стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>

КОММЕНТАРИЙ к Федеральному Закону «О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ»
Ответственный редактор доктор юридических наук В.В.Лапаева
Москва, 2001 г.
Авторы комментария
Заславский С.Е., кандидат политических наук - комментарии к гл.1 ст.6-8; гл.2 ст.11 -14; гл.4 ст.21-23, 24-25 (совместно с В.В.Лапаевой); гл.8 ст.36-37.
Лапаева В.В., доктор юридических наук - комментарии к Преамбуле, гл.1 ст.1-5, 9-10; гл.3 ст.19-20 (совместно с Д.В.Шутько); гл.4 ст.24-25 (совместно с С.Е.Заславским); гл.5 ст.26-27 (совместно с Д.В.Шутько); гл.6 ст.32 (совместно с Д.В.Шутько); гл.9 ст.38 (совместно с Д.В.Шутько), 39, 41,42, 44-45 (совместно с С.В.Соловьевой).
Соловьева С.В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ - комментарии к гл.3 ст.15-16 (совместно с Д.В.Шутько); гл.5 ст.28-31; гл.7 ст.34, 35; гл.9 ст.40, 43, 44-45 (совместно с В.В.Лапаевой).
Шутько Д.В., кандидат юридических наук - комментарии к гл.3 ст.15-16 (совместно с С.В.Соловьевой), 17,18,19-20 (совместно с В.В.Лапаевой); гл. 5 ст.26-27 (совместно с В.В.Лапаевой); гл.6 ст.32 (совместно с В.В.Лапаевой); гл.7 ст.33; гл.9 ст.38 (совместно с В.В.Лапаевой); гл.10 ст.46-48.
 
ПРЕДИСЛОВИЕ
 
Идея принятия закона о политических партиях зародилась еще на первом Съезде народных депутатов РСФСР. В Постановлении Съезда “О подготовке и рассмотрении проектов законов РСФСР”[1] в ряду первоочередных нормативных актов был указан и закон, который одновременно регламентировал бы деятельность политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений. Позднее было решено готовить три самостоятельных закона. Работа над проектом закона о политических партиях была начата в 1991 г.; после роспуска Верховного Совета РФ в 1993 г. она была продолжена в Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ, а с 1994 г. работу над законопроектом возглавил Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, воспринявший в целом концепцию, положенную в основу предшествовавших разработок законопроекта.
За эти годы проект прошел ряд парламентских слушаний, было проведено несколько “круглых столов” с представителями политических партий и международными экспертами, получены заключения от целого ряда независимых исследовательских центров. Тем не менее в 1994 г. проект ФЗ “О политических партиях”, внесенный на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении, дважды отправлялся на доработку. Основные претензии депутатов к законопроекту касались таких его положений, как: 1) запрет на создание партийных ячеек по производственному принципу, воспроизводящий формулировки Указа Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. “О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР”[2] (против этой нормы выступала фракция КПРФ и ее союзники); 2) вопрос о численности общероссийской партии: в проекте общероссийской политической партией считалась организация, имеющая территориальные отделения численностью не менее десяти человек более чем в половине субъектов Федерации (этот пункт также оспаривался прежде всего представителями КПРФ как наиболее массовой партии); 3) требование об ограничении срока полномочий руководящих органов партии тремя годами (против этого выступала прежде всего фракция ЛДПР); 4) такое основание для запрета на создание и деятельность партии, как “разжигание социальной розни”; 5) возможность создания региональных партий (что, как отмечалось рядом депутатов, является фактором усиления центробежных тенденций).
При последующей доработке законопроекта из него были изъяты формулировки, вызывавшие наиболее активные возражения. Так, запрет на создание и деятельность организационных структур политических партий касался уже лишь исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, вооруженных сил, правоохранительных органов, аппаратов представительных органов власти и не распространялся на остальные организации, учреждения и предприятия. Кроме того, была снята норма, ограничивающая срок полномочий руководящих органов партии тремя годами. В таком виде 21 июля 1995 г. проект закона о партиях единогласно был принят в первом чтении. А 8 декабря 1995 г. (в самом преддверии выборов депутатов Государственной Думы) закон был принят сразу во втором и в третьем чтениях. При этом уже в ходе обсуждения на заседании Государственной Думы по предложению от фракции КПРФ в закон было внесено положение, десятикратно увеличивающее требования к численному составу общероссийской политической партии (правда, данное требование не распространялось на партии, победившие на парламентских выборах: они, согласно закону, могли получить статус общероссийской партии независимо от своей численности).
Однако принятый Государственной Думой закон получил отрицательную оценку Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Комитет ( при этом замечания Комитета в целом носили не принципиальный характер). В результате принятый Государственной Думой закон был отклонен Советом Федерации и в течение нескольких лет находился в работе согласительной комиссии.
В 2000 г. инициативу по разработке закона о партиях взяла на себя Центральная избирательная комиссия РФ. Силами рабочей группы, созданной под эгидой ЦИК РФ с привлечением представителей парламентских фракций, был подготовлен проект принципиально нового закона “О политических партиях”. Основные идеи этого законопроекта прошли обсуждение на состоявшихся в октябре и ноябре 2000 г. парламентских слушаниях по проблемам избирательного законодательства и по концепции закона о политических партиях. 28 декабря 2000 г. законопроект был внесен в Государственную Думу Президентом РФ.
Данный законопроект (в отличие от проекта, принятого Думой в 1995 г.) содержал целый ряд важных правовых новелл, направленных на обеспечение открытости процессов создания и деятельности политических партий, обеспечение демократизации внутрипартийной жизни, усиление государственного и общественного контроля за финансовой деятельностью партий и т.д. Эта концептуальная направленность законопроекта была поддержана большинством участников дискуссий, предшествовавших его принятию. Основные же споры шли вокруг таких его положений и юридических конструкций, которые связаны с ограничением круга коллективных субъектов политического и избирательного процессов лишь политическими партиями; с введением запрета на межрегиональные, региональные и местные партии и иные политические объединения; с повышением планки требований к численности партии до десяти тысяч членов; с усилением государственного контроля за деятельностью партий; с государственным финансированием партий в межвыборный период в зависимости от их электоральных успехов; с закреплением в законе целого ряда иных преимуществ для партий, уже имеющих фракции в парламенте и т.п. Иные (т.е. отличные от президентского законопроекта) подходы к решению перечисленных выше вопросов в той или иной мере нашли отражение в четырех альтернативных законопроектах, внесенных депутатами В.Рыжковым, В.Игруновым и В.Лысенко[3]; депутатами В.Похмелкиным, С.Юшенковым (фракция СПС); депутатом О.Шеиным; депутатом А.Шишловым (фракция “Яблоко”).
На состоявшихся 7 февраля 2001 г. первых чтениях пяти альтернативных законопроектов о политических партиях большинством голосов (280 из 393) был одобрен президентский проект закона, который после доработки (сохранившей все наиболее принципиальные его моменты) был окончательно принят Государственной Думой РФ 21 июня 2001 г. и подписан Президентом РФ 11 июля 2001 г.
Доктор юридических наук Лапаева В.В.
 
СОДЕРЖАНИЕ
 
Принятые сокращения
Преамбула
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона/p>
Статья 2. Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии
Статья 3. Понятие политической партии и ее структура
Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях
Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии
Статья 6. Наименование политической партии
Статья 7. Символика политической партии
Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий
Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий
Статья 10. Государство и политические партии
Глава II. СОЗДАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
Статья 11. Способы создания политической партии
Статья 12. Организационный комитет
Статья 13. Деятельность организационного комитета
Глава III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
Статья 15. Государственная регистрация политической партии, ее региональных отделений
Статья 16. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде политической партии
Статья 17. Документы, представляемые для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения
Статья 19. Сведения о зарегистрированных политических партиях
Статья 20. Основания для отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения
Глава IV. ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
Статья 21. Устав политической партии
Статья 22. Программа политической партии
Статья 23. Членство в политической партии
Статья 24. Руководящие органы политической партии и ее региональных отделений
Статья 25. Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений
Глава V. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
Статья 26. Права политической партии
Статья 27. Обязанности политической партии
Статья 28. Имущество политической партии
Статья 29. Денежные средства политической партии
Статья 30. Пожертвования политической партии и ее региональным отделениям
Статья 31. Хозяйственная деятельность политической партии
Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Статья 32. Виды государственной поддержки политических партий
Глава VII. ГОСУДАРСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Статья 33. Средства федерального бюджета, выделяемые политическим партиям
Статья 34. Финансовая отчетность политической партии
Статья 35. Контроль за финансовой деятельностью политической партии
Глава VIII. УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ
Статья 36. Участие политических партий в выборах и референдумах
Статья 37. Признание политической партии участвующей в выборах
Глава IX. ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЛИКВИДАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
Статья 38. Контроль за деятельностью политических партий
Статья 39. Приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения.
Статья 40. Последствия приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения
Статья 41. Ликвидация политической партии
Статья 42. Ликвидация регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии
Статья 43. Обжалование решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения
Статья 44. Реорганизация политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения
Статья 45. Последствия ликвидации и реорганизации политической партии
Глава X. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 46. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 47. Преобразование общероссийских политических общественных объединений и статус межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений
Статья 48. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
 
Приложение.

Образцы документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения (утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 8.0820001, №237 - БНА, 2001, №34, с.85-109).
Образец заявления о государственной регистрации политической партии, созданной на учредительном съезде
Образец устава политической партии
Образцы решений учредительного съезда партии
Образец протокола конференции (общего собрания) об образовании регионального отделения
Образец заявления о государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования общероссийского общественного объединения
Образцы решений съезда общероссийского общественного объединения о преобразовании в политическую партию
Образец протокола конференции (общего собрания) об образовании регионального отделения общероссийского общественного объединения о преобразовании в региональное отделение политической партии
Образец передаточного акта
 
УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ
Нормативные акты
ГК - Гражданский кодекс РФ.
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс
Закон - Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ “О политических партиях” (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, №29, ст.2950).
КЗоТ - Кодекс законов о труде
УК - Уголовный кодекс.
 
 
2. Официальные издания
Ведомости СССР - Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР
Ведомости РСФСР - Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР
Ведомости РФ - Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ
САПП - Собрание актов Президента и Правительства РФ
БНА - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
 
 
Прочие сокращения
ВС - Верховный Суд
ВАС - Высший арбитражный суд
гл. - глава, главы
др. - другие
Минюст РФ - Министерство юстиции Российской Федерации
Минфин РФ - Министерство финансов Российской Федерации
МРОТ - минимальный размер оплаты труда
п. - пункт
п.п. - пункты
РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ - Российская Федерация
разд. - раздел
с. - страница, страницы
сл. - следующие
см. - смотри
СМИ - средства массовой информации
ст. - статья
ст.ст. - статьи
тыс. - тысяча
утв. - утвержденный
ФЗ - Федеральный закон
ЦИК - Центральная избирательная комиссия
ч. - часть, части
 
 
О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ
Принят Государственной Думой 21 июня 2001 г.
Одобрен Советом Федерации 29 июня 2001 г.
 
 
В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.
Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий.
В тексте преамбулы названы две цели комментируемого Закона: 1) обеспечение гарантий равенства политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач и 2) обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических партий.
Первая цель Закона связывается в преамбуле с закрепленными в Конституции РФ (ч.3 ст.13) принципами политического многообразия и многопартийности. При этом обращает на себя внимание два обстоятельства. Первое - это то, что в качестве исходной основы правового регулирования многопартийности в преамбуле Закона обозначены не все конституционные положения, касающиеся политических партий. Конституция РФ не содержит положений, закрепляющих конституционно-правовой статус политических партий. Однако поскольку политические партии трактуются в законе как вид общественных объединений (ст.3 Закона), то их конституционно-правовой статус определяется теми положениями Конституции РФ, которые относятся к общественным объединениям. Последние, помимо нормы ч.3 ст.13 Конституции РФ, включают также и положения, закрепляющие свободу деятельности общественных объединений (ст.30), равенство общественных объединений перед законом (ч.4 ст.13), запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых носят антиконституционный характер (ч.5 ст.13), обязанность общественных объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст.15). Отсюда следует, что обозначенные в преамбуле гарантии равенства партий перед законом являются конкретизацией не столько принципов политического многообразия и многопартийности, сколько положения о равенстве общественных объединений перед законом (ч.4 ст.13), а также конституционного принципа идеологического многообразия (ч.1 ст.13 ), поскольку речь в преамбуле идет прежде всего о равенстве партий “независимо от изложенных в программе партии идеологии, целей и задач”.
Положение преамбулы о “равенстве партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач” не согласуется с системой положений Конституции РФ, касающихся политических партий. Анализ этих положений в их системной взаимосвязи свидетельствует о том, что равенство партий (как и других общественных объединений) перед законом, а также свобода выбора ими своих идеологических ориентиров ограничены в Конституции РФ определенными условиями, закрепленными в ч.5 ст.13 (где “запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни”). Без таких оговорок соответствующее положение преамбулы рассматриваемого Закона искажает правовой смысл конституционно-правового статуса политических партий как особого вида общественных объединений.
При формулировке второй цели закона (“обеспечение соблюдения прав и законных интересов политических партий”) в тексте преамбулы говорится лишь о правах и интересах партий. При этом отсутствует указание на их обязанности перед обществом и государством и прежде всего на обязанность действовать в рамках тех конституционно-правовых ограничений, которые накладывает ч.5 ст.13 Конституции РФ. Такой подход может привести к искажению правового статуса политических партий, в основе которого должен лежать надлежащий баланс прав и обязанностей.
Разумеется, не все отмеченные выше недостатки преамбулы отразились на тексте закона. В целом можно сказать, что правовой потенциал закона значительно выше того весьма ограниченного правового смысла, который присутствует в его преамбуле.
 
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации.
Закон является актом конституционного законодательства, конкретизирующим закрепленное в ст.30 Конституции РФ право на объединение применительно к такому специфическому виду объединений как политические партии.
С позиций грамматического толкования нормы, определяющей предмет регулирования Закона (т.е. буквально следуя тексту статьи), можно сделать вывод, что предметом регулирования Закона являются: 1) общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и 2) общественные отношения, возникающие в связи с особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. Однако с точки зрения системного юридико-содержательного толкования текста всего Закона очевидно, что общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в партии как особый вид общественных объединений исчерпываются особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации партий. При этом важно, что все особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации партий, относящиеся к предмету настоящего Закона, не должны выходить за пределы конституционно-правовых характеристик права на объединение, закрепленного в соответствующих положениях Конституции РФ (см. комментарий к преамбуле Закона).
То обстоятельство, что к предмету регулирования Закона относятся именно особенности права граждан на объединение в политические партии, означает, что в той мере, в какой процессы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации партий не несут в себе черты особенностей партий как специфического вида общественных объединений, они подпадают под действие ФЗ “Об общественных объединениях”[4]. Это соответствует ч.2 ст.4 ФЗ “Об общественных объединениях”, где говорится, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией политических партий как отдельного вида общественных объединений могут регулироваться специальным законом.
 
Статья 2. Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии
Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий.
1. Право граждан создавать политические партии в соответствии со своими убеждениями основано на положении ч.1 ст.30 Конституции РФ (согласно которой “каждый имеет право на объединение”), а также на ч.1 и ч.3 ст.13 Конституции РФ, закрепляющей принципы идеологического и политического многообразия в Российской Федерации (что позволяет гражданам создавать политические партии в соответствии со своими идеологическими и политическими убеждениями). Это право закреплено также в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991 г., которая гласит, что граждане РСФР имеют право на объединение и что ограничение этого права может быть осуществлено только по решению суда на основе закона[5].
Положение настоящего Закона о том, что партии создаются на добровольной основе означает, что объединение в партии происходит путем добровольного волеизъявления, предполагающего способность осознанного выражения гражданином своей воли. Это положение Закона конкретизируется в ч.2 ст.23, где содержатся нормы, согласно которым членами партий могут быть лишь дееспособные лица.
2. Право граждан вступать в политические партии означает право стать членом партии. Вступление в партию, в отличие от выхода из нее, не является беспрепятственным. Во-первых, действующее законодательство вводит ограничения на членство в политических партиях для определенных категорий граждан (см. комментарий к п.10 ст.23 Закона), а также запрещает одновременное членство в двух и более партиях (п.6 ст.23 Закона). Кроме того, вступление в партию может быть ограничено определенными условиями, указанными в уставе партии (см. комментарий к ст.23 Закона).
Наличие у граждан права быть членами партий означает, что они могут отстаивать это право в случае его нарушения со стороны руководящих органов партии или ее структурных подразделений. При этом у граждан есть возможность отстаивать свое право на вступление в ту или иную партию в судебном порядке в соответствии с положениями главы 24? ГПК РСФСР и ФЗ от 27.04.1993 г. №4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”[6]. Основанием для обращения в суд могут быть либо положения устава той или иной партии, нарушающие право на объединение, закрепленное в ч.1 ст.30 Конституции РФ и действующем законодательстве (в том числе в настоящем Законе), либо нарушения устава партии руководящими органами партии и (или) ее структурных подразделений (региональных, местных и первичных отделений) при приеме новых членов. В соответствии со ст.239· ГПК РСФСР, обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия общественных организаций и должностных лиц, которые: 1) нарушают право граждан на объединение; 2) создают препятствия осуществлению гражданином его права на объединение; 3) незаконно возлагают на гражданина какую-либо обязанность при реализации им своего права на объединение. Согласно Постановлению Пленума ВС РФ от 21.12.1993 г.[7] в суд могут быть обжалованы также и решения общих собраний общественных объединений. Кроме того, граждане могут обратиться с жалобой в руководящие органы партии на действия руководящих органов ее структурных подразделений (в соответствии с ч.1 ст.239№ ГПК РСФСР), а также в орган, зарегистрировавший данное структурное подразделение или данную партию (т.к. согласно п.1 ст.38 Закона этот орган осуществляет контроль за соблюдением партиями и их структурными подразделениями действующего законодательства и партийных уставов). Обращение с жалобой в руководящие органы партии или в регистрирующие органы не исключает возможности обращения в суд при условии соблюдения сроков для такого обращения, закрепленных в п.2 ст.239О ГПК РСФСР.
3. Право воздерживаться от вступления в партии является конкретизацией положения ч.2 ст.30 Конституции РФ о том, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение, а также п.2 ст.19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям. Это означает, что отказ индивида от членства в той или иной партии не может служить основанием для ограничения его прав как человека и гражданина. Такая трактовка данных конституционно-правовых положений получила конкретизацию в п.7 ст.23, а также в п.8 ст.23 Закона.
4. Право гражданина участвовать в деятельности партий в соответствии с их уставами означает, что при условии выполнения гражданином обязанностей, возложенных на него настоящим Законом и уставом партии, он в качестве члена партии может наравне с другими членами партии участвовать в ее деятельности, реализуя права, предоставленные ему настоящим Законом и уставом партии. При нарушении этих прав гражданин может защищать их в соответствии с уставом партии и действующим законодательством (см. комментарий к п.2 настоящей статьи).
5. Право беспрепятственно выходить из партий является конкретизацией положения ч.2 ст.30 Конституции РФ, согласно которому никто не может быть принужден к пребыванию в объединении. Порядок утраты членства в партии, включающей в себя и добровольный выход из партии, определяется уставом партии (подпункт “в” п.2 ст.21 Закона). Право беспрепятственного выхода из партии означает, что возможность добровольной утраты членства в партии не может быть ограничена в уставе какими-либо условиями.
 
Статья 3. Понятие политической партии и ее структура
1. Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
2. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям: политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии в соответствии с пунктом 6 статьи 23 настоящего Федерального закона; руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
3. Под региональным отделением политической партии в настоящем Федеральном законе понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. В субъекте Российской Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение политической партии. Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом.
4. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.
Основными целями политической партии являются: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
1. В п.1 дается общая законодательная дефиниция политической партии, которая затем существенно уточняется и дополняется в п.2 данной статьи.
В п.1 партия трактуется прежде всего как особый вид общественного объединения, т.е. “добровольного, самоуправляемого, некоммерческого формирования, созданного по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения” (ст.5 ФЗ “Об общественных объединениях”). Как следует из п. 2 ст.3 настоящего Закона и ст.8 ФЗ “Об общественных объединениях”, политические партии являются разновидностью такой организационно-правовой формы общественных объединений, как общественные организации (т.е. общественные объединения, основанные на членстве).
Специфика партии как особого вида общественных объединений, согласно положениям, содержащимся в п.1 данной статьи, заключается в двух моментах. Первое - это то обстоятельство, что партия является объединением граждан Российской Федерации (в отличие от других общественных объединений, учредителями, членами и участниками которых, согласно ст.6 ФЗ “Об общественных объединениях”, могут быть физические лица и юридические лица). Более четко данная специфика партии отражена в п.2 ст.23 настоящего Закона, где прямо указано, что членами партии могут быть только граждане Российской Федерации. Такой подход соответствует ст.16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,[8] согласно которой договаривающиеся стороны вправе вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев. То обстоятельство, что настоящий Закон может ввести запрет на членство в политической партии иностранцев и лиц без гражданства, вытекает из ч.3 ст.62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Второй момент связан с характеристикой целей создания партии, к которым, Закону, относятся: 1) обеспечение участия граждан в политической жизни общества (что осуществляется посредством формирования и выражения партиями политической воли граждан, участия партий как объединений граждан в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах) и 2) представление интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Особое значение при этом имеет участие партии в выборах, относящееся к числу конституирующих признаков политической партии: согласно п.2 ст.37 Закона партии, не участвующие в выборах в течение пяти лет подряд, могут быть ликвидированы по решению суда (т.е. могут утратить статус политической партии). Применительно к другим признакам и характеристикам политических партий, указанным в п.1 данной статьи подобных требований законом не предусмотрено. В данной связи следует отметить, что без такого требования положение закона о том, что правом на объединение в партии обладают только граждане Российской Федерации лишается надлежащей опоры на действующую Конституцию РФ. Дело в том, что согласно ч.2 ст.30 Конституции РФ, право на объединение имеет каждый (т.е. данное право сформулировано как право человека, а не только гражданина). Правовые основания для ограничения круга субъектов права на объединение в партии дает ст. 32 Конституции РФ, где право избирать и быть избранными в органы государственной власти предоставляется только гражданам Российской Федерации и ч.3 ст.55, из смысла которой следует правомерность данного ограничения прав иностранцев и лиц без гражданства в целях обеспечения безопасности государства. Поэтому обязательное участие партии в выборах позволяет законодателю трактовать право на объединение в политические партии как право гражданина, а не как право человека.
2. Из положения о том, что партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, следует, что под партией в настоящем законе понимается только общероссийское общественное объединение (в соответствии с ч.2 ст.14 ФЗ “Об общественных объединениях”, общероссийским является общественное объединениe, которое имеет свои структурные подразделения более чем в половине субъектов Российской Федерации). Это означает, что иные виды общественных объединений, которые в соответствии с территориальной сферой своей деятельности относятся к межрегиональным, региональным и местным общественным объединениям (ст.14 ФЗ “Об общественных объединениях”), не могут иметь статуса политической партии, даже если они отвечают требованиям, содержащимся в п.1 настоящей статьи. Таким образом, данное положение Закона содержит косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий. Это положение конкретизируется в п.6 ст.47 Закона, согласно которому до 14.07.2003 г. все межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения, в том числе и политические партии, должны утратить статус политических объединений. Более того, согласно п.п.5-6 ст.47 Закона, действующие в настоящее время общероссийские политические общественные объединения должны либо преобразоваться в политические партии либо утратить статус политических объединений. Следовательно, к 14.07.2003 г. на политической сцене страны должна остаться лишь одна разновидность общественных объединений политического характера, а именно общероссийские общественные организации в организационно-правовой форме политических партий.
Наличие региональных отделений более чем в половине (т.е. не менее чем в 45) субъектов Российской Федерации с численностью не менее 100 членов, является конституирующим признаком понятия партии, поскольку отсутствие требуемого числа региональных отделений с указанной численностью может служить основанием для судебного решения о ликвидации партии, т.е. утраты ею статуса партии (подпункт “г” п.3 ст.41 Закона). Применительно же к требованию по численности остальных региональных отделений (которая не должна быть менее 50 членов партии), закон не предусматривает подобных санкций в случае его нарушения.
Содержащееся в п.2 требование, согласно которому в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, также является конституирующим для понятия политической партии: партия, утратившая требуемую численность может быть ликвидирована по решению суда (подпункт “г” п.3 ст.41 Закона).
Данные требования к численным параметрам партии - это тот минимум, выполнение которого необходимо для создания партии. Но для обеспечения стабильности своего функционирования партиям необходимо иметь страховочный запас как по числу региональных отделений с численностью не менее 100 членов, так и по общей численности членов партии. В противном случае приостановление или ликвидация одного регионального отделения партии на основании ст.39 и ст.42 Закона может повлечь за собой приостановление или ликвидацию всей партии на основании отсутствия у партии либо необходимого числа региональных отделений, либо требуемой численности в 10 тыс. членов (см. комментарий к ст.ст.39, 41, 42 Закона).
Положение о том, что руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации, прежде всего означает, что юридический адрес партии и юридические адреса ее региональных отделений (которые партия и ее региональные отделения указывают в документах, представляемых для государственной регистрации в соответствии с подпунктом “е” п.1 ст.17 и подпунктом “е” п.1 ст.18 настоящего Закона), а также фактическое место нахождения постоянно действующего руководящего органа партии (сведения о котором партия должна ежегодно представлять в регистрирующие органы согласно подпункту “б” п.1 ст.27 Закона) не могут находиться за пределами Российской Федерации. Кроме того, не могут находиться за пределами Российской Федерации иные органы партии, которые могут быть созданы ею в соответствии с настоящим Законом и уставом партии, а также фактические места нахождения региональных отделений партии, их руководящих и иных органов, местных и первичных отделений. Из требования о том, что структурные подразделения партии должны находиться на территории Российской Федерации следует, что на партии не распространяются положения ч.2 ст.46 ФЗ “Об общественных объединениях”, в которых закреплено право общественных объединений создавать свои структурные подразделения в иностранных государствах.
3. В отличие от иных общественных объединений, которые могут иметь в качестве своих структурных подразделений в регионах организации, отделения или филиалы и представительства, количество которых законом не ограничено (ч.2 ст. 14 ФЗ “Об общественных объединениях”), для партий предусмотрена лишь одна организационно-правовая форма структурного подразделения - отделение. Партия может иметь региональные, местные и первичные отделения.
Под региональным отделением партии понимается отделение, которое действует на территории субъекта Российской Федерации. Отсюда следует, что деятельность регионального отделения партии не может распространяться за пределы того субъекта Российской Федерации, на территории которого оно создано. Партия может иметь лишь одно региональное отделение в субъект Федерации. В тех субъектах Российской Федерации (краях и областях), в состав которых входят автономные округа, также являющиеся, согласно ст.65 Конституции РФ, субъектами Российской Федерации (например, Красноярский край, включает в себя Таймырский и Эвенкийский автономные округа или Читинская область, включает Агинский Бурятский автономный округ), может быть создано либо единое региональное отделение партии, распространяющее свою деятельность на всю территорию края или области, либо самостоятельные региональные отделения как в крае или области, так и в соответствующих автономных округах. При этом Закон не исключает возможности создания единого регионального отделения, объединяющего, например, Красноярский край и Таймырский и автономный округ, и самостоятельного регионального отделения в Эвенкийском автономном округе Красноярского края.
Региональное отделение партии создается по решению ее руководящего органа, который в соответствии с уставом партии уполномочен принимать такое решение.
Понятие «иные структурные подразделения» в Законе не раскрывается, при этом в качестве такого рода подразделений в тексте Закона указываются только местные и первичные отделения партии. Настоящий Закон (как и ФЗ «Об общественных объединениях») не дает определения местного отделения и первичного отделения партии и не регламентирует порядок их создания, оставляя решение этих вопросов уставам партий. Закон указывает лишь, что если в уставе партии предусмотрено наделение этих подразделений статусом юридического лица, то они подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Законом для региональных отделений партии (п.8 ст.15).
4. Положение о том, что цели и задачи партии излагаются в ее уставе и программе, конкретизируются далее в ст.ст.21, 22 Закона, где говорится, что цели и задачи партии указываются в ее уставе, а в программе партии определяются принципы ее деятельности, цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач.
Обозначенные в п.4 основные цели партии, которые должны быть изложены в ее уставе, сформулированы более узко чем цели, которые указаны в п.1 комментируемой статьи в рамках общей дефиниции политической партии. Так, если в п.1 речь идет о формировании политической воли граждан, то в п.4 основные цели партии сводятся лишь к формированию общественного мнения, а также к политическому образованию и воспитанию граждан. Между тем, политическая воля общества - это та всеобщая, разумная, свободная воля, которая должна лежать в основе государственной (в том числе и законодательной) политики, а общественное мнение и политическая просвещенность общества - это категории иного порядка. И общественное мнение как таковое, и степень его компетенции (что выражено в понятии политической просвещенности общества), разумеется, надо учитывать в процессе выработки законодательной политики, но они не должны лежать в основе этой политики и служить для нее непосредственным ориентиром. То же самое можно сказать и по поводу содержащихся в п.1 понятия “выражение политической воли”, которое в п.4 сводится лишь к выражению мнений граждан по любым вопросам общественной жизни и доведению этих мнений до сведения широкой общественности. А содержащееся в п.1 понятие “представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления”, сводится здесь лишь к участию в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления и в их работе. Кроме того, следует иметь в виду, что такая цель, как участие партии в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, не может быть отнесена к числу основных целей партии, поскольку партия, согласно Закону, не обязана участвовать именно в этих выборах. Хотя Закон и обязывает партию участвовать в выборах (иначе, согласно п.2 ст.37, она может быть лишена статуса партии), для сохранения полученного статуса партии достаточно участвовать в выборах Президента РФ в выборах высших должностных лиц не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации (подпункты «в» и «е» п.1 ст.37 Закона).
Проблема толкования позиции законодателя в вопросе об основных целях партии может встать на практике при оценке регистрирующим органом устава той или иной партии с точки зрения его соответствия требованиям настоящего Закона (см. подпункт “а” п.1 ст.20 Закона). В образце устава партии, утв. Приказом Минюста РФ от 8.08.20001 г. №2855 «Об образцах документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения»[9], в разделе «Цели и задачи партии» в качестве основных целей партии перечислены лишь цели, сформулированные в п.4 комментируемой статьи. Таким образом, Минюст РФ, являющийся в настоящее время федеральным регистрирующим органом в смысле настоящего Закона, не будет требовать от партий указания каких-то иных целей. Однако, если строго следовать тексту и смыслу ст.3 Закона, то необходимо исходить из того, что формулировка целей партии, закрепленная в п.1 комментируемой статьи, является более адекватной понятию партии, более емкой и включает в себя цели, указанные в п.3 данной статьи. Поэтому партиям при разработке своих уставов следует ориентироваться также и на общую формулировку целей партии в соответствующих положениях п.1 комментируемой статьи.
 
Статья 4. Законодательство Российской Федерации о политических партиях
Деятельность политических партий основывается на Конституции Российской Федерации и регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Деятельность политических партий основывается прежде всего на положениях Конституции РФ, закрепляющих принципы идеологического многообразия (ч.1 ст.13), политического многообразия и многопартийности (ч.3 ст.13), а также равенство общественных объединений перед законом (ч.4 ст.13), запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых носят антиконституционный характер (ч.5 ст.13); необходимость соблюдения объединениями граждан Конституции РФ и законов (ч.2 ст.15); право на объединение и свободу деятельности общественных объединений (ч.1 ст.30), гарантии от принуждения к вступлению в общественное объединение и пребыванию в нем (ч.2 ст.30).
Кроме того, деятельность партий регулируются такими федеральными конституционными законами, как: ФКЗ от 21.07.94 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации”[10] (согласно ч.3 ст.11 закона судья Конституционного Суда РФ “не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью”); ФКЗ от 10.09.95 г. “О референдуме Российской Федерации”[11] (согласно ч.1 ст.9 политическая партия как общероссийское общественное объединение, “может образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации”, при условии, что данная партия зарегистрирована не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума); ФКЗ от 31.12.96 г. №1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации”[12] (согласно ст.7 “суды не отдают предпочтений каким-либо органам, лицам, участвующим в процессе сторонам по признакам их принадлежности к общественным объединениям”; ФКЗ от 17.12.97 г. “О Правительстве Российской Федерации”[13] (согласно ч.2 ст.11 члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях); ФКЗ от 26.02.97 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”[14] (согласно ст.11, Уполномоченный по правам “не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели”); ФКЗ от 30.05.01 г.№3 ФКЗ “О чрезвычайном положении в Российской Федерации”[15] (согласно ст.12, в условиях чрезвычайного положения указом Президента РФ может быть приостановлена деятельность политических партий и иных общественных объединений, препятствующая устранению обстоятельств, которые послужили основанием для возникновения чрезвычайного положения; согласно ст.28, меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой ограничение установленных Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской федерации прав общественных объединений, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения, при этом указанные меры не должны повлечь за собой дискриминацию отдельных лиц или групп населения в том числе и по признаку их принадлежности к общественным объединениям).
Среди федеральных законов, регулирующих деятельность партий, следует выделить прежде всего ФЗ от 19 05.95 №82-ФЗ “Об общественных объединениях”, под действие которого подпадают все общественные отношения, не связанные с особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий (поскольку предметом регулирования настоящего Закона, согласно ст.1, являются общественные отношения, возникающие лишь в связи с указанными особенностями). Кроме того, деятельность партий, не охватываемая сферой действия ФЗ “Об общественных объединениях”, подпадает под регуляцию ФЗ от 12.01.96 г. №7-ФЗ “О некоммерческих организациях”[16] (так как общественные объединения - это вид некоммерческих организаций), ГК РФ, который регулирует деятельность партий как хозяйствующих субъектов, осуществляемую ими в соответствии со ст.31 настоящего Закона, а также иных федеральных законов.
Деятельность политических партий как субъектов избирательного процесса в статусе избирательных объединений или участников избирательных блоков регламентируется федеральным избирательным законодательством (ФЗ от 19.09.97 г. №124-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[17], ФЗ от 24.06.99 г. №133-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”[18], ФЗ от 31.12.99 г.№228-ФЗ “О выборах Президента Российской Федерации”; ФЗ от 26.11.1996 г “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”[19]).
 
Отдельные аспекты деятельности партий, а также иных субъектов правового регулирования, так или иначе связанных с деятельностью партий, регламентируются в различных федеральных законах. Так, в ФЗ от 25.12.1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации»[20] запрещено ограничение прав граждан на основе использования информации об их партийной принадлежности. В ряде нормативных актов применительно к определенным категориям государственных служащих устанавливаются запреты на членство в политических партиях (см. комментарий к п.10 ст.23 Закона). В ФЗ от 31.07.95 г. №119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и ФЗ от 08.01.98 “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”,[21] закрепляет принцип внепартийности государственной и муниципальной службы и вводит запрет на использование служебного положения в интересах политических партий (см. комментарий к ч.3 ст.10 Закона).
В связи с закрепленным в ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” принципом внепартийности государственной службы
С принятием настоящего Закона, в котором вводится запрет на создание структурных подразделений партии по производственному принципу (п.п.4,5 ст.9), утратили свое специальное регулятивное значение положения целого ряда федеральных законов, в которых аналогичное требование применялось лишь к определенной сфере (см. комментарий к п.10 ст.23.
 
Из положения Закона о том, что “деятельность политических партий ... регулируется федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами” не следует, что на деятельность партий не распространяется действие ранее принятых нормативных указов Президента РФ (РСФСР). Поскольку в Законе прямо не сказано, что деятельность партий регулируется только Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами (т.е. только теми нормативными актами, уровень которых не ниже уровня федеральных законов), а в п.2 ст.46 Закона указы президента не обозначены в числе нормативных актов, признанных не действующими на территории Российской Федерации, то данные указы являются действующими в той мере, в какой регулируемые ими отношения не охвачены регулятивным действием настоящего Закона (см. п.3 ст.90 Конституции РФ). К их числу относятся: Указ Президента РСФСР от 25.08.1991 г. “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР”[22] (в той части, в которой он был признан конституционным на основании решения Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 г.[23]); Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. “О деятельности КПСС и КПРСФСР”[24] (в той части, в которой он был признан конституционным на основании решения Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г.); Указ Президента РСФСР от 27.04.1993 г. “О дополнительных мерах по предотвращению вмешательства политических партий и структур в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций”[25]; Указ Президента РФ от 23 марта 1995 г. “О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации”[26]. Эти указы следует считать действующими до их отмены или внесения в них изменений Президентом РФ (см. ст.48 настоящего Закона).
Статья 5. Территориальная сфера деятельности политической партии
Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.
Согласно ст.3 настоящего Закона и ч.2 ст.14 ФЗ “Об общественных объединениях” политическая партия является общероссийским общественным объединением. В этом качестве она может осуществлять свою деятельность (т.е. добиваться реализации целей партии, закрепленных в п.1 и п.4 ст.3 Закона) на всей территории Российской Федерации. Применительно к такой цели политической партии, как участие в выборах, это означает, что партия может принимать участие в выборах на общефедеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне муниципального образования.
Статья 6. Наименование политической партии
1. В наименовании политической партии, как полном, так и сокращенном, не допускается использование наименований иных существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением пункта 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
2. В наименовании политической партии не допускается использование наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина.
. Региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии используют наименование этой политической партии с указанием своей территориальной принадлежности.
4. Политическая партия может использовать в своем наименовании слова "Россия", "Российская Федерация" и образованные на их основе слова и словосочетания.
5. Наименование политической партии должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав. Запрещается использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства.
6. Общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не могут использовать в своем наименовании слово "партия".
1. Учитывая сложившиеся традиции политической жизни, Закон предусматривает возможность использования партией как полного, так и сокращенного наименования. Под сокращенным наименованием партии следует понимать лишь наименование, предусмотренное ее действующим уставом. Что же касается обиходных названий, сложившихся в политической практике вследствие исторических традиций (например, "компартия"), либо связанных с объединениями, являвшимися историческими прототипами партии, то их использование партиями носит неформальный характер и не регламентируется Законом.
В отличие от избирательного законодательства, в настоящем законе не установлено каких-либо ограничений на количество слов, используемых в наименовании политической партии. Однако, очевидно, что при выборе наименования партии ее учредители будут руководствоваться правилами разумной достаточности.
Устанавливая запрет на использование партией наименований иных существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, законодатель руководствовался, прежде всего, задачей узнаваемости политических партий в глазах избирателей, необходимостью обеспечения идентификационных отличий одной партии от другой. Именно поэтому ограничения на использовании наименований Закон устанавливает лишь в отношении партий и общественных объединений, созданных на общефедеральном уровне. Что же касается возможных совпадений с наименованиями региональных общественных объединений, то Закон в данном случае не содержит прямого запрета (что, однако, не исключает возможности оспаривания правомерности избранного партией наименования в соответствии с нормами действующего гражданского законодательства).
Закон особо оговаривает недопустимость использования в наименованиях создаваемых партий наименований партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации в связи с нарушением требований, п. 1. ст. 9 Закона, касающихся запрета на создание и деятельность политических партий, цели или действия которых имеют антиконституционную направленность. Устанавливая данный запрет, законодатель ограничивает возможность воссоздания экстремистских, исключая возможность создания партий с таким же названием.
2. Запрет на использование в наименовании партии наименований органов государственной власти и органов местного самоуправления одновременно призван решить такие задачи, как: 1) недопущение ошибочной идентификации политической партии с деятельностью какого либо органа государственной власти; 2) устранение возможности создания партий, название которых свидетельствовало бы о поддержке какого-либо государственного или муниципального органа; 3) воспрепятствование эксплуатации партией в собственных политических целях наименования органа, наделенного властными полномочиями. По смыслу нормы, данный запрет распространяется как на полные, так и на сокращенные наименования органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом запрет также охватывает и случаи, когда заимствование наименования является не полным, а частичным, либо когда в наименовании партии фигурируют образованные от них слова и словосочетания (например, "Парламентская партия России", "Президентская партия Российской Федерации" и т.д.).
Запрет на использование в наименовании партии имени и (или) фамилии гражданина является новеллой настоящего Закона и направлен на деперсонификацию деятельности политических партий. Указанный запрет не зависит от наличия либо отсутствия согласия самого гражданина, чье имя и (или) фамилия используются в наименовании партии. Под действие данной нормы попадают и ранее зарегистрированные партии.
3. Согласно Закону, региональные отделения и иные структурные подразделения партии используют наименование этой партии с указанием своей территориальной принадлежности. Таким образом, региональное отделение не вправе установить иное наименование, отличное от установленного для партии в целом. Территориальная принадлежность партии определяется в соответствии с масштабом ее деятельности.
4. Использование в наименовании партии слов "Россия", "Российская Федерация" и образованных от них слов и словосочетаний осуществляется партией по своему усмотрению и не требует дополнительного согласования. Использование указанных слов и словосочетаний политическими партиями осуществляется на безвозмездной основе.
5. Норма Закона о необходимости соответствия наименования партии требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав связана с тем, что в соответствии с Законом РФ от 9.07.93 «Об авторском праве и смежных правах»[27] наименование организации относится к объектам, охраняемым авторским правом.
Запрет на использование наименования партии, оскорбляющего расовые, национальные или религиозные чувства, вытекает из положений части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации, согласно которой запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание расовой, национальной и религиозной розни. Под оскорблением в данном контексте следует понимать выраженное в неприличной форме унижение чести и достоинства граждан в связи с их расовой, национальной или религиозной принадлежностью. Оно может выражаться и в отрицательной оценке (дискредитации) расы, национальности, религии, в проявлении расовой, национальности или религиозной нетерпимости. При этом форма такого унижения должна быть явной, т.е. находиться в явном противоречии с общепринятыми нормами этики.
6. Слово “партия” могут использовать в своем наименовании только политические партии, так как это слово указывает на организационно-правовую форму общественного объединения. Это требование вытекает из п.1 ст.54 ГК РФ, согласно которому в наименовании юридического лица должно содержаться указание на его организационно-правовую форму.


Статья 7. Символика политической партии
1. Политическая партия может иметь свои эмблему и иные символы, точное описание которых должно содержаться в уставе политической партии. Символика политической партии не должна совпадать с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований, а также с государственной символикой иностранных государств.
2. В качестве эмблемы и иных символов политической партии не могут быть использованы эмблемы и иные символы существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена.
3. Символика политической партии должна соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав. Запрещается использовать символику, оскорбляющую или порочащую Государственный флаг Российской Федерации, Государственный герб Российской Федерации, Государственный гимн Российской Федерации, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства.
 
1. Будучи организацией, участвующей в публично-правовой деятельности, партия может иметь свою эмблему и иные символы. При этом закон подробно не определяет, какие именно символы может предусматривать устав политической партии. Это может быть партийный гимн, партийный герб, партийный флаг, вымпел, нагрудный знак, свидетельствующий о принадлежности к политической партии и т.д. Согласно п.4 Положения о государственной геральдии при Президенте РФ, утв. Указом Президента РФ от 25.07.1994 г. общественное объединение (в том числе и политическая партия) обязано зарегистрировать свои символы в Геральдии[28].
Политическая партия, будучи негосударственной и немуниципальной организацией, не вправе использовать символику, тождественную с государственной символикой Российской Федерации, государственной символикой субъектов Российской Федерации, символикой муниципальных образований. Описание государственных символов Российской Федерации установлено в ФКЗ от 25.12.2000 г. N1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации"[29], от 25.12.2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации"[30], от 25 декабря 2000 N2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации"[31], ФЗ от 29.12.2000 г. №162-ФЗ "О знамени Вооруженных Сил Российской Федерации, знамени Военно-Морского Флота, знаменах иных видов Вооруженных Сил Российской Федерации и знаменах других войск"[32]. Государственная символика субъектов Российской Федерации и муниципальных образований устанавливается соответственно конституциями и законодательством республик в составе Российской Федерации, уставами и законодательством иных субъектов Российской Федерации, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.
2. В качестве символики политических партий также запрещено использовать эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории Российской Федерации запрещена. В соответствии с ч.5 ст.13 Конституции РФ запрещается деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Настоящий Закон не вводит такую конституционно-правовую санкцию, как запрет политической партии, и оперирует лишь гражданско-правовым понятием «прекращение деятельности партии в случае ее ликвидации» (п.3 ст.45 Закона). Однако в ФЗ «Об общественных объединения» содержится понятие «запрет на деятельность общественного объединения» (ч.4 ст.44), которое распространяется и на политические партии как особый вид общественных объединений (см. комментарий к ст.45 Закона).
Комментируемая норма распространяется на символику как российских партий, так и зарубежных организаций, деятельность которых (а в данном случае под деятельностью следует понимать использование соответствующей символики) подпадает под содержащийся в ч.2 ст.6 от 19.05.1995 г. ФЗ «Об увековечении победы советского народа в Великой отечественной войне 1941 - 1945 годов»[33] запрет на использование в любой форме нацистской символики как оскорбляющей многонациональный народ и память о понесенных в Великой Отечественной войне жертвах.
Некоторые субъекты Российской Федерации принимают свои нормативные акты, в которых вводится запрет на использование нацистской символики (например, Закон города Москвы «Об административной ответственности за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики на территории города Москвы» от 15.01.1997 г.).
3. Соответствие символики политических партий требованиям законодательства Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав означает, что данная символика не должна нарушать исключительных прав гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные в ним средства индивидуализации юридического лица. В соответствии с п. 2. ст. 6 Закона РФ от 9.07.1993 г. “Об авторском праве и смежных правах”[34] авторское право распространяется как на обнародованные произведения, так и на не обнародованные произведения, существующие в какой-либо объективированной форме (рисунок или эскиз эмблемы, текст и нотная запись мелодии гимна). При этом государственные символы и знаки (флаги, гербы, ордена и иные государственные символы и знаки) согласно ст. 8 Закона РФ “Об авторском праве…” не являются объектами авторского права. Согласие на использование произведений, охраняемых авторским правом, должно быть оформлено договором о передаче прав на готовые произведения или о разрешении их использовать определенным в договоре способом (ст. 30-31 Закона "Об авторском праве"…).
В соответствии с положением ч.2 ст.138 ГК РФ, использование результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации, которые являются объектом исключительных авторских прав, может осуществляться третьими лицами только с согласия правообладателя. Применительно к символике партий соблюдение такого требования означает, что партия не должна нарушать авторское право гражданина, создавшего государственный символ, либо юридического лица, обладающего исключительными правами на использование объектов символики.
В случае, если партия в лице уполномоченных на то руководящих органов примет решение о заказе на разработку какого-либо объекта партийной символики, то указанные правоотношения должны быть оформлены в соответствии с договором заказа на создание и использование нового произведения (ст.33 Закона «Об авторском праве…»).
Запрет на использование символики, оскорбляющей или порочащей Государственный флаг РФ, Государственный герб РФ, Государственный гимн РФ, флаги, гербы, гимны субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных государств, направлен на защиту символов государственности, обеспечение соблюдения норм международного права. Оскорбление государственной символики может выражаться в изображении государственных символов в оскверненном состоянии (запачканном, разорванном и др.), в окарикатуривании их визуальных изображений. В случае, если партийная символика содержит оскорбления Государственного флага РФ либо Государственного герба РФ, лица, виновные в ее создании, могут быть привлечены к уголовной ответственности в соответствии со ст.329 УК РФ за надругательство над Государственным гербом РФ или Государственным флагом РФ.
Запрет на оскорбление расовых, национальных и религиозных чувств направлен на обеспечение конституционных прав на свободу совести и свободу вероисповедания, на охрану чести и достоинства личности. Помимо положений комментируемого Закона на данную сферу отношений распространяется действие Указа Президента РФ от 23.03.95 г. N 310 "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации[35]", в котором запрещается использование фашистских или схожих с ними лозунгов, атрибутики и символики, оскорбляющих хранимую россиянами память о жертвах Великой Отечественной войны и чувства ветеранов.
 
Статья 8. Основные принципы деятельности политических партий
1. Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.
2. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
3. Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.
4. Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам Российской Федерации разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
 
1. Определенные комментируемой статьей принципы деятельности политических партий представляют основные правовые ориентиры, которыми партии должны руководствоваться в своей деятельности.
Принцип добровольности, основанный на положении ч.2 ст.30 Конституции РФ, означает, что создание партий, их деятельность и членство в них осуществляется на основе свободного волеизъявления. Принуждение к участию в деятельности политических партий, равно как и насильственное удержание в рядах политической партии не допускается.
Закрепленный в законе принцип равноправия, основанный на положениях ч.4 ст.13 и ч.1 ст.19 Конституции РФ, означает как равенство прав граждан, объединившихся в политическую партию, так и равенство партий перед законом. Государство в своей деятельности создает гражданам, входящим в партии, равные возможности для реализации конституционного права на объединение, на выражение своих политических взглядах и на участие в выборах. Принцип равноправия не отрицает внутрипартийную иерархию, которая существует в любой политической партии. В данном случае принцип правового равенства проявляется в том, что отношения вертикальной соподчиненности между рядовыми членами и партийным руководством основаны на закрепленных в уставе партии общих для всех членов партии нормах партийной дисциплины, которым в равной мере и на добровольной основе подчинены все члены партии.
Принцип самоуправления, основанный на положении ч.1 ст.30 Конституции РФ о свободе деятельности общественных объединений, означает, что партии самостоятельно и под свою ответственность осуществляют деятельность, связанную с реализацией уставных целей и задач. Государство и его органы не вправе вмешиваться во внутренние дела партий, навязывать им определенную линию политического поведения, кооптировать в руководящие органы партии своих представителей и др. Под вмешательством государства во внутренние дела партии следует понимать не предусмотренные настоящим Законом формы влияния государства на внутрипартийную жизнь (см. комментарий к п.1 ст.10 Закона). Рассмотрение и разрешение государственными органами (судами, органами, осуществляющими контроль за деятельностью партий согласно п.1 ст. 38 Закона) споров по поводу нарушения прав и свобод граждан между членами партии и ее руководящими органами не является вмешательство государства во внутрипартийные отношения.
Принцип законности, основанный на положении ч.2 ст.15 Конституции РФ, означает, что политические партии в своей деятельности обязаны соблюдать требования установленные действующим законодательством, соблюдать права и свободы человека и гражданина (см. комментарий к п.2 настоящей статьи), обеспечивать соответствие этим требованиям своих программных и организационно-уставных документов.
Принцип гласности партийной деятельности подразумевает ее открытость для общественности, доступность информации о ее деятельности, публичный характер партийных мероприятий и необходимость обнародования важнейших учредительных и программных документов (подробнее см. комментарий к п.3 настоящей статьи).
Закон устанавливает свободу партий в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности в пределах, допустимых действующим законодательством. Партии вправе самостоятельно формировать систему своих руководящих органов (в пределах требований, указанных в комментарии к ст.24 настоящего Закона), выстраивать систему сдержек и противовесов между ними, определять оптимальную структуру региональных местных и первичных партийных отделений, устанавливать степень формализации внутрипартийной иерархии, закреплять наличие или отсутствие фракций внутри партии и т.д. Свобода партий в отношении целей, форм и методов деятельности означает возможность выбора партиями своей идеологии, определения стратегических приоритетов и тактики их реализации в политическом процессе в той мере, в какой это не нарушает требования ст.13 Конституции РФ и п.1 ст.9 настоящего Закона. В частности, данное положение реализуется в самостоятельном принятии партией своей политической программы, в запрете для регистрирующих органов использовать ошибки и неточности в программе партии в качестве основания для отказа в регистрации партии (п.3 ст.20 Закона), в самостоятельном решении партиями вопросов об участии в выборах в органы государственной власти различного уровня, а также о форме такого участия (самостоятельно либо в составе избирательного блока), в свободном определении партиями своего отношения к ключевым вопросам внешней и внутренней политики и т.д.
Вместе с тем, федеральное законодательство устанавливает ряд специальных требований, направленных на демократизацию внутрипартийной жизни (ст.ст.24, 25 Закона). Такого рода ограничения свободы внутрипартийной жизни обусловлены необходимостью защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан (в том числе и членов политической партии).
2. Из принципа законности деятельности партий вытекает требование о том, что деятельность партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ. В частности, недопустимым является деятельность партии, направленная на нарушение прав и свобод человека в зависимости от национальности, языка, отношения к религии или убеждений; на воспрепятствование деятельности иных общественных или религиозных объединений или совершению религиозных обрядов; на насилие над гражданами либо причинение вреда их здоровью, достоинству личности. В случае совершения подобных противоправных действий деятельность партий может быть приостановлена в соответствии со ст.39 Закона, партии могут быть ликвидированы по решению суда в соответствии со ст.41 Закона, их деятельность запрещена в соответствии с ч.4 ст.44 ФЗ “Об общественных объединениях”, а члены политической партии, виновные в совершении противоправных деяний – привлечены к уголовной и административной ответственности в соответствии с действующим законодательством.
3. Для обеспечения гласности партийной деятельности Закон закрепляет требование общедоступности информации об учредительных и программных документах партии, о проводимых ею мероприятиях, о финансовой деятельности партий и т.д. Эти требования закреплены в положениях, обязывающих партию опубликовать: 1) свои программы при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления (п. 4 статьи 36 Закона); 2) сведения о намерении создать партию (п.4 ст.12); 3) сведения о месте и дате проведения учредительного съезда партии либо “преобразующего” в партию съезда общественного объединения (п.1 ст. 14); 4) основные положения программы партии (п. 4 ст. 14); 5) сведения о создании и ликвидации партии в общероссийских печатных изданиях (п. 1 ст. 19). Гарантией гласности партийной деятельности является также следующие требования Закона: 1) об открытости для всеобщего ознакомления единого государственного реестра юридических лиц (п.2 ст.19); 2) о ежегодной публикации регистрирующим органом перечня партий и их региональных отделений в общероссийских печатных изданиях и размещении их на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования (Интернет) с указанием даты их регистрации (п.4 ст.19); 3) о размещении там же перечня зарегистрированных партий, их сводных финансовых отчетов, контактных телефонов постоянно действующих руководящих органов партий и их региональных отделений и иной открытой информации о партиях (п.4 ст.19).
4. Положение Закона о создании равных возможностей представительства в руководящих органах партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления для мужчин и женщин, граждан разных национальностей является законодательной рекомендацией партиям при решении вопроса о формировании персонального состава руководящих органов и определении кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. Данное положение Закона не требует обязательного введения квоты для лиц определенного пола или национальности в руководстве политической партии или в составе списка кандидатов, хотя в ряде зарубежных стран такая практика существует.
 
Статья 9. Ограничения на создание и деятельность политических партий
1. Запрещаются создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
2. Включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, равно как и деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни.
3. Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.
Под признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности в настоящем Федеральном законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии.
Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.
4. Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.
5. Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.
6. Создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий не допускаются.
7. В случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях чрезвычайного или военного положения деятельность политических партий осуществляется в соответствии с федеральным конституционным законом о чрезвычайном или военном положении.
1. В п.1 данной статьи воспроизводятся конституционно-правовые основания для запрещения создания и деятельности общественного объединения, содержащиеся в ч.5 ст.13 Конституции РФ. Поскольку политическая партия является видом общественного объединения, то на нее распространяется данное положение Конституции РФ, относящееся ко всем общественным объединениям. Данное положение Конституции РФ и настоящего Закона соответствует формулировке п.2 ст.22 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая допускает ограничение в демократическом обществе свободы ассоциаций «в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, защиты прав и свобод других лиц»[36], а также аналогичному положению ст.11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод[37].
2. В п.2 статьи определяются правовые границы такого ограничения на создание и деятельность политических партий, как разжигание социальной розни. Здесь воспроизведена норма ч.2 ст.16 ФЗ “Об общественных объединениях”, согласно которой включение в уставы и программы политических партий положений о защите идей социальной справедливости, не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Кроме того, в настоящем Законе данная норма дополнена положением о том, что деятельность политических партий, направленная на защиту социальной справедливости (а не только соответствующие положения ее устава и программы) также не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Действующее законодательство не определяет понятие социальной справедливости, однако очевидно, что оно должно пониматься в рамках положений Конституции РФ, в том числе ч.1 ст.7 Конституции РФ о том, что “Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека”, а также иных положений об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина.
3. Закон вводит запрет на создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. При этом под признаками профессиональной, национальной и т.д. принадлежности в Законе понимается указание в уставе и программе партии целей защиты соответствующих интересов или отражение указанных целей в наименовании политической партии, или то и другое одновременно. Таким образом, Закон не только исключает возможность создания партий, в наименовании которых присутствует профессиональный, расовый, национальный или религиозный признак (что по смыслу Закона должно означать отражение целей защиты соответствующих интересов), но и запрещает создавать партии, в уставных документах которых указаны цели защиты профессиональных, национальных и т.д. интересов.
Запрет на создание партии по профессиональному признаку дополнен в Законе положением о том, что политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Что касается запрета на создание партии по профессиональному признаку, то правовым основанием для него является положение п.1 ст.3 Закона, согласно которому партия - это организация, созданная в целях обеспечения участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли граждан, а вовсе не для защиты профессиональных интересов работников. Профессиональные же интересы работников должны защищаться профессиональными союзами (что закреплено в ч.1 ст.30 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, а также ст.2 и ст.3 ФЗ “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности”[38]). Однако положение п.1 ст.3 Закона не может служить основанием для запрета на создание и деятельность партий, состоящих из лиц одной профессии, поскольку лица одной профессии вполне могут создать политическую организацию, цели которой никак не будут связаны с защитой тех или иных профессиональных интересов, а будут (в соответствии с настоящим Законом) направлены на обеспечение участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли. В этом смысле запрет на создание партии лицами одной профессии не согласуется с положениями ст.З Закона, закрепляющими правовое понятие политической партии.
Положение о том, что партия не должна состоять из лиц одной профессии относится не только к процессу создания партии, но и к ее деятельности. Это означает, что не имеет права на существование партия, в составе которой на данный момент в силу тех или иных причин остались лишь представители одной профессии. При этом остается неясным, каким образом органы, регистрирующие партии и осуществляющие (согласно п.1 ст.38 Закона) контроль за соблюдением партиями действующего законодательства, смогут проконтролировать данное обстоятельство, поскольку в обязанности партий (ст.27 Закона) не входит предоставление в регистрирующие органы информации о профессиональной принадлежности своих членов.
Закон не дает критериев отнесения той или иной группы работников к лицам одной профессии. Такие критерии в самом общем виде содержит ФЗ “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности” (ч.2 ст.3), где дается определение профессионального союза как объединения работников одной или нескольких отраслей деятельности, связанных общими социально-трудовыми и профессиональными интересами. В этом смысле лицами одной профессии (применительно к которым в законе вводится запрет на указание в уставных документах целей защиты профессиональных интересов, запрет на отражение профессиональных интересов в наименовании партии, а также запрет создание и деятельность партии, состоящей из лиц одной профессии) следует считать работников одной или нескольких отраслей деятельности, связанных общими социально-трудовыми и профессиональными интересами.
4. Положение Закона о том, что структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку, означает, что Закон допускает возможность создания и деятельности структурных подразделений партии лишь по месту жительства ее членов и запрещает их создание и деятельность по производственному принципу, т.е. по месту работу членов партии. До принятия Закона данный круг отношений по созданию структурных подразделений партий регламентировался Указом Президента РСФСР от 20.07.1991 г. “О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях”.[39] На отношения в этой сфере распространялись также положения Указа Президента РФ от 27.04.1993 г. №566 “О дополнительных мерах по предотвращению вмешательства политических партий и структур в деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и иных организаций”[40].
Нарушение данного требования может повлечь за собой начало регистрирующим органом процедуры приостановления деятельности партии или ее структурного подразделения, имеющего статус юридического лица (регионального, местного или первичного отделения), в соответствии со ст.39 Закона, либо процедуры ликвидации партии или ее структурного подразделения, имеющего статус юридического лица, в соответствии с подпунктом “а” п.3 ст.41 Закона.
5. В п.5 Закона положения п.4 о создании и деятельности структурных подразделений партий лишь по территориальному признаку и запрет на создание структурных подразделений партий по производственному признаку дополнены запретом на деятельность самих партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления ( при этом вводится исключение для законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях.
Здесь отсутствует положение о том, что не допускается деятельность партий и их структурных подразделений в негосударственных организациях. Однако в п.4 Закона применительно к структурным подразделениям (но не к партиям в целом) говорится, что они создаются и действуют лишь по территориальному признаку, и вводится запрет на создание структурных подразделений партий в негосударственных организациях. Поэтому отсутствие в п.5 негосударственных организаций в перечне организаций и учреждений, применительно к которым вводится запрет на деятельность политических партий и их структурных подразделений, относится лишь к самим партиям, но не к их подразделениям. Это означает, что закон допускает деятельность политических партий в негосударственных организациях, но при этом запрещает создание там структурных подразделений партий.
Вводимый Законом запрет на вмешательство партий в учебный процесс образовательных учреждений относится не к любой деятельности партий в образовательных учреждениях, а лишь к той, которая влияет на учебный процесс. При этом есть основания считать, что Закон ограничивает влияние партий также и на воспитательный процесс, поскольку (как это следует из преамбулы ФЗ “Об образовании”[41]) в учебный и воспитательный процессы представляют собой взаимосвязанные аспекты единого образовательного процесса.
6. Закон не допускает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений. Политическими партиями иностранных государств считаются партии, созданные и зарегистрированные на территории иностранных государств.
7. В случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения деятельность партий осуществляется в соответствии с ФКЗ “О чрезвычайном положении” (см. комментарий к ст.4 Закона). После принятия предусмотренного ч.3 ст.87 Конституции РФ федерального конституционного закона о военном положении в случае введения на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях военного положения деятельность политических партий будет осуществляется в соответствии с данным законом.
Статья 10. Государство и политические партии
1. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается.
2. Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними.
3. Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.
4. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.
1. До принятия настоящего Закона на отношения между государством и политическими общественными объединениями распространялась аналогичная норма ч.1 ст.17 ФЗ «Об общественных объединениях». Действующее законодательство не раскрывает такие используемые в п.1 настоящей статьи понятия, как “вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий” и “вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц”. Однако из смысла комментируемой статьи и аналогичной статьи ФЗ «Об общественных объединениях» следует, что под такого рода вмешательством Закон понимает такие формы государственного влияния на деятельность партий и формы партийного влияния на деятельность государственных органов и их должностных лиц, которые не предусмотрены Конституцией РФ и действующим законодательством (в том числе настоящим Законом).
Данная норма Закона направлена на создание правовых гарантий против характерных для советского периода подмены государства партией (КПСС), слияния партии и государства, присвоения партией государственных функций. Комментируемое норма является конкретизацией ст.3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ и никто не может присваивать власть в Российской Федерации, а также ч.3 ст.13 Конституции РФ, устанавливающей в стране многопартийность. Из содержания данной нормы, в частности, следует что: 1) осуществление партийных функций не может рассматриваться как выполнение функций государственных органов и 2) имевшее место на практике до принятия действующей Конституции РФ и конкретизирующего ее законодательства совмещение государственных и партийных функций не может, согласно действующему законодательству, рассматриваться как основание для получения каких-либо льгот и преимуществ лицами, осуществлявшими такое совмещение.
Однако некоторые нормативные акты исходят из другой (неверной, на наш взгляд) трактовки правового смысла указанных выше статей Конституции РФ, а также рассматриваемых норм ФЗ «Об общественных объединениях» и настоящего Закона. Так, в Разъяснениях Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 9.04.1996 г. «О некоторых периодах, учитываемых при исчислении стажа государственной службы федерального государственного служащего, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии» (речь идет о разъяснении ст.19 ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” при определении права на эту доплату учитывается «время работы в аппаратах ЦК КПСС, в ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов и райкомов, горкомов, на освобожденных выборных должностях в парткомах органов государственной власти и управления до 14 марта 1990 г. (до момента введения в действие новой редакции ст.6 Конституции (Основного закона) СССР». Законодательство субъектов Федерации идет еще дальше в этом направлении. Например, согласно Закону Республики Коми “О государственной службе Республики Коми (подпункт “а” п.1 ст.20) стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительно оплачиваемого отпуска, денежного вознаграждения при выходе на пенсию и доплаты к пенсии, включает в себя время работы в органах Коммунистической партии до 23 августа 1991 г.
Запрет на вмешательство партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц конкретизируется в положениях п.3 комментируемой статьи, а также в положении п.9 ст.23 Закона, согласно которому члены политических партий не связаны решениями партий при исполнении своих должностных или служебных обязанностей (см. комментарий к данной статье).
2. О праве партий участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке решений, затрагивающих их интересы, см. комментарий к подпункту “б” ч.1 ст.26 Закона.
3. Настоящий Закон не раскрывает, в чем именно может заключаться использование лицами, замещающими государственные или муниципальные должности и лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политических партий. Однако в этом вопросе правоприменительная практика может, исходя из аналогии закона, ориентироваться на подробное раскрытие понятия «использование преимуществ должностного или служебного положения» в п.5 ст.28 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и аналогичные нормы в иных федеральных избирательных законах.
Норма, согласно которой указанная категория лиц не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политических партий, членами которой эти лица являются, либо в интересах любой иной партии, вводит ряд дополнений к действующему в этой области законодательству. До принятия настоящего Закона в этой сфере отношений действовали (и продолжают действовать) соответствующие нормы избирательного законодательства и законодательства о государственной и муниципальной службах.
Что касается избирательного законодательства федерального уровня, то применительно к зарегистрированным кандидатам, замещающим государственные должности категории “А”, здесь закреплен запрет на использование ими преимуществ своего должностного положения, в том числе и в интересах политических партий (см., например, п.1 ст.36 ФЗ “О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”). Аналогичные нормы содержатся в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации применительно к должностным лицам, замещающим муниципальные должности категории «А». К кандидатам, находящимся на государственной и муниципальной службе, избирательное законодательство предъявляет более жесткие требования: на время их участия в выборах они должны освобождаться от своих служебных обязанностей (см., например, п.2 ст.36 ФЗ «О гарантиях избирательных прав...»).
Наряду с этим законодательство о государственной и муниципальной службах закрепляет принцип внепартийности государственной и муниципальной службы (п.11 ст.5 ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и п.9 ст.5 ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”), а также содержит нормы, согласно которым государственным и муниципальным служащим запрещается «использовать свое служебное положение в интересах политических партий ... для пропаганды отношения к ним (подпункт 12 п.1 ст.11 ФЗ “Об основах государственной службы...”, подпункт 11 п.1 ст.11 ФЗ «Об основах муниципальной службы...».
Таким образом, к новеллам, вводимым настоящим Законом, относятся три обстоятельства. Первое - это распространение комментируемой нормы на ту деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности категории “А”, которая не связана с их участием в избирательных кампаниях. Второе - распространение данной нормы на всю деятельность государственных служащих, осуществляемую в интересах партий (а не только на деятельность, связанную с пропагандой отношения к партиям). И третье - это косвенное допущение возможности членства в политических партиях лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, и лиц, находящихся на государственной или муниципальной службе.
Последний момент требует разъяснения. Допущение возможности членства в партиях для указанной категории лиц вытекает из формулировки Закона, запрещающей использование данными лицами “преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются” (в ФЗ “Об основах государственной службы...” и в ФЗ «Об основах муниципальной службы...» фраза “членами которой они являются” отсутствует.). В этой связи следует отметить, что решение вопроса о возможности членства в политических партиях данной категории лиц не относится к предмету регулирования настоящего Закона. В законодательстве же, регулирующем правовой статус данной категории лиц, этот вопрос не получил четкого правового решения.
В ФЗ “Об основах государственной службы...” отсутствует прямое указание на возможность для лиц, находящихся на государственной службе, быть членами политических партий. Однако то обстоятельство, что к определенным категориям государственных служащих (например, к работникам правоохранительных органов, военнослужащим и т.д.) законодатель предусмотрел прямой запрет на членство в партии, означает, что иные категории государственных служащих могут быть членами партий. Используя аналогию закона, можно сказать, что действующее законодательство разрешает быть членами политических партий также и муниципальным служащим. Применительно же к лицам, занимающим государственные должности категории “А”, этот вопрос должен решаться в специальных нормативных актах, закрепляющих их правовой статус. По этому пути пошли некоторые субъекты Российской Федерации (например, в конституциях Республики Адыгея и Республики Бурятия закреплена обязанность президента республики приостановить членство в партии на время выполнения своих полномочий, в конституции Кабардино-Балкарской Республики аналогичная норма действует в отношении вице-президента).
Само по себе отсутствие в федеральном законодательстве запрета на членство в партии должностных лиц не означает, что они имеют право быть членами партий, поскольку в отношении лиц, замещающих государственные должности, действует правовой принцип: “Запрещено все, что прямо не разрешено законом”. Поэтому отсутствие прямого законодательного разрешения или запрета в этих случаях следует считать пробелом в правовой регуляции, который не может быть восполнен настоящим Законом.
Запрет на использование лицами, занимающими государственные и муниципальные должности и находящимися на государственной и муниципальной службе, преимуществ своего должностного или служебного положения в интересах политических партий направлен прежде всего против использования партиями незаконных форм непосредственного влияния на деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Такие формы влияния партий на деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных выражать и проводить в жизнь общенародные интересы (а не интересы отдельных партий), следует расценивать как смешение государственных и общественных функций, которое чревато присвоением партиями властных полномочий в смысле ч.4 ст.3 Конституции РФ. К
Кроме того, комментируемая норма имеет своей целью реализацию закрепленного в ч.4 ст.13 Конституции РФ принципа равенства общественных объединений перед законом. Применительно к политическим партиям реализация данного принципа означает прежде всего необходимость создания равных правовых условий для честной политической конкуренции. Очевидно, что использование должностными лицами, а также государственными и муниципальными служащими преимуществ своего положения в интересах той или иной партии вносит существенный элемент неравенства в политическую конкуренцию.
С проблемой реализации конституционного принципа равенства партий непосредственно связан вопрос о возможности совмещения должности руководителя государственного органа исполнительной власти с руководящей должностью в политической партии. Свое законодательное разрешение этот вопрос частично нашел в ч.2 ст.11 ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, согласно которой члены Правительства РФ не вправе занимать должности в общественных объединениях (а следовательно, и в политических партиях, которые, согласно ч.1 ст.3 Закона являются разновидностью общественного объединения). Но в действующем российском законодательстве есть аналогичный запрет, рассчитанный не только на членов Правительства РФ, но и на более широкий круг должностных лиц. Это запрет на “совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических и общественно-политических организациях”, содержащийся в Постановлении первого Съезда народных депутатов РСФСР “О механизме народовластия”[42]. Данное Постановление не было отменено. Согласно п.2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции и не отмененные после ее принятия, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Очевидно, что рассматриваемое положение Постановления “О механизме народовластия” не только не противоречат, но и полностью соответствуют конституционному принципу народовластия и той модели разделения властей, которая закреплена в Конституции РФ.
В стремлении обойти существующие правовые запреты политическая практика предложила такую трактовку руководящей должности в партии, которая не включает в себя деятельность, осуществляемую так называемым «лидером партии». При таком подходе лидерство рассматривается как выполнение функций, не связанных с занятием партийной должности. Данная трактовка соотношения лидерства в партии с руководящей должностью представляется неверной. Во-первых, как показывает практика, объем и фактическое содержание прав и обязанностей лидера партии, как правило, ничем не отличается от правового статуса лица, занимающего должность руководителя партии (именно лидер партии решает основные организационные, кадровые, финансовые и иные вопросы, которые относятся к компетенции руководителя партии как должностного лица в общественном объединении). Таким образом, лидер партии осуществляет ту же деятельность, что и лицо, занимающее наиболее высокую во внутрипартийной иерархии руководящую должность. Во-вторых (и это главное) в силу публичного характера политического процесса публичное признание того или иного лица лидером партии равносильно признанию обществом его руководящего статуса. Именно публичное признание руководящего статуса в партии того или иного партийного лидера и позволяет ему использовать должностное положение в интересах своей партии и прежде всего «для пропаганды отношения к ней» (что прямо запрещено для государственных служащих и что, по действующему в данном случае принципу аналогии права должно быть запрещено и для должностных лиц категории «А» (за исключением, с определенными оговорками, депутатов представительных органов).
Согласно п.3 настоящего Закона, лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не могут быть связаны решениями партий при выполнении своих должностных обязанностей. Однако применительно к депутатам здесь сделана оговорка, из смысла которой следует, что данное положение на них не распространяется. Это означает, что депутаты, по смыслу этой нормы, могут (хотя и не обязаны) быть связаны решениями партии при исполнении своих должностных обязанностей, т.е. в этом вопросе депутаты исходят из своего внутреннего усмотрения.
Такое толкование комментируемой нормы (а именно - что депутаты могут, но не обязаны быть связанными решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей) обусловлено следующими обстоятельствами. Первое - это то, что регламентация правового статуса депутата не относится к предмету регулирования настоящего Закона. Эти вопросы принадлежат к сфере регуляции ФЗ от 5.07.99 “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[43]” и соответствующих законодательных актов субъектов Российской Федерации. В названных законодательных актах нет норм, закрепляющих императивный партийный мандат, из которых следовала бы обязанность депутатов быть связанными решениями политических партий при исполнении ими должностных обязанностей. И второе - это то, что законодательное закрепление обязанности депутатов руководствоваться в своей работе решениями политических партий противоречило бы смыслу ч.2 ст.3 Конституции РФ, согласно которой “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Из данного конституционного положения следует, что депутаты как лица, занимающие государственные должности категории “А”, являются представителями избравшего их народа и выразителями общей воли, а не представителями политических партий и выразителями групповых интересов тех или иных партий. Аналогичный вывод применительно к депутатам Государственной Думы РФ можно сделать также из ст.94 Конституции РФ, согласно которой “Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации”. Депутаты Государственной Думы, будучи представителями народа Российской Федерации, должны выражать интересы всего народа, а не отдельных политических партий. Отсюда следует, что они не должны быть связаны решениями партии. То обстоятельство, что настоящий Закон не исключает такой возможности, означает лишь, что решение данного вопроса отдано на личное усмотрение депутатов. Однако, принимая такое решение, депутаты должны руководствоваться приведенными выше положениями Конституции РФ и правовым смыслом ФЗ «О статусе ...депутата...».
4. Норма, согласно которой Президент РФ вправе приостановить свое членство в партии, исходит их допущения, что Президент РФ может быть членом политической партии. Между тем этот вопрос (который не относится к предмету регулирования комментируемого Закона) требует специального правового решения. В ранее действовавшем Законе РСФСР “О Президенте РСФСР” содержалась норма, согласно которой Президент РСФСР обязан приостановить свое членство в партии на время выполнения своих полномочий. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288[44] этот закон был признан не действующим. Однако то обстоятельство, что в настоящее время данный вопрос не урегулирован законом, не означает, что Президент РФ может быть членом партии (см. комментарий к п.3 настоящей статьи).
Решение вопроса о членстве в партии не может быть отдано на усмотрение Президента РФ, как это предусматривает комментируемый Закон, в силу принципиального характера данного вопроса для системы государственной власти в стране, которая еще не функционировала в ситуации, когда Президент РФ являлся бы членом той или иной партии. Показательно, что в проекте ФЗ “О политических партиях”, внесенном в Государственную Думу Президентом РФ, этот вопрос был решен иначе: п.4 ст.10 законопроекта обязывал Президента РФ приостановить членство в партии на срок осуществления им своих полномочий.
Статья 11. Способы создания политической партии
1. Политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения.
2. Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно - ревизионных органов политической партии. Делегаты учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии.
3. Со дня создания политическая партия осуществляет организационную и информационно - пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений политической партии и получением политической партией свидетельства о государственной регистрации.
4. В случае преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения принимает решения о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии.
5. При создании политической партии путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения политическая партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.
 
1. Положение о том, что партии создаются свободно, без разрешения органов государственной власти и должностных лиц, означает, что порядок создания партий имеет не разрешительный, а явочно-регистрационный характер. Суть его в том, что создание политической партии не требует разрешения от органов государственной власти. Вместе с тем, для обретения партией статуса юридического лица она должна пройти процедуру государственной регистрации в соответствии со ст.15 Закона.
Законом предусмотрено два способа создания партий, и в зависимости от выбора одного их них установлены различные требования к порядку и процедуре создания и регистрации партий. Первый способ создания партии – образование ее на учредительном съезде политической партии. В данном случае инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан, объединившихся для достижения указанной цели в оргкомитет.
Второй способ предусматривает создание партии путем преобразования в нее общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. В данном случае инициатива исходит от руководящих органов данного общественного объединения. Закон не требует, чтобы преобразуемые в партию общественные организации или движения имели бы статус политического общественного объединения (т.е. отвечали бы требованиям ст.12К ФЗ «Об общественных объединениях»). До начала преобразования (реорганизации) соответствующего общественного объединения в политическую партию его руководящие органы обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица в (см. п.1 ст.60 ГК РФ).
Закон не предусматривает процедуры приведения в соответствие с его требованиями тех политических партий, которые действовали на момент принятия настоящего Закона, поскольку все политические объединения на тот момент были зарегистрированы в организационно-правовой форме политического общественного движения или политической общественной организации.
2. Законом определен исчерпывающий перечень условий, при выполнении которой партия считается созданной. В случае создания партии на учредительном съезде такими условиями являются принятие на съезде следующих решений: 1) о создании политической партии, 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии. Если не будет принято хотя бы одно из требуемых Законом решений, то партия не может считаться созданной. При этом все перечисленные выше решения правомочен принимать исключительно учредительный съезд: иные субъекты (в т.ч. и избранные на съезде руководящие органы) таким правом не обладают. Соответственно, делегирование полномочий по принятию решений от имени учредительного съезда кому-либо не допускается.
Закон предусматривает, что делегаты учредительного съезда политической партии одновременно являются учредителями данной партии. Таким образом, факт участия гражданина в учреждении новой партии не требует специального подтверждения на съезде: признание его полномочий как делегата съезда само по себе является достаточным основанием признания одним из учредителей партии.
В связи с тем, что принятие пакета решений о создании партии возможно исключительно в рамках учредительного съезда, возникает вопрос о правовой возможности его поэтапного проведения. В ходе партстроительства в период 1990-х гг. подобная практика была достаточно широко распространена, что обуславливалось необходимостью поэтапного принятия решений о создании партии. Как правило, на первом этапе учредительного съезда принимались решения о создании партии, образовании ее региональных отделений, принятии устава и избрании руководства; вопрос же о принятии партийной программы во избежание обострения противоречий внутри только созданной партии отодвигался на более позднее время. Однако в связи с принятием настоящего Закона правомерность поэтапного проведения учредительного съезда уже не столь очевидна. Во всяком случае, подобная процедура проведения требует обеспечения необходимого кворума делегатов съезда (п. 3 ст. 14 Закона), предварительного и своевременного уведомления о времени и месте его проведения (п.1 ст. 14 Закона), оплаты расходов на проведение всех этапов съезда исключительно из средств, собранных оргкомитетом и т.д.
3. Со дня своего создания еще не зарегистрированная партия уже приобретает определенные элементы правосубъектности, а именно право на осуществление организационной и информационно-пропагандистской деятельности, связанной с формированием своих региональных отделений и с получением свидетельства о государственной регистрации. Вместе с тем, юридическим лицом и субъектом избирательного процесса партия становится только с момента государственной регистрации.
4. Если партия создается в результате преобразования общественного объединения, съезд данного общественного объединения должен принять следующие решения: 1) о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, 2) о преобразовании региональных подразделений этих общественных объединений в субъектах Российской Федерации в региональные отделения партии; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии ее партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии. Последнее, по смыслу данной нормы, означает, что решение о преобразовании в партию с неизбежностью влечет за собой и решение вопроса о персональном составе руководящих органов путем избрания их на съезде (п.1 ст.25 Закона). Простое переименование ранее избранных органов общероссийской общественной организации либо общероссийского общественного движения было бы неправомерным.
Установленный п. 4 ст.11 Закона “облегченный” порядок создания партии действует исключительно в отношении общероссийских общественных объединений и не распространяется на межрегиональные, региональные и местные общественные организации и движения, а также на общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности независимо от их уровня деятельности.
5. Различные способы создания партий обуславливают и различия в законодательном определении сроков их создания. Если решение о создании партии принято на учредительном съезде, то партия считается созданной с момента принятия всех необходимых документов и окончания формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов. В случае же создания партии путем преобразования общественного объединения партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Подобное расхождение вполне объяснимо: если созданная на учредительном съезде партия еще до регистрации может признаваться политической партией, то общественное объединение продолжает до регистрации сохранять свой прежний статус.


Статья 12. Организационный комитет
1. Для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии гражданами Российской Федерации, имеющими право быть членами политической партии, образуется организационный комитет в составе не менее десяти человек.
2. Организационный комитет уведомляет в письменной форме федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию политических партий (далее - федеральный регистрирующий орган), о своем намерении создать политическую партию и указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в указанный орган направляются:
а) сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, контактные телефоны);
б) протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (но не более одного года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, а также сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско - правовые договоры для обеспечения его деятельности (далее - уполномоченное лицо организационного комитета) (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, контактный телефон).
3. Федеральный регистрирующий орган или территориальный орган федерального регистрирующего органа (далее - территориальный регистрирующий орган) в день получения уведомления и иных документов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, выдает уполномоченному лицу организационного комитета документ, подтверждающий их представление.
4. Организационный комитет в течение месяца со дня выдачи ему документа, указанного в пункте 3 настоящей статьи, публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию и о представлении в федеральный регистрирующий орган соответствующих документов.
1. В целях подготовки, созыва и проведения учредительного съезда партии гражданами Российской Федерации образуется организационный комитет в составе не менее 10 человек. В состав оргкомитета вправе входить только граждане, имеющие право быть членами политической партии. Закон не уточняет круг субъектов, правомочных принимать участие в образовании организационного комитета, а также порядок формирования его персонального состава. Так, возможны варианты, при которых в состав организационного комитета входят все граждане, изъявившие на момент его создания готовность принять участие в создании партии. Вместе с тем, закон не содержит и запрета на возможность формирования оргкомитета из числа граждан – инициаторов создания партии. Определяя состав оргкомитета, закон оговаривает лишь минимально необходимый состав его членов – 10 человек. Что же касается максимальной величины организационного комитета, то данный вопрос отнесен исключительно на усмотрение самих инициаторов создания партии.
2. О своем намерении создать партию оргкомитет обязан уведомить федеральный регистрирующий орган. При этом обязательным условием подобного уведомления является указание в нем предполагаемого наименования политической партии. При этом предоставление в регистрирующий орган документов о создании той или иной партии не исключает возможности для другой инициативной группы предоставить документы, в которых указано такое же наименование партии.
Прилагаемые к уведомлению документы, перечисленные в п. 2 данной статьи, являются подтверждением легитимности данной инициативы в части соблюдение демократических основ на начальном цикле партийного строительства и одновременно – подтверждением того обстоятельства, что указанная инициатива исходит от надлежащих субъектов права.
Важным условием, которое в обязательном порядке должно найти отражение в документах оргкомитета, является установление срока, в течение которого он вправе осуществлять свою деятельность. В соответствии с подпунктом «б» п.2 настоящей статьи деятельность оргкомитета не может превышать 1 года.
Кроме того, обязанностью оргкомитета является также определение лица, уполномоченного открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности (далее - уполномоченное лицо организационного комитета). В числе сведений, сообщаемых об уполномоченном лице помимо тех, что требуются от всех членов оргкомитета (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, или заменяющего его документа, контактный телефон), необходимо также и указание серии и номера паспорта либо заменяющего его документа
3. Обращение оргкомитета в федеральный регистрирующий орган с представлением документов, указанных в ст.12 Закона, является достаточным основанием для получения оргкомитетом от регистрирующего органа документа, подтверждающего факт представления оргкомитетом документов, необходимых для придания ему легитимности и предоставления ему прав, предусмотренных п.4 ст.12 и ст.13 Закона.
В целях обеспечения беспрепятственной реализации конституционного права граждан на объединение Закон вменяет в обязанность федеральному регистрирующему органу обеспечить выдачу соответствующего документа непосредственно в день получения им уведомления о создании оргкомитета. При этом не допускается отказ от выдачи документа по мотивам нецелесообразности создания партии, что противоречило бы ч.3 ст.23 ФЗ «Об общественных объединениях», запрещающей отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания. Единственным основанием для отказа в выдаче подтверждения о получении уведомления является отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, необходимых для его получения.
4. В течение месяца со дня выдачи ему документа о получении уведомления организационный комитет публикует в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях (о такого рода изданиях см. комментарий к подпункту «ж» п.1 ст.16 Закона) сведения о намерении создать партию и о представлении в федеральный регистрирующий орган соответствующих документов. Выполнение данного условия одновременно является и правом и обязанностью организационного комитета. Несоблюдение сроков публикации либо отсутствие таковой в дальнейшем может явиться основанием для постановки вопроса о правомерности создания партии и как следствие о возможном отказе в ее регистрации.
 
Статья 13. Деятельность организационного комитета
1. Организационный комитет самостоятельно определяет порядок своей деятельности. В течение срока своих полномочий организационный комитет проводит учредительный съезд политической партии. В этих целях организационный комитет:
осуществляет организационную и информационно - пропагандистскую деятельность, направленную на формирование в субъектах Российской Федерации региональных отделений создаваемой политической партии, в том числе проводит собрания сторонников создаваемой политической партии для избрания делегатов на учредительный съезд политической партии;
открывает через уполномоченное лицо организационного комитета расчетный счет в одной из кредитных организаций Российской Федерации и сообщает об этом в федеральный регистрирующий орган.
2. Средства организационного комитета формируются из пожертвований политическим партиям, сбор которых осуществляется в соответствии с требованиями статьи 30 настоящего Федерального закона.
3. После проведения учредительного съезда политической партии организационный комитет прекращает свою деятельность. При этом денежные средства и иное имущество организационного комитета, а также финансовый отчет об их использовании, в котором указываются источники поступления денежных средств и иного имущества, передаются созданной политической партии.
4. В случае, если организационным комитетом в течение срока его полномочий не будет проведен учредительный съезд политической партии, по истечении этого срока организационный комитет прекращает свою деятельность. При этом оставшиеся денежные средства организационного комитета передаются жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям, иное имущество возвращается жертвователям. В случае невозможности возврата оставшиеся денежные средства и иное имущество организационного комитета обращаются в доход Российской Федерации.
 
1. Самостоятельность оргкомитета в вопросах определения порядка своей деятельности означает в том числе его право на решение вопросов о распределении обязанностей между членами оргкомитета, а также право на выбор допустимых законом средств и методов ведения организационной и информационно-пропагандистской деятельности, направленной на создание партии и формирование в субъектах Российской Федерации ее региональных отделений. При этом деятельность оргкомитета ограничена в Законе временным промежутком, отпущенным ему для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда партии (срок до одного года установлен подпунктом «б» п.2 ст.12 Закона), а также законодательно закрепленным перечнем условий, при которых учредительный съезд партии считается состоявшимся, а необходимые для учреждения документы - принятыми на съезде.
По своему правовому статусу оргкомитет не является юридическим лицом. Вместе с тем он обладает отдельными признаками юридического лица, определенными в ст.48 ГК РФ. Это, прежде всего, наличие у оргкомитета самостоятельного баланса и сметы расходов, что вытекает из наличия у него расчетного счета в одном из кредитных учреждений. Кроме того, по смыслу п. 3, оргкомитет имеет в распоряжении не только денежные средства, но и иное обособленное имущество. Однако вещные права оргкомитета по владению, пользованию и распоряжению имуществом носят ограниченный характер. В частности, таким ограничением является обязанность оргкомитета, в случае создания партии, передать ей денежные средства, иное имущество и финансовый отчет об их использовании с указанием источников поступления.
2. Пожертвования физических и юридических лиц являются единственным допустимым источником пополнения средств оргкомитета. Порядок сбора пожертвований осуществляется в соответствии со ст.30 Закона (см. комментарий данной статьи).
Учитывая, что временным промежутком, в течение которого исчисляется предельный размер пожертвований, полученных партией (в том числе ее региональными отделениями), установлен календарный год (п.8 ст. 30 Закона), в правоприменительной практике может возникнуть вопрос о порядке исчисления временного промежутка, установленного для организационного комитета. Исходя из положений ст.30, под указанным промежутком следует понимать фактический период деятельности организационного комитета, который может составить и меньше одного года. Вместе с тем возможны ситуации, при которых деятельность организационного комитета пришлась на период смены одного календарного года другим: в этом случае при определении размеров предельных сумм пожертвований должны действовать различные предельные размеры ограничений на объем пожертвований в зависимости от установленного на соответствующий период времени минимального размера оплаты труда.
В случае, если пожертвование осуществляется не в виде денежных средств, оргкомитет партии оценивает их в денежном выражении в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном случае оценку пожертвования целесообразно производить в соответствии с ФЗ от 29.07.98 г. №135-ФЗ Ф Об основах оценочной деятельности в Российской Федерации”[45]. Соответствующие данные, включая сведения о жертвователе, оргкомитет вносит в сводный финансовый отчет, впоследствии подлежащий передаче учрежденной политической партии.
3. Моментом прекращения деятельности оргкомитета партии является момент окончания учредительного съезда партии, после чего денежные средства и иное имущество организационного комитета, должно быть передано партии. Оформление имущества целесообразно производить передаточным актом ( о передаточном акте см. комментарий к п. ”и” ст.17 Закона), который подписывают, с одной стороны, представитель оргкомитета, уполномоченный на совершение гражданско-правовых договоров от его имени, а с другой – избранный на съезде руководитель партии (согласно ст.ст.52-53 ГК РФ и ст.2, 6 ФЗ “О бухгалтерском учете”, речь идет о руководителе исполнительного органа партии).
Передача имущества сопровождается финансовым отчетом об использовании денежных средств и иного имущества, в котором указываются источники поступления денежных средств и иного имущества. Данный отчет может стать объектом проверки со стороны образованных контрольно-ревизионных органов политической партии.
Оставшиеся денежные средства и иное оставшееся имущество передается жертвователям. При невозможности осуществить такую передачу это имущество обращается в доход государства.
4. Если организационным комитетом в течение срока его полномочий, установленного в пределах одного года (подпункт «б» п.2 ст.12 Закона), не будет проведен учредительный съезд партии, организационный комитет прекращает свою деятельность. Оставшиеся денежные средства оргкомитета передаются жертвователям пропорционально внесенным пожертвованиям, иное имущество возвращается жертвователям, а в случае невозможности возврата - деньги и имущество обращаются в доход Российской Федерации. Под невозможностью возврата имеется в виду ситуация, когда нельзя установить место нахождения жертвователя (физического или юридического лица).
 
Статья 14. Учредительный съезд политической партии либо съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемый для их преобразования в политическую партию
1. Сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, организационный комитет либо общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение публикует в "Российской газете" или иных общероссийских периодических печатных изданиях. Указанные сведения публикуются не позднее чем за месяц до дня созыва учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию.
"Российская газета" обязана на безвозмездной основе опубликовать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, в течение двух недель со дня представления в издание данных сведений.
2. Учредительный съезд политической партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из указанных субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Решения учредительного съезда политической партии, предусмотренные пунктом 2 статьи 11 настоящего Федерального закона, принимаются большинством голосов делегатов учредительного съезда политической партии.
3. Решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в соответствии с их уставами. Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие находящиеся на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации региональные отделения общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Норма представительства делегатов съезда устанавливается из расчета не менее трех делегатов от каждого из указанных региональных отделений. Создание организационного комитета в случае преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию не требуется.
4. После проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, политическая партия в течение месяца представляет основные положения своей программы в "Российскую газету" для опубликования. "Российская газета" обязана в течение месяца после представления указанных положений на безвозмездной основе опубликовать основные положения программы политической партии в объеме не менее двухсот газетных строк.
 
До принятия настоящего Закона норма об обязанности публиковать сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в партию отсутствовала. В этой связи в правоприменительной практике нередко решение о времени проведения съезда партии принималось за несколько недель, а иногда даже дней до его проведения. Что же касается места его проведения, то данный вопрос зачастую оставался нерешенным до самого последнего времени. Кроме того, такая информация организаторами партии нередко держалась в секрете, оставаясь недоступной не только для граждан, но и для рядовых членов партии. Введение данной нормы одновременно преследует несколько целей: обеспечение открытости и гласности процессов создания партий, своевременное информирование граждан о предстоящих событиях общественно-политической жизни страны, а также обеспечение внутрипартийной демократии.
В зависимости от выбора оргкомитета либо общественной организации (общественного объединения) Закон предусматривает возможность публикации указанных сведений в "Российской газете" либо в иных общероссийских периодических печатных изданиях (о такого рода изданиях см. комментарий к подпункту «ж» п.1 ст.16 Закона). Однако обязанность публикации указанных сведений в установленный срок и на безвозмездной основе законом возложена только на "Российскую газету». Публикация указанных сведений в иных общероссийских СМИ, в том числе учрежденных либо финансируемых с участием государства, является их правом, а не обязанностью. Соответственно, редакции иных СМИ вправе отказать в предоставлении печатной площади для публикации либо предложить опубликовать эти сведения на правах рекламы.
В случае проведения учредительного съезда партии обязанность публикации сведений возлагается на организационный комитет, а при проведении съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, - на само общественную организацию или общественное объединение.
Согласно Закону, указанные сведения публикуются не позднее чем за месяц до дня созыва учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию. Таким образом, соблюдение данной нормы требует от оргкомитета учредительного съезда либо руководящих органов общественного объединения своевременно представить соответствующие сведения в редакцию общероссийских периодических печатных органов. Поскольку «Российская газета» обязана опубликовать соответствующую информацию в течение двух недель со дня представления в издание данных сведений, реальные сроки направления сведений редакцию не должны быть менее 45 суток до дня проведения съезда.
2. Учредительный съезд партии считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах Российской Федерации. Таким образом, делегирование от субъекта Российской Федерации граждан, постоянно проживающих в ином субъекте Российской Федерации (например, жителя г. Москвы от Приморского края) не допускается. Критерием такого участия является официально подтвержденное наделение делегата соответствующими полномочиями, и личное присутствие делегата на съезде.
Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из указанных субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя делегатами. Поскольку данная норма не содержит каких-либо исключений в отношении делегатов, представляющих автономные округа, участие представителей этих округов учитывается при определении численности делегации от края или области, в состав которого входит указанный автономный округ.
Решения учредительного съезда о создании партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава партии и ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии принимаются простым большинством голосов делегатов учредительного съезда партии (см. комментарий к п.1 ст.25 Закона). При этом исчисление голосов должно осуществляться от общего количества зарегистрированных на съезде делегатов. Соответственно, минимально необходимый кворум для принятия решений по данным вопросам не может опускаться ниже 135 делегатов.
В практике партстроительства известны случаи, когда вследствие обострившихся внутренних разногласий съезд покидала значительная группа делегатов (например, схожая ситуация возникла на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 г.). С учетом положений данной нормы, в случае, если подобный уход со съезда приведет к потере кворума до того. как будут приняты все предусмотренные п. 2 статьи 11 решения, данный съезд должен быть признан не легитимным, а принятые после утраты кворума решения – не имеющими юридической силы. В случае же, если уход со съезда произошел после принятия указанных решений (например в знак несогласия части делегатов с избранным составом руководящих органов), партия тем не менее считается созданной.
3. В отличие от законодательно регламентированного порядка принятия решений, предусмотренных для учредительного съезда партии, решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом соответствующего общероссийской общественного объединения в соответствии с его уставом. Таким образом, законодатель, делая в данном случае отсылку к уставу как локальному правовому акту, допускает возможность особого порядка принятия решения о преобразовании в партию (например, в случае, когда устав общественного движения требует проведение голосования не простым, а квалифицированным большинством голосов).
Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие региональные отделения, находящиеся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие на территориях указанных субъектов. Норма представительства делегатов данного съезда устанавливается из расчета не менее трех делегатов от каждого из указанных региональных отделений. В случаях, когда одна региональная организация создана на территории двух и более субъектов Российской Федерации (субъекты Федерации, имеющие в своем составе с автономные округа), все они засчитываются в установленную норму представительства.
Поскольку при преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию подготовку к проведению съезда осуществляют руководящие органы партии, то создание организационного комитета в данном случае не требуется.
После проведения учредительного съезда партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании соответствующего общественного объединения в политическую партию, созданная партия в течение месяца представляет основные положения своей программы в "Российскую газету" для опубликования. Данное положение имеет обязательную силу. При этом содержание представляемых материалов определяется партией самостоятельно: это могут быть выдержки из программы партии, либо программа в целом.
"Российская газета" обязана в течение месяца после представления указанных положений на безвозмездной основе опубликовать основные положения программы политической партии в объеме не менее двухсот газетных строк.
 
Статья 15. Государственная регистрация политической партии и ее региональных отделений
Политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом. Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Документом, подтверждающим государственную регистрацию политической партии или ее регионального отделения, является свидетельство о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.
Государственная политической партии и ее региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальными регистрирующими органами (далее регистрирующие органы).
Документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в федеральный регистрирующий орган не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию.
Государственная регистрация региональных отделений политической партии осуществляется после государственной регистрации политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации государственная регистрация региональных отделений политической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии.
При установлении соответствия документов, необходимых для государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения, требованиям настоящего Федерального закона регистрирующие органы не позднее чем через месяц со дня получения документов выдают уполномоченному лицу политической партии или ее регионального отделения свидетельство о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.
В случае, если политическая партия в течение месяца со дня истечения срока, предусмотренного пунктом 4 настоящей статьи, не представит в федеральный регистрирующий орган копии свидетельств о государственной регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, свидетельство о государственной регистрации политической партии признается утратившим силу, а запись о создании данной политической партии исключается из единого государственного реестра юридических лиц.
Сроки, предусмотренные пунктами 4 и 6 настоящей статьи, продлеваются в случае, если решение об отказе в государственной регистрации регионального отделения политической партии обжаловано в суд и на день истечения указанных сроков решение суда не вступило в законную силу.
В случае, если уставом политической партии предусмотрено наделение правом юридического лица иного структурного подразделения политической партии, государственная регистрация такого структурного подразделения осуществляется в порядке, предусмотренном для государственной регистрации регионального отделения политической партии. В этом случае на структурное подразделение политической партии распространяются требования, установленные настоящим Федеральным законом для государственной регистрации региональных отделений политической партии, за исключением абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 настоящего Федерального закона.
За государственную регистрацию политической партии и ее региональных отделений взимается регистрационный сбор в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Размер регистрационного сбора за государственную регистрацию политической партии составляет пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году государственной регистрации политической партии. Размер регистрационного сбора за государственную регистрацию регионального отделения политической партии составляет три минимальных размера оплаты труда, установленных федеральным законом на 1 марта года, предшествующего году государственной регистрации регионального отделения политической партии.
1 . Все политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации. В ст.21 ФЗ “Об общественных объединениях” закреплено положение о том, что политические общественные объединения подлежат государственной регистрации в обязательном порядке. Согласно п.2 ст.51 ГК РФ, партия и ее региональные отделения как юридические лица считаются созданными с момента их государственной регистрации. С этого же момента возникает и их правоспособность как юридических лиц (п.3 ст.49 ГК РФ).
Однако поскольку, согласно ст.11 Закона, партия считается созданной не с момента ее государственной регистрации, а с момента принятия решения о создания партии на учредительном съезде партии или на съезде преобразуемого в партию общественного объединения (при условии выполнения ряда предусмотренных Законом действий), то, следовательно, настоящий Закон (как, кстати, и ст.18 ФЗ “Об общественных объединениях”) допускает существование партий без образования юридического лица. ФЗ “Об общественных объединениях” не ограничивает срок деятельности общественного объединения, созданного без образования юридического лица. В отличие от этого, настоящий Закон как специальный законодательный акт, регулирующий особенности создания и деятельности особого вида общественных объединений, содержит ограничительные нормы. Нормы Закона (п.3, ст.15) обязывают провести регистрацию партии в течение шести месяцев со дня ее создания. При этом Закон (как следует из смысла п.1 ст.39) предусматривает ответственность за нарушение этого требования. В указанный шестимесячный период партия существует без статуса юридического лица и, следовательно не может иметь имущество в собственности (см. комментарий к п.1 ст.28). При этом отсутствие имущества в собственности не препятствует партии осуществлять информационно-пропагандистскую деятельность.
Зарегистрированной партии и ее зарегистрированным региональным отделениям регистрирующий орган выдает свидетельство о государственной регистрации. Образцы свидетельств утверждены Приказом Минюста РФ от 29 августа 2001 года.[46]
2. В соответствии с подпунктом 23 п.6 Положения о Министерстве Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года[47], Минюст РФ осуществляет государственную регистрацию политических партий, а его региональные органы осуществляют государственную регистрацию их региональных отделений. В 2001 г. в Федеральных округах были созданы Федеральные управления Минюста РФ. Приказом Министра юстиции РФ от 3.08.2001 г. утверждено Положение о Федеральном управлении Министерства юстиции по Федеральному округу.[48] На основании подпункта 10 п.6 данного Положения Федеральное управление контролирует деятельность действующих в пределах Федерального округа территориальных органов Минюста РФ по регистрации региональных отделений политических партий.
Государственная регистрация партии осуществляется в соответствии с Правилами рассмотрения заявлений о государственной регистрации общероссийских общественных объединений в Министерстве юстиции РФ, утвержденными Приказом Министра юстиции РФ от 6.10.1997 года.[49] Территориальными органами Минюста РФ приняты соответствующие правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений. Так, например, в Москве действуют Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Главном управлении юстиции по городу Москве, утвержденные решением коллегии Главного управления юстиции по городу Москве от 16 июня 1999 года.[50] Эти сведения Минюст РФ и его территориальные органы представляют в регистрационные палаты для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц.
Установленный названными выше нормативными актами порядок регистрации партий действует до вступления в силу с 1.07.2002 г. ФЗ от 8.08.2001 г. №129-ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц”. Новый закон предусматривает общий для всех юридических лиц порядок регистрации, которая будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на ведение регистрации юридических лиц (закон не уточняет, какими именно органами будет осуществляться регистрация). Отдельные положения данного закона могут конкретизироваться федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, изданными в соответствии с данным законом.
3. Важное значение имеет соблюдение сроков представления в федеральный регистрирующий орган документов для государственной регистрации партии, поскольку пропуск этих сроков может привести к необходимости повторения всей процедуры создания партии. Документы должны быть представлены не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда партии или съезда общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения по преобразованию их в партию.
4. Государственная регистрация региональных отделений партии осуществляется после государственной регистрации партии. В половине субъектов Российской Федерации регистрация региональных отделений должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации партии. В каждом из этих отделений партии должно состоять не менее ста членов партии. Применительно в другим отделениям партии Закон не оговаривает сроков их регистрации, но устанавливает нижний предел численности на уровне пятидесяти членов (п.2 ст.3 Закона).
5. Используемая в данной норме формулировка “установление соответствия документов, необходимых для регистрации..., требованиям закона” нуждается в уточнении (см. комментарий к подпунктам ”в” и п. ”г” п.1 ст.20 Закона. При установлении такого соответствия регистрирующий орган не позднее чем через месяц со дня получения документов выдает уполномоченному лицу партии (или ее регионального отделения) свидетельство о государственной регистрации партии (или ее регионального отделения). Уполномоченным лицом партии как юридического лица, согласно ст.9 ФЗ “О государственной регистрации юридических лиц” (который вступит в силу с 1.07.2002 г.), является руководитель постоянно действующего исполнительного органа или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица.
6. Если партия в течение семи месяцев со дня ее регистрации не представит в федеральный регистрирующий орган копии свидетельства о государственной регистрации своих региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации с численностью не менее ста членов в каждом отделении, федеральный регистрирующий орган обязан признать свидетельство о государственной регистрации партии утратившим силу и исключить из единого государственного реестра юридических лиц запись о создании данной партии.
7. Установленный Законом семимесячный срок для представления копий свидетельств о регистрации региональных отделений партии со дня государственной регистрации партии продлевается в случае, если решение об отказе в регистрации обжаловано в суд, и на день истечения сроков представления свидетельств о регистрации региональных отделений решение суда не вступило в законную силу. Согласно п.5 ст.20 Закона, суд должен рассмотреть заявление партии об обжаловании отказа в регистрации в течение месяца со дня подачи заявления.
8. Государственная регистрация иных структурных подразделений (местных и первичных отделений) партии осуществляется в порядке, утвержденном для регистрации ее региональных отделений. При регистрации таких подразделений партии не действуют требования о сроках их регистрации и о количестве их членов.
9. За государственную регистрацию партии, ее региональных отделений, а также иных структурных подразделений партии (если согласно уставу партии последние подлежат государственной регистрации) взимается регистрационный сбор. Размер сбора за регистрацию партии составляет пятьдесят минимальных размера оплаты труда, а размер сбора за регистрацию отделения составляет три минимальных размера оплаты труда. При этом в расчет берется минимальный размер труда, установленный ст.5 ФЗ от 19.06.2000 г. №82-ФЗ “О минимальном размере оплаты труда”[51] для гражданско-правовых сделок на 1 марта года, предшествующего году регистрации партии и ее отделений (так, на 1 марта 2001 г. МРОТ для гражданско-правовых сделок составлял 100 руб.).

стр. 1
(общее количество: 4)

ОГЛАВЛЕНИЕ

След. стр. >>