из федерального бюджета на 1996
год на финансирование Федеральной инвестиционной программы; на фундаментальные
исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на финансирование
центральных и региональных средств массовой информации, на финансирование
по особо ценным объектам культурного наследия народов России, строительство
и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, а также предусмотрена ежеквартальная
индексация расходов бюджета при условии превышения прогнозируемого объема
доходов.
В условиях рыночных отношений, проведения приватизации предприятий расходы
бюджета направляются на текущие и капитальные цели, они могут быть как безвозмездными,
так и возмездными (т.е. заплаченными в обмен на что-то, приобретение товаров,
услуг), осуществляться как в виде финансирования (безвозвратные) так и в виде
выдачи бюджетной ссуды.
Правительству Российской Федерации Законом о федеральном бюджете разрешено
в 1996 году в пределах ассигнований, утвержденных по разделам федерального
бюджета на 1996 год, финансирование на отдельные цели на условиях возвратности
и платности. Это касается, в частности, расходов на формирование федеральных
продовольственных программ, расходов на приобретение скота на основе долгосрочной
аренды (лизинга), сезонной закупки сырья и материалов предприятиями легкой
и текстильной промышленности и др.
Заемщиками федеральных бюджетных средств могут быть российские предприятия
и организации, являющиеся юридическими лицами, эти средства могут предоставляться
через министерства, ведомства, банки и других юридических лиц, являющихся
агентами Правительства Российской Федерации.
Нецелевое использование предприятиями средств федерального бюджета, предоставленных
на безвозмездной и возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств,
предоставленных на возвратной основе, а также просрочка уплаты процентов за
их использование является основанием для сокращения или прекращения предоставления
всех форм государственной поддержки, в том числе отсрочек налоговых платежей;
взимания штрафа в двойном размере действующей учетной ставки Центрального
Банка Российской Федерации.
В 1996 г. возврат указанных средств, а также плата за их пользование
приравниваются к платежам в федеральный бюджет и осуществляются в первоочередном
порядке.
12. Бюджетная классификация имеет большое значение в деле планирования
и учета бюджетных доходов и расходов. Бюджетная классификация представляет
собой систематизированную группировку доходов и расходов бюджета по однородным
признакам. Она используется во всех странах в бюджетном планировании.
13. Сбалансированность доходов и расходов бюджетов является важнейшим
условием успешного проведения бюджетно-финансовой политики любого государства.
Меры, принимаемые при дефиците бюджета Российской Федерации:
- первоочередное финансирование предусмотренных бюджетом текущих расходов;
дотации; субвенции; выявление дополнительных доходов; выпуск займов; казначейские
сертификаты; уточнение нормативов отчислений от налогов; установление предельных
размеров дефицита бюджета, введение механизма секвестра расходов (ежемесячное
пропорциональное снижение расходов по всем статьям, кроме защищенных статей).
Состав защищенных статей меняется.
Закон Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1995 год" от 31
марта 1995 г. <26> установил, в частности, что зарплата (денежное довольствие)
с учетом взносов на социальное страхование и отчисления в Государственный
фонд занятости населения Российской Федерации, расходы по реализации федеральной
программы "Дети России" подлежат в 1995 г. финансированию в полном объеме
(ст. 56).
Законом о федеральном бюджете на 1996 год утвержден следующий перечень
защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 год, подлежащих финансированию
в полном объеме: заработная плата (денежное довольствие) с учетом взносов
на социальное страхование и отчислений в Государственный фонд занятости населения
Российской Федерации; стипендии; государственные пособия, другие социальные
компенсационные выплаты населению; питание (продовольственное обеспечение);
приобретение медикаментов и перевязочных средств; расходы по реализации федеральных
программ "Дети России" и "Радиационная реабилитация территорий Уральского
региона и меры по оказанию помощи пострадавшему населению"; Федеральный фонд
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; погашение внутреннего
товарного долга; расходы, относящиеся к деятельности особо радиационно опасных
и ядерно опасных производств и объектов.
Правительству Российской Федерации поручено в случае снижения поступлений
в федеральный бюджет в сравнении с утвержденными в нем размерами более чем

<< Пред. стр.

стр. 2
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>