<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

Согласно Закону Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год",
не подлежат применению налоговые льготы, предоставленные нормативными актами
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также
договорами между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, противоречащие федеральным законам
и единому подходу в финансово-бюджетных взаимоотношениях федерального бюджета
и бюджетов субъектов Российской Федерации.
24. Представительные и исполнительные органы государственной власти принимают
меры к исполнению утвержденного федерального бюджета (как доходной, так и
расходной части), <87> а также осуществляют правовое регулирование бюджетных
отношений. В Российской Федерации финансовый контроль за исполнением федерального
бюджета ведется постоянно. В Государственной Думе для этой цели создана Счетная
палата и Государственной Думе передан Контрольно-бюджетный комитет.
Счетная палата Российской Федерации - орган государственного финансового
контроля. Согласно Федеральному закону Российской Федерации "О счетной палате
Российской Федерации" от 11 января 1995 г. <88> на нее возлагается организация
и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных
статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по
объемам, структуре и целевому назначению и др. Поручения ей дает Федеральное
Собрание. <89>
Контроль за исполнением федерального бюджета Российской Федерации не
входит в компетенцию органов субъектов Российской Федерации. Что же касается
общего контроля законодательного органа субъекта Российской Федерации за исполнением
своего бюджета, то этот вопрос решается при определении конкретной компетенции
органов субъектов Российской Федерации, а для органов местного самоуправления
- законом Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. <90>
Государственный финансовый контроль, кроме счетной палаты, осуществляет
и ряд других организаций. В первую очередь, необходимо указать на контрольные
функции Министерства финансов Российской Федерации. Оно, согласно Положению,
<91> проводит единую государственную политику и осуществляет общее руководство
организацией финансов в стране. Оно координирует деятельность нижестоящих
финансовых органов и регулирует деятельность федеральных подведомственных
предприятий, учреждений и организаций, составляет и исполняет федеральный
бюджет, осуществляет контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных
средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
Законы Российской Федерации "О Центральном банке Российской Федерации"
и "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. <92> установили,
что Центральный банк является депозитарием федерального бюджета, на него возложено
кассовое исполнение бюджета. Ему разрешено кассовое исполнение бюджета поручать
коммерческим банкам.
Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 27 августа 1993 г. N 864 <93> поручено Министерству финансов Российской
Федерации по согласованию с Центральным банком России определить этапы и сроки
передачи из банковской системы органам казначейства функций по кассовому исполнению
бюджета.
Госналогслужба России осуществляет контроль за полнотой поступления платежей
в соответствующий бюджет. <94> Активное содействие этому оказывают и налоговая
полиция, <95> и казначейство. <96> В деле обеспечения единообразного исполнения
бюджета также значительная роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации
"Об аудиторской деятельности в Российской Федерации" <97>, Указу Президента
Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового
контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. N 1095, Указу Президента
Российской Федерации "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных
платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения" от 18
августа 1996 г. N 1212. <98>
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г.
"О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств
федерального бюджета" Правительство Российской Федерации постановлением от
17 июля 1995 г. утвердило Порядок контроля за целевым использованием средств
краткосрочной финансовой поддержки. Однако действие Указа Президента Российской
Федерации приостановлено до 1 января 1997 г. <99>
25. По вопросу чрезвычайного бюджета следует руководствоваться следующим.
Конституцией Российской Федерации (ст. 88) Президенту Российской Федерации
предоставлено право вводить чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением
об этом Совету Федерации и Государственной Думе. До принятия специального
конституционного закона Российской Федерации о чрезвычайном положении действует
закон РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г. <100>
Правительство Российской Федерации постановлением "О порядке финансирования
мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
на промышленных предприятиях, в строительстве и транспорте" от 29 августа
1994 г. N 989 <101> образовало целевой финансовый резерв, формируемый за счет
средств федерального бюджета и привлеченных внебюджетных средств.
Порядок организации финансирования, учета и отчетности за расходованием
средств на мероприятия по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий
из резервного фонда Правительства Российской Федерации определен постановлением
Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. N 1128 и ведомственной
Инструкцией от 5 мая 1994 г. <102>

Глава II.
Бюджетные права и права по формированию
внебюджетных фондов субъектов Российской
Федерации. Субвенции

1. Комментарий к Закону Российской Федерации
от 15 апреля 1993 г.

"Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации,
автономной области, автономных округов, краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"

Раздел I. Общие положения (ст. 1-7)
Раздел II. Доходная часть бюджетов (ст. 8-16)
Раздел III. Расходная часть бюджетов (ст. 17-18)
Раздел IV. Общие принципы составления, рассмотрения (ст. 19-21)
проектов бюджетов и утверждения бюджетов
Раздел V. Внебюджетные и валютные фонды (ст. 22)
Раздел VI. Исполнение бюджетов и контроль за ис- (ст. 23-28)
пользованием внебюджетных и валютных
фондов
Раздел VII. Гарантии бюджетных прав представительных (ст. 29-32)
и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Фе-
дерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы
и Санкт-Петербурга и органов местного са-
моуправления

Комментируемый закон <103> представляет важный нормативный акт, определяющий
полномочия субъектов Российской Федерации в области бюджета и внебюджетных
фондов. Он конкретизирует основные нормы, установленные Законом РСФСР "Об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", поэтому комментарии
к указанному закону относятся и к этому закону. В связи с тем, что комментируемый
Закон принят до принятия новой Конституции Российской Федерации он подлежит
приведению в соответствие с ней.
Полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации о разработке
и исполнении бюджета, закрепленные в Положении о главе администрации края,
области, города федерального значения, автономной области, автономного округа
Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации
от 3 октября 1994 г. N 1969, <104> а также акты о местном самоуправлении тоже
должны быть учтены.
В печати высказано мнение, что из федерального бюджета возможно следовало
бы финансировать оборону, безопасность и обеспечение единого экономического
пространства, на уровне субъектов Российской Федерации - связь и коммуникации,
науку, культуру и образование, а все остальное - из местных бюджетов. <105>
Однако это пока ввести невозможно.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области
местного самоуправления определены Законом Российской Федерации "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <106>
от 28 августа 1995 г. К ним, в частности, относятся: регулирование отношений
между федеральным бюджетом и местными бюджетами; компенсация местному самоуправлению
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными
органами государственной власти; обеспечение федеральных гарантий финансовой
самостоятельности местного самоуправления; полномочия по наделению и передаче
государственных полномочий материальных и финансовых средств; установление
государственных минимальных государственных стандартов, особенности организации
местного самоуправления в пограничных и закрытых административно-территориальных
образованиях.
Согласно Закону Российской Федерации "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. к полномочиям
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного
самоуправления, в частности, относятся: регулирование отношений между бюджетами
субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности
минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной обеспеченности;
наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями
субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств,
необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
обеспечение гарантий самостоятельности местного самоуправления; обеспечение
государственных минимальных социальных стандартов; компенсация местному самоуправлению
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
государственной власти Российской Федерации.

Раздел I.
Общие положения

В первом разделе комментируемого закона использованы те же термины и
понятия, которые приведены в Законе о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Например, определения консолидированного бюджета, бюджетной системы Российской
Федерации, принцип самостоятельности бюджетов, классификации бюджетов, дотаций,
субвенций.
Комментируемый закон вводит законодательные определения "минимальный
бюджет", "минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы", "закрепленные
доходы", "регулирующие доходы", "контингент дохода", "средняя финансовая обеспеченность",
"основные характеристики бюджета" и другие. Все эти понятия используются на
практике финансовыми органами в бюджетной работе.
Минимальный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов соответствующего
консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, бюджета поселка,
села, районного бюджета в городе, городского бюджета города без районного
деления, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами
власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности
расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих
доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного
органа.
Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы - это единые или
групповые показатели (соответственно в натуральном или денежном выражении)
минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми; социально-культурными
и другими услугами.
В отличие от регулирующих доходов, которые утверждаются на следующий
финансовый год, закрепленными доходами называются доходы, полностью или в
твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе
в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" (ст.
65) Правительству Российской Федерации рекомендовано в короткий срок разработать
и внести на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о
минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых
нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов.
Указом Президента Российской Федерации "Об организации подготовки государственных
минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" от 23 мая 1996
г. установлено, что формирование системы государственных минимальных социальных
стандартов должно формироваться на единой правовой базе и общих методических
принципах. Рекомендовано при разработке бюджетов субъектов Российской Федерации
и местных бюджетов на 1997 год предусматривать повышение расходов на социальную
сферу, а также ежегодно определять финансовые нормативы формирования указанных
бюджетов на основе государственных минимальных социальных стандартов.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. N
1063-р одобрены уточненные рядом министерств социальные нормативы и нормы;
рекомендовано использовать их при формировании проектов бюджетов субъектов
Российской Федерации и местных бюджетов. <107>
Контингент дохода - это сумма взимаемого на территории образования конкретного
вида налога (платежа).
Средняя финансовая обеспеченность - это сумма бюджетных средств, средств
внебюджетных фондов и иных средств, направляемых на содержание объектов социальной
и производственной инфраструктуры, а также на финансирование социально-экономического
развития национально-государственного или административно-территориального
образования, в расчете на одного жителя.

Основные характеристики бюджета:
- объем доходов бюджета;
- объем расходов бюджета;
- превышение доходов над расходами или дефицит;
- дотации и субвенции бюджетам нижестоящего территориального уровня;
- размер нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов;
- перечень доходов и нормативы фиксированных долей доходов (в процентах),
закрепляемых за бюджетами нижестоящего территориального уровня;
- оборотная кассовая наличность.

Общие нормы составления и утверждения бюджетов, установленные Законом
РСФСР от 10 октября 1991 г., несколько конкретизированы; на каждом уровне
бюджета определены структуры консолидированных бюджетов, т.е. республик в
составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и местных бюджетов, принципы самостоятельности
бюджетов и регулирования финансовых отношений, принципы определения минимального
бюджета. Статья 2 Закона определяет состав бюджетной системы Российской Федерации
и включает в нее федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов
Российской Федерации. Как уже указывалось, преобразование бюджетных отношений
на основе нового механизма их организации, применение единой методологии формирования
межбюджетных отношений, обеспечивает субъектам Федерации определенный уровень
доходов.
Что касается бюджетных взаимоотношений внутри субъектов Российской Федерации,
то они по-прежнему основываются на принципе минимального бюджета, установленного
Законом Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию
и использованию внебюджетных фондов представительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления" от 15 апреля 1993 г.
Предусмотренная статьей 2 Закона возможность лишать органы власти своего
бюджета на практике очень часто проводится в жизнь, вызывая отрицательное
отношение. Известно, что в некоторых крупных городах составляется единый городской
бюджет (см. далее подробности).
Составление проектов и утверждение бюджетов субъектами Российской Федерации
должно осуществляться в соответствии с установленной в Российской Федерации
единой классификацией. Нарушение этого порядка, т.е. утверждение бюджета с
выделением расходов, не предусмотренных этой классификацией, влечет увеличение
ассигнований из бюджета и является вмешательством представительной власти
в исполнение бюджета, отнесенное в компетенцию исполнительной власти. Такое
положение складывалось в 1995 г. в г. Санкт-Петербурге.
К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований. Формирование,
утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются
органами местного самоуправления самостоятельно. В местных бюджетах могут
быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных
пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
В печати ставился вопрос и о необходимости принятия федерального акта
о порядке составления проектов самостоятельных бюджетов органами местного
самоуправления, поскольку в некоторых регионах (например, Республике Якутии-Саха)
не создаются органы местного самоуправления.
По существу единство бюджетной системы Российской Федерации формируется
нормами о порядке бюджетного регулирования, в том числе получения трансфертов,
дотаций и субвенций из федерального бюджета (ст. 4 и ст. 10 Закона), о порядке
выдачи их нижестоящим бюджетам.

Раздел II.
Доходная часть бюджетов

В связи с введением понятия трансфертов <108> для бюджетного регулирования,
необходимо в статье 8 комментируемого закона их предусмотреть. Впервые введена
важная норма об установлении уровня закрепленных доходов бюджетов (в размере
70% доходной части без учета дотаций и субвенций). Однако на практике не всегда
это выполнимо в силу дефицитности федерального бюджета.
Введены принципы определения и утверждения единых нормативов отчислений
от регулирующих доходов, запрет их снижения в определенных случаях. На практике
идет процесс повышения размеров отчислений, субъекты Российской Федерации
получают все больше и больше средств за счет отчислений от регулирующих доходов.
Это происходит за счет сокращения перечня доходов, формирующих федеральный
бюджет, за счет увеличения размеров отчислений (например, в 1994-1995 гг.
в федеральный бюджет налог на прибыль предприятий и организаций, зачислялся
всего лишь по ставке 13 процентов).
Комментируемый закон разрешил использование банковских ссуд в случаях
временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета или недостаточности
бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет. В
регулировании этих правоотношений могут применяться гражданско-правовые нормы
при заключении соглашения исполнительным органом власти с банком. Отдельные
субъекты Российской Федерации используют свое право выпуска займов на инвестиционные
цели на соответствующих территориях.
Поскольку регулирующие источники доходов ежегодно меняются при утверждении
соответствующих бюджетов, то не совсем реальными оказались перечни доходов
субъектов Российской Федерации и доходов местного самоуправления. Это объясняется
быстрой сменой экономической обстановки и различным уровнем развития экономики
регионов, о необходимости гибкого подхода к этому вопросу пишут экономисты.
Законом Российской Федерации "О федеральном бюджете на 1996 год" установлено,
что в бюджеты субъектов Российской Федерации в 1996-1998 годах зачисляются
поступления от следующих федеральных налогов:
- налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по установленным
ставкам в соответствии с действующим законодательством;
- 50 процентов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые
на территории Российской Федерации;
- 100 процентов от акцизов на остальные товары, производимые на территории
Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили;
- 25 процентов доходов от налога на добавленную стоимость на товары (работы,
услуги), производимые на территории Российской Федерации, за исключением налога
на добавленную стоимость на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые
из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской
Федерации;
- 33 процента от специального налога с предприятий, учреждений и организаций
для финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства Российской
Федерации и обеспечения устойчивой работы (работ, услуг), произведенной до
1 января 1996 года на территории Российской Федерации, за исключением специального
налога на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного
фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
- 90 процентов отчислений от подоходного налога с физических лиц;
- платежей за пользование природными ресурсами (по нормативам, установленным
законодательством Российской Федерации);
- отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемых
в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования
работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными
программами геологического изучения недр, а также отчислений по общераспространенным
полезным ископаемым;
- лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции;
- транспортного налога;
- прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению
в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы,
отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации
в соответствии с нормативами, установленными законами Российской Федерации
и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной
основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам
местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий,
поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в
аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий,
учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные
поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления,
а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного
самоуправления.
Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными
органами местного самоуправления самостоятельно. Население непосредственно
путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные
органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать
разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения
вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной
форме от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории
муниципального образования.
В соответствии с законодательством Российской Федерации они вправе выпускать
муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные
банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Раздел III.
Расходная часть бюджетов

Четко определены бюджетные права представительных и исполнительных органов
по формированию расходной части соответствующих бюджетов, а также права по
определению размеров дотаций, субвенций нижестоящим бюджетам. В 1994 г. трансферты,
субвенции и дотации местным бюджетам применяются на практике. Приведенный
перечень мероприятий, на которые направляются средства бюджетов различного
уровня, является примерным, а не исчерпывающим, поэтому в тексте не однажды
встречаются при перечислении направлений слова: "и другие цели". Направление
бюджетных средств различно от уровня бюджета, зависящего от компетенции и
полномочий соответствующего уровня органов власти и задач, стоящих перед ними
в соответствующий период времени.
Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных
потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований,
на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых
гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов
Российской Федерации.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами
местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов
по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Установлена плата по проведению операций со средствами федерального бюджета
(включая обслуживание бюджетных счетов) и расчетов по ним через уполномоченные
Правительством Российской Федерации банки и рекомендовано законодательным
(представительным органам субъектов Российской Федерации) предусматривать
в соответствующих бюджетах средства от уплаты процентов по среднесуточному
остатку средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
<109>
В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается
финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами
местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов
Российской Федерации.

Раздел IV.
Общие принципы составления,
рассмотрения проектов бюджетов
и утверждения бюджетов

Установленные комментируемым законом сроки представления материалов на
практике не выдерживаются в связи с запоздалым утверждением федерального бюджета.
Согласно статье 19 этого закона в случае недоведения исполнительными
органами в установленный срок нижестоящему уровню бюджетной системы необходимых
данных для составления проекта бюджета бюджет может быть утвержден исходя
из доходов, предусмотренных действующими законами Российской Федерации для
поступления в соответствующий бюджет.
Однако на практике, если формирование произведено в указанном порядке,
а государственными органами вышестоящего уровня (федеральными органами или
субъектов Российской Федерации) будут приняты акты, влекущие сокращение бюджетных
ресурсов, то местный бюджет может оказаться нереальным, дефицитным, поскольку
фактически не могут реализоваться статьи 1 и 7 того же закона. Эти статьи
устанавливают, что дополнительные текущие расходы, связанные с решениями вышестоящих
органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов подлежат
включению в минимальный бюджет и покрываются за счет собственных доходов или
дотаций вышестоящего бюджета.
Такое положение в 1994 г. сложилось, например, в городе Челябинске, о
чем указывается в статье Н.В.Альвианской "Местные бюджеты в условиях бюджетной

<< Пред. стр.

стр. 5
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>