<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

реформы". <110>
Сложный порядок получения дотаций и субвенций для бюджетного регулирования
в настоящее время используется в меньшей степени. Бюджетное регулирование
в настоящее время, как было указано выше, осуществляется, главным образом,
путем увеличения отчислений от федеральных налогов и предоставлением трансфертов.
Права представительных органов власти по определению порядка рассмотрения
проекта бюджета, утверждения бюджета, уточнения его в ходе исполнения и полномочия
исполнительных органов власти в ходе рассмотрения проекта бюджета устанавливаются
в положении о бюджетном процессе на территории. Такие акты приняты, но о них
речь пойдет позже.
Некоторые особенности формирования бюджета закрытого административно-территориального
образования установлены законом "О закрытом административно-территориальном
образовании" от 14 июля 1992 г., <111> в частности, в доходы бюджета закрытого
административно-территориального образования зачисляются все налоги и другие
поступления с его территории; дефицит бюджета покрывается субвенциями, субсидиями
и дотациями из федерального бюджета, в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации. Не подлежат перераспределению средства превышения доходов
бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета
в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах. Определены и
другие особенности в формировании названных бюджетов.
Указом Президента Российской Федерации "Об основных началах организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993
г. N 1723 установлено, что представительный (законодательный) орган субъекта
Российской Федерации рассматривает и утверждает бюджет области, а не областной
бюджет, <112> как это определено Законом РФ от 15 апреля 1993 г. Согласно
Конституции Российской Федерации должен действовать федеральный закон.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
и субъектов Российской Федерации в соответствии с законом от 28 августа 1995
года обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем
закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов
местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются
законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной
обеспеченности.
Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления
на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального
местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников,
федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные
источники федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, при
этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет
не принимаются.
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются
в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления,
возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются
органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно
с принятием соответствующего решения. Решения государственной власти, влекущие
дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами
местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления,
муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной
статистики в установленном порядке.

Раздел V.
Внебюджетные и валютные фонды

Порядок формирования и контроля за внебюджетными фондами и валютными
фондами соответствует федеральному законодательству.
Для внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации действуют нормы,
предусмотренные комментируемым законом о том, что налоги и другие платежи,
предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные
фонды. Бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды. Это
очень важная правовая норма, соответствующая мировой практике.
Субъекты Российской Федерации образуют значительное количество внебюджетных
фондов на различные цели. Так, в г. Пскове помимо бюджетных источников в городе
формируются значительные внебюджетные средства: привлекаются средства на инженерные
сети, введен сбор, связанный с благоустройством территорий вокруг ларьков,
осуществляется работа по "американским сертификатам", связанным со строительством
жилья для военнослужащих. <113>
Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые
внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством
Российской Федерации.
Рекомендовано законодательным органам субъектов Российской Федерации
консолидировать в соответствующих бюджетах средства территориальных дорожных
фондов и других внебюджетных фондов, образованных по решениям представительных
и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных
налогов, сборов и иных поступлений. <114>

Раздел VI.
Исполнение бюджетов и контроль
за использованием внебюджетных
и валютных фондов

Комментируемый закон в полном соответствии с действовавшим в то время
федеральным бюджетным законодательством предусмотрел банковское кассовое исполнение
бюджета, условия применения секвестра бюджета, порядок возмещения потерь бюджета,
возникающих в связи с решениями, принятыми органами власти другого уровня
(в расчет не принимается свободный остаток средств бюджета нижестоящего территориального
уровня, образовавшейся на начало текущего финансового года и не израсходованный
к моменту принятия указанного решения), порядок принятия решений об уточнении
бюджета и об использовании свободных средств, организации форм контроля со
стороны представительных органов за исполнением бюджета, использованием средств
внебюджетных и валютных фондов соответствующего уровня и отчетности об этом.
Однако редакция этого раздела также подлежит изменению в связи с изменением
представительных и исполнительных органов государственной власти и изменением
их компетенции.

Раздел VII.
Гарантии бюджетных прав
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга
и органов местного самоуправления

В бюджетное законодательство впервые введено понятие гарантии бюджетных
прав.
Гарантиями бюджетных прав указанных органов комментируемый закон считает
установление ответственности названных органов за принятые ими решения по
бюджетным вопросам, гласность при принятии решений по вопросам, связанным
с бюджетом, внебюджетными и валютными фондами, порядок соблюдения сроков утверждения
бюджета и их судебную защиту.
Впервые предоставлено право представительным и исполнительным органам
обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд, если будут нарушены вышестоящим
органом власти положения комментируемого закона. Граждане, проживающие на
территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные
лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд
иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления
актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов
местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных
объединений.
Такие иски уже имеют место, например, в судебном порядке был предъявлен
в 1995 году иск мэром г. Иркутска к городской Думе, к губернатору и законодательному
собранию Иркутской области о признании статьи 32 Закона Иркутской области
"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области" недействительной
в части определения финансовых органов в городах и районах как части системы
органов управления финансами области. Народный суд Иркутской области иск удовлетворил
и решение вступило в законную силу.

2. Комментарий к Закону Российской Федерации
от 15 июля 1992 г.

"О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям,
областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и
Санкт-Петербургу"

Раздел I. Общие положения (ст. 1-3)
Раздел II. Предоставление и использование субвенций (ст. 4-11)
из федерального бюджета
Раздел III. Предоставление и использование субвенций (ст. 12-15)
из внебюджетных фондов
Раздел IV. Особые случаи предоставления субвенций (ст. 16-17)

Комментируемый закон был принят в целях регламентации порядка выдачи
централизованной помощи субъектам Российской Федерации. Впервые в законодательном
порядке были определены понятия субвенций и дотаций, установлены условия и
порядок предоставления субвенций из федерального бюджета и из внебюджетных
фондов.
Различие дотаций и субвенций состоит в определении целей и порядка их
предоставления.
Дотации - это выделение средств (материальная помощь) нижестоящему уровню
бюджета без указания цели. Соответствующий орган сам определял направления
выделенных средств.
Субвенции - это денежные суммы, которые выделяются не в целом нижестоящему
уровню бюджета, а на определенные цели. Отсюда и возможность возврата этих
средств в случае нецелевого использования выделенных сумм.

Раздел I.
Общие положения

В указанном разделе Закона установлено изъятие применения субвенций.
Это финансирование мероприятий, которые полностью финансируются за счет средств
федерального бюджета (особо указывая на мероприятия, предусмотренные Законом
РСФСР "О социальном развитии села").
Целевой характер субвенций и срочность возврата обеспечивается предоставлением
права изъятия субвенций в бесспорном порядке органом, предоставившим субвенцию
в достаточно короткий срок - три месяца.

Раздел II.
Представление и использование
субвенций из федерального бюджета

Текущие субвенции выдаются из федерального бюджета:
на общегосударственные социальные расходы, инвестиционные субвенции;
на капитальные вложения, на развитие социальной инфраструктуры. Те и
другие субвенции должны направляться на объекты, подлежащие первоочередному
бюджетному финансированию.
Получатели субвенций - представительные органы государственной власти
субъектов Российской Федерации своим решением часть средств субвенций могут
направить на финансирование текущих расходов или капитальных вложений, закрепленных
за местными бюджетами, только в том случае, если иное не предусмотрено условиями
предоставления субвенций. Однако даже в этом случае представительные органы
государственной власти не могут изменить назначение субвенций.
Право на получение субвенций из образованного фонда субвенций федерального
бюджета имели не все субъекты Российской Федерации. Текущие субвенции из федерального
бюджета, должны были обеспечивать субъектам Российской Федерации, объемы финансирования
закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже
гарантированных Российской Федерации нормативов, которые устанавливались Министерством
финансов Российской Федерации и утверждались при утверждении бюджета.
В таком же порядке на очередной финансовый год утверждался перечень общегосударственных
социальных расходов и закрепление этих расходов за соответствующими уровнями
бюджетной системы.
Что же касается инвестиционных субвенций, то они могли быть выданы только
в том случае, если недостаточны по заключению Министерства финансов Российской
Федерации доходы бюджетов для финансирования закрепленных за ними общегосударственных
капитальных вложений.

Раздел III.
Предоставление и использование субвенций
из внебюджетных фондов

Указанный раздел содержит нормы, определяющие основное назначение субвенций
из внебюджетных фондов - это привлечение дополнительных средств на финансирование
реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации инвестиционных проектов
и программ.
Для получения субвенций из внебюджетных фондов необходимо субъекту Российской
Федерации получить статус региона, нуждающегося в финансовой помощи. Эти условия
должны быть определены внебюджетными фондами. В законодательном порядке поставлено
одно важное условие: субъект Российской Федерации должен вложить в каждую
конкретную программу (проект) не менее 20% своих средств.

Раздел IV.
Особые случаи предоставления субвенций

В разделе регламентирован порядок предоставления субвенций городу Москве
для возмещения столице Российской Федерации дополнительных расходов и потерь
городского бюджета. На 1995 г. представительные органы г. Москвы добивались
получения субвенций на эту цель.
Кроме того, предусмотрен порядок выдачи субвенций субъектам Российской
Федерации для возмещения непредвиденных расходов из их бюджетов, связанных
с ликвидацией последствий стихийных бедствий и катастроф, эпидемий, массовых
беспорядков, других чрезвычайных ситуаций. Эти субвенции могут предоставляться
за счет резервных фондов Правительства Российской Федерации, а также за счет
целевых отчислений из федерального бюджета.
В экономической литературе отмечается, субъекты Российской Федерации
не хотели брать субвенции, ссылаясь на то, что в силу высокой инфляции они
не выгодны. Субвенции как один из главных инструментов бюджетного регулирования
были вытеснены прямыми отчислениями от налогов и трансфертами.
В комментируемый же закон предстоит внести изменения, касающиеся как
существа, так и редакции, связанные с созданием новых органов власти, необходимостью
упрощения порядка предоставления субвенций и дотаций.



Глава III.
Бюджетная классификация

Комментарий к Закону Российской Федерации
"О бюджетной классификации Российской Федерации"
от 15 августа 1996 г. <115>

1. Понятие и состав бюджетной классификации
(ст. 1 Закона)

Понятие бюджетной классификации, установленное статьей 1 комментируемого
закона, определяется как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней
с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Это определение
соответствует общепризнанному в мировой практике понятию бюджетной классификации.
Группировка доходов и расходов бюджета может производиться по разным
основаниям.
Предметная (функциональная) бюджетная классификация - это классификация
в зависимости от вида платежей, она применяется при классификации доходов.
Ведомственные и смешанные виды группировок обычно применяются для бюджетной
классификации расходов, поскольку каждое ведомство (отрасль) является распорядителем
бюджетных кредитов.
На основе бюджетной классификации ведется учет доходов и расходов в финансовых,
налоговых органах, банковских учреждениях, бюджетных учреждениях и составляется
отчетность об исполнении бюджетов. Она позволяет осуществлять действенный
контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований.
В последнее время в ряде стран получает широкое применение целевая бюджетная
классификация в соответствии с принимаемыми общенациональными, экономическими
и социальными программами. Она состоит из разделов по отдельным отраслям и
мероприятиям (оборона, сельское хозяйство, промышленность, транспорт, связь
и т.д.).
Бюджетная классификация в Российской Федерации должна обеспечить бюджетный
учет в условиях проведения реформ в экономике и усиления контроля за всем
бюджетным процессом со стороны законодательных и исполнительных органов. В
процессе формирования и исполнения бюджета появились расходы, финансирование
которых производится на возвратной основе, возникли трансфертные отношения
и др. Министерством финансов Российской Федерации составлялась на основе анализа
бюджетных классификаций зарубежного опыта, рекомендаций международных финансовых
организаций и с учетом российской специфики новая бюджетная классификация.
<116>
В условиях дефицита бюджета возникают проблемы более жесткого контроля
за привлечением заемных средств, погашением государственного долга, исполнением
бюджета. Отсюда и необходимость в детальном регулировании, что и предусмотрено
комментируемым законом.
Назначение бюджетной классификации состоит в том, чтобы обеспечивать
сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, т.е. федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Она используется
в бюджетном процессе при составлении проекта бюджета, рассмотрении, утверждении
и исполнении бюджетов, а также при составлении исполнительными органами консолидированных
бюджетов.
Группировка доходов и расходов бюджетов произведена по различным основаниям
и в целом представляет состав бюджетной классификации из одной классификации
доходов бюджетов Российской Федерации и из различных видов классификаций расходов
бюджетов Российской Федерации.
Бюджетная классификация расходов бюджетов состоит из:
- функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
- классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов
Российской Федерации;
- классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального
бюджета;
- классификации видов государственных долгов Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации;
- классификации видов государственного долга и внешних активов Российской
Федерации;
- ведомственной классификации расходов федерального бюджета.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета состоит из:
- перечня прямых получателей средств из федерального бюджета:
- классификации целевых статей расходов федерального бюджета;
- классификации видов расходов федерального бюджета;
- распределения расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам
расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета.
Закон Российской Федерации разграничивает состав бюджетной классификации
на часть бюджетной классификации, являющейся единой, используемой при составлении,
утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составления консолидированных
бюджетов всех уровней, и на часть, используемой только для составления федерального
бюджета. Последнее относится к ведомственной классификации расходов федерального
бюджета, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального
бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов
Российской Федерации.
В зависимости от экономических условий, географического положения субъекты
Российской Федерации образуют различные исполнительные органы государственной
власти.
Комментируемый закон предоставляет законодательным (представительным)
органам субъектов Российской Федерации право утверждать ведомственную бюджетную
классификацию соответствующих бюджетов и производить дальнейшую детализацию
объектов бюджетной классификации, не нарушая принципов построения и единства
бюджетной классификации.
Что же касается ведомственной классификации местных бюджетов, то согласно
этому закону она утверждается решениями соответствующих органов местного самоуправления.

2. Бюджетная классификация доходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 2 Закона)

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации произведена на коды
по группам, подгруппам, статьям и подстатьям. Группировка доходов бюджетов
всех уровней основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих
источники формирования доходов бюджетов всех уровней. Группы доходов состоят
из подгрупп доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и
способам их получения. Так, группами доходов бюджета являются: "налоговые
доходы", "неналоговые доходы".
В группе "налоговые доходы" выделены подгруппы по видам налогов, так,
например, "налоги на прибыль (доход), прирост капитала; налоги на имущество;
платежи за пользование природными ресурсами; налоги на внешнюю торговлю и
внешнеэкономические операции; прочие налоги, пошлины и сборы.
В группе "неналоговые доходы" выделены подгруппы: доходы от имущества,
находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной
собственности; доходы от реализации государственных запасов; доходы от продажи
земли и нематериальных активов; поступления капитальных трансфертов из негосударственных
источников; административные платежи и сборы; штрафные санкции, возмещение
ущерба, доходы от внешнеэкономической деятельности; прочие неналоговые доходы,
безвозмездные перечисления.
В подгруппах выделены статьи - виды источников, например, в подгруппе
"налоги на прибыль (доход), прирост капитала" выделены статьи: налог на прибыль
(доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет; налог на прибыль (доход)
организаций, зачисляемый в бюджеты субъектов Российской Федерации; подоходный
налог с физических лиц.
В подгруппе "налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные
сборы", к примеру, выделены следующие статьи: налог на добавленную стоимость
на товары (работы, услуги), производимые на территории Российской Федерации;
налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской
Федерации; акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья, налог на
реализацию горюче-смазочных материалов; налог на пользователей автомобильных
дорог, налог с владельцев транспортных средств; федеральные лицензионные и
регистрационные сборы; региональные и регистрационные сборы; местные лицензионные
и регистрационные сборы.
Что же касается подстатей, то они встречаются не во всех статьях, а в
тех, где согласно законодательству имеется особое правовое регулирование или
возникает необходимость индивидуального учета, так, в статье "налог на прибыль
(доход) организаций, зачисляемый в федеральный бюджет", выделено 4 подстатьи,
среди них: налог на прибыль предприятий, организаций и иностранных юридических
лиц, налог на прибыль бирж брокерских контор, кредитных, страховых организаций,
от посреднических операций и сделок.
В статье "Платежи за пользование недрами" подгруппы "платежи за пользование
природными ресурсами" выделены подстатьи: "платежи за проведение поисковых
и разведочных работ"; "платежи за добычу полезных ископаемых"; "платежи за
пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых".
Подстатьи выделены и во многих других статьях, например, в статьях "налог
на добавленную стоимость на товары, работы и услуги, проводимые на территории
Российской Федерации", "акцизы на отдельные товары и виды минерального сырья"
и других.
Произведена детальная регламентация капитальных и текущих доходов бюджетов,
о чем может свидетельствовать классификация текущих доходов бюджетов.

3. Виды классификаций расходов бюджетов Российской Федерации
(ст. 3-12 Закона)

Деление расходов бюджетов произведено на три вида по функциональному,
ведомственному и экономическому признакам для обеспечения принятия государственных
решений в области бюджетных расходов.
Функциональная классификация позволяет обобщенно и четко выделять целевое
направление государственной деятельности (государственное управление, обеспечение
внутренней и внешней безопасности, международной деятельности, содействие
научно-техническому прогрессу, социально-культурное развитие). Все расходы
бюджета подразделяются на функциональные разделы, это главные разделы, которые
могут иметь подразделы, а также целевые статьи и виды расходов, отражающие
непосредственно специфику расходов и основные направления деятельности министерств.
Некоторые функции могут иметь временный характер (конверсия военного производства,
содействие структурной перестройке промышленности, проведение аграрной реформы
и т.д.).
Группировка по экономическому признаку (заработная плата, начисления,
все виды хозяйственных расходов, выплаты населению, именуемые трансферты населению
и др.) позволяет определять экономическую значимость расходов бюджета, его
социальную направленность.
Ведомственная бюджетная классификация отражает адресное выделение бюджетных
средств конкретным распорядителям (исполнителям) - федеральным министерствам
и ведомствам, другим органам, так называемым прямым получателям средств из
федерального бюджета.
Между всеми тремя видами выделения бюджетных расходов обеспечивается
взаимосвязь. Так, например, в итоге экономические статьи "набираются" путем
суммирования соответствующих расходов по всем целевым статьям всех федеральных
министерств, ведомств.
В целях составления консолидированного бюджета экономическая и функциональная

<< Пред. стр.

стр. 6
(общее количество: 10)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>